Актуальность темы
исследования. В Бюджетном' послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 29 июня 2010 г. «О бюджетной-политике в 2011;2013 годах"1 Президент Российской Федерации Д. А. Медведев обратил внимание на необходимость в повышении налоговых поступлений, в том числе за счет совершенствования существующих методов налогового контроля. Вместе с тем Президент отметил, что «надежность налогового контроля не должна ухудшать условий деятельности добросовестных налогоплательщиков» и тем более приводить к применению налоговых процедур, которые «носят перестраховочный характер и значительно осложняют экономическую жизнь организаций и повседневную жизнь граждан». Следовательно, хотя наполняемость бюджета налоговыми средствами по-прежнему остается ключевой задачей государства, приоритетом является создание благоприятных условий для реализации налогоплательщиками налоговой обязанности. Это предопределяет актуальность и востребованность научных исследований в сфере налогового права, направленных на оценку существующих налогово-правовых норм с позиции соблюдения и защиты прав добросовестных налогоплательщиков, а также на разработку предложений по гармонизации действующего законодательства в целях устранения неадекватных и необоснованных преференций, нарушающих баланс между интересами налогоплательщиков и интересами государства.
Настоящая диссертация посвящена исследованию российского и зарубежного законодательства, регулирующего порядок исполнения налоговым агентом обязанностей по исчислению, удержанию у налогоплательщика и перечислению налога в бюджетную систему (для целей настоящей работы перечисленные выше обязанности будут также.
1 URL: http://www.kremlin.ru/news/8192 (дата обращения — 3 марта 2011 г.) именоваться «взиманием налога налоговым агентом»)1. Данный порядок включает комплекс действий налогового агента по исчислению размера налоговой обязанности налогоплательщика, удержанию этой суммы из размера платежа, причитающегося от налогового агента в пользу налогоплательщика по условиям заключенного между ними гражданско-правового или трудового договора, и перечислению удержанной суммы в бюджетную систему Российской Федерации. В результате налогоплательщик получает по договору от налогового агента платеж, уменьшенный на сумму удержанного налога, и, соответственно, освобождается от обязанности самостоятельно рассчитывать и уплачивать налог с платежа, полученного от налогового агента.
Взимание налога налоговым агентом является неотъемлемым компонентом налогового законодательства Российской Федерации. Установленный в отдельных федеральных законах в 1990;е гг.2, данный порядок был включен в Налоговый кодекс Российской Федерации (далее «Налоговый кодекс РФ» или «НК РФ»)3 применительно к отдельным случаям уплаты налога на доходы физических лиц, налога на добавленную стоимость и налога на прибыль организаций. Однако до настоящего времени неразрешенным остается ряд теоретических проблем, связанных с взиманием налога налоговым агентом, которые неизбежно влекут за собой сложности правоприменительного характера.
Во-первых, в науке не дана правовая оценка тому, как соотносятся между собой конституционная обязанность по уплате налога, установленная.
1 В зарубежной литературе данный порядок иногда называют «структурным соблюдением налогового законодательства» (structural compliance). См.: Soos P. Self-Employed Evasion and Tax Withholding: A Comparative Study and Analysis of the Issues. // UC Davis Law Review. 1990. Vol. 24. p. 123- Cheng. E. Structural Laws and the Puzzle of Regulating Behavior. //Northwestern University Law Review. Vol. 100. 2006. pp. 675−679.
2 См., например, ст. 15 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118−1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (Российская газета. 1992. 10 марта).
3 Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (в ред. ФЗ от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ) // СЗ РФ. № 31. Ст. 3824.
Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (в ред. ФЗ от 7 марта 2011 г. № 23-Ф3) // СЗ РФ. № 32. Ст. 3340. в ст. 57 Конституции Российской Федерации (далее — «Конституция РФ»)1, и лишение налогоплательщика возможности исполнить обязанность самостоятельно в случае, когда Налоговый кодекс РФ возлагает исполнение на налогового агента. В данном случае, с одной стороны, закон обязывает налогоплательщика уплатить налог в бюджет, т. е. совершить активные действия по исчислению суммы налога и ее перечислению на соответствующие счета Федерального казначейства, а с другой — i ограничивает налогоплательщика в праве на исполнение, возлагая обязанность на третье лицо — налогового агента2.
