Приоритетные национальные проекты в политическом процессе Российской Федерации: концептуальное обеспечение и технологический инструментарий

Актуальность темы

исследования. Изучение технологий реализации приоритетных национальных проектов (далее — ПНП, национальные проекты) в политическом процессе страны и достигнутых результатов является чрезвычайно актуальным.

5 сентября 2005 года, выступая перед членами Правительства РФ, руководством Федерального собрания РФ и членами президиума Государственного Совета РФ, Президент РФ В. Путин объявил о необходимости сконцентрировать государственные усилия на нескольких направлениях — здравоохранении, образовании, жилищной политике и сельском хозяйстве. Данные направления получили статус приоритетных национальных проектов, развитие которых В. Путин взял под личный контроль, возложив при этом ответственность за их реализацию на Д. Медведева.

Национальные проекты были призваны решить задачи повышения действенности управления социально-политическими. процессами, повышения уровня и качества жизни граждан РФ. Несмотря на финансовый кризис, реализация проектов продолжается и сегодня. Более того, 28 февраля 2009 года на VI Красноярском экономическом форуме было сообщено о введении в действие с 2010 года двух новых национальных проектов «Информационное общество» и «Энергоэффективность».

Между тем, политическая оценка эффективности имеет диаметрально противоположные точки зрения — от определения ПНП как чисто пропагандистской акциипризваннойзакамуфлировать истинные приоритеты команды Президента, до признания приоритетных национальных проектов действенным инновационным политическим' и социально-экономическим механизмом, способным решить задачи, связанные с совершенствованием демократической • политической системы, стабилизацией социальной обстановки, т. е. обеспечением безопасности и устойчивого развития страны.

Левая оппозиция, прежде всего «КПРФ», заявляет, что представители власти посредством национальных проектов «купили лояльность народа» в преддверии выборов [1]. ПНП «не позволят вывести из кризиса ни одно заявленное направление», ибо на их реализацию выделяется незначительное количество средств, примерно по 130−140 рублей на человека в месяц [2]. Для решения же проблем, заявленных в национальных проектах, необходимо увеличить расходную часть бюджета на социальную сферу в 2−3 раза. Тогда, с их точки зрения, национальные проекты вообще будут не нужны.

Представители правой либеральной оппозиции утверждают, что действующая власть не уважает свой ндрод, предоставив ёму вместо справедливого перераспределения средств от огромных нефтегазовых доходов небольшую «подачку» в виде национальных проектов [3]. Руководители партии «Яблоко» считают, что «национальные проекты — это очередной пиар нашей власти для создания грандиозной видимости планов Президента перед выборами» [4]. На самом деле для решения проблем в социально-политической сфере необходимо возвращаться к полноценным реформам, вместо малорезультативной раздачи денег [5].

Властные же представители пропрезидентских центристских партий («Единая Россия» и «Справедливая Россия») доказывают, что ПНП являются эффективным механизмом • решения застарелых социально-экономических проблем, и, несмотря на отдельные недостатки,' могут, стать при их реализации «прообразом новой справедливой социальной политики» [6].

На наш взгляд, внедрение в политический процесс России новых технологий и механизмов реализации национальных проектов имело и имеет как стратегические, так и тактические цели. Стратегические цели — снятие напряженности в социальной сфере, повышение эффективности управления социально-политическими процессами, развитие диалога между властью и обществом, обеспечение устойчивости власти к внешним и внутренним вызовам и угрозам, т. е. стабилизация и развитие демократической политической системы в целом.

Тактические цели можно разделить на несколько основных групп: политические — повышение имиджа партии «Единая Россия» для победы на думских, а кандидата от партии власти на президентских выборах, и сохранения преемственности заявленного Президентом политического и социально-экономического курса. Экономическими целями должны были стать повышение эффективности вливания государственных средств в образование, здравоохранение, агропромышленный комплекс и жилищное строительство, «снижение уровня дифференциации социально-экономического развития регионов» [7]. Социальные цели — повышение уровня образования, ' снижение смертности населения, повышение продовольственной безопасности страны, строительство и предоставление доступного и комфортного жилья для граждан страны, а также снижение социального пессимизма у населения, активизация человеческого фактора.

Придание четырем направлениям (здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство и агропромышленный комплекс) статуса национальных проектов произошло потому, что в данных сферах за последние 15 лет накопилось огромное количество проблем вследствие катастрофического недофинансирования.

Так в системе здравоохранения наблюдался высокий уровень смертности людей трудоспособного возраста, постоянный рост сердечнососудистых и онкологических заболеваний. Заболеваемость туберкулезом в исправительных учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний на конец 2005 года составляло 1515 случаев на 100 тыс. человек, смертность -153,4 случая на 100 тыс. человек. Число вновь зарегистрированных случаев заражения ВИЧ-инфекцией достигло 37,7 тыс. случаев, в исправительных учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний — 2 тыс. случаев, доля ВИЧ-инфицированных беременных женщин, включенных в программу профилактики заражения ВИЧ-инфекцией новорожденных, составила 75%.

Заболеваемость острыми вирусными гепатитами В и С составляло 8,6 и 4,5 случая на 100 тыс. населения соответственно, хроническими вирусными гепатитами В и С — 51,4 случая на 100 тыс. населения [8].

В системе образования одной из острейших проблем являлся крайне низкий уровень финансирования школьных и научных учреждений. Особенно из-за хронического недофинансирования в 90-е годы прошлого века оказалась подорванной система воспроизводства научных кадров. Неизбежным результатом этого стал кризис, который выражался в абсолютном сокращении числа исследователей во всех государственных секторах науки и высшего образования, быстром старении и изменении их качественного состава, нарушении преемственности научных и педагогических школ.

