Организация и деятельность полиции Черноземного центра России в 1901-1917 гг

Актуальность темы

исследования обосновывается необходимостью объективного освещения дореволюционной истории, понимания сложных и противоречивых тенденций развития государства в начале XX века, потребностью теоретического обобщения и осмысления опыта функционирования органов правопорядка. Новое понимание исторических событий и перспективы будущего требуют от нас иного взгляда на существовавшие ранее государственные институты, в том числе и на дореволюционную полицию.

Криминализация российского общества в 1990;е гг. привела к отрицанию многих ценностей и приоритетов, развитию коррупции, терроризма, национального экстремизма, игнорированию правовых норм и моральных законов. Стабилизировать ситуацию, повысить эффективность методов борьбы с преступностью возможно путем улучшения нормативно-правовой основы и практики применения в соответствии с законом.

В третье тысячелетие Россия вошла в период проведения системных преобразований в экономической, политической и социальной сферах, формирования нового понимания во взглядах на прошлое и будущее. Процесс коренного обновления российской государственности предполагает структурные преобразования механизма управления страной, совершенствование норм правовой базы, которые непосредственным образом затрагивают систему правоохранительных органов внутренних дел.

На любом этапе развития каждое государство, независимо от формы правления, государственного устройства и характера политического режима, стремится поддержать порядок в обществе. Защита существующих отношений и закона осуществляется с помощью административно-полицейского аппарата. Важно не просто наличие данной организации, а состояние ее территориальных структур, так как именно от их деятельности зависит эффективность реализации этой функции.

По нашему мнению, законотворчество, государственный суверенитет, приоритетное право управления народа собственными делами, официальное представительство общества (как правоотношение между ним и государством), защита конституционного строя всегда обеспечивались и до сих пор обеспечиваются специальными органами. Данную деятельность можно называть осуществлением функции охраны прав и свобод граждан, правопорядка и законности — и это не что иное, как проявление полицейской функции государства. Даже если осуществление такой деятельности перейдет к власти народа (и в таком случае государство будет зависимо и ответственно перед обществом), то полицейская функция не перестанет существовать, а поменяет лишь субъекта своей реализации.

Понятие «полицейская функция государства» намного шире, чем «функции полиции», но посредством вторых реализуется первая. И не маловажную практическую роль в современных условиях в обеспечении стабильного правопорядка в современных условиях играет исторический опыт, накопленный органами полиции Российской империи в ходе борьбы с уголовной преступностью, в решении административных задач, во взаимодействии с вооруженными силами.

В исследуемый период происходили существенные потрясения во внутриполитической обстановке страны. Одновременно проводилась реорганизация и усложнение работы органов полиции в полном соответствии с новыми условиями.

Дореволюционными органами полиции осуществлялись задачи укрепления национального суверенитета, территориальной целостности, современного определения угроз внешней и внутренней безопасности, защиты государственных тайн, а кроме того, ряд административно-хозяйственных и исполнительных функций. На современном этапе развития эти направления не теряют своего значения, но на первое место выходят проблемы борьбы с национальным экстремизмом и терроризмом. Критический анализ всего исторического прошлого российских спецслужб способствует разработке научных основ организации и управления деятельностью правоохранительных органов современной России. Изменения в сфере правового регулирования вызывают необходимость знания истории становления и развития полицейских структур, целей и задач их деятельности, оценки эффективности мер и средств борьбы с преступностью, анализа форм и методов деятельности данных подразделений.

Важным аспектом является историческая правопреемственность законодательных актов и трансформация полицейских органов с учетом социально-политической обстановки в стране. Это тем более актуально, когда проявляются проблемы, существовавшие и в дореволюционной полиции: недостаточное финансовое обеспечение, задержки выплат, соответствие профессиональным требованиям, реальная работа социальных программ и т. п. Забота о решении этих проблем лежит, прежде всего, на государстве, основы которого и призваны охранять данные структуры. Поэтому важно перенимать не только положительные моменты, но и способы борьбы с негативными тенденциями.

Несмотря на внешние единство и целостность полицейского аппарата Российской империи, важно учитывать, что он тесно был связан с администрацией провинции и представлял собой неповторимое разнообразие подразделений, обусловленное административно-территориальным делением страны и историко-традиционным развитием разных районов.

Изучению провинциальных органов полиции, в отличие от исследования центральных политических и сыскных структур, до сих пор уделяется мало внимания. Обобщающие труды по истории полиции рассматривают далеко не весь круг проблем. Белые пятна восполняют региональные научные материалы, позволяющие наиболее полноценно и объективно оценить особенности развития органов правопорядка России в начале XX столетия.

Исследования в данном аспекте начались совсем недавно и активно развиваются в последние годы, что также вызвано современной адаптацией государственного механизма к решению вопросов, обусловленных местной спецификой, с помощью историко-правовой науки.

Все это в совокупности и определяет актуальность нашего диссертационного исследования.

Объектом исследования мы избрали функционирование адмииистра-тивно-полицейского механизма Российской империи в регионах.

Предметом исследования является законодательная база, организационно-правовая система, кадровая политика, структурные изменения, материальное и социальное обеспечение, полномочия и деятельность местной полиции в 1901;1917 годах на примере Черноземного центра России.

