Актуальность исследования определяется, во-первых, важностью проблемы моногородов как особой формы территориальной организации региональных экономических систем. Отсутствие диверсифицированных производств, одноотраслевой характер развития населенного пункта представляет собой широко распространённое явление, характерное для самых разных стран и порождающее ряд негативных последствий. В их числе: зависимость населения и местных властей от собственника градообразующего предприятияоднородный профессиональный состав населениянизкая социальная мобильность жителей. Очевидно, что закрытие ведущего предприятия может привести к коллапсу целого города. По мнению ряда авторитетных специалистов, в России к числу монопрофильных образований можно отнести 332 поселка городского типа и 467 городов. В таком случае речь идет о 25% всего городского населения страны, что составляет 24,5 млн. чел., и 40% валового регионального продукта Российской Федерации1. Во-вторых, — особой остротой социальных вопросов, с которыми сталкивается население вышеназванных территорий. В значительной мере это обусловлено последствиями централизованной системы управления экономикой советского периода, базировавшейся на специализированных производственных системах монопольного типа, которые практически полностью замыкали на себе функции по обеспечению жизнедеятельности местного населения. В большинстве случаев работники градообразующих предприятий проживали в ведомственных жилых домах. Котельные, детские сады, поликлиники, учебные заведения также находились на балансе предприятий. В.
1 По данным независимого научно-просветительского фонда «Экспертный институт». условиях демонтажа плановой системы продукция таких предприятий перестала быть конкурентоспособной во многом в силу высокого удельного веса социальных расходов в себестоимости продукции. Банкротство вышеназванных производств неизбежно поставило на грань катастрофы сотни тысяч россиян. Фактически речь идет о серьезнейших угрозах социальной безопасности целых регионов Российской Федерации. В-третылх, — необходимостью поиска новых решений в области социальной политики в условиях отечественных моногородов. Прежде всего речь идет о модернизации механизма сотрудничества различных субъектов: федерального центра, региональных властей, местного самоуправления, корпораций, институтов гражданского общества. На национальном уровне должны разрабатываться государственная политика по отношению к моногородам, соответствующая долгосрочная федеральная целевая программа, макроинструменты для улучшения инвестиционного климата в регионах. Регионы призваны формировать планы действий по сохранению и развитию конкретных монопрофильных городов и определять комплекс региональных преференций. Местные власти обязаны реализовывать соответствующие антикризисные программы с привлечением в необходимых случаях градообразующих предприятий, стратегии которых должны предусматривать рычаги минимизации возможных социальных угроз.
В этой связи целью диссертационного исследования стала разработка комплекса предложений по совершенствованию принципов, направлений и методов социальной политики в условиях российских моногородов. В соответствии с этой целью были сформулированы следующие задачи диссертационного исследования: а) исследование характерных черт моногородов, а также основных тенденций их функционированияб) формулирование авторского подхода к исследованию моногородов как социально-экономических системв) выявление сущности социальной политики, а также её структурирования применительно к условиям российских моногородовг) систематизация зарубежного и отечественного опыта решения социально-экономических проблем рассматриваемых территориальных образованийд) обоснование направлений решения первоочередных проблем в социально-трудовой сферее) формулирование рекомендаций по совершенствованию социальной инфраструктурыж) разработка предложений по улучшению взаимодействия между субъектами социальной политики.
Объектом исследования избраны российские моногорода как социально-экономические системы, а предметом — социальная политика, реализуемая в условиях вышеназванных городов.
Степень разработанности проблемы. При написании работы диссертант опирался, во-первых, на работы, посвященные моногородам как особому типу территориальной организации региональных экономических систем. Здесь особо выделяются такие авторы, как: Н. Губина, А. Колесников, М. Корчинский, О. Лагно, В. Лексин, В. Любовный, Т. Рудницкая, П. Полян, В. Тихонов, А. Швецов и др.
Во-вторых, соискатель использовал наработки, касающиеся основ социальной политики в России и развитых странах. Данные проблемы подробно рассмотрены в работах В. Бобкова, Н. Гриценко, Н. Волгина, Н. Денисова, А. Жукова, Т. Заславской, А. Зубковой, С.
