Актуальность темы
исследования. Конституция Российской Федерации (ст.7) характеризует Россию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие всех граждан. Реализация этих конституционных положений требует разработки и проведения в жизнь сильной социальной политики, максимально учитывающей особенности социально-экономического развития страны. Одним из ярких примеров в данном случае являются инициативы Президента РФ В. В. Путина (сентябрь 2005 г.) по реализации национальных проектов в социальной сфере. Репрезентативные опросы 1994;2004 гг. показали, что за последние 10 лет наших сограждан стали гораздо больше волновать их социальные права. Например, доля считающих наиболее важным право на бесплатное образование, медицинскую помощь, обеспечение в старости и при болезни выросла с 64% до 74%. Из вероятных общенациональных целей развития самым приоритетным для населения является повышение качества жизни (около 61% опрошенных в 2004 г.)1.
В плане реализации социальной политики особую роль призваны сыграть органы местного самоуправления. На местах легче всего выявляются конкретные социальные проблемы и определяется круг лиц, нуждающихся в социальной защите. Сложность и новизна современной ситуации состоит в том, что в настоящее время происходит коренная перестройка законодательных основ местного самоуправления: принят новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — закон № 131-Ф3), Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесены изменения и дополнения более чем в 150 федеральных правовых актов, касающихся социальных функций местного самоуправления. Однако в числе публикаций по тем или иным разделам муниципального права недостает работ, прямо по.
1 Ведомости. -2004. -29 октябряИзвестия. -2004. -4 ноября. священных исследованию правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере. Недостаточно разработаны не только, например, вопросы разграничения полномочий государственных и местных органов в социальной сфере, но даже сам понятийный аппарат правового регулирования данной области. Практика настойчиво ставит новые вопросы, например, проблему использования социальных стандартов в управлении социальной сферой, что требует развивать исследования в данном направлении.
Существование перечисленных теоретических и практических проблем свидетельствует об актуальности выбранной темы исследования.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность рассматриваемых проблем, их научная разработка до последнего времени осуществлялась, как правило, параллельно с исследованием других вопросов. Отдельным аспектам правового регулирования социально-экономического развития, в т. ч. на уровне местного самоуправления в России посвящены работы таких ученых, как С. А. Авакьян, А. А. Акмалова, В. М. Ануфриев, И. В. Бабичев, В. В. Бакушев, Г. В. Барабашев, В. А. Баранчиков, А. А. Белкин, Е. В. Белоусова, Т. М. Бялкина, А. А. Васильев, А. В. Васильев, М. А. Васильев, Л. А. Велихов, Н. В. Витрук, А. В. Воронова, И. В. Выдрин, А. Г. Гладышев, А. Д. Градовский, Н. Н. Гугнин, Ю. А. Дмитриев, А. В. Дубинина, Н. А. Емельянов, А. А. Замотаев, А. В. Зиновьев, В. Б. Зотов, В. Г. Игнатов, Е. М. Ковешников, А. Е. Когут, А. Н. Кокотов, А. Н. Костюков, М.Н. Кудилин-ский, В. Л. Кураков, О. Е. Кутафин, Р. Г. Маннапов, В. В. Мархинин, Т. С. Масловская, Т. К. Миронова, А. А. Мишин, Н. А. Модин, И. И. Овчинников, Н. Л. Пешин, А. И. Попов, Н. В. Постовой, В. А. Прокошин, В. В. Пылин, О. М. Рой, В. В. Рудой, А. А. Сергеев, А. Н. Соколов, С. А. Суспицын, В. В. Таболин, Ю. А. Тихомиров, А. В. Трошихин, А. А. Уваров, В. И. Фадеев, К. Ф. Шеремет, А. Н. Широков, А. А. Шлихтер, Е. С. Шугрина, Н. В. Шумянкова, В. АЛсюнас и др.
Проблемы социального государства и общих принципов социальной политики на современном этапе затрагивались в работах Г. И. Авциновой,.
A.А.Акмаловой, Н. А. Волгина, Е. Ш. Гонтмахера. В. В. Гурлева, А. В. Гурлева, Г. И. Жукова, Х. Ламперта, Л. С. Мамута, Ю. Лимбаха, А. Н. Соколова,.
B.А.Торлопова и др.