Хронологические рамки работы ограничены началом XX века, а именно периодом с 1901 г. по февраль 1917 г. Это время поиска путей реформирования правоохранительных органов в новых социально-политических условиях. В качестве нижней границы условно взят 1901 г., когда в России обостряются общественные процессы внутри страны и обсуждаются новые проекты преобразований структур правопорядка (а уже в 1903 г. организуется такое новое подразделение, как уездная полицейская стража). Верхней границей является февраль 1917 г. — рубеж изменения государственного строя в России, после которого был сломлен прежний полицейский аппарат. В рамках самого же этого небольшого по историческим меркам периода были сконцентрированы такие события внутренней и внешней политики, как аграрная реформа, Русско-японская война, революция 1905;1907 гг., Первая мировая война, Февральская буржуазная, а позже и Октябрьская социалистическая революции 1917 г., которые непосредственным образом влияли на преобразование государственных подразделений внутренней безопасности.

Географические рамки диссертации охватывают границы Черноземного центра России, а именно Воронежской, Курской, Орловской и Тамбовской губерний, в предреволюционный период. Выбор проблемно-регионального среза связан с тем, что эти губернии дают возможность наглядно представить состояние и реформирование традиционной провинциальной полиции Европейской части России, без учета особенностей столичных регионов и национальных окраин (Санкт-Петербурга, Москвы, Прибалтики, Польши и т. п.).

Историография проблемы исследования подразделяется на несколько этапов: 1) начало XX века — 1920;е годы- 2) 1930;е — конец 1980;х годов- 3) начало 1990;х — до настоящего времени. Каждый из них обусловлен конкретно-историческим развитием нашей страны, общественно-политическое состояние которой непосредственным образом влияет на количество, полноту, содержание, методы, характеристику и оценки научных работ.

В трудах, появившихся на первом этапе, освещалась деятельность органов полиции, а также отдельных ее представителей. Эти работы носили главным образом публицистический характер. Для литературы дореволюционного этапа свойственна описательность, отсутствие документальной базы.

Особо значимой является работа директора Департамента полиции А.А. Лопухина1. Дело в том, что он не только описал свои воспоминания, но обобщил историю полиции, охарактеризовал ее состояние в начале XX столетия, указав при этом на необходимость ее реформирования.

Меньше существовало обобщенных исторических трудов по истории полицейских органов. Только в 1902 г. вышел сборник «Министерство внутренних дел. 1802−1902"2, но в нашем исследовании его можно использовать только для описания состояния российской полиции иа рубеже конца XIXначала XX вв. Существовали отдельные работы о развитии управлений в крупных городах, например, «Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство: Краткий исторический очерк"3. Фундаментальных научных изданий по данной теме в этот период не наблюдается. Хотя стоит отметить, что некоторые положения развития уездной полиции в первое десятилетие нового века отражены в исследовании С. П. Белецкого (исполнявшего должность директора Департамента полиции с 21 февраля 1912 г. по 30 января 1914 г.) и П. Руткевича4. Некоторые работы, посвященные другим государственным и общественным институтам, косвенно описывали характер их взаимодействия с органами полиции5. Необходимость реформирования полицейских учреждений, созданных еще в 1862 г., обсуждалась не только на страницах прессы, по данному вопросу даже вышло несколько небольших книг6.

В это время более обширно предоставлены учебные пособия по полицейскому (административному) праву: В. Ф. Дерюжинского, Н. Н. Белявского, В. В. Ивановского, В. М. Гессена, М. В. Зданевича, А.Н. Елистратова7 и др. В них рассматривались многие аспекты деятельности органов правопорядка и их взаимодействие с другими учреждениями и организациями.

Особенность историографии данного этапа в том, что специальных трудов по нашему периоду исследования нет, он рассматривался в контексте предыдущей истории, либо освещались только отдельные его положения. Большее внимание концентрировалось на центральных подразделениях правоохранительных органов. И даже этими вопросами занимались в основном правоведы, юристы, практики, а не историки.

В первые послереволюционные годы появляется интерес к органам государственной безопасности эпохи самодержавия. Еще с 1883 г. Департамент полиции взял в свои руки организацию агентов за пределами России для наблюдения за политическими эмигрантами. В 1918 году В. К. Агафонов издал очерк по истории заграничной агентуры8, который, даже по словам автора, является несовершенным и неполным, так как изучение архивов было поверхностным. Работа состоит из двух частей: первая носит исторический характер, вторая состоит из списка и краткой характеристики большинства секретных сотрудников. Последняя часть воспринимается довольно неоднозначно, потому что были раскрыты тайные агенты, работавшие за границей и собиравшие информацию для России. Очевидно, что книга, выпущенная после революции, поддерживала политику борьбы со всем старым режимом, в том числе с полицейским ведомством.

Большое количество литературы 1920;1930;х гг. посвящено революционной деятельности общественных групп в целом и отдельных личностей в частности. В этих работах содержались данные о методах работы Департамента полиции, в первую очередь его охранных отделений. Довольно широко освещается политика «полицейского социализма» (или «полицейского тед-юнионизма») С. В. Зубатова, деятельность полицейских агентов (Г. Гапона, Е. Азефа)9. Существуют опубликованные допросы директоров Департамента полиции и их заместителей10. Этот переходный период характеризуется интересом в основном к политической полиции, но мы можем проследить взаимодействие общей полиции и жандармерии при подавлении народных волнений.

В это время идеологический тон, заданный новой властью, влиял и на издаваемую научную литературу. С целью дискредитации в ней указывалось, что «русская царская полиция представляла наиболее поучительный пример бесконтрольного аппарата». «Чины полиции, под предлогом охраны царского строя, принимали участие в подготовлении покушений и заговоров, которые они должны были уничтожать в самом корне, но которые давали им возможность отличиться, получать чины и деньги. В силу специфических условий царского режима деятельность полиции неизбежно выражалась в деятельности соперничающих и воюющих полицейских кланов. к регулярной политической полиции, исполнительными агентами которой являлись жандармы, прибавлялась, а часто противополагалась охранка, полицейское учреждение исключительно гражданского характера». «Царская полиция издавна пользовалась темнотою и невежеством народных масс, разжигая в них национальную и расовую вражду и искусно направляя накопившееся социальное недовольство по ложному пути»" .

