Основные органы Европейского Союза: Конституционно-правовой аспект

Если в более или менее отдаленном будущем совершится политическое объединение Европы, то оно, весьма вероятно, примет федеративную форму" .

Л.Дюги, 1908 г.

Актуальность темы

исследования. Европейский союз, связанные с образованием и деятельностью этой организации изменения на территории «Старого света» в настоящее время являются объектом значительного — и нарастающего — интереса в различных кругах российского общества. Пишут даже о «буме интереса» 1. Есть основания полагать, что «бум» этот не является случайным, и вот почему.

Учреждение, становление, и укрепление в ходе последующего развития Европейских сообществ и основанного на них в 1992 г. Европейского союза, облеченных исторической миссией «положить конец исторической разде-ленности Европейского континента» (Преамбула Договора о Европейском союзе и Договора об учреждении Европейского сообщества), уже на сегодняшний день привели к радикальным изменениям многовековых и казавшихся еще недавно незыблемыми политических реалий на европейской арене. Наряду с крупнейшей — по размерам территории, военно-политическому и экономическому потенциалу, численности населения — европейской державой, Россией, на территории западной части Евроазиатского материка формируется новый «центр силы», уже обогнавший нашу страну (как, впрочем, и США) по последним двум показателям.

В будущем же некоторые авторы предсказывают ему судьбу «новой Римской империи» 2. Но это лишь один из возможных сценариев, и, если он даже отчасти и подтвердится, то не «завтра» и даже, видимо, не «послезавтра». Что же имеется на сегодняшний день? Каких рубежей уже достигла западноевропейская интеграция, и какие первоочередные, подле.

1 См.: Топорнин Б. Н. (отв. ред.).Европейская интеграция: правовые проблемы. Книга первая.

М '21″ Движение к объединению Европы — взять к примеру Европейское экономическое сообщество — это предвестник возникновения новой Римской империи со всеми преимуществами, какие несет такое объединение — целый континент! — в смысле обороны, свободной торговли". См. Паркинсон С. Законы Паркинсона. М., 1989.-С.193. жащие реализации уже в самое ближайшее время, задачи ставятся перед ней в настоящий момент?

На пороге нового XXI века (и нового тысячелетия) процесс «строительства как никогда более тесного союза народов Европы» (ст.А Договора о Европейском союзе) вступил в новый, переломный этап своего развития. Связано это с двумя важнейшими событиями. (1) Первое — заключение в 1997 г. Амстердамского договора — документа, внесшего существенные изменения в учредительные документы Союза и всех Сообществ. (2) Если первый имеет преимущественно «внутренний» характер, то второе событие может и реально способно произвести со временем «переворот» во всей системе мирового хозяйства, а равно повлиять на экономическое положение других (не входящих в Союз) стран, особенно «ближайших» к нему. Не является исключением и наша Россия, для которой Европейский союз выступает крупнейшим торговым партнером. Речь идет о начале в 1999 г. третьей, завершающей фазы перехода к новой, более высокой (по сравнению с общим рынком) форме экономической интеграции — экономическому и валютному союзу, ядром которого призвана стать единая «европейская» валюта — евро. Уже через 3 года (с 2002 г.) «евро» примет на себя роль единственного законного платежного средства на территории не менее 11 из 15 стран Союза (вытеснив тем самым из обращения гульдены, лиры, марки, франки и т. д.). Однако создатели «евро», по-видимому, рассчитывают на большее.

Не исключено, что уже вскоре после своего введения в обращение (состоявшегося 1 января 1999 г.) денежная единица ЕС будет претендовать на роль главной (неофициальной) мировой валюты, вытеснив с этого престижного места (или потеснив) американский доллар (что, бесспорно, окажет немалый эффект на «долларизированную» российскую экономику, о характере которого, не будучи экономистом, мы говорить не решаемся). Во всяком случае, именно подобную перспективу открыто предсказывают (и стремятся к ней?!) виднейшие представители «еврократии», в частности, бывший Председатель Европейской комиссии1 Ж. Делор (под началом которого и был «запущен» проект единой «европейской» валюты): «Если вы не.

1 Комиссия (Европейская комиссия) -2. главы 11. орган исполнительной власти Европейского союза. См.§

Европеец, читайте об экю с осторожностью1, ибо это будет мировая валюта, соперник доллара и иены" 2.

В связи с последним высказыванием нельзя не обратить внимания и еще на одно «метаморфозу» терминологического характера. Что включает в себя Европа и кто отсюда является европейцем, а кто нет? Географически первая распространяется до Уральских гор, включая, следовательно, и Россию. В политическом же (и культурном) смысле из «Европы» в прошлом (к сожалению, нередко и в настоящем) исключали Россию (а также, иногда, Великобританию). Другими словами Европа сводилась к Западной Европе (к западу от России, а после второй мировой войны — к западу от социалистической Восточной Европы). Однако со времени появления Европейских сообществ (включавших сначала лишь 6 западноевропейских стран) рамки «Европы» еще более сузились. Это слово (вместе со своими производными) все чаще сегодня употребляется в политических выступлениях, средствах массовой информации (в том числе отечественных), научных исследованиях и учебных пособиях как эквивалент только Европейского союза и связанных с ним явлений — несмотря на то, что последний включает не все страны континента (в том числе не все западноевропейские страны!): «европейские договоры» 3, «европейское» право, «европейское» гражданство и «граждане «Европы», «европейские» институты, «европейская» валюта и т. д.4. Другие авторы, не приравнивая друг к другу Европейский союз и Европу в целом, провозглашают первый «центром» европейского общества, «с которым периферия (?!

1 В 1995 г. было принято решение переименовать будущую денежную единицу ЕС из «европейской валютной единицы' - ЭКЮ (ECU: european currency unit), существующей с 1979 г. (правда, лишь в безналичной форме) в «евро», хотя в тексте Договора о Европейском сообществе по-прежнему фигурирует старое наименование.

1 См.: Delors J. Foreword Н Emerson М., Huhne С. The ECU Report. London, 1991. — P, 3.

3 См.: Moussis N. Access to European Union: law, economics, policies. Genval, EDIT-EUR, 1996. — P.29.

4 Как географическая, так и политическая, историческая корректность подобного словоупотребления (к сожалению, широко используемого и в отечественных средствах массовой информации), вызывает серьезные сомнения. Действительно, Европейский союз в настоящее время объединяет большую часть стран и народов Западной Европыведутся переговоры о присоединении к Союзу, включающим сегодня 15 государств, новых стран-членов из Восточной Европы и даже Азии (Кипр). Тем ие менее Европейские сообщества как в момент своего образования (когда в них входили 6 западноевропейских стран), так и ныне — еще не вся Европа. Речь идет не только о России (большая часть населения которой проживает на европейской части территории страны), но и о других восточнои западноевропейских странах, остающихся пока что за рамками Европейского союза. На это обстоятельство обращает особое внимание британский профессор европейского (!) права С. Уэзерилл: «'Европа' и 'Европейское сообщество' в прошлом часто использовались как как взаимозаменимые понятия, будто страны вне Сообщества не являются подлинно европейскими. Сейчас наступил этап, когда почти все страны Европы либо члены Сообщества либо стремятся вступить в среднесрочной перспективе. Это все же не оправдывает любого утверждения что норвежцы или швейцарцы не являются подлинными европейцами». См.: Weatherill St. Law and Integration in the European Union. Oxford, Clarendon Press, 1995. — P. l3.