Отдельные аспекты применения социальных стандартов на разных уровнях управления рассматривались в работах А. Г. Гилярова, В. А. Ильина, И. А. Ильина, Е. Н. Китовой, Г. И. Ковалевой, Э. Н. Кузьбожева, И. И. Легостаева,.
В.Н.Лесина, М. Н. Мирзалиева, Э. М. Пешиной, В. А. Понизова, В. К. Потемкина, В. Е. Рохчина, Е. В. Тишина, Г. Б. Челноковой, В. И. Шаронова, А. Н. Швецова, К. В. Якушевой.
Объектом исследования выступают действующие правовые нормы, регулирующие развитие социальной сферы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Предметом исследования выступают правовые отношения, возникающие по поводу регулирования деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере.
Цель исследования — на основе комплексного анализа правового регулирования деятельности местного самоуправления в социальной сфере определить правовые основы и основные направления совершенствования этой деятельности.
Реализация указанной цели требует решения следующих задач:
• уточнение и разработка понятийного аппарата, используемого при регулировании социальной политики;
• анализ особенностей местного самоуправления как института публичной власти, осуществляющего социальную политику на местном уровне в Российской Федерации;
• исследование правовых основ местной социальной политики как в области вопросов местного значения, так и полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
• исследование правового содержания социальных стандартов и путей их использования на уровне местного самоуправления;
• обоснование основных направлений совершенствования законодательного регулирования деятельности, осуществляемой муниципальными органами в социальной сфере.
Методология и методика исследования. Методологической основой исследования является диалектический метод познания. Для решения конкретных задач в ходе исследования применялась совокупность частнонауч-ных методов: сравнительно-правовой, структурно-правовой, статистический, исторический, социологический, логический, системный и т. д. В работе использовались международные правовые акты, акты конституционного и текущего законодательства РФ и ее субъектов (в т.ч. Республики Карелия, Республики Татарстан, Ленинградской, Московской, Оренбургской, Самарской,.
Свердловской областей, гг. Москвы и Санкт-Петербурга) нормативные акты Правительства РФ, министерств и ведомств, нормативно-правовые акты муниципальных образованийв ряде случаев диссертант обращался также к законопроектам. Широко использованы также результаты современных научных исследований, публикации СМИ и материалы Интернет-ресурсов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые осуществлено комплексное исследование компетенции местного самоуправления в социальной сфере. Впервые также исследован вопрос о правовых основах применения социальных стандартов на местном уровне.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Совокупность норм социального права имеет комплексный характер и регулирует общественные отношения, складывающиеся при формировании и реализации социальной политики на всех уровнях управления, в т. ч. в сфере деятельности местного самоуправления.
2. Правовое регулирование реализации социальных функций местного самоуправления направлено на решение актуальных задач социальной политики на федеральном, региональном и местном уровнях. В работе предложено уточненное определение категории «социальная политика», под которой понимается основанная на праве деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества по регулированию социальной сферы с целью создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Для обеспечения эффективной социальной политики в России необходимо принятие закона «Об основах социальной политики в Российской Федерации», где следовало бы закрепить дефиницию терминов «социальная политика», «местная социальная политика», а также систему взаимосвязанных с ними категорий таких, как: а) объектб) предметв) субъектг) целид) средства (инструменты) социальной политики.
3. Местное самоуправление представляет собой социальный институт, наиболее приспособленный для решения конкретных социальных проблем населения. В силу этого реализация социальной политики страны в значительной мере осуществляется через мероприятия местной социальной политики, предмет которой составляют относящиеся к социальной сфере и законодательно закрепленные вопросы местного значения, а также вопросы, переданные органами государственной власти на местный уровень в установленном законом порядке.
4. Для анализа правовых основ местной социальной политики предлагается специальная методика: в совокупности норм муниципального права сначала выделяется обособленная их группа (например, регулирование мероприятий в области охраны здоровья граждан, ЖКХ, образовании и т. п.), затем в ее рамках отдельно анализируются собственные (предписанные законами № 154-ФЗ и № 131-Ф3) и делегированные полномочия местного самоуправления. При этом обособленные направления местной социальной политики выделяются на основе специальной классификации, вариант которой предложен в диссертации. В результате выявляется весьма объемная совокупность правовых норм, содержащихся в 35 федеральных законах и регулирующих социальные функции местного самоуправления, но не фигурирующих, например, в законе № 131-Ф3. В законодательном обеспечении социальных функций местного самоуправления имеется ряд важных пробеловв частности, не представлены, например, вопросы занятости, демографической политики, муниципальных наград, содержания домашних животных, и т. п., хотя в стране наработана соответствующая практика.