Клеймо «охранников царизма» закрепилось за полицейскими органами на протяжении практически всего второго этапа в историографии, который приходится на период существования советской власти. В это время было невозможно полно и свободно изучать историю органов управления и безопасности государства.

Но даже в этом этапе можно выделить два периода, разграниченные 1950;1960 гг. В первом проблема дореволюционной полиции перестала интересовать историков, в силу закрытости источников и сложившихся стереотипов.

Переходом во второй период стал учебник по истории государства и права С. В. Юшкова, в котором освещалась деятельность МВД, и Департамента полиции в частности12. В русле тогдашнего развития идеологии и ис.

13 торического развития разрабатывались и другие учебные пособия .

Изменения начинаются в 1960;х годах. Сведения о структуре, функциях Департамента полиции находятся в работах Н. П. Ерошкина и П.А. Зай-ончковского, посвященных государственному строю дореволюционной России14. В книге Р.С. Мулукаева15 представлено правовое положение карательных органов, а позднее выходит целый ряд его публикаций по этой тематике.

В дальнейшем 1970;1980 гг. ознаменовались выходом в свет нескольких работ по вопросу внутренней безопасности дореволюционной империи, чему способствовало ослабление запретов в период «хрущевской оттепели». Появились работы Д. И. Шинджикашвили, посвященные деятельности МВД.

1 f 17 и уголовных подразделений, учебные пособия A.M. Ярмыша, В.М. Курицына18.

В рамках изучения революционного движения продолжилось исследование политической полиции, косвенно затрагивалась деятельность и других видов: общей, частновладельческой, фабрично-заводской структур19. Были защищены ряд кандидатских диссертаций: З. М. Перегудовой, Л. М. Тютюник, В. В. Романовым, М. С. Чудаковой. В работе Т. Н. Желудковой изложены основные направления деятельности полиции по охране существующего пра-20 вопорядка .

А.Я. Аврех в статье о документах Департамента полиции, продолжая традиции советских ученых, анализировал материалы полицейского ведомства, в которых якобы «преуменьшалось» рабочее и революционное движение, а «преувеличивалась» деятельность либералов и помещичье-буржуазной оппозиции. Автор отмечал, что выяснить правдивость полицейской информации возможно с помощью осознания «подлинного характера этого учреждения, его места и роли в системе государственной власти самодержавного режима, обусловивших философию и психологию полицейского ведомства, стиль и характер его деятельности начиная от директора департамента и кончая последним канцеляристом». А это, по мнению А. Я. Авреха, целиком было обусловлено официальной концепцией самодержавия царской власти.

Таким образом, в рамках второго этапа в первой его части (до 1950 -начала 1960;х гг.) сохранялось некоторое безразличие к проблеме полицейских органов дореволюционной России, а во второй — исследование вопроса проходит в свете борьбы с революционным движением и оценки деятельности правоохранительных структур также оставались преимущественно негативными. Это приводило к искажению исторической действительности в советской историографии. Широкой огласке не предавался положительный опыт, накопленный органами полиции Российской империи, хотя многое из методов и методик было использовано при организации и работе милицейских подразделений.

Коренное изменение общественно-политической и социально-экономической ситуации в стране с начала 1990;х годов привело к значительному расширению научных исследований по данной проблеме.

Третий этап историографии характеризуется появлением целого ряда научных исследований, авторы которых предложили новые концептуальные подходы к изучению политической системы дореволюционного общества, ставшие методологической основой в анализе проблем развития органов полиции.

Одной из первых работ нового времени можно назвать статью.

Р.В.Нарбутова о проектах реформы полиции, планировавшейся в 1907 году, хотя уже и ранее появлялись заметки публицистического характера23.

В это же время выходит коллективный труд М. И. Сизикова, А. В. Борисова, А. Е. Скрипилева, в дальнейшем переизданный несколько раз24. В нем рассматривается не только история развития полиции и ее деятельность в области охраны государственного строя, но и сделана попытка анализа причин неэффективной работы органов полиции в период социально-экономических кризисов в стране.

Начало 1990;х годов ознаменовано появлением ряда статей, посвящен.

9 S ных полиции Российской империи. В работе Ю. Ф. Овчаренко раскрываются причины реформы, определяющей деятельность розыскных отделений, ее проведение в жизнь и итоги.

Наиболее подробно проблемы взаимодействия Министерства внутренних дел и Министерства полиции изучены и проанализированы в коллективном труде «Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк"26, в котором раскрывается строительство министерства за два века, основные линии его работы. В книге хорошо описана структура полиции, но меньшее внимание уделяется изучению круга ее компетенции и деятельности.

Был выпущен ряд работ по отдельным аспектам функционирования.

77 дореволюционной полиции: состояние законодательной базы", вопросы службы и кадровой подготовки28, направления борьбы полиции с различного.

29 30 рода преступностью, внешний вид чинов органов правопорядка .

Исследователи начали более подробно рассматривать предпосылки, проекты и результаты реформ полиции в начале XX столетия31.

Появились учебные пособия по истории полиции32, некоторые из них содержат не только теоретическую часть, но и набор фактических материалов. В них достаточно лаконично и последовательно изложены основные вехи развития полицейских структур, опубликованы основные документы.

Продолжали выходить обобщающие работы по истории правоохранительных и пенитенциарных учреждений дореволюционной России (Ю.А. Ре' 33 ент), в которых отдельные главы освещают различные вопросы функционирования полиции в начале XX векакомплексные исследования трансформации и правопреемственности дореволюционных структур и советской милиции (Ю.Е. Аврутин)34- специальные книги о полиции (А.В. Горожанин, С. В. Заводнюк и др.)35.

