Актуальность темы
исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с совершенствованием органов российской прокуратуры. В этой связи актуальность исследуемой проблемы состоит, прежде всего, в объективном исследовании исторических предпосылок создания и развития российской прокуратуры, начиная с царствования Петра I до конца 90-х годов XX в. С тех пор прокуратура прошла несколько непростых исторических этапов своей деятельности. И результаты каждого отдельного этапа организации, становления, развития, совершенствования и реорганизации российской прокуратуры представляет большую актуальность и значимость.
Актуальность исследования определяется острой необходимостью детального изучения позитивных и негативных сторон деятельности прокуратуры до распада СССР и в 90-е годы XX в., так как реформы органов прокуратуры настоятельно требуют творческого использования опыта прошлых лет для совершенствования деятельности прокуратуры РФ в настоящее время. В многогранной деятельности российской прокуратуры были недостатки и упущения. Однако в постсоветский период, после ряда демократических реформ, она имела и положительные черты — четкость структуры, унификацию, последовательность прокурорской деятельности, позволившие ей в новых условиях Российской Федерации достаточно успешно справляться с теми целями и задачами, которые в 90-е годы были на нее возложены государством. Именно поэтому для современной России является актуальным и необходимым исторический анализ развития прокурорской системы, получившей начало с принятием Верховным Советом 15 ноября 1991 года постановления «Об образовании единой системы прокуратуры РСФСР». Актуальность работы обусловлена также общественно-политической значимостью затрагиваемых в диссертации проблем в свете качественного преобразования государственной жизни.
Российской Федерации, где большая роль принадлежит органам прокуратуры.
В этой связи надо особо подчеркнуть что эффективная деятельность государства предполагает наличие хорошо отлаженной, действенной системы государственного контроля и надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и решений ее Правительства. Актуальность исследования основных этапов деятельности российской прокуратуры предполагает необходимость рассматривать ее в качестве важнейшей составной части государственных реформ, что имеет большое позитивное значение.
В связи с этим представляется, что в настоящее время актуальным для научных исследований является изучение места и роли прокуратуры в системе государственного контроля. Решение этих задач требует не только научного анализа деятельности целого ряда правовых институтов, законодательства и практики взаимодействия прокуратуры и этой системы, но и выработки теоретических положений, соответствующих наиболее полному решению этих проблем. Это тем более важно, так как по утверждению Президента РФ В. В. Путина, важнейшей государственной задачей признано совершенствование работы правоохранительных органов, в том числе — и прокуратуры1.
Таким образом, изучение основных исторических этапов становления, реформирования и деятельности отечественной прокуратуры должно способствовать выявлению реального места и значимости этого важного института в системе современного российского государства.
Историография проблемы. Изучение института прокуратуры привлекает все большее внимание исследователей в связи с возрастанием.
1 Не будет ни революций, ни контрреволюций: выступление Президента РФ при представлении послания Федеральному собранию РФ от 3 апреля 2001 г. //Российская газета. 2001. 3 апреля. — С.З. той роли, которую она играет в российском государстве и, как прогнозируется, станет играть в будущем, что объективно обусловлено спецификой исторического развития в перспективе. В целом историографию российской прокуратуры можно, на взгляд соискателя, разбить на пять этапов. Первый этап связан с первыми работами Н. В. Муравьева, С. М. Соловьева, В. О. Ключевского, П. Полежаева, А. Д. Градовского, В. И, Веретенникова, В. М. Грибовского, Ф. В. Благовидова, П. Иванова2 и др. В них мы находим конкретный материал по истории института российской прокуратуры дореформенного периода. Так, например, наиболее значительный труд по истории прокуратуры был подготовлен выдающимся прокурором, ученым и государственным деятелем Н. В. Муравьевым, который первым в российской историографии попытался собрать материал не только по истории российской прокуратуры, но и ее европейских аналогов, проследив их судьбу с античности.3.
Истории пореформенной прокуратуры как таковой уделялось гораздо меньше внимания. Непосредственно этой теме посвящена только одна работа Ф.И. Гредингера4. Однако во второй половине XIX — начала XX вв. появляется немало работ, посвященных прокуратуре, хотя и не историко-правовых, но дающих богатый материал современным отечественным историкам. Это труды Н.В. Муравьева5, Н.А. Буцковского6, А.
7 Я.
Квачевского, И. Г. Щегловитова и др. Основоположником же исследования этого вопроса по праву считается А. Д. Градовский,.
2 Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. — М., 1889- Веретенников В. И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России доекатерининского времени. — Харьков, 1915; Благовидов Ф. В. Обер-прокуроры Святейшего Синода. — Казань, 1899- Грибовский В. М. Высший суд и надзор в России в первой половине царствования Екатерины II. — СПб., 1901; Иванов П. Опыт биографий генерал-прокуроров и министров юстиции. — СПб., 1863 и др.
3 Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. — М., 1889.
4 Гредингер Ф. И. Прокурорский надзор за 50 лет. — Пг., 1915.
5 Муравьев Н. В. Общие основания прокурорской деятельности по уголовным делам // Журнал гражданского и уголовного права. 1892. Кн. 2.
6 Буцковский Н. А. О деятельности прокурорского надзора вследствие отделения обвинительной власти от судебной. — СПб., 1867.
7 Квачевский А. Участие прокурорского надзора в предварительном следствии // Юридический вестник. -М., 1868. Кн. 2.