За период с 1990 по 2005 год общая численность персонала, занятого исследованиями и разработками, в РосСии сократилась на 58%. В абсолютных цифрах наука потеряла более миллиона человек.

Сокращение кадров в науке происходило за счет интенсивного перехода исследовательских и обслуживающих науку кадров в другие отрасли экономики и области занятости в России («внутренняя миграция»), эмиграции исследователей за рубеж («утечка умов») и естественной убыли ученых старших поколений.

Начиная с 2002 года возобновился отток кадров из науки. На этом фоне отмечается незначительный рост удельного веса молодых ученых (возрастная категория до 29 лет) и существенное сокращение исследователей среднего возраста (возрастные категории 30 — 39 лет и 40. 49 лет) [9].

В сфере жилищно-коммунального хозяйства жилищная проблема стоит перед 61% российских семей, в той или иной степени не удовлетворенных жилищными условиями. При этом каждая четвертая семьяимеет жилье, находящееся в плохом или очень плохом состоянии. Общая потребность населения России в жилье составляет 1570 млн. кв. м, для удовлетворения этой потребности необходимо увеличить жилищный фонд на 46% [10].

Несмотря на создание основ функционирования рынка жилья, приобретение, строительство и наем жилья с использованием рыночных механизмов на практике пока доступны лишь ограниченному кругу семейсемьям с высокими доходами. Основными. причинами низкого платежеспособного спроса на жилье являлись неразвитость институтов долгосрочного жилищного кредитования, инфраструктуры рынка жилья и ипотечного Жилищного кредитования, высокий уровень рисков и издержек на этом рынке, а также постоянный рост цен на жилье.

Качество содержания жилищного фонда и коммунальных услуг находилось на неудовлетворительном уровне и не соответствует не только потребностям и ожиданиям населения, но и общему объему финансовых ресурсов, направляемых в этот сектор экономики. Основная причина неэффективности жилищно-коммунального хозяйства. — сохранение нерыночных принципов функционирования в секторе, где могут и должны нормально развиваться рыночные отношения. В результате практически отсутствуют' стимулы для рационального ведения хозяйства, роста производительности труда, ослаблены мотивации энергосбережения, внедрения новых технологий в производство, инвестиций в его модернизацию.

Жилищно-коммунальное хозяйство в сегодняшнем его состоянии характеризуется низкой инвестиционной привлекательностью и требует привлечения больших инвестиций для модернизации и развития. Проблема усугубляется наличием большой задолженности в отрасли, образовавшейся в первую очередь в результате невыполнения своих обязательств бюджетами всех уровней. Объем дебиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства составил на конец 2004 года 268,1 млрд. рублей, в то же время объем их кредиторской задолженности превысил 307,5 млрд. рублей [И].

В агропромышленном комплексе сложившаяся на селе ситуация в социальной сфере препятствует формированию социально: экономических условий для его устойчивого развития. За последние 15 лет в результате резкого спада сельскохозяйственного производства и ухудшения финансового положения отрасли, изменения организационно-экономического механизма развития социальной сферы и инженерной инфраструктуры села произошло снижение доступности для сельского населения образовательных, медицинских, культурных и торгово-бытовых услуг, увеличилось отставание села от города по уровню и условиям жизнедеятельности.

Сеть участковых больниц сократилась на 1994 единицы (41%), фельдшерско-акушерских пунктов — на 3408 единиц (7%). На 10 тыс. человек в1 сельской местности приходилось 55 больничных коек, в городской — 133 койки, обеспеченность амбулаторно-поликлиническими учреждениями в расчете на 10 тыс. жителей на селе в 2,3 раза ниже, чем в городе. Обеспеченность сельского населения врачами меньше в 4,7 раза, а средним медицинским персоналом — в 1,9 раза по сравнению с городским населением.

Сеть дошкольных образовательных учреждений по сравнению с 1990 годом сократилась наполовину. Численность детей, посещающих дошкольные учреждения, снизилась с 56% до 38%, тогда как в городе она составляет 66%.

В результате оптимизации региональной системы образования количество школ и других сельских общеобразовательных учреждений сократилось на 6,6 тысяч. Если в начале 90-х годов на 1 тыс. сельских населенных пунктов приходилось 265 дошкольных учреждений и 315 школ, то в 2004 году соответственно — 292 учреждения и 144 школы.

В связи с увеличением торговых издержек и резким падением платежеспособного спроса сельского населениярезко сократилась сеть организаций, розничной торговли и общественного питания системы потребительской кооперации. Снизились объемы ее закупочной и производственной деятельности. В то же время частный бизнес в торговозакупочной сфере на селе пока не получил должного развития. Практически ликвидирована система бытового обслуживания сельского населения.

Ухудшается демографическая ситуация на селе. Естественная убыль сельского населения увеличилась с 30 тыс. человек в 1992 году до 793 тыс. человек на начало 2005 года. Коэффициент смертности в расчете на 1 тыс. сельского населения составляет 18 промилле, что на 18% выше по сравнению с. городом. Продолжительность жизни на селе на начало 2005 года по сравнению с 1990 годом снизилась на 4,1 года и составляет 63,8 года против 65,8 года в городе. В период между двумя последними переписями населения российское село утратило 10,7 тыс. населенных пунктов. Число сельских населенных пунктов, не имеющих постоянных жителей, увеличилось на 40% и достигло 13,1 тыс. против 9,4 тыс. в 1989 году, а их удельный вес повысился с 5,8% до 8,4%.