Возрождаются взгляды на полицейское право как самостоятельную отрасль законодательства и учебную дисциплину, разрабатываются курсы ее преподавания для студентов исторических и юридических специальностей.

Интересным является труд Я. Н. Длуголенского, где автор прослеживает историю органов правопорядка через рассмотрение отдельных личностей, занимавших должность генерал-полицмейстера столицы.

Юбилейный 2002 год отсчитал 200-летнюю историю существования Министерства внутренних дел и состоящего в нем Департамента полиции.

Вышел целый ряд юбилейных изданий, описывавших деятельность в основном региональных подразделений министерства, в том числе полицейских управлений.

Полноценное представление по истории полиции дают научные статьи по разной проблематике: об организационно-правовой деятельности и функциях39- о проблемах комплектования личного состава и профессиональной подготовки полицейских кадров40- о становлении сыска в Российской империи, давшего начало развитию уголовному розыску41- о методах борьбы с.

42 43 преступностью — о полицеиских учреждениях в разных регионах .

И все же, несмотря на такое многообразие научных работ, региональный аспект рассматривается лишь поверхностно. Преимущественно существовали обобщающие исторические и юридические диссертационные иссле.

44 дования, и только в последнее десятилетие началось изучение провинциальных органов полиции45. Начинают публиковаться монографии, включающие набор фактических документов, повествующие об организации и деятельности полиции в разных местностях46. Выходят в свет работы о процессе реорганизации органов внутренних дел в период между Февральской и Октябрьской революциями 1917 г. 47.

Коренное отличие современной литературы по проблеме исследования заключается в том, что увеличилось не количество изданий, а изменилось их содержание. В советский период в первую очередь подчеркивалась классовая сущность, преданность самодержавному строю, антиреволюционная направленность правоохранительных органов. Современные авторы изучают полицейское ведомство как единый механизм: его организационную структуру, полномочия и функции, деятельность, численность, специфику работы органов и так далее. Расширяется круг исследований и объектов изучения, освещаются разные стороны не только центральных, но и региональных полицейских подразделений. Конечно, особое внимание уделено общим вопросам, авторы рассматривают большие временные периоды и стремятся охватить общероссийский уровень, за этим теряется специфика разнообразных территорий Российской империи, и даже традиционные местности изучены не полноценно. Исследования по регионам не менее значимы, так как освещают вопросы штатного распределения, реализации реформ на местах, повседневной жизни полицейских и т. д.

Полицейские учреждения Черноземного центра России комплексно не изучались. Можно выделить лишь несколько небольших работ.

Стоит отметить, что отражение некоторых функций полицейского ведомства по восстановлению общественного порядка и подавлению революционных выступлений можно проследить в работах краеведческого характера, посвященных событиям 1905;1907 гг.48.

В начале 1990;х годов появляются и первые публикации, затрагивающие интересующую нас тему (Н.В. Могилева, А.А. Воробьев49), но они носят неполный характер.

Историческое развитие полиции Курской и Орловской губерний отражено в книгах, посвященных 200-летию МВД России50, где авторы проследили генезис полицейских учреждений в регионах и основные вехи их развития в XX столетии. Справочные сведения содержатся в местных энциклопедиях51.

Проблема изучения курских губернских органов полиции актуализирована Г. А. Салтык, которой опубликовано ряд статей по данной проблематике52, касающихся различных аспектов деятельности данных подразделений.

Кроме того, сейчас ряд авторов занимаются проблемами близкими к теме нашего диссертационного исследования. Среди литературы регионального характера можно отметить работы А. А. Козырева по жандармерии, Н. И. Горловой по общей полиции Курской губернии в XIX веке, А. С. Ми макова о губернском ведомстве МВД53. Они не затрагивают предмет и хронологические рамки нашего исследования, но помогают более полноценно представить российскую правоохранительную систему на уровне провинции.

Особо стоит отметить ежегодно проводящиеся конференции по проблемам преступности в Курском филиале Орловского юридического института МВД России, где обсуждаются различные вопросы охраны правопоряд-ка54.

Было опубликовано несколько трудов в других городах: в Воронеже (В.Н. Кручинин написал о развитии законодательной базы организации полиции), в Тамбове (О.А. Артемьева создала учебное пособие о патрульной полиции). Эти работы уже упоминались нами в контексте развития общей историографии по данной теме, так как они не акцентируют внимание на специфике развития полицейских органов в регионах.

В итоге можно сделать вывод, что история полиции Черноземья на данном этапе практически не разработана, нет обобщающих работ по данной теме. Мало затронуты вопросы провинциальных органов, их особенностей, штатного распределения, практически не изучалась административно-исполнительная деятельность и связи с другими государственными и общественными институтами.

Исходя из вышеизложенного историографического обзора, видно, что изучение полиции Российской империи — достаточно многоплановая проблема. На разных этапах степень внимания к ней была различной и неоднозначной, а в современное время ею занимаются многие исследователи. Степень изученности этого вопроса в научной литературе во многом определил и наш интерес к выбранной теме диссертации.