8 Щегловитов И. Г. Прокуратура на предварительном следствии. // Там же. 1887. Кн. 9. опубликовавший в 1866 году свою магистерскую диссертацию «Высшая администрация России XVIII в. и генерал-прокуроры».
Второй этап связан со становлением советского законодательства и, в частности, института прокуратуры. Его условно можно определить хронологическими рамками 1922 — 1926 годов. В этот период складывались организационные формы, определялась проблематика, накапливалась источниковая база, зарождалась советская историко-правовая наука. В число работ по этой тематике можно отнести труды М. И. Калинина, А .Я. Вышинского, Н. В. Крыленко, Д. И. Курского, В. Карпова, С. Григорьева9 и др.
Начиная с 1930 года в историографии по исследуемой проблеме преобладали труды, в которых всемерно восхвалялась генеральная линия партии и лично И. В. Сталина, превозносилась его политика и правоприменительная практика. Такие труды выходили в свет довольно часто. Ряд авторов, и в частности, Шаргородский М. Д., Ефимочкин В. П., Кожевников М. П., Тадевосян B.C., Горшенин К. П., Карев Д. С., Савицкий Н.И.10 и др., посвятили свои работы советской социалистической законности, в том числе истории и деятельности органов прокуратуры.
Заслугой этих исследователей явилось развитие положений о социалистической законности, а основным недостатком — отсутствие объективного исторического анализа, связанного с перегибами и перекосами в деятельности прокуратуры того периода. Но тем не менее.
9 Калинин М. И. К расширению законодательной деятельности ВЦИК. — М., 1922; Он же. Речь на торжественном заседании 3 июля 1932 г. по поводу 10-летия советской прокуратуры. — М., 1932; Вышинский А. Я. Революционная законность на современном этапе. — М., 1932; Он же. К положению на фронте правовой теории. — М., 1937; Он же. Судоустройство в СССР. — М., 1940; Крыленко Н. В. Суд и право в СССР. — М., 1927; Крапов В., Григорьев С. Советская прокуратура и революционная законность на местах. — М., 1925 и др.
10 Шаргородский М. Д. Суд и прокуратура в свете новой Конституции. — М., 1937; Ефимочкин В. П. Группы содействия прокуратуре. — М., 1933; Материалы социалистического соревнования за лучшую группу содействия прокуратуре и лучшего активиста. — М., 1933; Кожевников М. П. Пути развития советской прокуратуры // Ученые записки МГУ. Кн. 5. — М., 1950; Тадевосян B.C. Прокурорский надзор в СССР. — М., 1956; Горшенин К. П. Советская прокуратура. — М., 1947; Карев Д. С., Савицкий Н. И. Очерки по истории советской военной прокуратуры. — М., 1948; Лебединский В. Г. Образцы основных прокурорско-следственных органов. — М., 1954; Вопросы общего надзора в практике советской прокуратуры. — М., 1956; Березовская С. Г. Охрана прав граждан советской прокуратурой. — М., 1964; Жогин Н. В. Прокурорский надзор за предварительным расследованием уголовных дел. — М., 1968 и др. труды этих авторов имеют большое научное и практическое значение, так как они написаны, что называется по горячим следам и отражают наиболее правдиво исследуемые нами проблемы.
Третий этап историографии наступил после смерти И. В. Сталина и продолжался до начала 90-х годов XX века. Он связан с преодолением в научной литературе сталинских идей о советском государстве и роли прокуратуры в политической системе общества. Особенностью этого этапа можно считать то, что все научные труды, специальная литература всецело находилась под влиянием марксистко-ленинской идеологии. В этих условиях проблема прокурорского надзора активно обсуждалась в научных кругах, по ней периодически выходили научные сборники, монографии11. В середине 70-х — начале 80-х годов появились фундаментальные труды об организации и деятельности прокуратуры, среди которых монография «Советская прокуратура. История и 12 современность». Надо отметить, что это наиболее полное издание, посвященное истории органов прокуратуры за 20 лет.
Во второй половине 80-х годов в историография прокуратуры связана с публикацией материалов уже аналитического характера, в которых освещались вопросы актуальной деятельности прокуратуры, раскрывались принципы ее организации и кадровой политики13. Среди них можно выделить серьезную работу Молярова М. П. и Павлищева К. С. «На страже закона и законности"14. Авторы раскрыли историю прокурорского надзора, отразили основные проблемы в деятельности прокуратуры.
Четвертый этап связан с переменами в стране в начале 90-х годов и продолжается до сегодняшнего дня. Значительным вкладом в.
11 Вопросы прокурорского надзора // сборник научных трудов. — М., 1972; Вопросы теории и практики прокурорского надзора// Межвузовский научный сборник. — Саратов, 1974 и др.
12 Советская прокуратура. История и современность. — М., 1977.
13 Маляров М. П. прокурорский надзор в СССР. — M, 1973; Басков В. И. Деятельность прокурора по рассмотрению уголовных дел в порядке надзора. — M., 1975; Новиков С. Г. Прокурорская система в СССР. — M., 1977; Бурмистров К. Д. Роль прокурорского надзора в обеспечении социалистической законности. — M., 1979; Басков В. И. Прокурорский надзор при рассмотрении судами уголовных дел. -М., 1980; Ломовский В. Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. — Ростов н/Д, 1987 и др.
14 Моляров М. П., Павлищев К. С. На страже закона и законности. — M., 1978. историографию явился ряд трудов современных авторов-юристов, историков, политологов, которые исследовали теоретические проблемы, содержание функций и места прокуратуры в механизме государства, исторические предпосылки ее реформирования15.