Неблагоприятная демографическая ситуация, вследствие которой прогрессирует сокращение численности сельского населения, в том числе и трудоспособной его части, усугубляет положение с трудовыми кадрами на селе. Комплекс накопившихся с 90-х годов производственных и социальных проблем вызывает интенсивный отток сельскохозяйственных работников. В результате недостаток профессиональных кадров в агропромышленном комплексе составляло 119,9 тыс. человек. Наиболее ощутим он в регионах, где функционируют современные интегрированные формы агробизнесаагрофирмы, агрокомбинаты,' агрохолдинги.

Также ухудшился качественный состав кадров сельского хозяйства. В 2004 году среди занятого в сельском хозяйстве населения профессиональное образование имели только 53% работников, а высшее — 13,6% [12].

И именно для решения определенной части, проблем в политической и социальной сферах был введен в действие новый механизм, названный приоритетными национальными проектами. Реализация данного механизма должна была ликвидировать предпосылки социально-политического взрыва, снизить социальный пессимизм у населения, привести к качественным изменениям, которые «будут' отражаться на социально-экономической, психологической, общественной и, в конечном счете, политических сферах развития» [13]. страны.

Решены ли эти задачи? Достигнуты ли поставленные цели? Объективная оценка действенности приоритетных национальных проектов чрезвычайно важна и в теоретической, и в практической плоскости. С одной стороны, изучение национальных проектов необходимо для полноценного понимания внутренней политики государства, направленной на поддержание современной политической системы, повышение авторитета политического руководства страны в общественном сознании, стабилизацию социальной обстановки. С другой стороны, посредством ПНП политическая элита решает проблемы легитимной передачи власти, стабилизации политической и социальных систем и достижения финансовой устойчивости страны.

Изучение национальных проектов является актуальным и с точки зрения оценки ситуации, при которой произошел запуск ПНП, так как именно в период 2006;2007 гг. в стране проходила избирательная кампания. От успеха или провала реализации национальных проектов во многом зависел итог как думских, так президентских выборов.

Объектом исследования выступает деятельность власти и государства на всех уровнях и направлениях внутренней политики при реализации национальных проектов.

Предметом ¦ настоящего исследования являются концептуальное обеспечение, технологический инструментарий приоритетных национальных проектов, а также механизмы и технологии, используемые при реализации ПНП. При этом под механизмами понимается последовательность способов и приемов, определяющих достижение поставленных целей. Основными механизмами реализации ПНП являются новая система финансирования, ориентированная на результат, сетевое планирование, более эффективная система контроля за реализацией и использованием средств, выделенных на реализацию национальных проектов, определение критериев. эффективности. Под технологиями понимается совокупность последовательно применяемых форм, средств, методов и процессов деятельности, направленных на наиболее оптимальное и эффективное решение задач.

Цель исследования состоит в изучении концептуальных основ, сущностного содержания, технологического инструментария, а также особенностей реализации и эффективности национальных проектов, их влияния на политический процесс современной России.

Исходя из поставленной цели, можно сформулировать следующие исследовательские задачи:

1) анализ предпосылок разработки концептуальных основ приоритетных национальных проектов;

2) определение роли и места 11Н11 в политическом процессе страны;

3) выявление классификационной принадлежности национальных проектов;

4) изучение способов финансирования приоритетных ПНП;

5) определение непосредственных механизмов реализации национальных проектов;

6) рассмотрёние участие органов власти в реализации ПНП, а также в осуществлении контроля за расходованием средств, выделенных на реализацию национальных проектов;

7) определение критериев эффективности реализации национальных проектов;

8) рассмотрение алгоритмов решения, возникающих в ходе реализации национальных проектов проблем;

9) определение путей повышения, эффективности реализации приоритетных национальных проектов.

Хронологические рамки данной работы определены периодом реализации национальных проектов с 2006 года и по настоящее время, ибо ПНП функционируют и сегодня. Кроме того, в данный период проходила избирательная кампания в ГосударственнуюДуму РФ и на пост Президента РФ, на результатах которых отразились действия органов власти в политической и социальной сфере, в том числе через реализацию приоритетных национальных проектов.

Степень изученности темы. Развитию и ходу реализации приоритетных национальных проектов уделяется большое внимание исследователей, в том числе экспертов по политологии, социологии, юриспруденции, экономике. В то же время можно констатировать, что новые механизмы и технологии, направленные на разрешение социально-экономических проблем посредством национальных проектов, остаются достаточно слабо изученными.

Проблемам становления идеологии государства посвящены работы М. Карпенко, В. Казанцева, А. Иванова (коллектив сотрудников Института рдзвития гражданского общества и местного самоуправления) «Приоритетные национальные проекты и новая идеология» [14],.

A. Подберезкина «Приоритетные национальные проекты как элемент идеологии и механизм развития нового общества и нового государства» [15]. Авторы рассматривают национальные проекты как попытку становления новой идеологии, направленной наразвитие нового общества, ориентированного на реализацию потенциала личности человека.

В общих вопросах и проблемах жилищной политики, изучению полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в области градостроительства автор опирался на работы С. Глазунова,.

B. Самошина «Доступное жилье: люди и национальный проект» [16], Ю. Симонова «Доступное жилье — объект управления» [17], Е. Ливанской «Ипотечное жилищное кредитование как один из способов реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» [18]. Данные исследования предлагают воспользоваться западной системой строительства доступного жилья и развивать ипотечное жилищное кредитование. л 1 ,.