А.Ч.) на юге, востоке и севере Европы становится все более тесно взаимосвязанной" 1. В политических и научных кругах Европейского союза высказываются также мнения о «европеизации» современной жизни и появлении «европейского культурного пространства», возникновении «европейской культуры», которая образуется из «старых» национальных культур2, формировании особой «европейской идентичности» 3- обсуждается даже вопрос о становлении «европейской нации» или «европейского народа» (в политическом, правовом и культурном аспектах)4.

Указанные выше, а равно другие преобразования, происходящие на территории современной Европы, объединенной в Европейский союз, являются на сегодняшний день одним из важнейших и интереснейших феноменов зарубежной жизни и, в качестве таковых, в высокой степени актуальным объектом исследования различных общественных наук в Российской Федерации: экономических, политических, социологических, правовых и др. Существенную роль в постижении современных реалий политического и правового устройства Европейского союза призвана сыграть и наука конституционного (государственного) права, характер предмета, методологический и категориальный аппарат которой обусловливают ее приоритетную роль в познании такой важной стороны западноевропейской политико-правовой интеграции, как устройство и функционирование механизма политической власти Европейского союза, осуществляемой последним в отношении и государств-членов, и непосредственно их граждан (с 1993 г. одновременно являющихся гражданами Европейского союза). Именно анализ правового статуса Европейского союза и его органов в качестве (согласно данному еще в 1967 г. определению Федерального конституционного суда ФРГ) «особой «наднациональной» организации публичной власти, образованной [учредительным] Договором и отличной от публичной власти государств.

1 См.: Munch R. Between Nation-State, Regionalism and World Society: The European Integration Process. Journal of Common Market Studies, Vol.34, No.3, September 1996. — P.399.

2 Ibid. — P.397−398.

3 См.: Obradovic D. Policy Legitimacy and European Union. Journal of Common Market Studies, Vol.34, No.2, June 1996. — P. 210−211.

4 Ibid.- P.213- Steyger E. Europe and Its Members. A Constitutional Approach. Aldershot: Dartmouth, 1995. P. 123−125. Принимая во внимание сказанное выше, термин «европейский» применительно к Союзу мы тем не менее будем в этой работе употреблять в кавычках — за исключением названия его органов и самой организации (фигурирующих в учредительных договорах и иных документах Европейского союза). членов" 1 образует конституционно-правовой аспект исследования Союза, в русле которого подготовлена настоящая работа.

Сказанное дает возможность определить предмет и цель исследования.

Предмет и цель исследования. Европейский союз осуществляет перешедшие к нему (на основании учредительных договоров и в соответствии с конституциями государств-членов) властные полномочия в отношении экономической и других сфер общественной жизни в лице своих органов: Европейского парламента, Совета, Комиссии, Суда и др. Таким образом, предмет настоящего исследования образует система органов Европейского союза в целом, а равно конституционно-правовой статус главных ее элементов, осуществляющих от лица Союза правотворческие, исполнительные и судебные (юрисдикционные) полномочия. Это предполагает, во-первых, анализ определяющих их юридический статус конституционно-правовых норм. Последние содержатся преимущественно в учредительных договорах Европейского союза (прежде всего Договоре о Европейском союзе и Договоре о Европейском сообществе), развивающем их законодательстве Европейского сообщества. Важное место в анализе отводится конституционным положениям государств-членов, относящимся к Европейскому союзу и его органам. Во-вторых, наряду с исследованием статуса юридического, предметом рассмотрения является и фактический статус органов Европейского союза, реальный порядок их деятельности, взаимоотношений друг с другом и с органами власти государств-членов.

Выбор органов Европейского союза в качестве предмета исследования обусловлен в первую очередь тем, что именно последние выступают реальными субъектами властной и иной компетенции, которой конституции государств-членов и учредительные договоры наделяют Европейский союз. Главное значение в этой деятельности отводится институтам Европейского союза (Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд, а также получившая в 1993 г. статус института Счетная палата)2. Еще в 1962 г. Европейский суд признал в качестве основополагающей черты, характеризующей Европейское сообщество (тогда ЮС) «учреждение институтов наделенных суверен.

1 Цит по: Louis J.-V. The Community legal order. Luxemboug. Office for official publications of the.

European Communities, 1995. — P.175.

2 В работе не рассматривается. нъши правами, реализация которых затрагивает как государства-члены, так и их граждан" 1. Выступая в качестве органов власти Европейского союза в целом, его институты выполняют функции, в целом идентичные тем, которые осуществляют высшие органы власти современных государств: принимают нормативные акты, посредством которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений (законодательная функция), осуществляют текущее (административное) управление и претворение нормативных актов в жизнь (исполнительная функция), разрешают правовые споры (юрисдикционная функция). Много сходных черт имеют и полномочия: издание нормативных актов (регламентов, директив), индивидуальных актов правоприменения (постановлений), судебных решений, утверждение бюджета, применение санкций к государствам-членам и индивидуумам, нарушающим предписания права Европейского союза и др.

Анализ всей системы органов Союза одновременно позволяет установить нормативные и фактические условия, определяющие механизм их взаимодействия друг с другом, в том числе выявить причины имеющихся конфликтов и недостатков в его работе.

Наконец, благодаря комплексному подходу, основанному на сравнительном государствои правоведении, а также историко-правовом анализе, создается возможность определить тенденции развития Европейского союза в целом на новом этапе интеграционного развития, связанном с последней реформой его правовых устоев (подписание Амстердамского договора 1997 г.).

Итак, в качестве цели настоящего диссертационного исследования избран осуществляемый на основе сравнительного государствоведения и правоведения анализ конституционно-правовых норм и отношений, в рамках которых осуществляется функционирование органов Европейского союза как организации политической власти, в пределах перешедших от государств-членов и закрепленных за Союзом в его учредительных договорах суверенных полномочий по управлению экономической, политической, правовой и другими сферами общественной жизни. На основе проведенного анализа автор стремится определить сущность и тенденции, характеризую.

1 См. главу I. щие динамику процесса политико-правовой интеграции в Европейском союзе. Опираясь на анализ и оценку устройства и функционирования механизма политической власти Европейского союза, в качестве важной цели мы рассматриваем и выдвижение практических предложений, которые могут быть полезны для совершенствования государственного механизма Российской Федерации.

Методология исследования. Как, какими методами проводится рассмотрение избранного предмета?

А. Общие методы.

Поскольку Европейский союз и его механизм политической власти есть, во-первых, системная, а во-вторых, динамично развивающаяся действительность, в качестве базисных философских общенаучных методологических основ ее познания необходимо выделить системный подход и диалектический метод.

1) Принимая во внимание, что познание любой системы предполагает исследование ее внутреннего строения и внешних взаимодействий, системный метод включает также две составляющих — «структурный анализ, выдвигающий на первый план исследование структуры объекта, и функциональный анализ, ставящий во главу угла исследование функционального типа связей». Оба «являются сторонами, частями системного подхода и могут рассматриваться в его рамках» 1.

2) И возникновение, и развитие содержания и форм западноевропейской интеграции является результатом взаимодействия (сосуществования и борьбы) целого ряда противоречий: между классами и социальными слоями, между сохранением «национальной» автаркии и объективным процессом интеграции, ростом «трансграничных» экономических, культурных и других взаимосвязей граждан и народов разных стран, развитием мирового рынка и укреплением международных монополий (именно ТНК во многом являются движущей силой экономической интеграции и централизации политической власти на уровне ЕС, что признают и зарубежные исследователи, в том числе не стоящие на позициях марксизма), между отдельными органами Европей.