5. Социальные стандарты являются одним из наиболее эффективных методов регулирования социальной сферы в муниципальных образованиях. На основе исследования правовой природы социального стандарта, предлагается система определений («социальные стандарты», «социальное нормирование», «объект» и «субъект» социального нормирования и т. д.), которые целесообразно ввести как в научный оборот, так и в решение прикладных проблем, в т. ч. в разработку нормативных правовых актов (в приложении к диссертации приведен проект модельного регионального закона «О социальных и финансовых нормативах Субъекта Российской Федерации»). Представляется необходимым возложить на Министерство здравоохранения и социального развития РФ координацию работ по социальному нормированию в стране.
6. Имеется два основных направления в использовании социальных стандартов на практике: а) правовое регулирование социальной политики на всех уровняхб) планирование и программирование социально-экономического развития муниципальных образований.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в нем научные положения и выводы вносят определенный вклад в науку муниципального права.
Практическая значимость исследования заключается в возможности применения его результатов, в т. ч. в области социальных стандартов, при разработке нормативных правовых актов по регулированию деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере и в практической деятельности муниципальных образований. Результаты исследования могут быть использованы в дальнейших научных разработках по данной проблематике, в учебном процессе в рамках дисциплин «муниципальное право», «конституционное право», «финансовое право».
Апробация результатов исследования. Содержание диссертации отражено в 7 опубликованных научных работах общим объемом 5,6 п.л. (в т.ч. авторского объема — 5,6 п.л.). Отдельные положения и выводы диссертации докладывались на международной научно-практической конференции «Прокуратура и институты гражданского общества в противодействии экстремизму и ксенофобии» (Санкт-Петербург, февраль 2005 г.), на заседании кафедры государственного и международного права Северо-Западной академии государственной службы, а также кафедры конституционного и муниципального права Оренбургского государственного университета.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
В завершение нашего исследования следует обратить внимание читателя на некоторые выводы и предложения по проделанной работе.
1. Социальное право, нормы которого регулируют деятельность федеральных, региональных и муниципальных органов власти в социальной сфере, интенсивно формируется в рамках правового поля России. Для формирования социального права социальное государство должно иметь рамочный закон «Об основах социальной политики в Российской Федерации», при разработке которого, в частности, следует заполнить имеющиеся серьезные пробелы в понятийном аппарате. Для теоретических разработок и практики законодательной деятельности может быть предложена соответствующая система категорий (см. главу I). Важно подчеркнуть системность предлагаемой совокупности терминов: социальная политика может быть охарактеризована с достаточной полнотой в рамках взаимосвязанных категорий — объектов, предметов, субъектов, целей социальной политики и соответствующих им средств.
2. Последние годы характеризуются глубокими изменениями в российской модели социальной политики в направлениях: а) отказ от патернализмаб) разгосударствление социальной сферы и постепенное формирование рынка социальных услугв) переход к «монетизации льгот», т. е. к замене денежными выплатами натуральных льгот. Регулирование социальной политики в стране должно производиться единым органом на уровне Министерства, на которое была бы возложена вся полнота ответственности за социальное развитие страны. Соответственно, должно быть уточнено и положение об указанном Министерстве, поскольку по смыслу нынешней его редакции социальная политика отделена, например, от вопросов здравоохранения, уровня жизни и доходов населения, демографической политики, курортного дела, оплаты труда, пенсионного обеспечения, пенсионного обеспечения, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, социальной защиты населения и т. п. Непонятно, что же остается на долю собственно социальной политики, если перечисленные направления фигурируют отдельно от нее в действующем положении о Министерстве.