Во-вторых, не исследовано влияние обязанностей налогового агента на его экономическое положение. Производимое налоговым агентом исполнение влечет для него прямые расходы (по ведению бухгалтерской о отчетности, хранению документов и т. д.) и может быть связано с риском привлечения к ответственности за ненадлежащее исполнение. При этом носитель налоговой обязанности — налогоплательщик — освобожден от указанных расходов и возможной ответственности. Кроме того, в большинстве случаев лицо, выступающее налоговым агентом, также является налогоплательщиком. В результате оно несет расходы и риски и в качестве налогоплательщика, и в качестве налогового агента, т. е. в повышенном размере по сравнению с лицом, исполняющим только обязанность налогоплательщика, и тем более по сравнению с лицом, исполняющим обязанность налогоплательщика по налогу, удержание которого возложено на налогового агента.
1 Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. (в ред. ФКЗ РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ)) // Российская газета. 2009. 21 января.
2 В Определении от 20 декабря 2001 г. № 291−0 (СПС «Консультант Плюс») Конституционный Суд РФ указал, что поскольку уплата налога налоговым агентом «освобождает гражданина от необходимости делать это самому», указанная обязанность не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод гражданина". Такая аргументация, по нашему мнению, служит лишь подтверждением тому, что обязанности налоговых агентов имеют под собой конституционное обоснование, но не разъясняют существа поставленного вопроса.
3 См.: Tax Law Design and Drafting / edited by V. Thuronyi. Washington D.C., 2000. pp. 573 575.
В-третьих, не дана, оценка способности. налогоплательщиков самостоятельноуплачивать, налов в тех случаях, когдаЛЗалоговышкодекс РФ^ возлагает эту обязанностьна налоговых агентов. В! настоящее: время распространено^ мнение — о том-, что, например, налогоплательщикам? — физическим лицам технически сложно заполнить, налоговую декларацию и перечислить налог в бюджет самостоятельно, и: поэтому налоговые агенты избавляют налогоплательщиков* от. бремени по расчету налога. О том'. что. налогоплательщики] не. всегда заинтересованы уплате налога: через-налогового агента, при этом, как правило, не упоминается. Например, в жалобе, направленной в Конституционный Суд РФ, заявитель просил признать взимание налоганалоговым агентом несоответствующим Конституции РФ на том основании, что оно производится" безсогласия налогоплательщика. Конституционный Суд РФ справедливо отказал в ' рассмотрении жалобы, поскольку у заявителя не былодостаточных юридических оснований для того, чтобы такая жалоба была рассмотрена.1 Тем не-менее сам факт подачи подобного рода жалобы свидетельствует о том, чго не все налогоплательщики разделяют позицию, согласно, которой шшоговые агенты выступают в налоговых правоотношениях в их интересах и не: готовы самостоятельно уплачивать' налог с полученных доходов;
Указанные проблемы, обусловливают необходимость комплексного теоретико-правового осмысления и анализа механизма? и принципов взиманияшалога налоговым агентомв соответствии с российским налоговым, законодательством, а также, опыта применения данногопорядка в: зарубежных государствах. Решение этих проблем составляет концептуальную основу диссертационногоисследования и определяет, в том: числе в свете процитированных, выше положений Бюджетного послания Президента, актуальность выбранной темы. .
Определение Конституционного Суда РФ от 19 февраля 2003 г. № 53−0 (СПС «Консультант Плюс»).