1 См.: Кириллов В. И. Логика познания сущности. М., «Высшая школа», 1980 — С. 93. 9 ского союза, между Союзом в целом и отдельными государствами-членами и др. В этой связи именно диалектический метод, как представляется, способен лучше всего обеспечить осознание сущностных закономерностей эволюции Европейского союза в прошлом и на современном этапе. Мы полностью разделяем мнение П. В. Копнина, что: «Исследователь должен следовать диалектике не потому, что это кем-то предписано свыше, а потому, что этого требует сам объект исследования, который раскрывает свою природу только тому, кто процесс исследования, метод изучения основывает на знании объективных закономерностей» 1. Это не исключает возможность плодотворного использования и других методов познания закономерностей развития: эволюционизма Спенсера и Дюркгейма, синергетики и др.

Б. Специальные методы.

С учетом особенностей предмета успешное выполнение целей исследования требует использования и целого ряда специальных юридических методов познания, в числе которых прежде всего следует выделить три: исто-рико-правовой, сравнительно-правовой, и структурно-юридический. Первый дает возможность понять конкретные этапы развития сообществ и Союза, определить соответствующие тенденции на основании анализа правовых норм и их источников. В рамках сравнительно-правового метода хотелось бы отметить возможность и целесообразность сопоставления Европейского союза с федеративными государствами, а также сравнение правового статуса органов Союза и других государств. Разработанный В. Г. Графским (применительно к исследованию становления федеративных отношений в развивающихся странах) структурно-юридический (или юридико-струк-турный) подход2, как представляется, мог бы быть полезен и для уяснения сходных проблем в рамках Европейского союза.

В настоящее время при анализе публично-правовых норм и регулируемых ими отношений ширится использование математического и статистического методов. В частности, речь идет об использовании разработанного в рамках математической теории игр «индекса власти» Шэпли-Шубика, кото.

1 См.: Копнин П. В. Диалектика, логика, наука. М., «Наука», 1973. — С. 108.

2 См.: Графский В. Г., Страшун Б. А. Федерализм в развивающихся странах. М., Международные отношения, 1968. — С.6,43. рый впервые был применен для количественного измерения ее соотношения в системе федеральных органов США (между индивидуальными членами Палаты Представителей, Сената и Президентом, полученное соотношение -2: 9: 50), а ныне используется для измерения фактического «веса» голосов членов Совета Европейского союза1. Не проводя самостоятельно математических или статистических исследований, мы будем ссылаться на соответствующие данные при рассмотрении ряда проблем.

Новизна исследования. Предлагаемое исследование является новым в отечественной науке конституционного права.

1) Новизна работы определяется во-первых, ее предметом, включающим весь механизм политической власти Европейского союза, юридический и фактический статус его элементов, систему взаимоотношений органов законодательной, исполнительной и судебной власти Европейского союза.

2) Во-вторых, впервые в России предпринимается попытка в диссертационном исследовании рассмотреть статус всей системы основных органов Европейского союза на основе теоретических достижений отечественной науки конституционного права и ее понятийного аппарата, что отражено и в структуре работы.

3) Принципиально новым (применительно к Европейскому союзе) является и подход автора к анализу системы его органов власти, их классификации. Как в западноевропейских, так и в отечественных работах по этому вопросу, институты Союза рассматриваются по «линейной» схеме, чаще всего в том порядке, как они перечислены в Договоре о ЕС: Европарламент, Совет, Комиссия, Суд, Счетная палата. Аналогичному подходу ранее следовал и автор при написании совместно с проф. С. Ю. Кашкиным раздела об институтах учебного пособия «Основы права Европейского союза». Между тем, как справедливо отмечает Ю. М. Юмашев, «институциональная система ЕС сориентирована скорее на государственную модель, нежели на междуна.

1 Т. е. «власть» абстрактного конгрессмена (члена Палаты представителей) в 4,5 (2:9) раза меньше «власти» сенатора, и в 25 (2: 50) раз меньше власти Президента. См.: Shapley L., Shubik М. А Method for Evaluating the Distribution of Power in a Committee System // Political Power. A Reader in Theory and Research. New York, 1969. — P.211. Авторы также анализировали распределение «власти» внутри Совета Безопасности ООН (р.212). О результатах, полученных применительно к Совету см.§- 1 главы II. родно-правовую" 1- при этом, согласно недавней резолюции Европейского парламента («О взаимоотношениях между международным правом, правом Сообщества и конституционным правом государств-членов»)2, разделение властей «является одним из существенных элементов конституционного права государств-членов и Союза». Хотя в системе органов «европейской» публичной власти данный принцип имеет ряд существенных отличий от традиционных конституционных схем (которые мы укажем в заключительном параграфе главы II), это не исключает возможности и целесообразности выделения в ней нескольких отдельных «ветвей»: законодательной, исполнительной, судебной. В соответствии с данной классификацией проводится изложение вопросов в главе II, где будут рассмотрены главные органы (институты) Союза, в лице которых он осуществляет свою властную компетенцию.

4) Широко известное (в том числе за пределами США) выражение «Конституция представляет собой то, что говорят о ней судьи» вполне может быть отнесено и к Европейским сообществам, судебным органам которых (Суду, а также созданному в 1989 г. Суду первой инстанции) принадлежит исключительная юрисдикция по толкованию их положений. Фактически Европейский суд не только осуществляет толкование, но и активно развивает в своих решениях нормы учредительных договоров, создавая новые правовые нормы, обязательные и для национальных судов (с которым Европейский суд связан через механизм преюдициальной юрисдикции). На практике в течение менее полувека содержащиеся в решениях Европейского суда принципы и нормы составили особый компонент в праве Европейского союза — прецедентное право, на которое сам Европейский суд и национальные суды ссылаются как на источники права в последующих решениях. Понимание содержания конституции через решения конституционного судаеще сравнительно новый подход в отечественном конституционном праве (как в науке, так и в учебной дисциплине). В случае же Европейского союза анализ и оценка положений учредительных договоров через решения Европейского суда — общепринятый подход в западноевропейской науке, кото.

1 См.: Юмашев Ю. М. О правовой природе Европейского сообщества//Европейская интеграция: правовые проблемы. Книга первая. — С.29.

2 См, главу I. рому будем следовать и мы (во избежание неадекватной интерпретации соответствующих правоположений).

Анализ прецедентного права Европейского суда в нашем исследовании тем более важен, что в последнем отчетливо проявляется стремление Суда к использованию конституционно-правовых принципов и концепций, в духе которых интерпретируются и развиваются положения учредительного договора ЕС (рассматриваемого Судом в качестве «конституционной хартии» Сообщества)1. Вывод о том, что Европейский суд осуществил «консти-туционализацию» учредительных договоров Сообществ и Союза, осуществляет их толкование «с помощью конституционных моделей, а не традиционной методологии международного права», в настоящее время является общепризнанным в западноевропейской юридической науке2. Тот факт, что Суд применяет «не международно-правовой, а государственно-правовой подход к развитию права ЕС», отмечали и отечественные правоведы3.

5) Наконец, данная работа является первым диссертационным исследованием Европейского союза в переходный этап его развития, связанный с реформами его учредительных документов, вытекающими из подписания Амстердамского договора в октябре 1997 г.

Практическая применимость исследования. Последнее представляется одновременно главным аргументом в пользу практической применимости диссертационного исследования.

1) Кроме книги Топорнина Б. Н. «Европейское право» (которая является учебной по своим задачам и рассматривает правовую систему Европейского союза в целом, не ограничиваясь анализом конституционно-правовых проблем), в настоящее время отсутствуют работы, анализирующие всю совокупность принципов и норм, на которых базируется Европейский союз, система его органов в «пост-Амстердамский» период. При этом, поскольку Амстердамский договор 1997 г. еще не вступил в силу, анализ проводится на основании сопоставления действующей («маастрихтской» 1992 г.) и новой («амстердамской» редакции) учредительных договоров, что позволяет опре.