В статье Д. Булина «Вертикаль национальных проектов» [19] рассматривается влияние национальных проектов на политический процесс, указывается на отдельные выгоды для руководства страны при внедрении ПНП. Д. Булин предполагает, что главная цель проектов — транзит власти.

Проблемы выбора критериев оценки эффективности реализации национальных проектов анализируются авторами Института комплексных стратегических исследований под руководством Е. В. Погребняка в исследовании «Цели развития тысячелетия и национальные проектыстратегический выбор России» [20]. Исследователи предлагают использовать систему, предложенную ООН для оценки эффективности социально-экономической политики.

Влияние национальных проектов на бюджетную практику государства исследуется в работе А. С. Матненко «Приоритетные национальные проекты и бюджетная деятельность государства» [21]. Автор рассматривает национальные проекты как новый метод и форму бюджетной деятельности государства посредством проектного управления.

Финансированию социальной сферы в общем и национальных проектов в частности и связанных с этим проблемам посвящены работы В. Д. Белкина, В. П. Стороженко «Национальные проекты, приоритеты президентского послания и их финансирование» [22], «Российский синдром голландской • болезни и лекарства для ее излечения» [23]. Для решения многих социальных проблем авторы предлагают использовать определенную часть средств Стабилизационного фонда и золотовалютных резервов путем существенного увеличения строительства нового жилья в рамках реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России».

Отдельные механизмы реализации приоритетных национальных проектов рассматриваются в работах С. В. Паникаровой [24], В. Б. Батиевской [25], Н. М. Лёжина [26], диссертационных исследованиях В. И. Авдеевой [27], Д. А. Горшкова [28], А. Малявиной [29]. Авторы рассматривают только определенный круг механизмов, прежде всего программно-целевой метод, который лежит в основе всех целевых программ, а также экономические механизмы реализации приоритетного национального проекта «Образование», «Развитие АПК».

Вопросы правового обеспечения национальных проектов анализируются в работах В. Н. Лисицы «Правовое обеспечение реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» [30], Е. Б. Коровкиной «Правовое обеспечение реализации приоритетных национальных проектов» [31], диссертационном исследовании Д. О. Ципалова «Приоритетные национальные проекты в контексте российской правовой политики» [32].

Основным программным положениям, целевым объектам финансирования, анализу' зарубежного опыта в сферах жилищного строительства, здравоохранения, образовательных программ, — развития АПК посвящено исследование «Приоритетные национальные йроекты: цифры, факты, документы» [33] В данной работе утверждается, что пятым негласным национальным проектом является проект «Газификация России».

Статья сотрудника Института проблем государственного и муниципального управления Государственного университета — Высшей школы экономики И. Мерсияновой «Государственная власть и местное самоуправление: прямые и обратные' связи» [34] анализирует социологические опросы глав местных самоуправлений, непосредственно реализующих приоритетные национальные проекты на местах и связанные с этим достижения и проблемы.

Информационное сопровождение реализации национальных проектов осуществляется в рамках журнала «Национальные проекты» и на официальном сайте http://rost.ru. На наш взгляд, журнал и сайт не предоставляет всесторонний научно-обоснованный анализ приоритетных национальных проектов, так как авторами данных изданий являются представители власти, которые ответственна за реализацию 1JLH11. Наиболее ценным для нашего исследования можно считать стенограммы заседаний Совета при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, в которых рассматриваются конкретные результаты национальных проектов, предложения по совершенствованию ПНП.

Таким образом, отдельные аспекты реализации приоритетных национальных проектов получили освещение в работах российских специалистов политологов, экономистов, социологов. В тоже время политический аспект проблем, влияние национальных проектов на политический процесс современной России, развитие диалога между властью и обществом, элитой и массами предполагает их дальнейшее изучение. Недостаточно рассмотрены степень, характер, финансирование и эффективность ПНП. Участие органов государственной власти и общества за контролем средств, выделенных на реализацию нацпроектов, вообще не подверглись анализу экспертов. В этой связи вышеуказанные работы не дают полного и всестороннего представления о рассматриваемой в нашем исследовании проблематике.

Источниковая база. исследования включает широкий набор оригинальных документов исполнительной и законодательной властей Российской Федерации, исполнительной и законодательной властей Нижегородской области, протоколов заседаний Советов и рабочих групп по реализации приоритетных национальных проектов.

В первую группу источников следует выделить законы Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, непосредственно определяющих механизмы реализации приоритетных национальных проектов. Среди использованных в диссертационном исследовании документов необходимо выделить постановления Правительства Российской Федерации. Изучение данных документов имеет большое значение для анализа. механизмов и технологий реализации национальных проектов. Законы Российской.

Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, как правило, публикуются на официальных сайтах и в печатных изданиях.

Вторую группу источников составляют документы федеральных министерств, ведомств и служб Российской Федерации, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. В данной работе использованы документы Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации и др. В данных документах регламентируются и уточняются механизмы и технологии реализации приоритетных национальных проектов. Данные материалы публикуются на официальных Интернет-сайтах государственных ведомств, в сборниках материалов и документов.

К третьей группе источников относятся протоколы заседаний Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, заседаний рабочей группы Совета по реализации приоритетных национальных проектов при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе. Данные материалы публикуются на официальных сайтах.