Степень научной разработанности темы исследования. Отдельные вопросы о статусе налоговых агентов в налоговом законодательстве освещены в трудах A.B. Брызгалина, Д. В. Винницкого, Ю. А. Крохиной, Н. П. Кучерявенко, И. И. Кучерова, С. Г. Пепеляева, Н. И. Химичевой, Э. М. Цыганкова и других ученых. Вопросы правового положения налоговых агентов нашли отражение в диссертационных исследованиях Д. В. Винницкого, В. Ф. Евтушенко, P.A. Сергиенко. По теме исследования были опубликованы монографии В. Ф. Евтушенко и С. Т. Штерн. В целом можно отметить, что за последние годы в России подготовлено и издано значительное количество работ, обстоятельно анализирующих отдельные направления правового регулирования порядка взимания налога налоговым агентом, а также работ, в которых данные вопросы рассматриваются в контексте других проблем налогового права. Вместе с тем, «до сих пор отсутствуют научные исследования, посвященные комплексному теоретическому осмыслению взимания налогов налоговым агентом и принципов его функционирования, в том числе в свете затронутых выше проблем.
Цели и задачи исследования. Целями настоящего исследования являются:
— рассмотрение теоретической модели взимания налога налоговым агентом и принципов ее функционирования;
— определение основных причин возложения обязанностей по взиманию налога на налоговых агентов в российском и зарубежном законодательстве;
— оценка степени реализации данной модели в действующем российском законодательстве;
— разработка отдельных предложений по его совершенствованию, в том числе с учетом зарубежного опыта, в тех случаях, когда между теоретической моделью и законодательством существуют противоречия.
Следует оговориться, что основу диссертационного исследования составляют именно теоретические проблемы, связанные* с взиманием" налога у источника выплаты. Автор не ставил перед собой цели решения всех имеющихся практических проблем, возникающих в связи с применением соответствующих положений Налогового кодекса РФ.
Достижение поставленных целей определило следующие задачи:
— определение основных этапов формирования нормативной базы по взиманию налога налоговым агентом и установление причин применения данного порядка в российском и зарубежном законодательстве;
— оценка общего порядка взимания налога налоговым агентом в российском и зарубежном законодательстве и анализ существующих доктринальных точек зрения о необходимости применения данного порядка;
— определение правового положения налогового агента в российском налоговом законодательстве, а также проведение сравнительно-правового анализа обязанностей налогового агента и обязанностей иных лиц, участвующих в процессе уплаты налога;
— исследование теоретической модели взимания налога налоговым агентом, а также оценка действующего режима налогообложения в российском законодательстве применительно к отдельным налогам, исходя из принципов функционирования теоретической модели;
— определение-положительного и негативного эффекта от взимания налога налоговым агентом;
— выявление некоторых теоретических и практических проблем в российском законодательстве, связанных с взиманием налога налоговым агентом, и определение путей решения данных проблем, исходя из предложенной теоретической модели и с учетом исследованного зарубежного опыта;
— формулирование научных выводов и практических предложений по внесению изменений в российское налоговое законодательство на основе проведенного исследования.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются правоотношения, возникающие по поводу исчисления, (удержания и перечисления налога в бюджетную систему налоговым агентом, а также по поводу применения мер ответственности к налоговым агентам за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей. Предметом исследования являются налоговое законодательство о взимании налога налоговым агентом в Российской Федерации и зарубежных странах, а также существующая правовая доктрина по данной теме.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу исследования составили общенаучные (диалектический, исторический, системный) и специальные юридические (формально-логический, структурно-функциональный, сравнительно-исторический, телеологический и другие) методы, а также статистический метод и метод моделирования и прогнозирования правовых явлений. Кроме того, важное место в исследовании отведено историко-правовому и сравнительно-правовому методам. Первый метод позволил, в частности, установить основные закономерности эволюции взимания налога, у источника выплаты, выявить ее формы и общие принципы. Второй метод был использован для сравнения 1 законодательств Российской Федерации и зарубежных странах, в том числе Англии, Германии, Франции и США, в вопросе о порядке взимания налога налоговым агентом.
Теоретическая база исследования. Теоретическую базу исследования?- составили научные идеи и положения, содержащиеся в общей теории права, а также: в отраслевых юридических науках. Диссертант опирался Hai трудытаких российскихш зарубежных ученых как Т. К. Абова. Г. Е. Авилов, A.C. АвтономовАлексеев! ЙШ! БачилоM! Hi Брагинский-.CiHf Братусь,.