1 См. главу I.

2 См ¦ Weatherill St. Beyond Preemption: Shares Competence and Constitutional Change in the European Community// Legal Issues of Maastricht Treaty. O’Keefe D., Twomey P. (eds). London, Wiley.

Chancery Law, 1994,-P. 13.

3 См.: Юмашев Ю. М. О правовой природе Европейского сообщества — С. i-5L. делить тенденции новейшего этапа развития политико-правовой интеграции в Западной Европе.

2) Как представляется, данное исследование способно послужить одним из «кирпичиков» в познание новых реалий Европейского союза, а также послужить материалом для последующих исследований в этой области представителями науки конституционного права, других юридических наук.

3) Думается, более глубокое понимание политико-правовых основ устройства и деятельности Европейского союза способно обогатить отечественную науку конституционного права новыми фактами и концепциями, а также, возможно, побудить ее в чем-то скорректировать традиционные воззрения на ряд важнейших проблем, в том числе, концепцию государственного суверенитета. Последний, как справедливо замечает проф. Б. А. Страшун (в связи с анализом опыта Европейского союза) «перестает быть высшей ценностью общества, он не исчезает, но отступает перед приоритетными интересами всестороннего развития общества и человеческой личности» 1. В этой связи по-новому и очень современно звучит высказанная еще полвека назад мысль другого выдающегося отечественного государствоведа, проф. И. Д. Левина: «Суверенитет — это не неизменная метафизическая сущность. <.> Как юридический принцип суверенитет не диктует праву, а сам строится в соответствии с положениями права данной эпохи, в первую очередь с государственным и международным правом, и изменяется вместе с самим положением права, изменения которого, в свою очередь, определяется изменением социально-экономических и политических условий» 2.

4) Расширение взаимосвязей России с остальной Европой (широко употребляемый термин «вхождение в Европу» нам представляется некорректным) как на государственном уровне, так и в аспекте гражданского общества (международные контакты граждан, юридических лиц, научный обмен, путешествия и т. д.), чтобы они были эффективными и осуществлялись на взаимовыгодной (!) основе, требует от нас знания основных устоев, на которых базируется экономическая, политическая и правовая система Запад.

1 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть. Страны Европы. М&bdquoБЕК, 1997. -C.XVI.

2 См.: Левин И. Д. Суверенитет. М., 1948 -С.373. ной Европы. Если речь идет о межгосударственных контактах, то следует иметь в виду, что второй стороной в заключаемых Россией экономических и иных международных договорах по многим вопросам ныне уже являются не индивидуальные государства-члены, а Европейское сообщество (как составная часть Союза), с соответствующими органами которых и должны проводиться переговоры. Поэтому мы надеемся, что данная работа может стать полезной и для органов внешних сношений Российской Федерации, членов обеих палат Федерального собрания, а также предприятий, учреждений, организаций, развивающих взаимосвязи с партнерами из Европейского союза.

5) Еще один аспект практической применимости заключается в том, что знание опыта Европейского союза, выступающего ныне моделью для многих интеграционных организаций в разных частях земного шара, может послужить полезным ориентиром при осуществлении интеграции в рамках СНГ, причем во внимание, на наш взгляд, должны приниматься не только достижения, но и ошибки, просчеты на долгом и тернистом пути строительства «единой Европы» .

6) Думается, что ряд аспектов организации Европейского союза могли бы быть полезными при развитии конституционных основ Российской государственности, особенно в области федеративных отношений, совершенствования устройства и функционирования государственного механизма России.

7) Информация и выводы, содержащиеся в настоящей работе, могут быть использованы также при преподавании учебных дисциплин конституционного (государственного) права зарубежных стран, права Европейского союза, международного публичного права в высших юридических учебных заведениях и на юридических факультетах институтов, при написании новых учебных и научных работ по указанными предметам.

8) Наконец, в 1997 г. Российская Федерация устами Председателя Правительства официально заявила о намерении стать в будущем членом Европейского союза. О возможности (или даже неизбежности) такого развития событий пишут и некоторые западноевропейские прогнозисты1. Хотя.

1 По Крайней мере, так утверждается в вышедшей в свет в 1997 г. в Великобритании книге «Мир к 2020 г «По мнению ее авторов, Россия уже к этому времени (т.е. в течение ближайших 2 десятилетий) станет членом ЕС. См.: Мир в 2020 г. II Российская газета, 21 августа 1997 г. — С.7. подобная перспектива (по крайней мере в ближайшем будущем) нам представляется весьма маловероятной, все же стоит заранее иметь представление о том, какие последствия повлечет ее реализация для нашего государства и его граждан. Вхождение в Союз приведет к тому, что значительная часть решений, определяющих важнейшие стороны общественного бытия российских граждан, станет приниматься не в Москве, а в Брюсселе (где сосредоточены большинство руководящих органов Европейского союза). Предсказать точные последствия возможного вхождения России в Союз можно лишь при наличии четкого знания устройства механизма политической власти этой организации, вклад в познании которых, как мы надеемся, способна внести настоящая работа.

Теоретическая основа исследования. Как при движении необходимо наличие опоры, отталкиваясь от которой можно перемещаться в среде, так и любое исследование не может быть успешным, если оно не базируется на достижениях и открытиях других исследователей прошлого и настоящего. Последние выступают как «опорный пункт», платформа для продвижения к новым научным горизонтам. Не является исключением и данная работа.

Как ориентирами и направлениями творческого поиска, так и выводами, концептуальными подходами и дефинициями автор во многом обязан трудам плеяды выдающихся отечественных и зарубежных правоведов-конституционалистов: Н. М. Коркунова и Б. А. Кистяковского, Н. Н. Алексеева и С. А. Котляревского, И. Д. Левина и А. А. Мишина, А. И. Лепешкина и Б.В.ЩетининаГ.Еллинека и КХессе, М. Ориу и М. Прело, Э. Уэйда и Д. Маршалла и др.- работам современных ученых: П. Д. Баренбойма, Е. И. Козловой, Н. Ю. Козловой, Е. В. Кукушкина, О. Е. Кутафина, В. И. Лафитского, В. В. Маклакова, Н. А. Михалевой, Б. А. Страшуна, Б. Н. Топорнина, В. И. Фадеева, В. Е. Чиркина, КФ. Шеремета, Ю. А. Юдина, Л. М. Энтина и др.

Большую помощь в уяснении исследуемых проблем оказало изучение трудов западноевропейских юристов, работающих в области права Европейского союза (прежде всего, «европейского конституционного права»): К. Винценци и Д. Шо, С. Уэзерила и Т. Хартли, Ж. Луи и Э. Штайгер, Ван Темаата и Д. Тромма, К. Ленэрта, Ф. Манчини, У. Эверлинга (последние три автора в разное время являлись судьями Европейского суда) и др. Плодотворно и профессионально работают в области изучения права Европейского союза и ведущие представители отечественной правовой науки (в том числе науки конституционного права): А. И. Ковлер, И. С. Крылова, Б.Н.То-порнин, Ю. М. Юмашев, МЛ. Энтин и др. Осмыслению непростых теоретических проблем, возникающих в результате развития процессов политико-правовой интеграции в Европейском союзе, устройства, деятельности и политической сущности последнего, посвящают свои усилия и другие ведущие отечественные ученые-конституционалисты: В. В. Бойцова, Л. В. Бойцова, С. Ю. Кашкин, В. А. Кикоть, В. В. Маклаков, Ю. А. Тихомиров, В. Е. Чиркин, JI.M.Энтин и др.