В четвертую группу источников входят нормативно-правовые акты органов государственной вл. асти Нижегородской области. В данных документах отражены конкретные механизмы и технологии реализации приоритетных национальных проектов непосредственно в Йижегородской области, а также представлены дополнительные программы • и проекты, реализующиеся наряду с национальными проектами. Данные материалы публикуются на официальных сайтах и в печатных изданиях.

Терминология, используемая в диссертации. Уточнения требуют некоторые термины, используемые в диссертации. В первую очередь это касается авторской трактовки понятий «Приоритетный .национальный проект», «Федеральная, целевая программа», «Механизм», 1 «Технология». '.

Приоритетный национальный проект — пилотный проект создания новой модели социальной политики, основанной на экономике знаний. ПНП представляют собой совокупность более эффективных механизмов и технологий развития социальной политики государства, повышения стабилизации политической и экономической систем, развития дееспособного гражданского общества. Национальные проекты направлены на концентрацию финансовых, административных и общественных ресурсов в наиболее приоритетных и проблемных направлениях социальной политики государства. Национальные проекты ' возникли как инициатива власти, то есть «сверху».

Федеральная целевая программа — увязанный по целям, задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих решение системных проблем в 1 области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

Механизм — ¦ последовательность способов ' и приемов, ' определяющих достижение поставленных целей.

Технология — совокупность, последовательно применяемых форм, средств, методов и процессов деятельности, направленных на наиболее оптимальное и эффективное решение задач.

Методология диссертационного исследования основывается на представлении о четырех уровнях научйого познания: философском, общенаучном, специально-научном и конкретно-проблемном. Достижение поставленных задач потребовало применения как общенаучных методов, так и специальных методов политологии, экономической и исторической наук.

Среди общенаучных методов необходимо выделить системный подход, а также методы анализа и синтеза, индукции и дедукции.

Среди исторических методов применялся хронологический метод, прежде всего при рассмотрении источниковой базы, развития национальных проектов, выдвижения новых и отмене старых поднаправлений ПНП, а также при изучении предпосылок разработки концептуальных основ национальных проектов.

Из применяемых в политологии исследовательских методов в нашей работе использовались:

— компаративистский анализ для оценки эффективности реализации национальных проектов, а также для оценки качества и эффективности финансового контроля за использованием средств, выделенных на реализацию ПНП;

— структурно-функциональный анализ для выявления особенностей механизмов и технологий реализации национальных проектов.

В ходе работы над заявленной проблематикой автор придерживался принципов объективности и научной доказательности, требующих сопоставления различных суждений и оценок, использования верифицируемых материалов.

Апробация исследования. Апробация основных научных положений и выводов исследования происходила в ходе участия автора в научных конференциях и семинарах:

— VI Межрегионального Симпозиума «Историяи Политика: Новые ресурсы регионального развития России» — ВВАГС, г.' Нижний Новгород, 2008 г.- ' .

— VII Международной научно-практической конференции «Стабилизация экономического развития Российской Федерации» — МНИЦ, г. Пенза, 2008 г.;

— II Всероссийской научно-практической конференции «Власть, общество, личность» — МНИЦ, г. Пенза, 2007 г.;

— IV Международной научно-практической конференции «Проблемы демографии, медицины и здоровья населения России: история и современность» — МНИЦ, г. Пенза, 2007 г.

Отдельные результаты исследования апробировались в публикациях ' в. журналах:

— «Роль и место приоритетных национальных проектов в политическом процессе Российской Федерации» — Власть, 2009, № 4, С. 14−17.

— «Своевременное администрирование — главное условие эффективности национальных проектов» — Национальные проекты, 2007, № 10, С. 80−82.

— «Проблемные вопросы реализации приоритетных национальных проектов на федеральном и региональном уровнях» — Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов, 2008 № 8, С. 77−79. '.

Особую роль в анализе отдельных аспектов в. рамках заявленной проблематики имели встречи и консультации автора с экспертами аппарата полномочного представителя президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, аппарата Главного федерального инспектора в Нижегородской области (2006;2008 гг.). Также отдельное значение для изучения заявленной проблематики имеют консультации автора с непосредственными участниками приоритетных национальных проектов: с представителями • медицинских, образовательных и • агропромышленных учреждений, а также непосредственной попытке участия в приоритетном национальном проекте «Доступное и комфортное жилье — гражданам России».

Научная новизна исследования заключается в следующем:.

Во-первых, приоритетные национальные проекты изучены комплексно в политической плоскости, что ранее исследователями не проводилось. Исследование национальных проектов ' проводилось в контексте политической обстановки избирательной кампании 2007;2008 гг., влияния мирового экономического кризиса на внутреннюю политику государства.

Во-вторых, автором дано собственное оригинальное определение понятия «приоритетный национальный проект»;

В-третьих, впервые проанализирована система контроля власти и общества за реализацией национальных проектов.

В-четвертых, проведен комплексный анализ классификационной принадлежности приоритетных национальных проектов.

В-пятых, проведен анализ и сделаны оригинальные выводы по характеру финансирования национальных проектов.

В-шестых, выявлены и изучены особенности непосредственных механизмов и технологий реализации ПНП.

В-седьмых, представлено авторское видение определения критериев эффективности реализации ПНП, а также проблем и путей совершенствования механизмов реализации национальных проектов.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Идея реализации приоритетных национальных проектов-призвана, с одной стороны, закамуфлировать неэффективность, узконаправленность и несистемность подхода к решению социальных и общественных проблем посредством реализации федеральных целевых программ, с другой — мобилизовать общество на самостоятельное удовлетворение свих потребностей путем непосредственного участия в ПНП. Таким образом, национальные проекты явились своеобразным компромиссом между властью и обществом.