A.В, Венгеров* ,' АШ)!?.-. Викулин-,. Д.-В1 ВинницкийВ: А^, Витрянскищ.
B.Е. Гулиев, Р Ф: ЗахароваМ.В. Карасева, Д.А. Керимов^ ГО.А. Крохина, • М. И. Кулишер, М.А., Кустова, O.E. Кутафин, И. И. Кучеров. A.B. Малько,.
H.H. Ыатузов, Е. С. Макушева, ЭЛ. Нагорная, ВС. Нерсесянц, Б. В. Россинский, О. Н. Садиков. А. П. Сергеев, H.A. Соловьев, Е. А. Суханов, Ю. А. Тнхомиров, Б. Н. Тоиорнин, Ю. К. Толстой, Г. А. Тосуиян, Т. Я. Хабриева, Н. Ю. Хаманева, Н. И. Химичева, Э. М. Цыганков, В. Е. Чирки м, Ю: Л1 Шульженко, В. Шавиро. М. Фридман, Б. Сабин. Е. Селигман,. Дж. Слемрода и др.
Нормативная база исследованияНормативную базу исследования составили Конституция РФ, нормативно-правовые акты Российской Федерации и: зарубежных государств по состоянию, на 1 апреля, 2011 г., решения Конституционного Суда РФ, практика, российских ш зарубежных арбитражных судов и судов общей юрисдикции, разъяснения российских и зарубежных налоговых и финансовых органов.
Научная новизна исследования. Научная новизна исследования, заключается в предпринятой, попытке теоретико-правового анализа механизма взимания налога налоговым агентом, и/ в том1 числе в исследовании научной модели взимания налога налоговым агентом, оценке степениреализации научноймодели в действующем российском-законодательстве и формулированиипредложений по совершенствованию законодательства,^ том числе с учетом зарубежного опыта;
На защиту выносятся следующие положения:
1. Предлагается рассматривать порядок взимания налога налоговым агентом, как принудительное изъятие средств в целях исполнения обязанности по уплате налога, возникающей у налогоплательщика в связи получением от налогового агента средств по условиям заключенного между ними гражданско-правового или трудового договора. Принудительность изъятия заключается в отсутствии у налогоплательщика и налогового агента возможности согласовать иной порядок распределения обязанностей по уплате налога, кроме как путем его взимания налоговым агентом в случаях, предусмотренных Налоговым кодексом РФ.
2. Предлагается рассматривать порядок взимания налога налоговым агентом как принудительное ограничение налоговой дееспособности налогоплательщика. Возложение исполнения на налогового агента не преследует цели защиты прав и интересов налогоплательщика, а направлено против уклонения налогоплательщика от уплаты налога. Следовательно, ограничение налогоплательщика в реализации прав и обязанностей, в налоговых правоотношениях свидетельствует о существующей в налоговом праве презумпции недобросовестности налогоплательщика применительно к закрепленным в законе случаям исполнения обязанностей налогового агента-.
3. Предлагается рассматривать взимание налога налоговым агентом как вынужденную административную меру, направленную на обеспечение поступления налога в бюджетную систему, но при этом создающую для налогоплательщиков и налоговых агентов дополнительное бремя (в том числе прямые и косвенные расходы). Налоговые агенты несут прямые расходы в связи с исчислением, удержанием и перечислением налога за налогоплательщиков, а также уплатой пеней и штрафов в случае привлечения к ответственности за ненадлежащее исполнение. Налогоплательщики несут косвенные расходы в размере той прибыли, которую они могли бы получить от использования сумм налога, если бы налог не взимался налоговыми агентами, а уплачивался налогоплательщиками по окончании налогового периода в общеустановленном порядке.