3. Если исходить общих целей социальной политики, то исследованию и регулированию должен подвергаться, прежде всего, местный уровень. Местный уровень призван конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, определенных в рамках федеральной и региональной социальной политики, привязать их к особенностям тех или иных муниципальных образований, учесть специфику демографических, экологических, ресурсных и прочих характеристик последних. Напомним, что в ст.ст. 14−16 закона № 131-Ф3 от 50 до 60 процентов вопросов местного значения посвящены социальной проблематике. Таким образом, особо весомый статус в муниципальном и социальном праве России приобретают социальные основы МСУ и соответствующая им система понятий, которые должны быть зафиксированы в нормативных правовых актах (например, «местная социальная политика», «объект», «предмет», «субъект местной социальной политики и т. д.);
4. В целях эффективности методики исследования, вопросы местного значения следует группировать в несколько достаточно однородных направлений, максимально совпадающих с группировками, обычно используемыми при рассмотрении вопросов социального развития в нормативных актах федерального уровня. Разработанная и опробованная нами группировка (см. главу I) показала удовлетворительные результаты при решении поставленных в данной работе исследовательских задач (от характеристики общих направлений социальной политики до типологизации социальных стандартов). При анализе правовых основ местной социальной политики следует сначала выделить обособленные направления (например, охрана здоровья граждан, образование, ЖКХ и т. д.), внутри которых уже должно проводиться исследование собственных и делегированных полномочий на уровне МСУ.
5. Совокупность норм, регулирующих деятельность МСУ претерпевает в настоящее время кардинальные изменения. Этот процесс затронул как базовые законы о МСУ, так и большое число актов федерального законодательства (более 150 законов), в которых предусматривались те или иные полномочия МСУ. Основные направление изменений: а) уточнение состава вопросов местного значения и их дифференциация по разным типам муниципальных образований. Однако, с точки зрения автора, следует подумать о возможности применения иного принципа: о разграничении полномочий муниципальных образований различных уровней в рамках единых вопросов местного значения, поскольку перед практическими работниками прежде всего стоит какой-то конкретный вопрос, который им и следует решатьб) существенное уточнение перечня полномочий, которыми наделяются органы МСУ со стороны органов государственной власти. В результате, в одних случаях устранены, как правило, полностью, какие-либо упоминания о социальных функциях МСУ более чем в 10 важнейших федеральных законах, регулирующих социальную сферу. В других же случаях нормы местной социальной политики с 1 января 2005 г. четко прописаны в виде целостных блоков как минимум в 35 законодательных актах.
6. С точки зрения автора, одной из первоочередных задач в области муниципального права следует считать подготовку и принятие федерального закона об общих принципах наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями. Кроме того, в обновляемой совокупности норм муниципального права имеются определенные пробелы, в частности, по вопросам занятости населения, демографической политике, содержания домашних животных, муниципальных наград, функционирования подростковых клубов, благоустройства дорог местного значения и т. п. В условиях перехода на обновленное законодательство необходима практическая помощь муниципалитетам со стороны федеральных и региональных органов государственной власти. Одной из наиболее действенных ее форм, на наш взгляд, может явиться подготовка модельных муниципальных правовых актов. Вместе с тем, представляется плодотворным взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и МСУ в разработке и принятии региональных программ развития МСУ. Определенным образцом (моделью) для создания таких программ, как представляется, могла бы стать разработка Федеральной программы государственной поддержки МСУ с учетом региональных особенностей.
7. Одним из наиболее эффективных методов регулирования социальной сферы в муниципальных образованиях является широкое применение социальных стандартов, «перебрасывающих» мостик от патерналистской модели социальной политики к механизмам рыночного регулирования в социальной сфере. Социальные стандарты выступают инструментом согласования социальных потребностей населения и ограниченных возможностей государства: за оказание бесплатных социальных услуг в пределах минимального стандарта отвечает общество, а все, что превосходит уровень установленного стандарта, оплачивается гражданином в полной мере (т.е. на основе рыночного подхода). Проведенный в диссертации анализ большого числа нормативных актов России показал, что социальные стандарты применяются на всех уровнях управления (федеральном, региональном и муниципальном), во всех отраслях социальной сферы (здравоохранении, образовании, ЖКХ и т. д.). Особо следует указать на то, что в соответствии с законом № 131-ФЗ органы МСУ, в частности, самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
8. Анализ правового поля обнаруживает два взаимодополняющих подхода к социальным стандартам как инструментам правового регулирования: а) социальные стандарты — это установленный законом инструмент бюджетных расчетов, позволяющий обосновать объемы средств на финансирование социальной сферыб) социальные стандарты — инструмент реализации основных социальных гарантий и прав граждан, закрепленных в Конституции Российской Федерации, нацеленный на решение задач развития человеческого потенциала территории и местного сообщества.