Тем не менее, несмотря на многочисленные исследования проблем истории становления и развития органов российской прокуратуры, их положение в структуре государственного механизма и роль в осуществлении государственных функций на современном этапе развития общества являются во многом дискуссионными и недостаточно изученными с точки зрения перспектив развития российской прокуратуры с учетом требований наступившего XXI века. Таким образом, даже краткий анализ историографии показывает, что в историческом плане избранная тема является весьма малоизученной.
Объектом исследования является история становления и деятельности института российской прокуратуры в начальный период своего учреждения и в условиях трансформации российского общества после распада СССР.
Предметом исследования выступают теоретические концепции деятельности российской прокуратуры, историко-правовая практика и процессы развитии и реформирования органов прокуратуры в исследуемые годы.
Основная цель исследования состоит в том, чтобы на основе изучения истории формирования и развития российской прокуратуры, анализа ее деятельности в 90-е годы провести теоретическое осмысление в системе.
15 Алексеев В. Б., Миронова Е. А. Методологические и методические вопросы участия прокурора в судопроизводстве // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. -M., 1994; Скуратов Ю. И., Шинд В. И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор. — М., 1994; прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). — М., 1994; Клочков B.B. Функции прокуратуры: понятие, соотношение с деятельностью, классификация // Прокуратура. Законность. Государственный контроль. — M., 1995; Басков В. И. Прокурорский надзор. — М., 1995. С. 49 — 70- Шульженко Ю. Л. конституционный статус прокуратуры Российской Федерации. — М., 1999. С. 29 -30- Мельников Н. В. Прокуратура России и ее роль в обеспечение конституционных прав и свобод граждан. Автореф. дис. докт. юрид. наук. — Ростов-на-Дону. 2001. С. 17 — 26- Джатиев B.C. О прокуратуре Российской Федерации. — Владикавказ, 2001. государственного контроля, сформировать практические выводы и предложения, направленные на повышение эффективности российской прокуратуры в постсоветский период, извлечь уроки из ее исторического опыта. Для достижения этой цели решались следующие задачи:
— изучить и раскрыть исторические предпосылки формирования и дальнейшего развития российской прокуратуры;
— раскрыть роль и особенности органов прокуратуры в системе государственной власти Российской империи в пореформенный период, показать эффективность их работы, взаимодействие с обществом и т. д.
— раскрыть особенности, сущность и содержание отечественной прокуратуры в послереволюционный 1917 года период;
— критически осмыслить и оценить исторический опыт развития российской прокуратуры, как института, накануне распада СССР;
— изучить и раскрыть исторические предпосылки, обусловившие необходимость реформирования российской прокуратуры в условиях первого десятилетия постсоветского периода;
— раскрыть значение законодательных актов и других нормативных документов в целях совершенствования и эффективной деятельности российской прокуратуры в 90-е годы прошедшего века;
— осмыслить основные перспективы развития и дискуссионные вопросы статуса органов прокуратуры на современном этапе развития российского государства;
— сформулировать общие выводы и практические рекомендации по использованию исторического опыта в современном реформировании органов прокуратуры и их деятельности по надзору за законностью в функционировании органов государственного управления.
Хронологические рамки исследования. Исторический опыт развития российской прокуратуры изучается во временных рамках 90-х годов XX в. Хронологические рамки определялись с учетом двух основных факторов: развития российского государства в целом (общеисторический фактор) и развития органов прокуратуры Российской Федерации (проблемный фактор). Указанный период был чрезвычайно динамичным и важным в новейшей истории страны и, в частности, для российской прокуратуры. В эти годы во всех сферах жизни российского государства произошли кардинальные изменения, сложились и продолжают формироваться современные приоритеты в развитии и деятельности органов прокуратуры РФ. Исследуемый период был насыщен интенсивными действиями государства по совершенствованию российской прокуратуры, наряду с другими правоохранительными органами, в новых условиях.
Методологические и теоретические основы исследования. В диссертации использованы различные научные подходы и методы изучения историко-правовой реальности. В качестве основных методологических идей диссертации выступают принципы диалектики. Изучение системы российской прокуратуры в постсоветской России осуществлялось на основе принципов историзма, развития детерминизма, логической последовательности. Авторская концепция включает признание общих и частных (локальных) законов и закономерностей общественного развития. К числу основных общеисторических методов исследования относятся: историко-сравнительный, сравнительно-правовой, историко-системный, проблемно-хронологический, хронологически-проблемный, логический, формально-юридический и иные.
Особенно широко применялся сравнительный метод исследования. Он позволил раскрыть как некоторые общие тенденции в развитии прокуратуры Российской Федерации и органов управления (а также органов, выполняющих аналогичные функции) зарубежных стран, так и существенные различия между ними. В то же время диссертант понимал, что недопустима абсолютизация этого метода, поскольку механическое сопоставление полномочий и статуса органов прокуратуры и органов, осуществляющих контрольные функции в разных странах без учета специфики этих стран и уровней их социально-экономического развития, неизбежно приводит к упрощению и схематизму в анализе.
Во избежание подобных методологических ошибок наряду со сравнительным применялся исторический метод. Общеизвестно, что один из основополагающих методологических принципов научного познания государства и права — историзм. Исторический метод позволяет рассматривать деятельность прокуратуры и органов контроля с учетом традиций, закономерностей и преобладающих тенденций общественно-политического развития, происходящих на протяжении сравнительно продолжительного исторического периода.