4. В соответствии с абз. 1 п. 5 ст. 89 НК РФ недопустимо проведение повторной выездной налоговой проверки налогоплательщика по одному и тому же налогу за один и тот же период. Однако данное правило не применяется в случаях, когда лицо, с одной стороны, выступает налогоплательщиком а, с другой — действует в качестве налогового агента. В результате налоговые органы вправе инициировать проведение отдельной выездной налоговой проверки лица как налогоплательщика по определенному налогу за конкретный период и отдельной выездной налоговой проверки того же лица в отношении исполнения им обязанностей налогового агента по тому же налогу и за тот же период. Поскольку в данном случае исполнение осуществляется в отношении одного и того же налога и за один и тот же период, отдельная выездная налоговая проверка лица как налогового агента представляет собой повторную проверку этого же лица, т. е. является нарушением установленного в абз. 1 п. 5 ст. 89 НК РФ ограничения. В целях устранения данного противоречия предлагается внести соответствующие изменения в указанную статью.
5. По налогу добавленную стоимость возложение обязанностей налогового агента в соответствии с п. 3 ст. 161 НЕС РФ на арендаторов и покупателей федерального имущества, имущества субъектов Российской Федерации и муниципального имущества представляется необоснованным. В указанных случаях государственные органы, органы местного самоуправления, а также казенные учреждения, предоставляющие в аренду или реализующие государственное и муниципальное имущество, уполномочены выступать в налоговых правоотношениях в качестве налогоплательщиков и выполнять обязанности по уплате налога самостоятельно. Предлагается обязать государственные и муниципальные органы и казенные учреждения самостоятельно исчислять и уплачивать налог на добавленную стоимость в качестве налогоплательщиков при сдаче в аренду или продаже указанного выше имущества. Для этого необходимо внести следующие изменения в главу 21 {Налог на добавленную стоимость) Налогового кодекса РФ: (а) исключить п. 3 ст. 161 НК РФ и (б) в п. 1 ст. 143 НК рф уточнить, что термин «организации» включает в себя органы власти, органы местного самоуправления и казенные учреждения с тем, чтобы из п. 1 ст. 143 НК РФ однозначно следовало, что указанные лица признаются налогоплательщиками по налогу на добавленную стоимость.
6. Применительно к остальным случаям возложения обязанностей налогового агента по налогу на добавленную стоимость, перечисленным в ст. 161 НК РФ, предлагается рассмотреть возможность отнесения указанных в данной статье лиц к налогоплательщикам по налогу на добавленную стоимость. Данное предложение соответствует общим правилам налогообложения налогом на добавленную стоимость и общим правилам взимания налога налоговым агентом. Оно позволяет гармонизировать действующее налоговое законодательство Российской Федерации в отношении обложения налогом на добавленную стоимость операций, перечисленных в ст. 161 НК РФ, в том числе случаи уплаты налоговыми агентами сумм налога на добавленную стоимость из собственных средств.
7. По налогу на прибыль организаций существует неопределенность в правовой квалификации уплаты налоговым агентом суммы налога в ситуации, когда налогоплательщик получает от налогового агента доход в размере, как если бы налог не был удержан. В связи с этим возникает проблема отнесения лицом, выступающим в качестве налогового агента, сумм уплаченного налога к прочим расходам при расчете налоговой базы по налогу на прибыль организаций. Предлагается внести изменения в ст. 310 НК РФ с тем, чтобы признать уплату налога налоговым агентом в качестве надлежащего исполнения, при условии, что налог уплачивается со всего размера дохода, полученного налогоплательщиком. Данное предложение соответствует общим правилам налогообложения налогом на прибыль организаций и общим правилам взимания налога налоговым агентом. Оно не нарушает государственные интересы и не уменьшает размер поступлений, налога на, прибыль. организаций вбюджетную систему РоссийскойФедерации-, , '.
8. Для. противодействиянегативномуэкономическому' эффекту, взиманияналога у источника выплаты? предлагается рассмотреть возможностьпредоставления лицам, выступающим' в качестве налоговых агентовденежнойкомпенсации', за исполнение обязанностей" - налоговых агентов. Размер компенсации может составлять сумму, соответствующую сумме расходов налоговых агентов на исполнение обязанностей налогового агента, или фиксированную сумму, установленную законодателем исходя из приблизительных затрат среднестатистического налогового агента. Компенсациядолжна выплачиваться? из средств, удержанных? у налогоплательщиков, путем изъятия соответствующей суммы налоговыми агентами до перечисления удержанных средств в бюджетную систему Российской Федерации.
