Социально-экономические основы муниципального развития

Актуальность темы

исследования определяется значением муниципального уровня в общественной системе страны, поскольку, во-первых, именно на этом уровне обеспечивается жизнедеятельность населения, создается жизненная среда на территории, функционирует первичный территориальный уровень социально-экономических отношений. Во-вторых, на муниципальном уровне, прежде всего, мобилизуется и используется природно-ресурсный, производственный и социальный потенциал страны. В-третьих, муниципальный уровень различных территорий резко дифференцирован, что вызывает необходимость поиска механизмов ослабления или преодоления дифференциации в целях выравнивания возможностей развития районов страны и улучшения условий жизни населения всех территорий. В-четвертых, на протяжении российской истории развитие первичного или муниципального уровня недооценивалось. Финансирование муниципальной инфраструктуры, как производственной, так и социальной, осуществлялось по остаточному принципу, что привело к ее отставанию от других административно-хозяйственных уровнейрегионального и федерального. В-пятых, переход к рыночным отношениям требует новой стратегии муниципального развития, проведения муниципальной реформы, которая бы способствовала становлению муниципального уровня как базового звена социально-экономического развития.

На современном этапе российской экономики требуется анализ и обобщение как исторического, так и накопленного за годы рыночных реформ опыта муниципального развития, которые должны послужить поиску путей эффективного развития муниципального уровня, являющегося социально-экономической основой государства.

Степень разработанности проблемы. В отечественной литературе муниципальному уровню посвящено большое число работ. Прежде всего, это исторические работы, исследующие различные проблемы развития российского земства, 1 и работы, описывающие особенности отдельных местностей, их природно-ресурсный потенциал и подходы к его использованию на основе районирования и изучения отдельных территорий2. Затем — значительное число работ, исследующих становление местного самоуправления как форму организации власти на муниципальном уровне. Эти работы рассматривают муниципальные проблемы в частности в связи с принятием и сопоставлением концепций двух федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 1995 г. и от 2003 г. Особенность современной ситуации состоит в том, что эти законы концептуально разошлись в понимании организации местного самоуправления и, соответственно, в определении характера отношений и полномочий муниципального уровня и его внутренней структуры. В литературе ведется дискуссия по этому поводу с целью повлиять на выбор варианта муниципального развития, поскольку после вступления в действие с 1 января 2006 г. нового закона подобные дискуссии будут практически бесполезны. В целом, правовой аспект представлен в литературе по Игнатьев A.B. Земства в системе управления в России: их функции и роль, растущее значение их исторического опыта в современных условиях// Местное самоуправление. Сб. статей. М.:Ось-89, 2003; Вайровская C.B. Вологодское земство (1869−1917 гг.)//- Елагин С. А. История развития на территории Москвы самоуправления и проблема выбора для его функционирования оптимальной территориальной единицы.// К гражданскому обществу через местное самоуправление. Выпуск П. М.: ИЭ РАН, 1997; Кондратьев Н. Д. Развитие хозяйства Кинешемского земства Костромской губернии. (Социально-экономический и финансовый очерк). Иваново: «Ивановская газета», 2002. Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. М. 1996; Морозова Е. Российские земства: взгляд в прошлое. К гражданскому обществу через самоуправление населения//К гражданскому обществу через местное самоуправление. Выпуск 1. М.: ИЭ РАН, 1996.

2 Рихтер Д. И. Опыт разделения Европейской России на районы по естественным и экономическим признакам.// Труды Вольного экономического общества. 1898. № 5- Скворцов А. И. Хозяйственные районы Европейской России. СПб., 1914; Кузнецова Т. Е. Обществоведческая мысль о природном потенциале России. М.: Наука, 2003; ъКузнецова Т. Местное самоуправление как форма организации территориальных сообществ: парадоксы российского подхода// «Федерализм». 2004. № 3- Пчелинцев О. С. Региональная экономика в системе устойчивого развития. М.: Наука, 2004; Местное самоуправление в России. Сборник статей. М.: Ось-89, 2003; Глазырин М. В. Муниципальная самоорганизация. Основное звено территориального хозяйствования и проблемам муниципального развития наиболее полно и это неудивительно, поскольку постоянно идет работа над совершенствованием законодательства по муниципальным проблемам, межбюджетным отношениям и местному самоуправлению4. Значительное место в современной литературе, посвященной муниципальным проблемам, уделено социологическим исследованиям предпочтений населения, его отношения к местной власти и различным аспектам решения местных проблем. Дело в том, что часто неудачи в муниципальном развитии связываются с неготовностью и нежеланием населения включиться в их решение. Ответы на вопросы о том, так это или нет, дают социологические исследования 5. Наибольшее число экономических работ, исследующих муниципальный процесс, рассматривает в основном управленческие аспекты муниципальных отношений6, что связано с постоянным поиском наиболее оптимальных форм управления структурами муниципального уровня, целью которых является не только решение местных задач, но и выполнение государственных полномочий, которыми наделяются местные органы управления. Проблемам методологического, политико-экономического характера — содержанию муниципальных отношений, их месту и роли в общественной системе, самоуправления. М.: Наука, 2003; Глигоч-Золотарева М. Что нового в «новом федерализме»?// «Федерализм». 2004. № 3- Казанский В. Пространство, государство и реформы.// «Отечественные записки». 2004. № 2.