В этой связи необходимо отметить, что в странах Европейского союза учебники и монографии в области конституционного права, в настоящее время наряду с анализом национальных правоположений ныне часто включают специальные разделы, посвященные Европейскому союзу1- то же самое относится к словарям по конституционному праву2, а также сборникам конституций3. Разделы о Европейском союзе и Европейских сообществах содержат и некоторые изданные в последние годы в России учебники по конституционному (государственному) праву зарубежных стран4.

1 См., напр.: Wade Е. and Bradley A. Constitutional and Administrative Law. London, Longman, 1985. раздел 8 части I «Великобритания и Европейские сообщества». — Р. 120−144. Adler J. Constitutional and Administrative Law. London, Macmillan, 1994, — глава 6 «Европейский союз». -P.97−117- Leclercq С., Trnka H. Droit constitutionnel. Paris, Litec, 1987, — глава VI «Европа — конституционные реалии» — Р.227−239- Pachet P. Institutions politiques. Droit constitutionnel. Paris, Masson, 1993. раздел 3 главы XV «Французский суверенитет, Европейское экономическое сообщество и Европейский союз», а также раздел 3 главы II «Интеграция государства в наднациональную организацию» — Р. 342−349, 62−63. Интересный подход избрали ученые ФРГ, авторы цитируемой ниже (с.52) работы «Политическая система Германии». Анализируя конституционные правоположения и политические условия, определяющие устройство и деятельность «правительственных институтов» (Regierungsinstitutionen) в ФРГ (часть IV «Структуры и политическое развитие правительственных институтов»), авторы сначала рассматривают органы «европейской» политической власти (раздел 1 — S. 104—128) и лишь затем переходят к описанию Бундестага, Федерального правительства и других органов национальной государственности Германии (раздел 2).

2 См., напр.: Duhamel О., Meny Y. Dictionnaire constitutionnel. Paris, Presses Universitaires de France, 1992. Данный словарь содержит общую статью «Европейские сообщества» (Р.183−187), а также отдельные статьи, посвященные органам Сообществ.

3 См.: Finer S., Bogdanor V., Rudden В. Comparing Constitutions. Oxford, Clarendon Press, 1995. В этом сборнике тексты Договора о Европейском сообществе и Договора о Европейском союзе (в сокращении) помещены вместе с основными законами США, ФРГ, Франции, Российской Федерации, а также Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. — Р.304−370. Во вступительной статье в начале и сравнительной таблице в конце проводится сопоставление устройства механизма политической власти Союза и указанных государств.

4 См., напр.: Арановский К. В. Курс лекций по государственному праву. Екатеринбург, Диамант, 1995. — С.21−24.

Большую помощь в исследовании автору также оказало знакомство с трудами представителей других юридических наук, прежде всего науки международного права (К.А.Бекяшев, Е. А. Коровин, Д. Б. Левин, Г. М. Мелков, Е. Г. Моисеев, А. Н. Талалаев, Г. И. Тункин, Н. А. Ушаков, Л.Н.ШестаковЯ.Броунли, Ш. Розенн, Г. Херцег и др.) — науки административного права (Г.В.Атаманчук, Ю. М. Козлов, А. Н. Козырин, Л. Л. Попов, Д. М. Овсянко, Ю. А. Тихомиров, А.П.ШергинД.Гарнер, Р. Драго и др.) — истории и теории государства и права (С.С.Алексеев, А. Б. Венгеров, И. А. Исаев, В. Н. Протасов, Р. О. Халфина, Г. Ф.ШершеневичД.Грей, Г. Кельзен, Д. Ллойд и др.). В этой связи примечательно, что первая в нашей стране диссертация о Европейском парламенте была подготовлена в рамках последней, теоретико-правовой науки1. Специальное рассмотрение «сообщество» получает в разделе о формах государственного устройства в учебнике «Теория государства и права» (под ред. проф. А.Б.Венгерова) В контексте нашего исследования заслуживает особого внимания мысль последнего (и проф. Кашаниной Т.В.) о том, что в современных условиях различные формы государственных союзов не следует «понимать догматически». «В реальной жизни эти формы могут иметь самый широкий спектр, давать, например, такие сочетания, как конфедеративно-федеративные, когда в одних областях между государствами осуществляются федеративные, а в других — конфедеративные связи» 1. Возможно, именно такой «смешанной» формой и выступает современный Европейский союз.

Нормативно-правовая и информационная база исследования. При подготовке и написании текста настоящего диссертационного исследования автор использовал широкий круг источников права и иных документов, относящихся как, собственно, к Европейскому союзу, так и к сфере конституционного права в целом: конституции Российской Федерации и зарубежных государств (прежде всего, государств-членов Европейского союза), учредительные договоры и законодательство Союза, источники прецедентного права последнего (решения Европейского суда и Суда первой инстанции), решения Конституционного Суда Российской Федерации и органов консти.

1 Диссертация Ю. М. Батурина «Европейский парламент в политико-правовом механизме Сообщества». М&bdquoИГП АН СССР, 1985. туционного контроля других стран, информационные, справочные и иные издания Европейского союза и его органов и др.

В этой связи хотелось бы сделать несколько пояснений «технического» характера, которые, как представляется, способны облегчить восприятие представленного материала.

1) Аббревиатура ЕС, ранее в нашей стране использовавшаяся в качестве сокращенного наименования Европейского сообщества, ныне стала употребляться применительно к Европейскому союзу. В настоящей работе мы решили вернуться к старому обозначению. Это сделано по двум причинам:

1. Во избежание затруднений у читателя при восприятии материала, поскольку в английском и некоторых других официальных языках Союза «ЕС» используется в качестве краткого эквивалента Европейского сообщества (Community). Что касается Союза в целом, то в английском, немецком и ряде других западноевропейских языков применяется аббревиатура EU (Union). В этом случае по очевидной причине последний мы всюду обозначаем без использования символов: Европейский союз, Союз.

2. По причине экономии места. Как Европейское сообщество занимает ключевое место в структуре Европейского союза, так и среди учредительных договоров важнейшим выступает Договор об учреждении Европейского сообщества, на основании которого образуются и осуществляют большую часть своей компетенции институты Союза. Поскольку на этот документ мы будем ссылаться особенно часто, в дальнейшем будет использоваться аббревиатура ДЕС (т.е. Договор о Европейском сообществе).

3) Европейский союз является полиэтническим образованием, поэтому в нем существует ныне 11 официальных языков. Тексты учредительных договоров и нормативных актов ЕС публикуются на всех этих языках и имеют одинаковую силу. В настоящей работе анализ и переводе этих документов осуществляется с английского языкаприменительно к учредительным договорам мы пользовались также их переводом на русский язык в издании «Документы Европейского союза». В некоторых случаях, когда, по нашему мнению, немецкий или французские тексты более адекватно передают смысл.

1 См.: Теория государства и права. Теория государств. М., Юрист, 1995. — С.129.

19 определенного положения учредительного договора, перевод дается с этих языков (о чем будут делаться специальные ссылки)1.

4) Как уже отмечалось, в настоящей работе все вопросы анализируются в свете двух редакций учредительных договоров — «маастрихтской» 1992 г. и «амстердамской» 1997 г. Соответствующие их положения поэтому могут совпадать, а могут и различаться. Во всех случаях, во избежание путаницы, статьи Договора о Европейском сообществе и других учредительных договоров в редакции Амстердамского договора обозначаются курсивомдля действующей пока «маастрихтской» редакции сохраняется обычный шрифт. Например, если содержание определенной статьи Договора о Европейском сообществе осталось неизменным, но изменился номер в скобках, указывается (ст.96- ст. 101 ДЕС), На Маастрихтский договор ссылка всегда производится первой.