Калашникова, Е. Катульского, А. Кибанова, Ю: Кокина, В. Комаровского, И: Лаврененко, В. Литвинова, Т. Малевой, К. Микульского, О. Меньшиковой, А. Никифоровой, Л. Овчаровой, В. Павлюченко, Ю. Попова, Л. Ржаницыной, Н. Римашевской, Н. Слепцова, В. Ройка, П. Романова, В: Столяровой, Ф. Шаркова, Р: Яковлева и др.
В-третьих, в процессе подготовки диссертации были использованы работы по проблемам социальной политики, реализуемой в зарубежных и российских моногородах. Значительный вклад в разработку проблем внесли: Ю. Алексеев, В. Бобков, Б. Бреев, С. Кадомцева, А. Котляр, Л. Костин, И. Мысляева, Ю. Одегов, Б. Ракитский, Г. Ракитская, А. Соловьев, Л. Храпылина и др.
Теоретической и методологической основой* исследования послужили: а) системный метод анализа исследуемых объекта и предметаб) комплексный подход к изучению трудов отечественных и зарубежных ученых w специалистов по > теории ипрактике социально-трудовых отношений, социального, корпоративного и регионального управленияв) концептуальные основы, зафиксированные в законодательных и нормативных актах РФ.
Статистическая и фактологическая база представлена: а) данными Федеральной службы государственной' статистики, Министерства регионального развития, Министерства экономического развития РФ, Министерства промышленности и торговли РФ, Минздравсоцразвития РФ, отраслевых и региональных объединений промышленников и предпринимателейб) материалами зарубежной, общероссийской и региональной печатив) авторскими аналитическими разработками. В качестве информационных источников использованы первичные документы градообразующих промышленных предприятий, материалы научных конференций и семинаров.
Научная) новизна исследования состоит в обосновании приоритетных направлений социальной политики в условиях российских моногородов, а также в разработке рекомендаций в области методов её реализации' и форм взаимодействия соответствующих субъектов.
В плане конкретизации, заявленной научношновизны на защиту выносятся следующие основные результаты, отражающие личный вклад соискателя в разработку указанных проблем:
1. В рамках систематизации основных методов исследования монопрофильных территориальных образований (технико-отраслевого, производственно-структурного, экономико-географического) обоснована значимость социально-экономического подхода, при котором моногород рассматривается соискателем’как система воспроизводства человеческого потенциала с акцентом на следующие основные параметры: а) социально-демографические (численность населения, уровни рождаемости, смертности, миграции, заболеваемости, продолжительности жизни, состояние среды обитанияуровень криминогенности) — б) социально-производственные (динамика объема регионального валового продукта, объем его производства на душу населения, уровень безработицы, травматизма) — в) социально-потребительские (динамика доходов на душу населения, объемы потребляемых благ и услуг, уровень цен на основные товары, обеспеченность жильем, доступность социальных благ, расслоение населения пог доходам) — г) социально-культурные (объемы расходов на I образование, культуру и социальную сферу, уровень образования, потребления духовно-культурных благ и услуг и т. д.).
2. Разработана структура социальной политики применительно к условиям российских моногородов по критерию основных ролей общественных функций) населяющих их людей, как: а) биосоциальных индивидовб) субъектов общественно-полезной деятельностив) потребителей материальных, духовных и социальных благ и услугг) объектов защиты от социальных рисковд) представителей определенных социально-возрастных групп. В соответствии с этим подходом выделены следующие основные направления: политика в сфере демографии и миграциисоциоэкологическая политикаполитика в социально-трудовой сфереполитика доходов населенияполитика в области развития отраслей социальной сферы и инфраструктуры жизнедеятельностиполитика в области социального страхования и защитыполитика в отношении отдельных категорий населения.
3. В контексте посткризисных условий, дефицита бюджетов всех уровней, снижения конкурентоспособности градообразующих предприятий акцентирована приоритетность следующих из вышеназванных направлений социальной политики в условиях российских моногородов: а) решение первоочередных проблем в социально-трудовой сфереб) совершенствование социальной инфраструктуры. Также подчеркнута необходимость поиска новых форм взаимодействия между субъектами социальной политики.