4 Коваленко А. и др. Муниципальное право. М.: «Новый юрист». 1997; Писарев А. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Триада Лтд., 1997; Васильев В. Местное самоуправление. М.: Юринформцентр, 1999; Широков А. Н. Федеральное законодательство России о местном самоуправлении. СПб., 1999; Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М.: Норма, 2002; Местное самоуправление в Российской Федерации. Сб. нормат. правовых актов. М.: Юрид лит., 1998; Фадеев В. И. Муниципальное право в России. М.: Юрист, 1994; Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996.

5 Бородкин Ф. Ценности населения и возможности местного самоуправления// «Социологические исследования» .1997, № 1- Островская Т., Задорин М. Общественное мнение о местном самоуправлении// «Политика». 1998;1999. № 4- Гордон Л., Клопов Э. Современные общественно-политические преобразования в масштабе социального времени// «Социологические исследования». 1998. № 1.

6 Глазырин М. В. Производственно-социальные комплексы регионов и управление ими. М.: Новгород, 1997; Дульщиков Ю. С. Региональная политика и управление. М.: РАГС, 1998; Воронин А. Г. Основные принципы формирования структуры управления муниципальным образованием// «Городское управление». 1996, № 1- Мельников С. Б. Формирование корпоративного управления муниципальным образованием в России в условиях кризиса. М.: Арина, 1996; Лавров МЛ. Управление социально-экономическим развитием района при переходе к рынку. М.: Луч, 1998. противоречивости их становления, вариантам проведения муниципальной реформы и т. п. в современной обществоведческой литературе уделено значительно меньше внимания. Это предопределило выбор темы исследования, его цели и задачи.

Цель исследования — выявить проблемы и противоречия становления и ' развития муниципального уровня в условиях укрепления государственной вертикали и усиления централизации властных функций в современной России.

Для достижения данной цели ставилась задача исследовать социально-экономические основы муниципального развития:

— раскрыть содержание муниципальных отношений и их место в общественной системе страныпроследить характер муниципального развития в исторической ретроспективе;

— показать важнейшие механизмы муниципального развития — проведение муниципальных реформвыявить причины противоречивости становления муниципальных отношений в современной России;

— исследовать особенности муниципального развития в современных условиях;

— рассмотреть воспроизводственные возможности муниципального уровня, его материально-ресурсные основы и социально-экономические функции;

— обосновать наиболее оптимальный вариант муниципального развития.

Объект исследования — муниципальный уровень, его социально-экономические основы, роль и особенности развития в современных российских условиях.

Предмет исследования — муниципальные отношения, их противоречивость, механизмы и варианты муниципального развития.

Методологической основой исследования является политико-экономический подход, в соответствии с которым муниципальное развитие формирует комплекс социально-экономических отношений, складывающихся на муниципальном уровне, с его противоречивой системой внутренних и внешних связей, влиянием на них процессов, происходящих на региональном и федеральном уровнях. Исследование муниципального развития основывается на учете накопленного опыта в различных социально-экономических условиях, на исследовании соотношения территориального и отраслевого характера развития территории, на изучении различных форм организации местной власти, ее функций и источников ресурсно-финансового обеспечения.

Диссертация базируется на официальных документах, на изучении отечественной современной и исторической литературы по проблемам регионального и муниципального развития, в ней использованы статистические материалы по стране в целом и по ряду регионов и муниципалитетов.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем:

— муниципальное развитие понимается как процесс трансформации социально-экономических отношений, функционирующих и развивающихся в общественной системе страны, субъектом которых выступает муниципальное сообщество (население, проживающее на определенной территории, общественность, выражающая его интересы прежде всего, через органы местного самоуправления как институциональной формы организации негосударственной власти, предпринимательские круги, функционирующие на территории), а объектом — муниципальное хозяйство как ресурсная база местного сообщества, пространственно ограниченная территорией муниципального образования;

— обосновано место муниципального уровня как базового звена хозяйственной организации страны, являющегося особым типом экономических взаимосвязей в воспроизводственном процессе, поскольку объединяет на единой территории население, ресурсную сферу, производство и инфраструктуру;