При написании диссертации были использованы труды отечественных историков, правоведов и других представителей историко-правовых наук. Эволюция российской прокуратуры анализируется во взаимосвязи с теми общественными условиями, которые определяли ее функционирование и изменения.
В соответствии с принципом историзма все события и явления в истории органов прокуратуры рассматриваются исходя из критерия соблюдения последовательной смены этапов развития советского общества. Этот же принцип позволил анализировать исторические факты такими, какие они были в действительности, во всем многообразии их проявлений. Разработка темы и интерпретация изучаемого материала проводились с учетом особенностей рассматриваемого периода. При решении поставленных задач соблюдался комплексный подход к анализу явлений.
Источниковая база исследования включает как опубликованные, так и не опубликованные документы и материалы. В качестве одного из основных компонентов источниковой базы выступают архивные документы ряда центральных архивов, в частности Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), непосредственно относящиеся к проблематике исследования. Важными источниками исследования являются: во-первых, работы Н. В. Муравьева, С. М. Соловьева, В. О. Ключевского, П. Полежаева, Ф. В. Благовидова, П. Иванова, А. Д. Градовского и др., в которых имеется конкретный материал по истории российской прокуратуры дореформенного и реформенного периодов российской империиво-вторых, официальные документы советского государства и его учреждений, к которым относятся советские конституции 1918, 1924 и 1936 гг., декреты и постановления съездов Советов, ВЦИК и его Президиума, ЦИК СССР, Совнаркома и других руководящих органов власти и управления.
Наиболее важные из принятых в 1917 — 1921 годах юридических актов помещены в 12-томный сборник «Декреты советской власти», изданный в 1957 — 1986 гг. Часть документов вошла в фундаментальное издание «Свод законов СССР», опубликованное в 1980 — 1986 гг. и состоящее из 11 томов. Остальные важные материалы публиковались в периодических изданиях (Собрание узаконений, вестники, бюллетени и.
ДР-).
Определенный интерес в этом плане представляют также специальные сборники документов: «Практика прокурорского надзора при рассмотрении судами уголовных дел» и др.16- в-третьих, законопроектная деятельность — отчеты с мест о реализации правовых норм в сфере судоустройства и судопроизводствастатистические данные, характеризующие основные тенденции развития прокурорской практикиподзаконные нормативные акты служебного пользования и иные документы. Часть использованных материалов ранее была малодоступна или совершенно недоступна для исследователей по причине засекреченности содержащихся в них фактических данных.
Многие из этих документов позволили автору более полно проанализировать общую картину развития советской судебной системы,.
16 Практика прокурорского надзора при рассмотрении судами уголовных дел: Сборник документов. — М., 1987; Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда СССР. 1924 — 1986. — М, 1987; Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда Российской Федерации (СССР, РСФСР) по уголовным делам. — M., 2000 и др. по-новому подойти к проблеме оценок отдельных аспектов истории советских государственных учрежденийв-четвертых, Конституция Российской Федерациидокументы государственных органов, прежде всего федеральныхфедеральные конституционные и федеральные законыуказы и распоряжения, постановления и заявления Президента, палат Федерального Собрания РФа также нормы действующего законодательства государств СНГ и некоторых развитых зарубежных стран.
Использовались также материалы практики организации и деятельности органов прокуратуры, некоторые проекты законов, нормативные акты, утратившие силук источникам отнесены статьи, выступления, научные публикации государственных деятелей, крупных ученых и практиков по исследуемой проблеме, которые внесли значительный вклад в разработку теории, истории и практики прокуратуры РФ.
Научная новизна диссертации определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности соответствующих вопросов. Автором предпринята попытка комплексного историко-теоретического анализа процесса формирования и особенностей функционирования российской прокуратуры в период ее зарождения и в условиях первых десяти лет после распада СССР. В процессе работы были исследованы нормативные, институциональные и функциональные составляющие прокурорской деятельности, выявлены и охарактеризованы объективные и субъективные факторы, оказывающие существенное влияние на эффективность прокурорской деятельности в сфере обеспечения законности и правопорядка на определенных этапах истории российского общества.
Прокуратура рассматривается в диссертации как системный полифункциональный институт, занимающий значимое место в государственном механизме Российской Федерации и осуществляющий деятельность по надзору за законностью и правопорядком в наиболее важных сферах жизнедеятельности государства и общества.
Принципиально новым является предпринятый соискателем анализ политико-идеологических основ прокурорского строительства. В исследовании прослеживается влияние политики и идеологии КПСС на формирование и деятельность российской прокуратуры, подробно анализируется роль как института накануне распада СССР, что также является элементом новизны. В этой связи диссертантом всесторонне рассмотрены законодательная база деятельности прокуратуры и особенности ее реализации.
Научная новизна исследования заключается также и в системном анализе сложного и противоречивого процесса истории становления и развития прокуратуры Российской империи, СССР и РФ. Комплексное историко-правовое исследование этого института с момента его зарождения показывает, что прокуратура может в разное время, даже в условиях одной и той же формы правления и правового режима, играть разную роль в государственном управлении. Она может быть как непосредственно подчинена верховной власти, так и отнесена ею к числу институтов судебной или исполнительной власти. В диссертации выявлены также характерные особенности и основные функции российской прокуратуры на разных этапах ее истории. Такой подход позволил автору, в сравнительном плане, показать позитивные и негативные стороны исторической эволюции российской прокуратуры, что безусловно является новизной исследования.