2. При реализации приоритетных национальных проектов используются более эффективные механизмы и технологии использования бюджетных средств, выделенных на развитие социальной сферы, чем в федеральных целевых программах.

3. На сегодняшний день при реализации' приоритетных национальных проектов стратегическая цель (сохранение стабилизации и развития демократической политической системы страны) в целом достигнуты, поставленные же тактические цели (политические, экономические, социальные) достигнуты лишь отчасти.

4. Одной из главных политических целей реализации приоритетных национальных проектов являлось повышение имиджа партии «Единая Россия» для победы на думских, а кандидата от партии власти на президентских выборах, для сохранения преемственности заявленного Президентом политического и социально-экономического курса. Приоритетные национальные проекты стали брэндом, призванным мобилизовать людей перед выборами на поддержку власти.

5. Реализация механизмов национальных проектов, позволила-переориентировать, направить внимание элиты и населения на самостоятельное решение определенной части социальных проблем.

6. При выделении бюджетных средств на реализацию приоритетных национальных проектов у большей части населения сложилось мнение, что значительная часть данных средств будет использоваться нецелевым образом. Контрольные мероприятия за реализацией приоритетных национальных проектов, показали, что данное мнение является несостоятельным.

Практическая значимость исследования состоит в том, 4tq:

1) Результаты работы могут быть использованы органами государственной власти как на, федеральном, так и на региональном уровнях для корректировки имеющихся программ, использующих программно-целевой метод, с учетом положительного опыта внедрения новых механизмов и технологий при реализации приоритетных национальных проектов.

2) Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе в виде специальных курсов и включения отдельных тем в основные курсы, читаемых на факультете международных отношений, а так же при написании обобщающих • трудов, касающихся новых политических технологий.

Структура диссертационной работы определяется ¦ поставленными исследовательскими задачами. Работа разделена на введение, три главы, каждая из которых включает ряд подпунктов и структурно выделенный вывод, заключение, список использованных источников и литературы, приложение.

Выводы по главе.

Использование более эффективных механизмов и технологий при реализации приоритетных национальных проектов должно способствовать динамичному улучшению политической и социальной сфер. Однако критерии эффективности, применяемые при оценке национальных проектов, ориентированы на краткосрочную и среднесрочную перспективу, что не позволяет в полной мере оценить действие и влияние национальных проектов на жизнь общества. Поэтому для всесторонней оценки необходимо использовать также конечные индикаторы развития, то есть использовать долгосрочное планирование.

Также в силу новизны национальных проектов неизбежно появление ряда проблем. Причем одни проблемы являются следствием непродуманности, непроработанности основных положений национальных проектов, другие — следствием нежелания отказываться от использующихся малоэффективных механизмов регулирования развития таких сфер, как образование, здравоохранение, сельское хозяйство, жилищное строительство. Таким образом, для большей отдачи от национальных проектов необходимо сначала осознать необходимость введения новых, более эффективных механизмов государственного регулирования социально и экономически значимых сфер, а потом доработать уже реализующиеся подпрограммы национальных проектов.

Заключение

.

Приоритетным национальным проектом является пилотный проект создания новой модели социальной политики, основанной на экономике знаний. ПНП представляют собой совокупность более эффективных механизмов и технологий развития социальной политики государства, повышения стабилизации политической и экономической систем, развития дееспособного гражданского общества. Национальные проекты направлены на концентрацию финансовых, административных и общественных ресурсов в наиболее приоритетных и проблемных направлениях социальной политики государства. Национальные проекты возникли как инициатива власти, то есть «сверху».

Приоритетные национальные проекты представляют собой новый инструмент, новую форму деятельности • государства в политической, экономической и социальной сферах. По своей квалификационной принадлежности ПНП в большей степени относятся к федеральным целевым программам. Но в то же время в отличие от федеральных целевых программ и других программ, использующих программно-целевой метод, национальные проекты призваны улучшить динамику развития социально-политической сферы. Основная идея запуска ПНП — это поиск альтернативных, более эффективных программ развития, так как федеральные целевые программы в настоящее время не справляются со своими задачами. И именно такой альтернативной программой стали национальные проекты, которые призваны, с одной стороны, повысить результативность решения социально-общественных проблем, с другой — придать импульс обществу на самостоятельное решение * своих проблем. Таким образом, национальные проекты являются своеобразным компромиссом между властью, бизнес-сообществом и обществом. В ходе реализации ПНП Президент РФ-получил дополнительные возможности для легитимного продвижения своего кандидата на выборах. Профессиональные группы и бизнес-сообщества приняли участие в конкурсах по размещению заказов на предоставление услуг и поставку оборудования и, следовательно, получили прибыль. Для общества национальные проекты обернулись некоторым усилением внимания власти к социальным нуждам, созданием условий для снижения социального пессимизма у значительных слоев населения России.