Научная новизна работы. Данная диссертация является первой специальной работой по истории местного полицейского аппарата на примере Черноземного центра России начала XX века, который при всей его истори-ко-правовой значимости никогда не ставился самостоятельным предметом изучения. Исследование содержит целостную характеристику проблемы от анализа трансформации дореволюционных нормативно-правовых актов до функционирования территориальных органов полиции. Удалось в целостности осветить процесс развития и совершенствования их организационной структуры, штатного распределения, кадровой политики. Подробно изучены финансовые вопросы, проблемы социального и материально-технического обеспечения. В исследовании показана профессиональная подготовка полицейских посредством создания специальных школ. Удалось выявить особенности деятельности органов внутренних дел исследуемого региона в обостряющихся социально-политических обстоятельствах, изменение форм и методов работы по реализации основных правоохранительных, административно-хозяйственных и исполнительных функций. Выяснение общих и специфических черт провинциальных органов полиции позволили определить их роль в системе государственных учреждений на местах. Исследование реформирования полиции дало возможность проследить реализацию проектов на региональном уровне. Ценность работы заключается в том, что впервые в научный оборот вовлечено большое количество неиспользовавшихся ранее материалов центральных и местных архивов (рапорты и отчеты полицейских, формулярные списки служащих), на основе которых нами проведены собственные обобщения и подсчеты. В работе приводятся итоговые данные о численности полицейских, произведено сравнение штатов в течение всего периода исследования. Выявленные сведения не утратили своего практического значения и в настоящее время, позволяя по-новому оценить ряд существенно значимых аспектов проблемы правоохранительных органов.

Цель исследования заключается в системном изучении и историко-правовом анализе развития органов общей полиции, механизмов функционирования и направлений деятельности ее региональных подразделений на примере Черноземного центра России в процессе социально-политических изменений в начале XX столетия. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

— охарактеризовать на основе всестороннего изучения законодательных актов и архивных материалов организационное построение и функционирование полиции к началу XX века с учетом региональной специфики;

— раскрыть экономические, социальные и политические предпосылки (причины, условия) реорганизации системы правопорядка, а также механизм реализации проектов и их результаты на местах;

— осветить проблемы кадровой политики провинциальной полиции: штатное распределение, комплектование и динамику численности личного состава, систему подготовки служащих;

— выявить источники финансирования, уровень материально-технического оснащения и социального обеспечения;

— проследить историческую преемственность норм права и трансформацию полицейских подразделений и сформулировать конкретные практические рекомендации поиска решения проблем современных органов правопорядка;

— рассмотреть компетенцию и правовое регулирование деятельности полиции в названном регионе, основные ее направления, формы и методы, меры поощрения работников и взыскания по службе;

— показать место и роль полиции в общей системе провинциальных государственных, местных и общественных органов дореволюционной России, взаимодействие с другими организациями и учреждениями.

Источниковую базу исследования составляют печатные и архивные материалы, которые можно разделить на несколько групп. Изучение множества разнообразных источников по содержанию и характеру их информации позволяют наиболее полноценно осветить поставленные задачи. Мы выделяем в зависимости от юридической силы источников (а не по значимости) следующую иерархию фактологических документов:

1. На общегосударственном уровне:

— действующие законы и иные нормативно-правовые акты;

— внутриведомственные акты (циркуляры, предписания и т. д.);

— не принятые проекты и предложения преобразований административно-полицейской системы.

2. На местном уровне:

— приказы и распоряжения губернатора и губернского правления;

— муниципальные документы (постановления и решения городских дум, земств).

3. На локальном уровне (или делопроизводство полицейских управлений):

— приказы и распоряжения начальников полиции;

— рабочие материалы (протоколы, донесения о расследованиях, рапорты и т. д.);

— учетная документация (регистрационные карты, книги по внесению налогов и сборов, ведомости, журналы, метрические книги и проч.).

— формулярные списки, представлявшие собой личные дела служащих, и аттестационные дела.

4. Отчетно-статистические материалы (как общероссийского, так и местного характера).

5. Периодическая печать.

6. Мемуары.

Первая группа представлена главным образом Полным собранием законов и Сводом законов Российской империи, а также Собранием узаконений и распоряжений Правительства. Эти акты формировали законодательную базу на общероссийском уровне (и потому были общепринятыми и обязательными для всех), а также предусматривали специфику и особые положения для отдельных местностей. Важное значение имели и Высочайше утвержденные мнения Государственного совета, санкционированные императором, которые зачастую были организационно-распорядительного и финансового порядка (например, сметы доходов и расходов МВД). Сюда же входят принятые на уровне Российской империи различные положения, инструкции, рекомендации, словари55, содержащие информацию о компетенции и круге обязанностей полицейских служащих.

К этой же группе отнесены и внутриведомственные нормативные акты МВД, и в частности Департамента полиции, которые по вопросам полицейской службы конкретизировали общегосударственные законоположения. Они не противоречили первым, но устраняли недостатки и разъясняли возникающие коллизии. Кроме того, они позволяли наиболее своевременно реагировать на изменения общественной жизни, регулировать функционирование правоохранительных структур и влиять на деятельность учреждений, организаций и конкретных лиц.

Здесь мы также отдельно выделяем предложения и рекомендации, содержащиеся в существовавших проектах совещательных и законотворческих комиссий, которые позволяют составить наиболее полную картину существовавших недостатков полицейского аппарата и путей его преобразования в начале XX века56. Но стоит отметить, что иногда реформаторские идеи выдвигались и из регионов отдельными государственными служащими.

Следующую группу составляют два класса документов, которые, пользуясь современной терминологией, мы относим к региональному и муниципальному уровням. Первые включают нормативные акты начальника губернии и губернского правления (циркуляры, распоряжения, постановления и т. д.), регулирующие как деятельность этой административно-территориальной единицы в целом, так и вопросы, касающиеся функционирования провинциальных подразделений полиции. Вторая часть источников представлена, чаще всего, финансовыми документами (сметами) городов и земств, в которых прописаны статьи расходов на содержание, разъезды, квартирное довольствие, обмундирование, вооружение и снаряжение полицейских.