Новизной работы является также глубокое изучение сущности и содержания основных процессов и направлений реформирования российской прокуратуры после распада СССР, выявлены позитивные результаты ее деятельности в новых условиях. Одновременно определены трудности в деятельности органов прокуратуры, связанные с переходным периодом в становлении нового российского государства и общества.
Новизной исследования является и тот факт, что на основе осмысления и систематизации историко-правовой практики совершенствования прокуратуры Российской Федерации в 90-е годы сформированы уроки, вытекающие из исторического опыта ее развития и преобразования. Сделаны выводы и разработаны практические рекомендации по улучшению эффективности прокуратуры Российской Федерации, оптимизации процессов ее модернизации на перспективу.
Апробация исследования осуществлялась в форме научных публикаций, выступлений на ряде Всероссийских научно-практических конференциях, таких как: X Всероссийская научно-практическая конференция студентов, аспирантов и молодых ученых, посвященная 50-летию со дня образования РУДН «Молодежь в истории России: духовные, нравственные и патриотические ориентиры», а так же в сообщении на «круглом столе» в РУДН по актуальным вопросам социально-политических и гуманитарных наук в июне 2007 года. Материалы исследования опубликованы в Вестнике Российского университета дружбы народов, входящий в перечень журналов ВАК России.
Работа обсуждена на кафедре истории России РУДН и рекомендована к защите.
Практическая значимость результатов исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы:
— в дальнейшей научно-исследовательской работе по анализу современного состояния и перспектив развития органов прокуратуры;
— при подготовке лекционных курсов, проведении семинарских и практических занятий по отечественной истории, истории отечественного государства и права, конституционного права, правоохранительных органов и других учебных дисциплин;
— положения и выводы данного исследования могут быть учтены и использованы в практической деятельности органов прокуратуры;
— на основе полученных результатов исследования могут быть выработаны конкретные рекомендации по совершенствованию деятельности прокуратуры и действующего законодательства и т. д.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что диссертация является определенным вкладом в углубление научных знаний по истории становления и развития института прокуратуры после распада СССР, основных направлениях ее деятельности по осуществлению контроля за законностью в органах государственного управления Российской Федерации. Выводы и положения диссертационного исследования, впервые вводимые в научный оборот архивные материалы, литературные источники в определенной мере способствуют развитию историко-правовой науки изучаемого периода, т.к. передают подлинную картину создания и функционирования органов прокурорского надзора в постсоветский период. Кроме этого, проведенное исследование вносит определенный вклад в развитие отечественной истории, истории отечественного государства и права, истории органов прокуратуры России как науки и учебной дисциплины.
Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, содержащих последовательное изложение научного исследования и раскрывающих тему диссертации, заключения, списка источников и литературы.
Заключение
.
Как показано в работе на большом фактологическом материале учреждение прокуратуры Российской империи в 1722 году было объективно обусловлено необходимостью организации контроля за исполнением законов государственными служащими страны. Российская прокуратура с первых дней своего создания принципиально отличалось от своих европейских прототипов по целям, задачам и методам их реализации. В Европе, например, и французская прокуратура, и фискалат были институтами судебного представительства государства в суде и государственного обвинения. Император Пётр I надеялся с помощью прокуратуры покончить с произволом и злоупотреблениями чиновников в центре и на местах, полагая, что прокуроры, независимые от каких бы то ни было властей, кроме самого императора, станут реальными гарантами беспрекословного и точного исполнения его воли, выраженной в законе. Поэтому российская прокуратура создавалась как институт надзора. Однако, несмотря на возраставшую роль прокуратуры, её создателям, и прежде всего Петру I, не удалось добиться выполнения законов в российском государстве. Даже в периоды наивысшего могущества генерал-прокуроров во второй половине XVIII в., которое достигалось усилением их административных, а не надзорных функций, прокуратуре удавалось добиться соблюдения в лучшем случае делопроизводства, а не беспрекословного выполнения существующих в то время законов.
Тенденции бюрократизации, характерные для прокуратуры в XVIII в., ещё более усилились после подчинения её исполнительной власти в лице министра юстиции. В результате, развитие губернского надзора продолжалось за счёт снижения его эффективности. Прокурорский надзор охватывал почти все сферы деятельности местных органов власти, но в каждой из них становился всё более бессодержательным и как следствие этому способствовали не только крепостническое самодержавие в целом, но и его политическая и правовая система, которые негативно сказывались на деятельности этого института. Тем не менее первые шаги российской прокуратуры имели в государстве позитивные значение, что доказывается в исследовании на конкретном фактическом материале.
В целом, исследование проблемы показало, что в дореформенный.
1722−1864 гг.) период в российском государстве главенствовал не закон, а государева воля. При всех русских императорах дореформенного периода с Петра I до Александра I на генерал-прокуроров, как доверенных лично императору лиц, разновременно возлагались обязанности столь неопределенного характера — контроль и надзор, управление финансовым ведомством и внутреннее управление, управление государственным казначейством и др., что, во-первых, в отдельные периоды контрольнонадзорные функции отходили на второй план, и главной деятельностью генерал-прокурора становилось управление в той или иной сфере государственного механизма, и, во-вторых, «генерал-прокурор, а не Сенат,.
88 становился маховым колесом всего управления" и т. д.