— показано, что содержание, структура, функции и направления трансформации муниципальных отношений зависят от общественной системы, в которой они развиваются (конкретных социально-экономических и политических условий, действующего экономического механизма) и которая при деформации взаимосвязей, лишает муниципальный уровень автономности, ставит его в «остаточную» зависимость от регионального и федерального уровней. Механизмом трансформации муниципальных отношений является муниципальная реформавыявлено основное противоречие, определяющее современный муниципальный процесс — становление местного самоуправления не как возникшего снизу естественным путем на основе активизации социально-экономической деятельности населения, а как «спущенного» сверху путем наделения его некоторыми полномочиями и обеспечения ресурсами на выполнение только этих полномочийдано определение муниципального процесса как совокупности политических, социальных и хозяйственных действий, направленных на решение социально-экономических проблем населения и благоустройство локальной территории, являющейся территориально ограниченной рамками муниципалитета частью народнохозяйственного процесса, включенной в него через систему межбюджетных, социальных, производственных, региональных и других отношенийопределен социально и экономически приемлемый территориальный масштаб муниципалитета не как формально установленный, а нацеленный на развитие территории, способной создать условия местному сообществу развиваться относительно автономно и по возможности самодостаточно, максимально используя местный ресурсный, производственный и социальный потенциал.

I. Муниципальное развитие: содержание, место в общественной системе.

Заключение

.

Как показало проведенное исследование на основе анализа этапов развития муниципального процесса в России (земское развитие, советы и их трансформация в досоветской, советской и постсоветской системах), роли и значения местного уровня и его ресурсно-производственного потенциала, важности определения оптимальных территориальных границ, развитие муниципального процесса означает: функционирование муниципалитетов как целостных территориальных социально-экономических организмов, обеспечивающих концентрацию, мобилизацию и эффективное использование имеющегося потенциала территории и проживающего на ней населенияформирование муниципалитета как хозяйственно-социального организма на основе экономической, социальной, социо-культурной, творческой инициативы и активности самого населения, его социальных групп, трудовых коллективов, отдельных людейсоздание экономической, социальной, правовой и организационно-управленческой среды, обеспечивающей инициативность населения, направленной на поиск и отработку рациональных форм реализации потенциала территории, создания хозяйственных ниш, форм и способов социальной защиты в рамках муниципалитетаразвитие разнообразных форм самодеятельности и самоорганизации населения на основе самоуправления на муниципальном уровнеформирование местного самоуправления как неотъемлемой черты муниципалитета и специфических социально-экономических территориальных образований гражданского обществареализация самоуправленческих начал как гарантов использования многообразных особенностей территориипревращение муниципальных структур в обычные государственные административно-территориальные единицы при лишении их местного самоуправления.

Таким образом, обеспечение реального самоуправления является стержнем муниципальных реформ и развития на ихоснове муниципального уровня. Суть местного самоуправления «заключается в формировании и развитии среды жизнедеятельности и жизнеобеспечения самим населением непосредственно или через создаваемые им и подотчетные ему органы. Поэтому самоуправление по своей сути имеет негосударственный характер и не может включаться в иерархию структур и уровней государственной власти. Самоуправление — это высшая форма самоорганизации населения и гарант развития других его форм"113.

В то же время имеется ряд экономических, социальных, правовых и других функций, которые имеют общегосударственный характер и не могут быть реализованы местным самоуправлением. Эти функции выполняются государственной властью или совместно государственной властью и местным самоуправлением. Таким образом, в рамках муниципалитетов должны быть представлены структуры государственной власти или местному самоуправлению должны быть делегированы государственные полномочия. Однако, как показало исследование, местное самоуправление не должно быть только результатом наделения его государственными полномочиями, как трактуется в соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении от 2003 года, по которому создание местного.

113 Никифоров Л. В. Муниципальные реформы как процесс становления первичных территориальных структур гражданского общества. М.: ИЭ РАН, 1997. С. 8. самоуправления привязано к выполнению им некоторых государственных полномочий и поэтому формируется сверху.

На муниципальном уровне необходимы государственные структуры для надзора за деятельностью самоуправления с тем, чтобы оно не переродилось из формы самоорганизации населения в органы, стоящие над населением или в самоуправство. При взаимодействии на муниципальном уровне государственных и негосударственных начал создаются предпосылки для самоорганизации и инициативы населения, для его защиты от диктата государства и в то же время для правовой и социально-экономической защиты государством как всего населения, различных социальных слоев, так и отдельных граждан.

Еще одним важным моментом с точки зрения развития муниципального процесса является возможность создания муниципалитетов не в границах административных единиц, как это происходит в настоящее время, а на основе включения в муниципальное образование территорий различного административного подчинения. Многообразие российских условий, не всегда удачное установление границ административно-территориальных образований при их административной «нарезке», выдвигает необходимость | создания муниципальных структур вне рамок административных единиц, а на стыке таковых. Это возможно в районах, разделенных природно-естественными преградами, территориальными выступами и вклиниванием административных территорий друг в друга, это часто необходимо в связи с «окраинностью» территорий смежных районов, единством национального состава населения, природно-климатических зон и т. п.

В учете многообразия различных факторов при становлении муниципальных образований, а не в формальном добавлении к старым и новым административно-территориальным единицам прилагательного «муниципальный» заключается содержание развития муниципального процесса.