Третий блок источников содержит широкий спектр делопроизводственных материалов полицейских управлений, которые позволяют проследить на уровне отдельной городской или уездной полиции вопросы кадрового состава, денежного обеспечения, организации деятельности, то есть в целом провести ретроспективу «жизни» как учреждений полиции, так и их служащих. Этот источник автор подчеркивает как наиболее значимый при изучении проблематики диссертации.

Документы местного и локального уровней были почерпнуты в Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ) в фонде Департамента полиции (Ф. 102, оп. 20, 22, 23, 24, 25, 27, 75, 261, 262). Впервые в научный оборот введены много разнообразных материалов региональных архивов. Исследованы фонды Государственного архива Воронежской области (ГА-ВО): Воронежское губернское жандармское управление (Ф. И-1, on. 1, 3), Воронежское губернское правление (Ф. И-2, on. 1, 8, 9), Канцелярия воронежского губернатора (Ф. И-6, on. 1, 3), Воронежское губернское и земское по городским делам присутствие (Ф. И-21, on. 1).

Тщательно изучены архивные источники Государственного архива Курской области (ГАКО), содержащиеся в фондах Канцелярии курского губернатора (Ф.1, on. 1, 2 л), Курского губернского статистического комитета (Ф. 4, on. 1), Курского губернского правления (Ф. 33, оп. 2, 3, 8, 27, 31), Курского губернского по земским и городским делам присутствия (Ф. 54, on. 1), Курского губернского по воинской повинности присутствия (Ф. 141, оп. 1), Курского губернского по делам об обществах и союзах присутствия (Ф. 148, on. 1), Рыльского уездного по воинской повинности присутствия (Ф. 310, оп. 1), Курского губернского и уездных комиссаров Временного правительства (Р-322, on. 1), Курского губернского жандармского управления (Ф. 1642, оп. 1, 2, 3 л), Полицейских учреждений Курской губернии (Ф. 1643, on. 1).

Использованы фонды Государственного архива Орловской области (ГАОО): Орловское губернское правление (Ф. 4, on. 1), Канцелярия орловского губернатора (Ф. 580, ст. 1), Орловское городское полицейское управление (Ф. 672, on. 1), Орловское уездное полицейское управление (Ф. 706, оп. 1, 2), Орловское городское сыскное отделение (Ф. 884, on. 1).

Много информации получено из фондов Государственного архива Тамбовской области (ГАТО): Тамбовское губернское правление (Ф. 2, оп. 122, 123, 127, 130, 131, 137, 138, 142, 143, 149), Канцелярия тамбовского губернатора (Ф. 4, on. 1), Тамбовское городское полицейское управление (Ф. 5, on. 1), Козловское полицейское управление (Ф. 252, on. 1), Козловский городской полицмейстер (Ф. 1023, on. 1), Тамбовский городской полицмейстер (Ф. 1025, on. 1).

Все они в совокупности позволили представить развитие полицейских подразделений в исследуемой местности. Но систематическое уничтожение «малозначимых» в тот период полицейских дел, разгром полицейских архивов во время Февральской революции, «сортировка» фондов в годы советской власти, исчезновение материалов в годы оккупации территорий изучаемого региона фашистскими захватчиками в период Великой Отечественной войны сильно обеднили круг этих источников.

Четвертая группа представлена, в первую очередь, отчетными материалами различного уровня: начиная от суточных рапортов полицейских, данных по проведению различных мероприятий (например, учебных стрельбищ) и заканчивая сведениями исправников о состоянии уездов и сводными отчетами о состоянии губерний от их начальников по всем вопросам, в том числе по состоянию полицейской части, уровню преступности, количеству арестантов, развитию политических и общественных организаций, противоправительственной деятельности, революционной пропаганды и многим другим. Сюда же можно отнести документы о проведении начальниками полиции или инспекторами полицейской стражи проверок состояния деятельности своих подчиненных, ревизии губернским правлением полицейских управлений и финансовый надзор над ними контрольными палатами. На основе всех этих данных составлялись статистические документы, публиковались Обзоры губерний, Памятные книжки, Адрес-календари и прочие подобные издания. В этот же блок можно отнести и картографические источники, содержащие материал об административно-полицейском делении губерний, уездов и городов, по которому можно наглядно проследить расположение полицейских частей и становых квартир, границы участков и станов, распределение урядников и стражников, а также проанализировать предложения по их изменению.

Пятый блок включает совокупность центральной и местной периодической печати. Центральная пресса представлена специализированными изданиями: журналы «Право» и «Вестник полиции», где публиковалась информация о предполагавшихся реформах, о ходе заседаний комиссий, высказывались предложения и порой даже критические оценки, сведения о служебной деятельности наиболее выдающихся полицейских, громких расследованиях с целью содействия оперативно-розыскной деятельности и демонстрации неотвратимости наказания для преступников.

Региональные газеты издавали не только официальные законы и нормативно-правовые акты, но и сведения о повседневной деятельности полицейских: «Воронежские губернские ведомости», «Воронежский телеграф», «Курские губернские ведомости», «Курская быль», «Тамбовские губернские ведомости», «Тамбовский земский вестник», «Орловские губернские ведомости». Они являлись публичной трибуной оглашения приказов губернатора и начальников полиции, выражения благодарности стражам правопорядка, в них освещались кадровые перестановки, печатались заметки о розыске различных вещей и их хозяев.

В 1970;1980;е гг. появились региональные сборники документов и материалов, в которых содержатся телеграммы и рапорты приставов, уездных исправников о ситуации на подведомственной территории в революционные годы. Также в них частично отражены полномочия и обязанности низших полицейских чинов57.