Одновременно в этот исторический период отсутствовала более или менее сложившаяся система прокурорских органов. В результате, на протяжении XVIII в. прокуратура оставалась случайным элементом в системе самодержавия и сохранялась только благодаря авторитету ее основателя — Петра I. Поэтому и не удивительно, что в этот период не было такого понятия, как «прокуратура», под которой подразумевалось бы цельное, составляющее определенную систему учреждение. В этой связи и с учетом того, что вся верховная государственная властьзаконодательная, исполнительная и в некоторой степени судебная, находилась в руках российского императора, точного определения места и роли прокурора в системе государственного управления и надзора не было.
Однако, исходя из главной функции власти императора, в которой доминирующим являлось управление государством, и функций, которыми наделялись генерал-прокуроры в сфере управления, есть достаточное основание утверждать, что прокуратура по характеру деятельности, осуществляемым функциям, в том числе и контрольно-надзорным, подотчетности и подчиненности являлась видом правительственной, т. е. исполнительной власти императора.
После судебной реформы создавалась по существу новая прокуратура, и по своей структуре, и по своим функциям. Из надзорной она превратилась в судебную. В связи с этим местная административно-территориальная прокуратура реорганизуется в прокуратуру при судах. В результате, судебная прокуратура начала осуществлять надзор в системе государственного аппарата пореформенной России. Наиболее авторитетна была ее деятельность в уголовно-правовой сфере, где благодаря судебным уставам удалось довольно эффективно осуществлять свои функции. Этому способствовала реорганизация органов прокуратуры, вследствие которой были созданы независимый суд и адвокатура. В результате в пореформенной России прокурор стал ключевой, а иногда и самой главной фигурой в организации надзора за выполнением российского законодательства.
В исследовании показано, что в истории российской прокуратуры большое значение имели судебные уставы как в позитивном, так и негативном отношениях. Позитивная сторона состояла в том, что прокуратура в своей деятельности стала опираться на позитивные положения судебных уставов. Негативная сторона заключалась в том, что прокурор в системе государственных органов выступал прежде всего как обвинитель, зачастую жертвуя ради этого надзором за законностью, особенно по рассмотрению в судах политических процессов. В результате, борьба с преступностью, политической и уголовной, отодвигала на второй план функции прокуратуры в гражданском процессе. В результате, роль прокурора в гражданском суде постоянно снижалась, что нашло уже в XX в. закрепление в законе. Этот процесс носил закономерный характер в условиях развития состязательного процесса, но он показал и то, что полное удаление прокурора как представителя закона по некоторым категориям дел невозможно или, по крайней мере, не целесообразно. Более того, в конце XIX — начале XX вв. вновь поднимался вопрос о возможности возрождения функции общего надзора, соискатель обосновывает в работе этот тезис.
В работе получил анализ тот факт, что прокуратура Российской империи в своем развитии прошла два больших этапа: этап надзора и этап государственного обвинения. Более эффективной и важной, несмотря на отдельные недостатки, ее деятельность становится на втором этапе, когда она была инструментом государственного обвинения. Однако, несмотря на такой вывод, автор довольно осторожно относится к историческому опыту дореволюционной прокуратуры, который имеет сложный, противоречивый характер. Согласно концепциям дореволюционного периода, введенный большевиками правопорядок должен был стать орудием уничтожения сознательных или вероятных врагов новой системы. Программа революции, выраженная лозунгами социализации земли, создании нового правительства, введении рабочего контроля, в действительности государственного, над производством должна была принять за основу отмену дореволюционного правопорядка. Издание соответствующих нормативных актов являлось единственно вопросом времени, что в последствии так и произошло.
Результатом первого же декрета СНК РСФСР «О суде» от 24 ноября 1917 года стало разрушение дореволюционной прокурорской системы. Однако в этот период времени прокурорские, судебные функции заменили революционные трибуналы, основной целью которых являлось физическое уничтожение отдельных лиц или целых групп людей. Это стало возможным благодаря отмене института апелляции, на основании Декрета о суде № 1. Средством обжалования приговора осталась лишь кассация, применяемая как правило, единственно в случае формальных нарушений судопроизводства. В этой связи, в работе доказано, что послереволюционную правовую систему создавали главным образом репрессивные органы. Почти везде и всюду применялась смертная казнь, хотя такое понятие отвергалось. Органом применяющим карательные меры внесудебным порядком была с самого начала своего существования Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией, саботажем и спекуляцией, которая с течением времени выстроила систему местных и отраслевых комиссий ВЧК. При этом карательные меры сначала применялись совершенно произвольно, затем на основании составленного в конце 1919 года документа, который назывался «Руководящие начала по уголовному праву РСФСР». В нем карательные меры предусматривали применение гражданской смерти, принудительных работ, ссылки в концентрационный лагерь, расстрела и др. Этот документ был первой попыткой систематизации общих правил новой карательной системы советской власти. Главные принципы не перечисляли видов преступлений или величины отдельных казней. При вынесении приговора в уголовных делах применялся принцип совершенной свободы и аналогии, что носило совершено неправовой характер.
Основной вехой новой правовой системы была Конституция РСФСР, принятая пятым Чрезвычайным съездом Советов в июле 1918 года. В отличие от декретов, издаваемых правительством как исполнительной властью, эта Конституция являлась основным законом. Она использовала частичное совмещение законодательной и исполнительной власти и была направлена на уничтожение отдельных классов общества по социальному или профессиональному положению. Аналогичную задачу решали политические группировки, участвующие в разработке проектабольшевики, левые эсеры, эсеры-максималисты и др.