5) В отношении нормативных и иных актов Европейского союза ссылки производятся на Официальный журнал Европейских сообществ (в англоязычной версии — OJ — Official Journal) с указанием серии (серия L: legislationзаконодательство или С — information and notices — сообщения), года издания и страницы (статьи). Например: О J 1976 L39/40. Применительно к судебным решениям (Суда, а также Суда первой инстанции) ссылки и цитирования осуществляются по официальному (издаваемому Агентством официальных публикаций Европейских сообществ на всех официальных языках) периодическому изданию — Отчеты Европейского суда — ECR (European Court Reports), также на английском языке. В соответствии с принятой в ЕС системой ссылок (в том числе при ссылке самого Суда на свои прецеденты) указывается сокращенное наименование судебного дела (в преюдициальных делах обычно по имени истца), номер дела, год рассмотрения, годы выхода в свет и страница сборника ECR. Например: Case 9/70, Grad. ECR [1970] 1125. Кроме того, в скобках в основном тексте мы будем сокращенное название этого дела (транскрибированное, без перевода) вместе с годом, когда Суд вынес по нему решение. В предыдущем примере: (дело.

1 См.: Treaty on European Union7/Vertrag iiber die Europaische Union II Traite sur L’Union Europeenne. Luxemboug, EUR-OP, 1992; Treaty of Amsterdam. Luxembourg, EUR-OP, 1997: Basic Community Laws. Oxford, Clarendon Press, 1994. Документы Европейского союза. M., Право, 1994. T. I-II.

Град" 1970 г.). Помимо указанных выше и иных официальных печатных изданий Европейского союза автор пользовался сборниками нормативных актов и судебных решений, а также ресурсами компьютерной базы данных законодательства и прецедентного права Союза — системы CELEX. За возможность пользоваться этими документарными (в том числе компьютерными) материалами автор признателен Институту европейского и международного права имени Ассера (Нидерланды), центрам документации Европейского союза Представительства Европейской комиссии в РФ и Института Европейского права РАН, а также кафедре права Европейского союза Московской государственной юридической академии.

6) И последнее. Амстердамский договор кроме изменения, собственно, содержания норм учредительных документов Союза, осуществил значительную «редакционную правку» Договора о Европейском союзе и о Европейском сообществе — с целью сделать их более доступными для чтения и восприятия (главным образом, простых граждан). Из текста были изъяты многие утратившие силу статьи, были ликвидированы буквенные наименования (напр., ст. 100а и т. д.). В Договоре о Европейском союзе, кроме того, буквенные обозначения статей заменены на числовые. Делая это замечание, мы заранее стараемся предупредить вопросы читателя, почему ссылка производится, скажем, одновременно на ст.Аст. 1 Договора о Европейском союзе, или на ст.213Ьст.286) Договора о ЕС. Содержание может остаться одинаковым, но номера статей в разных редакциях теперь не совпадают (за единичными исключениями).

В соответствии с итогами проведенного анализа и выводами из него на защиту выносятся следующие положения:

1. Важнейшей чертой, которая определяет политическую сущность Европейского союза как организации, обладающей признаками государственно-правового союза (федерации) западноевропейских стран и народов, является наличие в нем системы органов политической власти, в лице которых Европейский союз осуществляет перешедшие к нему от государств-членов суверенные полномочия по руководству экономической, политической, правовой и другими сферами общественной жизни на территории Западной Европы.

2. Основополагающим принципом организации и функционирования механизма политической власти Европейского союза является принцип разделения властей, претворяемый в жизнь с учетом специфики устройства и компетенции Союза. Несмотря на то, что данный принцип не получил прямого закрепления в тексте Договора о Европейском сообществе (и других учредительных договоров), он вытекает из системного толкования его норм и последовательно реализуется в прецедентном праве Европейского суда.

3. Характер распределения функций и властных полномочий между органами Европейского союза также имеет общие черты с классической доктриной разделения властей, сформулированной в учении конституционалистов 18−19 вв., сохраняющей свои позиции в конституционном праве современных государств. Законодательную функцию в Европейском союзе в настоящее время осуществляют Совет и Европейский парламентисполнительную — Комиссиясудебную — Суд и Суд первой инстанции.

4. Наличие принципиальных сходств в конституционно-правовой «модели» устройства высших органов публичной власти Европейского союза и демократического конституционного государства не означает их полной тождественности. Основными отличиями выступают, во-первых, более высокий (в сравнении с тем, которые имеют «верхние» палаты в современных федерациях) конституционно-правовой и фактический статус органа, представляющего в механизме политической власти Союза интересы государств-членов — Совета. Именно состоящий из представителей государств-членов Совет, а не избираемый всеобщим прямым голосованием граждан Союза Европейский парламент в рамках Европейского сообщества выступает в качестве основного субъекта законодательной власти Европейского союза.

Другое отличие состоит в существующей в ЕС системе «сдержек и противовесов». Главная ее специфическая черта — концентрация полномочий инициировать новое законодательство (следуя Б. Н. Топорнину, диссертант называет данное право исключительным правом законодательной инициативы) в руках органа исполнительной власти — Комиссии. В конституциях современных государств такое право может закрепляться за правительством только в отношении финансовых законопроектов.

5. Важным характерным признаком, определяющим специфику устройства механизма политической власти в Европейских сообществах и Союзе на всем протяжении их существования, является высокий юридический и фактический статус органов «третьей», судебной ветви власти — Суда (Европейского суда) и созданного в 1989 г. с целью ускорить юрисдикцион-ный процесс Суда первой инстанции. В ЕС институты судебной власти выступают не только в качестве правоприменительных, но и правотворческих органов. Прецедентное право Европейского суда и Суда первой инстанции распространяется на все органы судебной власти государств-членов Союза, выступая в качестве важного источника права Европейского союза и его конституционно-правовых норм. При этом на всем протяжении юрисдикци-онной деятельности Европейского суда в его прецедентном праве получила отчетливое выражение тенденция «конституционализации» учредительных договоров, что выразилось и в признании Договора о Европейском сообществе его «конституционной хартией», а самого себя — «конституционным судом» .

6. В последние десятилетия (особенно в 90-е годы) в эволюции механизма публичной власти Европейского союза определяющее значение приобрела тенденция его демократизации, связанная с опасением в политических и научных кругах, среди граждан Европейского союза и критикой ученых-правоведов по поводу наличия в устройстве Союза так называемого «демократического дефицита». Важнейшим элементом в рамках этой тенденции является существенный (и продолжающийся) рост полномочий и фактической роли Европейского парламента в законодательной, финансовой, контрольной сферах, в управлении Союзом в целом.

После вступления в силу Договора о Европейском союзе конституционно-правовая «модель» построения законодательной и исполнительной власти Европейского союза движется в направлении парламентарной системы правления, системы «ответственного правительства», формируемого и несущего политическую ответственность перед органом народного представительства (Европейским парламентом).

7. Основополагающей тенденцией, которая характеризует развитие политико-правовой интеграции в Европейском союзе в целом, является тенденция федерализации. Федерализация как тенденция и процесс имеет диалектически противоречивый характер, обусловленный и развивающийся в результате взаимодействия центробежных и центростремительных сил в государствах-членах Европейского союза. Новым импульсом в дальнейшем развитии федерализации Союза послужил подписанный в 1997 г. Амстердамский договор, который внес существенные изменения и дополнения в учредительные документы этой организации.