Эффективность национальных проектов' определяется, прежде всего, используемыми при их реализации механизмами и технологиями. Данные механизмы и технологии являются более эффективными в отличие от федеральных целевых программ. Эффективность ПНП объясняется следующим:

Изменен принцип финансирования, который стал. ориентироваться на конечный результат, вместо сметно-затратного принципа. Данный принцип с экономической точки «зрения является более эффективным поскольку позволяет при меньших затратах достичь более высокого результата;

Организация управления национальными проектами построена на широком привлечении общественности, представителей всех властных и социальных институтов в процессы выработки и реализации государственной политики национальных приоритетов, а также максимально возможном развитии всех форм координации и взаимодействия в достижении их целей. Организационный стержень этой особой управленческой системы составили специальные координационные органы, образованные при высших должностных лицах по всей вертикали власти. На вершине этой системы находится Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике;

Впервые использован в отечественной бюджетной практике метод сетевого планирования. С его помощью решается задача координации, синхронизации деятельности органов власти всех уровней (включая с • муниципальный уровень) для решения вполне конкретных, определенных задач в сферах действия приоритетных национальных проектов. Сетевое планирование оказывает непосредственное организующее воздействие на бюджетный процесс, прежде всего — на стадии исполнения бюджета, поскольку все процедуры санкционирования расходов бюджета, включая поквартальную разбивку расходов, учет средств в сметах бюджетных учреждений, определение лимитов бюджетных обязательств для получателей бюджетных средств, основываются на алгоритме сетевого плана и призваны обеспечить его точное выполнение, своевременное предоставление денежных выплат, оплату закупок товаров (работ, услуг), осуществляемых в рамках мероприятий плана;

Изменен механизм отчетности. Таким образом, сделана попытка последовательно, по всей вертикали власти исполнения соединить финансовые показатели с показателями результативности произведенных затрат, сведениями о ходе достижения заданных параметров;

Введена новая технология, опирающейся на сравнительную оценку и рейтингование субъектов, участвующих в реализации национальных проектов. Данная технология, получившая наименование бенчмаркинг (от англ. Benchmark — сравнивать), позволяет развивать начала конкуренции, сопоставлять результативность, повышать мотивацию соответствующих субъектов, в том числе с использованием механизмов бюджетного регулирования (поощрение тех бюджетополучателей, которые демонстрируют наилучшие результаты).

На сегодняшний день стратегические цели в целом достигнуты: пропрезидентская партия «Единая Россия» получила наибольшее1 количество мандатов .в Государственной Думе, преемник от партии власти заступил на пост Президента РФ. Таким образом, сохранилась преемственность политического и социально-экономического курса,, заявленного В. Путиным, а, следовательно, возросла устойчивость власти к внешним и внутренним вызовам и угрозам. Правда, напряжённость в социальной сфере снизилась незначительно, управление социально-политическими процессами позволило в условиях глобального кризиса минимизировать его издержки.

Эффективность достижения экономических целей можно оценить с разных позиций. С точки зрения одного из основных принципов экономики «минимальные издержки — максимальная прибыль», внедрение нового принципа финансирования, ориентированного на результат, можно расценивать положительно. Использование данного принципа при реализации ПНП позволило оптимизировать государственные расходы, т. е. при меньшем объёме средств удалось достичь большей отдачи: было построено большое количество новых социально значимых объектов, оснащены новым оборудованием и автотранспортом школы и больницы, возросло строительство нового жилья. Но в то же время, учитывая размеры нашей страны, достигнутые результаты — это лишь малая часть того, что нужно сделать. Также нельзя говорить о «качественных рывках» развития в сферах образования, здравоохранения, строительства жилья, агропромышленного комплекса.

Аналогичная картина наблюдается при оценке эффективности достижения социальных целей. С помощью меры, .осуществляемых представителям власти, удалось снизить социальный пессимизм граждан РФ, незначительно повысить уровень рождаемости и понизить уровень смертности. Однако, динамика демографического развития в России по-прежнему остается отрицательной. При этом на втором этапе реализации ПНП (2008;2010 гг.) уменьшается развитие диалога между властью и обществом, элитой и массами, т. е. при достижении социальных целей происходит обратный результат. На наш взгляд, такому положению дел способствовал мировой финансовый кризис, достижение стратегических и политических целей, а также слабый уровень информированности россиян о реализуемых проектах.

При этом одной из главных целей реализации национальных проектов стала задача победы партии власти на думских, а ставленника Президента РФ на президентских выборах для сохранения преемственности реализуемого политического и социально-экономического курса. Достижение данной цели стало возможным благодаря-.

Использованию при реализации национальных проектов только промежуточных индикаторов эффективности, т. е. политические дивиденды ожидаются не от результатов, а от процесса, в ходе. которого решаются частные задачи;

Созданию Совета по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. Являясь совещательным органом при Президенте РФ, Совет явился еще одной вертикалью власти, замкнутой непосредственно на Президента. Внутри Совета образован Президиум, который возглавил первый заместитель председателя Правительства. Получается, что аппарат Медведева стал работать. конкретно на национальные проекты. Таким образом, данный аппарат первого вице-премьера оказался «квазиправительством» внутри федерального правительства;

Практически ежедневному освещению на протяжении 2006г2008 годов в СМИ деятельности первого вице-премьера Д. Медведева о ходе реализации национальных проектов. Тем самым проводилась реклама самого Д. Медведева в качестве значимой политической фигуры — преемника Президента РФ. Следовательно, приоритетные национальные проекты задумывались, во многом, как хорошая стартовая площадка для одного из преемников. И, в конечном счете, ПНП стали брэндом Д. Медведева. Особенно это было заметно в репортажах СМИ: при • упоминании о ходе реализации национальных проектах сразу идет речь о проводимой работе Д. Медведева, и наоборот, когда идет речь о Д. Медведеве представители средств массовой информации практически всегда упоминают термин приоритетные национальные проекты.

Но между тем, реализация механизмовнациональных проектов позволила переориентировать, сосредоточить внимание элиты и населения на решение определенной части социальных проблем. В' этих целях инициативы первых лиц государства летом 2006 г. приобрели ярко выраженный социальный крен, в связи с чем определенная часть населения восприняла национальные проекты как возможность улучшить свое благосостояние при поддержке государства.