Введение
новой экономической политики в марте 1921 года закончило период правового нигилизма как идеологии господствующей в большевистской правовой системе. В 1922 году было утверждено девять кодексов, номинально был ликвидирован дуализм правосудия, упразднена система революционных трибуналов, а их компетенции были переданы народным судам. Гражданское законодательство сохранило однако сильную позицию государства благодаря широко применявшейся системе концессий и прогрессивным налогам.
В исследовании особо отмечается, что в 1922 году были восстановлены органы прокурорского надзора, которые соединяли функции обвинителя и во многом обязанности дореформенного губернского прокурора, упразднение должности которого неоправданно произошло на основании Судебных уставов 1864 года. Постепенно прокуратура превратилась в институт, осуществляющий высший надзор за законностью деятельности органов исполнительной власти, а также судов и др. советских учреждений.
С 1922 года по 1933 год, то есть до постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 года «Об учреждении Прокуратуры СССР», прокуроры РСФСР, а потом и СССР входили соответственно в системы Наркомата юстиции и верховного Суда СССР, прокуроры же союзных республик состояли в ведении наркоматов юстиции союзных республик до 1936 года — до завершения централизации органов прокуратуры, которая была зафиксирована в Конституции СССР 1936 года. За весь этот период в соответствии с Положением о Прокуратуре СССР от 17 декабря 1933 года прокурор РСФСР, а потом прокурор СССР были подчинены ЦИК СССР, его Президиуму и СНК СССР, т. е. Правительству СССР.
После принятия совместного постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 года «Об учреждении Прокуратуры Союза СССР» прокуратура выводилась из системы органов юстиции в самостоятельную союзную структуру, расширялась ее компетенция, закреплялись и уточнялись отрасли надзора и др. Однако основной вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти страны остался без изменений. Прокуратура СССР учреждалась совместным актом исполнительно-распорядительного органа Съезда Советов — ЦИКом и чисто исполнительным органом страны — СНК, которым был подотчетен прокурор СССР.
Таким образом, в диссертации сделан вывод о том, что советская прокуратура с 1922 по 1936 годы состояла в системе чисто исполнительной и частично судебной власти, а с 1936 года почти до распада Союза ССР она и организационно и по существу находилась в подчинении ЦК КПСС и его структур, которые, являясь супергосударственными органами, диктовали органам прокуратуры, равно как и другим государственным и общественным структурам, направления деятельности, политику и практику подбора и расстановки кадров, принципы организации работы, вопросы принятия решений.
Конституции СССР 1936 и 1977 годов определяли прокуратуру СССР как орган, осуществляющий высший надзор за законностью в стране, и расширили ее функции. По Конституциям 1936 и 1977 годов прокурор СССР, а потом и Генеральный прокурор СССР избирался Верховным Советом СССР, был подотчетен Верховному Совету, а в перерыве между сессиями Верховного Совета СССР — его Президиуму. По Конституции СССР 1977 года (в редакции Закона СССР от 26 декабря 1990 г.) Генеральный прокурор СССР был ответственен перед Съездом народных депутатов и Верховным Советом СССР и им подотчетен. Однако эти конституционные положения являлись по существу декларациями и были далеки от реальности государственной практики. Генеральный прокурор, прокуроры республик, равно как и территориальные прокуроры, фактически назначались ЦК КПСС, ЦК КП республики, обкомами, крайкомами и райкомами партии и только потом официально оформлялись приказами Генерального прокурора. Надзорная функция прокуратуры осуществлялась не только и не столько законами о прокуратуре, а в соответствии с проводимой политикой партии на конкретном этапе, которая оформлялась «Совместными постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР».
Все вышесказанное свидетельствует о том, что в проведенном историческом исследовании российской прокуратуры со времени ее зарождения и до конца 90-х годов XX века показало, что прокуратура может в разное время, даже в условиях одной и той же формы правления и правового режима, играть разную роль в государственном механизме. Она может быть как непосредственно подчинена верховной власти, так и отнесена ею к числу институтов судебной или исполнительной власти, причем у нее может преобладать как надзорная, так и обвинительная функция. Кроме того, автор в своей работе стремился выявить исторические особенности и основные функции прокуратуры Российской империи на разных этапах ее развития. На основе комплексного анализа исторических предпосылок создания российской прокуратуры в работе проанализированы особенности места, функций и деятельности органов прокуратуры в Российской Федерации после распада СССР, показаны возможности и реальные перспективы дальнейшего совершенствования ее с учетом новых требований XXI века. В этой связи автор исследования отмечает, что за 280-летний срок своего существования российская прокуратура прошла несколько этапов своего развития, отличающихся наличием у нее специфических функций, полномочий, а также места, которое она занимала в тот или иной период времени в системе государственных институтов страны.
В работе обосновывается положение о том, что прокуратура не входит и не должна входить в какую-либо ветвь государственной власти. Более того, подчинение прокуратуры исполнительной или судебной власти в настоящее время может разрушить сложившуюся в государстве систему «сдержек и противовесов», усилить опасность нарушения правового режима законности и, как следствие, может инициировать усиление деструктивных тенденций в системе государственного устройства.