Апробация работы. Основные идеи и положения исследования опубликованы автором в книге «Основы права Европейского союза» (М., 1997, в соавторстве — 17 п.л.) и статье «Избирательные права граждан Европейского союза» (Календарь избирателя, М., 1998 г. — 0,5 пл.), изложены в докладе на международной научно-теоретической конференции по вопросам права Европейского союза (МГЮА, 1997 г.) — использовались при чтении лекций, проведении семинарских занятий в МГЮА по предметам «Конституционное (государственное) право зарубежных стран» и «Право Европейского союза» .

Материалы и выводы работы были использованы при составлении учебных и методических пособий для студентов МГЮА по учебной дисциплине «Право Европейского союза» .

По предмету настоящей диссертации автор выступал с докладами и сообщениями на юридическом факультете Университета имени Э. Роттер-дамского (Г.Роттердам, Нидерланды), Институте частного и публичного международного права и европейского права им. Ассера (г.Гаага, Нидерланды), Международном центре правового сотрудничества (г.Лейден, Нидерланды).

Динамизм общественной жизни возлагает дополнительные задачи на ее исследователей. Познание общества не может и не должно сводиться к ис ключительно к уяснению и описанию элементов, характерных для нынешней (и прошлой) социальной организации, т. е. «статики» общественных отноше ний. Важно также увидеть их в развитии, по возможности распознать «вектор» основных (а равно других) социальных изменений, их тенденции ;

как в настоящем, так и на будущее — хотя «степень правдоподобия» подоб ной экстраполяции вряд ли может достигать полной достоверности. Именно в силу указанных причин, при анализе процессов социальной интеграции в послевоенной Западной Европе, мы считает необходимым рассматривать Европейский союз как динамичный феномен, говорить не просто о достиг нутом к настоящему моменту ее уровне, а о тенденциях развития. Таковой — в области политической и правовой интеграции — нам пред ставляется тенденция федерализации — постепенного накопления Европей ским союзом и приобретения все новых признаков такой формы политико территориальной организации общества, как федерализм, и, отсюда, преоб разования его в новое качество — в государственно-правовой, федеративный союз. Собственно, международно-правовым образованием Союз (и Сообще ства, на которых последний «основан» в 1992 г.) в полной мере никогда не были. Как мы помним, еще первый кирпичик в строящее здание «как нико гда более тесного союза народов Европы» (преамбула Договора о Европей ском союзе), Европейское объединение угля и стали, уже полвека назад, в начале 50-х, мыслился его «архитекторами» в качестве первого «первого ша га в создании Европейской федерации». Факт наличия у Сообществ и Союза «федеративных черт» изначально (и впоследствии) отмечали многие их ис следователи, отечественные и зарубежные — и задолго до нас (см. главу I).Эти черты были в прошлом, и сохраняются в настоящем — не только сохра няются, но их становится все больше. Новым свидетельством этому является и подписанный в 1997 г. Амстердамский договор. Именно поэтому мы пред почитаем говорить о не федерализме в Европейском союзе (точнее, элемен тах последнего), а о федерализации последнего как одновременно процессе и тенденции, сущность которой как раз и заключается в увеличении таковых элементов. Разумеется, данный процесс встречает на своем пути множество трудностей, приходится преодолевать немало проблем, возникающих как из-за объективных причин, так и в силу субъективных факторовотсюда его постепенный характерслучаются и «откаты назад» (примером чему являет ся «Люксембургский компромисс» 1966 г. — см. § 1 главы II). Компромисс ный характер имеет и Амстердамский договор, не оправдавших ожиданий многих политиков и экспертов на радикальную реформу институционного механизма Союза (по этому поводу — поскольку «Амстердамский договор не отвечает потребности … в существенном прогрессе в направлении укрепле ния институтов» — правительства трех стран-членов выступили со специаль ной декларацией" *). При всей критике и разногласиях Амстердамский дого вор все же явился важным шагом в дальнейшей федерализации Европейско го союза, что выразилось и в повышении роли Европарламента, расширении обязательной юрисдикции Европейского суда и полномочий Председателя Комиссии, очередном сокращении круга вопросов, требующих единогласно го решения в Совете Европейского союза и крупномасштабных реформах второй и третьей «опор» Союза, направленных на повышение эффективно сти последних и Союза в целом и др. Амстердамский договор еще не вступил в силу (что произойдет, оче видно, в самое ближайшее время). Однако уже ныне, в соответствии с дейст вующей («маастрихтской») редакцией «конституции» Союза, та часть За падной Европы, которая осознала «историческое значение окончания разде ления Европейского континента» (Преамбула Договора о Европейском сою зе) и в разное время вошла в состав Европейских сообществ и Союза уже не есть прежняя «Европа национальных государств», которая еще так недавно казалась многим незыблемой основой политической организации континен та. Национальная государственность и суверенитет стран-членов не исчезли, но над ними отныне возник и продолжает укрепляться новый, «европейский» и «надгосударственный» уровень политической власти. Зна чительный, и все возрастающий спектр самых разнообразных (не только экономических!) общественных отношений перешел под управление этой 1 Декларация Бельгии, Франции и Италии к протоколу об институтах в связи с перспективой расширения Европейского союза. новой, возвышающейся над национальными государствами, организации политической власти, выполняющей — ранее осуществлявшиеся каждым го сударством в отдельности (и по-своему) — регулятивные и охранительные функции в отношении ключевых областей социальной жизнедеятельности, и веления которой непосредственно адресованы всем субъектам общественных отношений, всем гражданами и институтам гражданского общества Запад ной Европы. Европейский союз одновременно принял на себя роль предста вителя (а в будущем, возможно, после планируемого формирования «общей обороны», и защитника) всех его народов на международной арене, высту пая в этой сфере равноправным (и влиятельным!) партнером других госу дарств в решении общих проблем Европы и всего человечества. Европей ский союз уже ныне располагает собственной правовой системой, источники и нормы которой действуют непосредственно и обладают верховенством над национальным правом государств-членов — и процесс развития ее, распро странение на новые сферы «европейского» права (как обычно называют право Европейского союза сегодня) продолжается. Огромным потенциалом обладает также институт «европейского» гражданства, который создан в Европейском союзе одновременно с его основанием в 1992 г. Диалектичность процесса федерализации Европейского союза (и запад ноевропейской интеграции в целом) выражает не только его сложный, но противоречивый характер. Основным, базисным противоречием, как неод нократно мы отмечали на страницах работы, выступает противоречие двух противоположных интересов, двух противоположно направленных сил, цен тробежной и центростремительной. Их баланс медленно, но неуклонно сме щается в пользу последней, хотя окончательной победы сторонников даль нейшей политической централизации пока не произошло. Собственно гово ря, говорить о победе и поражении в данном случае вряд ли будет правиль ным. Вопрос о том, как распределить публичную власть между различными ее «ветвями» и «уровнями» — важнейший вопрос обустройства политической организации любого общества, и решать его необходимо в интересах всего общества, а не «дележа власти» между выигравшими и проигравшими пра вителями. В прошлом (да и в настоящем) решение данной основополагаю щей проблемы часто являлось результатом политической борьбы, в том чис 192 ле борьбы разных «элит» (центральной и региональной и т. д.), а также аппа ратнойподчас с использованием насильственных средств.