Сейчас появляются и современные публикации, специально посвященные данной проблематике. Так, в Тамбове Н. В. Токаревым составлен сбор

58 ник документов и материалов по истории местной полиции начала XX века. Несомненно, что это хорошее подспорье для исследователей и интересующихся читателей, но так же необходим научный анализ представленных источников.

Последняя группа источников содержит мемуары современников: служащих Департамента полиции, губернаторов и высших должностных лиц об отдельных личностях, служащих по полицейской части59, и криминогенной обстановке в стране60. К сожалению, воспоминания личного характера о службе среднего и низшего звена практически отсутствуют. Многие из них не публиковались в советское время, но сейчас они приобретают вторую жизнь.

Совокупность всех групп источников, их анализ и критическая оценка, позволяют составить целостную картину понимания проблемы и подготовить историко-правовую работу по организации и деятельности полиции Черноземного центра России в начале XX века.

Теоретическая и практическая значимость работы. Содержание диссертационного исследования, выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования нормативно-правовой базы функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, при создании обобщающих трудов по истории организации управления в области административно-правоохранительной деятельности государства, структур внутренней безопасности Российской империи. Они также могут включаться в содержание дисциплин «История Отечества», «История государства и права», «История органов внутренних дел», «Правоохранительные органы», «Административное право» на исторических и юридических факультетах высших и средних учебных заведений. Основные положения могут составить фактологическую и методологическую основу для разработки специальных правовых (например, «Полицейское право») или краеведческих курсов, посвященных истории развития российской полиции, а также использоваться в музейной работе.

Методологической основой работы являются основные общенаучные принципы исследования — историзм, объективность и системный подход, которые позволяют провести объективное изучение событий прошлого с точки зрения их научной ценности, выделить общие особенности и специфические закономерности истории полицейских подразделений региона.

Автор также использовал и специальные методы: сравнительно-исторический, структурно-функциональный, статистический, проблемно-хронологический, метод ретроспективного анализа, исторического описания и другие. Опыт исторического прошлого анализируется с позиций взаимосвязи событий и явлений, а также с учетом их постоянного развития в конкретно-исторической обстановке.

Апробация исследования. Основные положения, результаты и выводы диссертации изложены в 10 научных публикациях общим объемом около 5 печатных листа. Материалы исследования докладывались на научных конференциях: международной научной конференции «Народовластие и право в условиях формирования гражданского общества» (Курск, 2006 г.) — всероссийской научно-теоретической конференции «Россия на рубеже веков: история и современность» (Курск, 2004 г.) — всероссийской научно-теоретической конференции «Земства, советы, муниципалитеты: исторический опыт и современность» (Иваново, 2005 г.) — всероссийской научной конференции «Первая российская революция: взгляд из будущего» (Тамбов, 2006 г.) — межвузовской конференции «Из истории борьбы с преступностью в Курской области» (Курск, 2005 г.) и других. Некоторые работы опубликованы в Курском областном и Пу гивльском краеведческих сборниках.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подчиняясь общим законам в развитии полицейской функции, Россия прошла такой же путь, как и европейские страны. Мы считаем, что некоторые стадии этого процесса затянулись на более продолжительное время, что не всегда давало положительный результат. И как следствие достаточно длительным было несение органами правопорядка, помимо правоохранительных, еще хозяйственных и исполнительных обязанностей. Связано такое смешение с тем, что изначально полицейская функция включала в себя внутреннее управление государством вообще.

Сохранявшаяся с XIX века система полицейских управлений, несмотря на свою локализацию, продолжала действовать. Наиболее неразрешенным оставался вопрос с нижним звеном служащих. С 1903 года в 46-ти губерниях Российской империи, в том числе в Воронежской, Курской, Орловской, Тамбовской, была организована уездная полицейская стража. Являясь военизированной структурой, подчиненной жандармерии и общей полиции, она была призвана восстанавливать порядок в сельской местности, где еще оставались сотские и десятские, которые к XX столетию уже не оправдывали своего существования.

В системе городских полицейских управлений изменения произошли в 1908 году с момента создания сыскных отделений: в г. Воронеже — второго, а в городах Курск, Орел и Тамбов — третьего разрядов. В итоге усложнилась вся организационно-правовая структура органов правопорядка.

Революционная ситуация, рост преступности и численности городского населения обнажили недостатки системы внутренней безопасности и подтолкнули в 1906 г. к принятию решения об увеличении штата городовых. Особое внимание было уделено окраинам, так в сл. Ямскую г. Курска сначала был назначен помощник надзирателя, потом помощник пристава, а позже она стала пятой частью губернского города.

В 1916 г. был изменен численный расчет стражников в уездах, но в это время даже по прежним нормативам их составы было трудно укомплектовать. Несмотря на расширившийся аппарат, в силу непрестижности полицейской службы (в первую очередь из-за слабого финансирования), к 1917 году подразделения не успели полностью сформировать. Предпринимались попытки качественного улучшения полицейских сил: создание профессиональных школ, проведение социальной политики, выработка и усовершенствование правил приема и увольнения со службы, условий административной, дисциплинарной и уголовной ответственности.

Профессиональная подготовка давала высокий уровень правовой культуры, навыков владения оружием, приемами самообороны и т. д. (ежегодные школы открывались в Воронеже, периодические — в Курске, Орле и Тамбове в 1912, 1913 и 1915 гг.), обучение производилось и в самих отрядах. В программе занятий учитывалась специфика данных регионов.