9. В долгосрочной перспективе, в том числе после модернизации существующих методов налогового: контроля- (внедрения новых технологий обработки информации о налогоплательщиках), представляется возможным рассмотреть вопрос об отказе от обязательного взимания налога, налоговым агентом- (как минимум, в отношении налогов, уплачиваемых резидентами РоссийскойФедерации), предоставив, налогоплательщикамвозможность самостоятельно уплачивать налог в бюджетную систему. Вместе с тем возможно сохранение порядка взимания налога у источника выплатыв качестве добровольного выбора налогоплательщика при условии соответствующей компенсации налоговому агенту. понесенных документально подтвержденных расходов в порядке, описанном выше в настоящем пункте.
Теоретическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в систематизации нормативно-правового материала и научных источников по вопросам взимания налога у источника выплаты и исполнения обязанностей налоговых агентов в Российской Федерации и зарубежных государствах. Были проанализированы отдельные категории налогового права на новом теоретико-эмпирическом уровне, что позволило предложить авторский подход к пониманию взимания налога у источника выплаты и роли налоговых агентов в современном налоговом законодательстве Российской Федерации.
Материалы диссертации могут быть использованы для дальнейших научных исследований в области налогового права, в частности, вопросов налогообложения налогом на добавленную стоимость, налогом на доходы физических лиц и налогом на прибыль организаций, а также при подготовке учебников, учебных программ и методических пособий.
Практическая значимость исследования. Сделанные диссертантом выводы могут быть использованы в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, а также в нормотворческой деятельности по совершенствованию законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Реализация высказанных предложений может положительно повлиять на развитие законодательства о налогах и сборах в России.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования прошли апробацию в тезисах докладов и сообщений на научных и научно-практических конференциях и семинарах. Основные проблемы, рассмотренные в диссертации, нашли свое отражение в работах, опубликованных автором.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
В рамках настоящего исследования" былиизучены российское и зарубежное налоговое законодательство в отношении взимания налога у источника выплата налоговым агентом.'.
В ходе исследования было установлено, что в настоящее время взимание налога у источника выплаты является стандартом налогообложения? в большинстве зарубежных государств: Как правило, налогообложению у источника выплаты подлежат (а) — доходы, физических лиц — резидентов- (б) доходы иностранных физических и юридических лицне состоящих на учете в налоговых органах в стране образования дохода, и (в) дивидендные доходы. юридических лиц, учрежденных в стране образования дохода.
Между государствамисуществуют различия в методе расчета налога, удерживаемого у источника образования доходав требованиях к учету доходов, полученных налогоплательщиком за тот же налоговый период, что и доходы, подлежащиеобложению у источника выплаты, но уплачиваемых налогоплательщиком' самостоятельно, а также в вопросе о необходимости декларирования доходовналогоплательщика по итогам налогового периода:
В ходе исследования также было5 установлено, что взимание налога: у источника выплаты впервые было использовано в 1803 г. в Англии в: целях повышения контроля ' за собираемостью * подоходного налога. По мысли английских законодателей этот порядок должен был устранить личностный фактор в процессе уплаты налога, т. е. не допустить налогоплательщика к определению налогооблагаемого дохода и перечислению налога в казну. Логика английских законодателей начала XIX вв. не потеряла своей актуальности в настоящее время и активно используются для обоснования существующего порядка удержания налога налоговыми агентами. Более тоговесьма вероятно, что в случае установления новых налогов, которые будут в той или инои степени касаться налогообложения доходов физических лиц резидентов и иностранных лиц, сбор налога будет осуществляться именно путем взимания у источника выплаты.
Вместе с тем, как представляется, необходимо понимать, что взимание налога у источника выплаты является скорее вынужденной административной мерой, чем полноценным элементом системы. Поэтому основой акцент в развитии законодательства следовало бы направить как раз на ограничение случаев, когда налог удерживается налоговым агентом.