С принятием Верховным Советом 15 ноября 1991 года постановления «Об образования единой системы прокуратуры РСФСР» прокуратура постоянно совершенствуется, не стоит на месте. Перемены в прокуратуре отвечают целям демократизации правовой и правоохранительной системы новой России. 90-е годы показывают, что усилия прокуратуры в надзорной сфере, а также в сфере участия в гражданском и арбитражном судопроизводстве не являются пустыми, они дают ощутимые результаты, исчисляющиеся в миллиардах рублей и других общечеловеческих ценностях. Иски прокуроров в порядке гражданского судопроизводства удовлетворяются более чем на 90%, а протесты по гражданским делам — более чем на 80%. Если эту работу не будет выполнять прокуратура, то ее надо кому-то передать. Такого органа до настоящего времени в РФ нет.
В этой связи соискатель доказывает, что реформирование прокуратуры должно носить постепенный характер, проводиться с учетом национальных традиций и исторического опыта, реального состояния законности и правопорядка, потребностей общества в обеспечении эффективного правового регулирования и надежной правоохраны во всех сферах его жизнедеятельности. По утверждению диссертанта любые преобразования должны быть связаны с государственной необходимостью. По мере развития конституционных институтов, таких как Конституционный суд, Уполномоченный по правам человека, а также контролирующих органов функции прокуратуры будут изменяться и перераспределяться, но это необходимо делать с учетом хода всей правовой реформы, исторического анализа предыдущих лет.
В этой связи в исследовании доказано, что действующая прокурорская система в Российской Федераций может функционировать в достаточной степени эффективно при оптимальном ресурсном обеспечении ее средствами организационной и информационной техники, компьютеризации и рационализации труда, обновлении системы подготовки и повышения квалификации прокурорско-следственных кадров, совершенствовании организационно-структурного построения с использованием внутренних резервов.
При этом автор исходит из того, что сильное государство должно иметь сильную прокуратуру. А для этого она, как многое в нашей жизни, должна развиваться, совершенствоваться в соответствии с ориентирами, направлениями и ходом исторического процесса построения правового государства. Подходы должны быть взвешенными с учетом долговременных и коренных потребностей и интересов всего общества.
В настоящее время наблюдается некоторая тенденция к либерализации закона, у прокуратуры уменьшаются властные полномочия, что имеет негативный характер. Демократизация общества, по мнению автора должна идти обдуманно. Альтернативы прокуратуре в настоящее время нет, а поэтому реформирование прокуратуры не должны иметь ничего общего с ее разрушением, что иногда, хотя и косвенно, но проявляется. Это связанно также и с тем, что в условиях становления правового государства и рыночной экономики формирование системы прокурорского контроля не может быть кратковременным процессом с заранее заданными параметрами, что определяет необходимость не только поэтапного реформирования системы прокуратуры, но и последующего уточнения ее концепции, системное рассмотрение предложений, высказанных в работе позволит сформировать предложения к дальнейшему совершенствованию деятельности российской прокуратуры.
В этой связи автор пришел к выводу, что в 90-е годы в системе государственных органов, призванных соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, прокуратура занимает особое и важное место. Это обусловлено, прежде всего тем, что надзор за соблюдением прав и свобод граждан является для нее одной из основных задач. В диссертации доказано, что ее правозащитные функции в настоящее время должны не ослабляться, а усиливаться, в том числе и путем активизации надзора за исполнением законов Российской Федерации.
Диссертант доказывает, что итоги многочисленных дискуссий о необходимости существования института прокуратуры в демократической России в пользу последнего не означает его соответствия современным условиям развития общества. По его мнению длительность периода функционирования органов прокуратуры в строго определенных условиях способствовала развитию консерватизма организации, стереотипу действий. Прокуратура, сохраняя свое предназначение в обществе — быть органом надзора за исполнением законов, выражающих волю и единство государственной власти, должна быть адаптирована к изменившимся государственно-правовому устройству России, новым приоритетам развития общества, экономическим условиям, современным требованиям борьбы с правонарушениями. Таким образом, современные потребности исторического значения демократического общества создали объективные предпосылки для дальнейшего реформирования и совершенствования организации и деятельности органов прокуратуры.
В целом, как доказано в работе, реформирование прокуратуры как составной части правоохранительной системы должно протекать в общем русле государственно-правовой реформы и, что особенно важно, «реформа во имя самих реформ» недопустима. Она должна определяться условиями переживаемого нашей страной периода с учетом реально сложившейся в России ситуации в сфере обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан, интересов российского общества и государства, опираться на широкое обобщение зарубежного опыта правоохранительной деятельности.
Кроме этого диссертант показывает, что у российской прокуратуры имеются весьма существенные резервы, которые следует искать в распространении положительного опыта и устранении имеющихся недостатков, совершенствовании форм и методов работы, расширении и углублении теоретических исследований проблем прокурорского надзора, в более действенном внедрении научных рекомендаций в практику. Теоретические выводы и научные рекомендации по этому поводу, как и по вопросу совершенствования законодательства, могут быть полезны как исследователям, так и практикам органов прокуратуры.
Сформулированные в ходе исследования выводы и предложения по совершенствованию деятельности российской прокуратуры не претендуют на полное разрешение всех вопросов данной проблемы, однако их обсуждение будет способствовать более эффективной работе органов прокуратуры. В то же время они свидетельствуют как об актуальности, так и о слабой разработанности темы. В процессе работы выявились новые ее аспекты, которые требовали исследования. На взгляд диссертанта, данная проблема не может быть решена одним исследованием. Это может быть частью процесса, который должен быть решен только общими усилиями ученых и практиков. Сделанные в работе выводы и предложения свидетельствуют о правильности выбора темы диссертационного исследования и основы дальнейшей ее разработки.