В системе финансирования недостатком было то, что содержание городовых ложилось на местный бюджет, который не выделял данную статью как первоочередную. Министерство внутренних дел само рассчитывало оклады полицейским по нормам второй половины XIX века, размер которых был не более заработка среднего рабочего. Повышенное содержание в начале XX столетия практически не изменяло их положения, так как уже сложились новые условия жизни, особенно в периоды экономических кризисов и Первой мировой войны, а некоторое материальное улучшение служащих в 1916 г. не спасло ситуацию.

Начавшийся процесс кристаллизации полномочий с судебной реформы и реформы местного самоуправления продолжался и в XX веке, так как у полиции все еще оставались ряд хозяйственных и исполнительных функций по поручениям различных органов государственной и местной власти, общественных и сословных учреждений, а также должностных и частных лиц. А некоторые обязанности, считавшиеся ранее только полицейскими, начали получать самостоятельное оформление: адресный стол, паспортно-визовая служба, ветеринарный и санитарно-эпидемиологический надзор, регулирование дорожного движения и др.

Необходимость решения большого объема задач осложняла вопросы комплектования и подготовки личного состава подразделений, что непосредственным образом влияло на выполнение правоохранительных целей. От поступления на службу отталкивала обширность канцелярского делопроизводства, так как долгое время у становых приставов не было ни помощников, ни письмоводителей, а эту работу они выполняли сами либо нанимали писцов. Сложное взаимодействие с жандармерией и путаница в разграничении полномочий зачастую также подрывали авторитет общей полиции.

Социально-экономические и политические условия начала XX века обостряли необходимость проведения реформы. Правоохранительная система середины XIX столетия признавалась устаревшей. Но преобразования происходили очень медленно, порционно и зачастую уже запоздало. Верховные власти так и не решились провести в жизнь хоть один из существовавших проектов реформы полиции, которые все время бурно обсуждались и возвращались на доработку, начиная с 1904 г. и фактически до 1916 г. Несмотря на все вводимые изменения, коренная реформа реструктуризации органов правопорядка так и не была проведена.

Отмеченные недостатки, а также длительность разрешения вопросов через центральные органы препятствовали созданию эффективно действующей системы провинциальных полицейских подразделений в империи.

Совокупность историко-традиционных, социально-экономических и политических факторов обусловливала специфику функционирования общей полиции на местах. Так, в Черноземном центре России как аграрном регионе деятельность стражей правопорядка была акцентирована на наблюдении за политическими настроениями в уездах, выявлении агитаторов, раскрытии противоправительственных организаций, подавлении крестьянских восстаний и т. п. В связи с этим в исследуемой местности также был развит институт частновладельческой стражи для охраны помещичьих имений и промышленных заведений.

Близкое расположение региона к театру боевых действий во время Первой мировой войны вызвало необходимость создания новых должностей и появление дополнительных обязанностей по устройству и контролю за беженцами, военнообязанными и военнопленными.

Но, несмотря на особенности провинциальных полицейских органов, они все же являлись составной частью целостного правоохранительного аппарата Российской империи.

В Центрально-Черноземном регионе, как и по всей стране, Февральская буржуазно-демократическая революция 1917 г. привела к ликвидации существовавшей системы управления. Главный удар был направлен против тех органов дореволюционной государственной власти, которые, в силу своих обязанностей, непосредственно осуществляли ее распоряжения и наиболее близко контактировали с населением. Таковыми являлись в первую очередь органы Министерства внутренних дел, в том числе и Департамент полиции.

Организованные милицейские подразделения получили законодательное закрепление немного позже постановлением Временного правительства от 17 апреля 1917 г. А после Октябрьской социалистической революции они еще раз подверглись некоторым преобразованиям. Несмотря на эту трансформацию, развитие органов правопорядка в советское время и изменения на современном этапе, все же мы прослеживаем некую преемственность этих структур в методах борьбы с преступностью, в социальном обеспечении, способах поощрения и наказания чинов и т. д. Многие аспекты полицейской службы, затронутые в начале XX века получили дальнейшее свое развитие: специализация подразделений, профессиональная подготовка.

Кроме того, мы бы хотели отметить, что положительный опыт развития правоохранительной системы и учет ее недостатков важны не просто как статичное знание, они могут стать фактическим базисом при разработке современных реформ органов милиции и усовершенствования соответствующего законодательства. Так, по нашему мнению, система организации уездной полицейской стражи может быть учтена при формировании милицейских подразделений в сельской местности. Достойным внимания можно считать практику направления денег и подарков, предложенных полицейским в виде взятки, на благотворительные цели в детские дома. Несмотря на то что органы милиции являются государственной структурой и государство обязано материально обеспечивать их служащих, опыт создания местных касс взаимопомощи или ведомственных эмеритальных касс можно использовать и в наши дни в случаях экстренной финансовой необходимости. Учитывая эти аспекты возможно выдвижение соответствующих законодательных инициатив. За последние десятилетия введено в действие много дополнений и изменений, а также новых правовых норм в сфере социальной политики государства. Но, к сожалению, механизм их реализации на практике не совершенен. Разрешение этой проблемы — самая важная задача законодателей современности. В дополнение к сказанному мы предлагаем создание специальных служб с привлечением общественности, которые изучали бы нужды сотрудников органов внутренних дел и их семей (затрагивая различные аспекты: экономические, психологические и др.), разрабатывали и претворяли в жизнь методики социального оздоровления. Необходимо помнить о финансировании исследований, а также обеспечении всех прав и гарантий данной группы населения. Такие мероприятия способствовали бы повышению престижности государственной службы в органах государственной безопасности.

В итоге всей проделанной исследовательской работы, мы приходим к выводу, что в начале XX века был создан мощный аппарат полиции, но он уже не мог спасти самодержавие в силу происходивших глубоких экономических, политических и социальных процессов.