9. Анализ нормативных актов и научных публикаций приводит к выводу о быстром расширении области применения социальных стандартов на фоне отсутствия какой-либо устоявшейся терминологии в области социального нормирования. Исходя из проведенного в диссертации анализа правовой природы социального стандарта, в диссертации разработана система основных понятий социального нормирования («социальные стандарты», «социальное нормирование», «объект социального нормирования и т. д.). Указанные термины предлагается ввести как в научный оборот, так и в решение прикладных проблем (в том числе в разработку нормативных правовых актов). Вместе с тем, представляется необходимым иметь в стране орган, координирующий работу по всем направлениям социального нормирования, например, предлагаемое Министерство социального развития РФ. К сожалению, в упоминавшемся выше «Положении о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» вообще не говорится о работе в области социальных стандартов, хотя в стране накоплен соответствующий опыт работы министерств.
10. Социальные стандарты могут разрабатываться и использоваться как при регулировании авторитарным методом (или методом субординации), так и в процессе непосредственного взаимодействия каких-либо звеньев социальной системы между собой, т. е. при автономном методе (или методе координации). Использование государственных минимальных социальных стандартов в Российской Федерации должно быть, по нашему мнению, направлено на решение следующих задач:
• совершенствование модели социальной политики страны;
• выравнивание социально-экономических условий в различных регионах России и муниципальных образований внутри субъекта Федерации. В связи с этим предлагается разработать и принять особый федеральный закон «О принципах снижения экономической, социальной и правовой асимметрии в развитии регионов и муниципальных образований Российской Федерации»;
• совершенствование бюджетного процесса на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с концентрацией ограниченных ресурсов на приоритетных направлениях социальной политики.
11. Анализ и обобщение положений, имеющихся в нормативных правовых актах, а также изучение наработанной на данный момент практики и правовых исследований показывают, что с некоторой степенью условности могут быть выделены два основных направления в использовании социальных стандартов:
1) Правовое регулирование социальной политики на всех уровнях, в т. ч. и на уровне муниципальных образований;
2) Планирование и программирование социально-экономического развития муниципальных образований. В рамках последнего направления предлагается различать задачи по: а) оценке сложившейся ситуации в социальной сфере, в т. ч. неравномерности развития муниципальных образованийб) разработке комплексных планов и программ по решению проблем социального развитияв) обоснованный расчет материальных и финансовых ресурсов, обеспечивающих выполнение планов и программ.
12. В теоретическом плане в диссертации предложены: а) вариант определения для категории «социальное право», б) уточненное определение для социальной политики и системы связанных с нею категорий, в) определения для системы категорий местной социальной политики, г) методика анализа правовых основ местной социальной политики, д) вариант группировки направлений местной социальной политики, е) система основных понятий социального нормирования, ж) основные направления использования социальных стандартов.
13. В прикладном плане в диссертации предложено: а) разработать и принять федеральный закон «Об основах социальной политики в Российской Федерации», б) разработать и принять федеральный закон «О принципах снижения экономической, социальной и правовой асимметрии в развитии регионов и муниципальных образований Российской Федерации», в) подготовить и принять федеральный закон «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», г) ввести необходимые изменения и дополнения в ряд федеральных законов, устранив некоторые их пробелы, д) использовать проект модельного закона «О минимальных социальных и финансовых нормативах Субъекта Федерации» (дан в приложении), е) приступить к подготовке модельных муниципальных правовых актов, ж) преобразовать Министерство здравоохранения и социального развития в Министерство социального развития, отвечающее за социальную политику в стране, уточнив существующее положение об этом министерстве. Предоставить последнему полномочия по координации работ в области социального нормирования.
В исследованиях социальных функций МСУ в рамках обновляемого законодательства решены отнюдь не все вопросы. В частности, весьма важным представляется поиск решений по оптимальной процедуре наделения органов МСУ отдельными федеральными полномочиями. Весьма перспективными для исследований является комплекс проблем, возникающих при взаимодействии субъекта Федерации и муниципальных образований. Поэтому следует продолжать изучение проблем правового обеспечения местной социальной политики.