Введение

в «конституцию» Европейского союза (а также, по его примеру, в основные законы ряда других стран) принципа субсидиарности (ст. ЗЬ ДЕС) дает на дежду на изменение положения вещей: надежду на то, что вопрос о распре делении политической власти между всеми ее уровнями, начиная от нижнего, наиболее близкого к населению (муниципального) и кончая высшим, «надгосударственным», будет решаться на основе «гибких», способных к адаптации в соответствии с изменяющимися условиями, критериев эффек тивности — что в конечном счете позволит власти на всех ее уровнях в рам ках собственной компетенции лучше и прод) астивнее охранять и развивать далее уровень благосостояния «простых» граждан. Диалектика процесса западноевропейской интеграции, как, впрочем, и любого другого процесса, выражается в сосуществовании и единстве двух других противоречащих сторон — непрерывности и дискретности. Амстер дамский договор 1997 г., а равно Маастрихтский 1992 г. Единый европей ский акт 1986 г. и другие реформы «конституции» Союза, каждый явились важным «прорывом», качественным «скачком» в развитии федерализма в Европейском союзе (и, одновременно, отрицании прежнего качества «Европы национальных государств»). Однако процесс федерализации Сою за развивается не только в эти «узловые» периодыон происходит постоянно в связи с неослабевающей активностью органов Европейского союза в соз дании новых источников и норм «европейского» права, что в конечном сче те постепенно подтачивает фундамент вековой «разделенности Европейско го континента», обеспечивая большее единство, интегрированность «союза европейских народов» и граждан — одновременно сокращается и сфера на ционального правового регулирования государств-членов, а также между народная правосубъектность последних (поскольку по вопросам, которые урегулированы «внутренним» правом ЕС исключительное право заключения международных договоров переходит к Европейскому сообществу).Столь значительные качественные и количественные изменения в эко номической, политической и правовой системах, связанные с учреждением и развитием Европейского союза, хотя и развиваются по сознательному пла 193 ну, отражающему принципиальные устремления имеющей многовековую историю «панъевропейской» идеи — имеют объективно обусловленный ха рактер. «Международная кооперация — отмечает президент Российской Ака демии наук, академик Ю. Осипов, — становится неизбежностью, но приводит также неизбежно к некоторому ограничению суверенитета страны» '. Хотим мы того или нет, мир становится все более единым, и последующее развитие, скорее всего, поставит вопрос о создании «надгосударственных» властных структур не только в региональном, но и глобальном масштабе, а возможно, и мирового государства. Последнее, если оно и состоится, то в далеком бу дущем. Процесс же федерализации в Европейском союзе развивается уже сейчас, и его достижения и проблемы могут и на деле служит образцом для развития интеграции в других районах земного шара, а также для тех стран, которые проходят его как бы «в обратном направлении» — от централизо ванного, унитарного к децентрализованному, федеративному. К числу таковых относится и наша Россия, перед которой ныне на пер вый план, наряду с дальнейшим развитием федеративных начал в государст ве, встала другая, не менее важная задача — сохранение исторически сло жившегося и необходимого для дальнейшего развития нашей страны един ства экономической, политической и правовой организации российского общества. Немалую помощь в решении обеих этих задач может оказать и опыт Европейского союза, многие аспекты которого, как представляется, могзгг быть эффективно применены и к условиям отечественной государст венности. В этой связи, опираясь на проведенный анализ конституционно правовых аспектов устройства и функционирования системы органов Евро пейского союза, автор вьщвигает практические предложения по совершенст вованию конституционно-правовых основ государственного механизма Рос сийской Федерации.(1) Во-первых, представляется целесообразным использовать опыт структурной организации законодательного органа Европейского союза, состоящего из представителей государств-членов (Совета) с целью укрепле ' См.: Осипов Ю. Три кита, на которых держится цивилизация // Российская газета, 8 октября 1997 г. — З. ния аналогичного органа Российской Федерации — Совета Федерации Феде рального Собрания. В последнем, также как и в Совете Европейского союза, мог бы быть создан «второй уровень», состоящий из заместителей членов Совета Федерации в должности, возможно, постоянных представителей субъектов при Российской Федерации. Последние (назначаемые соответст венно главами исполнительной власти и законодательными органами субъ ектов федерации) на своих заседаниях рассматривали бы все законопроекты, поступившие из Государственной Думы, и другие вопросы, входящие в ком петенцию Совета Федерации. Если проект получает поддержку большинства (или квалифицированного большинства — в зависимости от характера во проса) заместителей членов Совета Федерации, последний считается одоб ренным Советом Федерации. В противном случае разрешение вопроса пере носится на рассмотрение палаты в основном составе (глав законодательной и исполнительной власти субъектов федерации). Данная мера позволит обеспечить более активное участие российских регионов в федеральном за конодательном процессе, в том числе избежать такой нередко встречаю щейся ситуации, когда принятый Государственной Думой федеральный за кон признается одобренным Советом Федерации и направляется Прези денту для подписания и обнародования только потому, что Совет Федера ции не успел рассмотреть его в установленный Конституцией срок. С дру гой стороны, такой вариант позволит сохранить преимущество действую щего порядка формирования Совета Федерации, главное достоинство ко торого — привлечение высших должностных лиц регионов к совместному обсуждению проблем всей страны и принятию решений по вопросам веде ния федерального центра.(2) Другой практически интересный аспект использования опыта Ев ропейского союза относится к вопросу укрепления системы конституцион ного правосудия в Российской Федерации. Главной юридической предпо сылкой формирования прецедентного права в Европейских сообществах и Союзе стало закрепленное в ст. 177 Договора о ЕС право всех судов и трибу налов государств-членов обращаться в Европейский суд с преюдициальны ми запросами по поводу толкования учредительного договора и других ис точников права ЕС. Если же «любой подобный вопрос поднят в деле, рас 195 сматриваемым судом или трибуналом государства-члена, решения которого не могут быть обжалованы, такой суд должен обратиться с данным вопро сом в Суд» (курсив наш — А.Ч.). Благодаря этим положениям обеспечивается единообразное толкование и применение источников права Союза на всей его территории, защита вытекающих из них субъективных прав граждан (которые могут обратиться в соответствующий национальный суд с прось бой о направлении преюдициального запроса в Европейский суд). Суды и трибуналы государств-членов «решения которых не могут быть обжалова ны», т. е. органы апелляционной и/или кассационной инстанции, во всех слу чаях обязаны приостановить производство и направить запрос в Европей ский суд — во всех, кроме тех случаев, когда соответствующий вопрос уже разрешен в предьщущих решениях Суда. Последние тем самым приобретают прецедентный характер, связывают не только конкретный суд/трибунал, на правивший запрос, но и все другие национальные юрисдикционные органы, на будущее время. Подобный порядок одновременно снимает необходи мость вводить инстанционную подчиненность национальных судов Евро пейскому, превращение последнего в апелляционную и/или кассационную инстанцию. Как представляется, с помощью аналогичного правового механизма можно обеспечить обязательную прецедентную (т.е. нормативную) силу по становлений Конституционного Суда Российской Федерации, отсутствие которой препятствует эффективной реализации принципа верховенства Конституции и вызывает обоснованную критику специалистов. Для того, чтобы добиться последнего, на наш взгляд, стоит рассмотреть вопрос о вве дении в Конституцию Российской Федерации и российское законодательст во о судоустройстве и процессе правила, аналогичного процитированной выше ст. 177 Договора о ЕС. То есть, во-первых, уполномочить суды общей юрисдикции и арбитражные суды обращаться в Конституционный Суд с за просом по любому вопросу о толковании и применении федеральной Кон ституции и, во-вторых, сделать направление такого запроса обязательным для судебных органов, выступающих в качестве кассационной или апелля ционной (для арбитражных судов) инстанции при разрешении дел. право Европейского союза в целом содержит немало других элементов, которые могли бы быть полезными при дальнейшем развитии правовой ре формы в Российской Федерации — как в сфере конституционного, так и дру гих отраслей публичного и частного права. Обнаружить их и определить на правления практического использования возможно посредством новых ис следований отечественных конституционалистов, ученых-правоведов ;

представителей других юридических наук.