На реализацию национальных проектов, а, следовательно, на попытку улучшения состояния социальной сферы после избирательной кампании, несмотря на финансовый. кризис, продолжают выделяться значительные средства, правомерность и эффективность которых необходимо контролировать. И как раз контроль за расходованием средств, направленных на реализацию приоритетных национальных проектов, стал также более действенным и эффективным, в отличие от контроля бюджетных средств, направляемых на реализацию федеральных программ. Эффективность контроля за ПНП объясняется тем, что:

Сложилась своеобразная коалиция разных надзорных структур. В этой работе участвуют МВД России, ФСБ России, Прокуратура РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, Счетная палата РФ, надзорные органы, работающие в сфере здравоохранения, образования, аграрного комплекса, строительства, Росфиннадзор ¦ и его территориальные управления и др. Координирует работу всех контролирующих органов Главное контрольное управление Президента РФ. Данная коалиция проводит, помимо самостоятельных проверок, совместные проверки, а также обменивается опытом и возникающими проблемными вопросами при проведении контрольных мероприятий за реализацией национальных проектов, что значительно повышает эффективность контроля й исключает дублирование при определении объектов для проверок;

Некоторые контролирующие структуры, в частности Росфиннадзор, изменили привычный режим работы, и перешли на контроль в онлайн-режиме, в режиме текущего времени, то есть не по завершении финансового года, а сразу по мере поступления средств;

При контролировании средств, выделенных на ПНП, контролирующие органы проверяют всю цепочку расходования средств: главный распорядитель — распорядитель — получатель, то есть доходят до конечного получателя средств, до физического лица. Особенно данный алгоритм контрольных мероприятий прослеживается в национальном проекте «Образование».

Также контрольные мероприятия показали, что средства, выделенные на национальные проекты, используются более эффективно, чем другие средства федерального бюджета. Территориальным управлением Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области было установлено, что при реализации ПНП в 2006 году нарушения составляют 1,2%, в 2007 году — 4,8%, в 2008 году — 0,002%. При этом доля нарушений бюджетного законодательства, выявленных в 2006 году в Нижегородской области в использовании других средств, составила около 16%, в 2007 году — 25,3%, в 2008 — 17,2%, что значительно выше, чем выявленные нарушения при использовании средств, выделенных на реализацию национальных проектов.

В то же время, большинство нарушений, выявляемых проверками ТУ Росфиннадзора в Нижегородской области, являются следствием не столько злого умысла получателей средств, а скорее недостатками администрирования на федеральном и региональном уровнях.

Приоритетные национальные проекты представляют собой новую форму деятельности государства, которые, возможно, • вскоре будут называться Государственными программами, как это произошло с ПНП «Развитие агропромышленного комплекса». Вследствие, своей новизны при реализации национальных проектов возникают проблемы, которые необходимо решать в. кратчайшие сроки. Решение проблем возможно путем широкого привлечения научного сообщества и исправлением уже имеющихся искажений и ошибок.

Искажения и ошибки можно решить путем доработки технологий, используемых при реализации ПНП:

1) Дополнения критериев эффективности конечными индикаторами развития, которые используются в международных стандартах.

2) Прописывания отдельной строкой в законах о бюджете сумму средств, которые будут направленных на национальные проекты.

А также путем установления дополнительных мер:

1) Установления надбавок врачам узких специальностей по аналогу врачам первичного здравоохранения. Принятие таких мер позволит сохранить высококвалифицированные кадры в здравоохранении.

2) Включения данных надбавок в расчет отпускных' и пенсионных накоплений.

3) Включения в список приобретаемого оборудования по ПНП «Здравоохранение» дополнительного оборудования необходимого для выявления и лечения сердечно-сосудистых заболеваний и для скрининговых исследований, предназначенных для массовых обследований.

4) Модернизации (строительства новых операционных, поставка дополнительного современного оборудования) уже имеющихся центров высоких медицинских технологий. Это позволить значительно увеличить пропускную способность данных центров, а значить спасти жизни тысячам граждан.

5) Дополнения национального проекта «Здравоохранение» новым пунктом — повышение привлекательности здорового образа жизни.

6) Оплаты трафика (или хотя бы часть трафика) сети Интернет за счет средств, регионального бюджета или муниципального бюджета.

7) Снижения цен на услуги Интернет, особенно в регионах.

8) Создания условий для использования земельных участков в качестве залогового обеспечения для получения кредита, для того, чтобы крупные и средние сельскохозяйственные товаропроизводители смогли переоснастить свои производственные мощности. В результате производительность данных сельхозпроизводителей должна вырасти в разы.

9) Создания эффективного механизма погашения полученных кредитов в рамках ПНП «Развитие агропромышленного комплекса». Можно сделать отсрочку по срокам погашения кредитов, например, на полгода или год.

10) Создания большего количества, чем запланировано в национальном проекте «Развитие агропромышленного комплекса», и развития уже имеющихся потребительских кооперативов. по сбыту готовой сельскохозяйственной продукции. Так как сельхозпроизводители в данном случае смогут сами выходить на рынки и реализовывать свою продукцию по более высокой цене, тем самым, имея возможность погашать кредит в установленные сроки.

11) Перехода от одномерной модели строительства многоквартирных домов к трехмерной модели (европейской) и доработки с учетом этого положения жилищное закоцодательство. Тогда многие жилищные проблемы пропадут сами собой.