4. Решение первоочередных проблем в социально-трудовой сфере моногородов соискатель сопрягает с: а) повышением конкурентоспособности градообразующего предприятия как главного работодателяб) стабилизацией ситуации на рынке труда монопрофильных образованийв) созданием новых рабочих мест в сфере малого и среднего бизнеса на рассматриваемых территориях. В рамках первого направления диссертантом предложено: 1) обеспечить в приоритетном порядке размещение государственных заказов на вышеназванную продукцию и своевременные расчеты из федерального бюджета- 2) обратить особое внимание на градообразующие предприятия небольших моногородов, задействовав инструменты, антикризисной программы Правительства РФ,* в. т.ч. субсидирование части процентных ставок по кредитам, тарифов на электроэнергию, выделение грантов, предоставление компаниям гарантий' под инвестиционные проекты- 3) проводить, жесткую антимонопольную политику сдерживания роста тарифов и цен, прежде всего, на электроэнергию, газ, железнодорожные перевозки, и т. д. 4) изменить законодательство о банкротстве в плане исключения возможностей умышленных банкротств и рейдерских захватов градообразующих предприятий- 5) внести коррективы в таможенное законодательство РФ в плане поддержки: импорта * современного технологического оборудования для предприятий моногородов, аналоги которогоне производятся в Россииэкспорта основных товаров, производимых в, небольших моногородах. Второе направление предполагает: а) опережающее профессиональное обучение работников, находящихся под угрозой увольненияб)-организацию общественных работ и другие формы временного трудоустройствав) стажировки, выпускников образовательных учреждений в целях приобретения ими опыта работыг) содействие трудоустройству инвалидовд) профессиональную переподготовку безработных. В рамках третьего направления рекомендовано задействовать следующие инструменты поддержки малого бизнеса в моногородах: а) снижение ставки налога по упрощенной системе налогообложения для социально значимых направлений деятельностиб) установление льготных арендных ставок на пользование областным и муниципальным имуществомв) предоставление преимущественного права на приобретение арендованного областного и муниципального имуществаг) выделение грантовд) субсидии на возмещение части затрат по уплате процентов по кредитам и т. п. Развитие малого предпринимательства в зонах моногородов должно быть, по мнению соискателя, в значительной мере сопряжено с возрождением как традиционных, так и новых промыслов, ремесел.
5. Совершенствование социальной инфраструктуры диссертант связывает, прежде всего, с передачей объектов ЖКХ на баланс муниципалитетов. В этих целях диссертантом предложено, во-первых, разрешить предоставление предприятиям жилищно-коммунального комплекса бюджетных беспроцентных кредитов для оплаты потребленных энергоресурсовво-вторых, — ужесточить процедуру банкротства предприятий ЖКХ, даже в самых тяжелых случаях не приостанавливать их жизнедеятельность и сохранять трудовой коллективв-третьих, — увеличить сроки исполнения решений налоговых органов в отношении жилищно-коммунальных предприятий моногородов. Еще одно направление развития социальной инфраструктуры соискатель связывает с использованием потенциала городов с ценным историко-культурным и природным наследием. Укреплению финансовой базы моногородов с культурным и природным наследием могло бы способствовать введение «исторического сбора» в рамках программ развития туризма. Другим инструментом могло бы стать широкое использование трастовой, доверительной формы управления объектами культурного наследия.
6. Показана необходимость ориентации вектора взаимодействия между градообразующим предприятием и государством на перераспределение соответствующей социальной нагрузки между корпоративным сектором и властью. Большая, часть, ответственности должна перейти к последней в лице местных и субфедеральных органов, а в стратегиях градообразующих предприятий’следует предусматривать" особые случаипредполагающие их участие для минимизации" возможныхсоциальных угроз. На переходном* этапе необходимо обеспечить постепенную" передачу социальных функций, начинаяс наиболее значимых, что, в свою очередь, требует ранжирования реализуемых программ по критериям: а) степени важности определенного направления в системе законодательно закрепленных социальных гарантийб) уровня возможных социально-политических рисков.
Теоретическая, и практическая значимость диссертации заключается, во-первых, в возможности использования ее положений при развитии нормативно-правовой< базы социальной, политики в отношении российских моногородов, во-вторых, — при разработке региональных и местных антикризисных программв-третьих, — в высшей школе в рамках преподавания курсов^ «Экономика труда», «Управление персоналом», «Менеджмент организации», «Социальная политика», «Региональная экономика».
Апробация работы. Основные результаты исследования докладывались на следующих научно-практических конференциях: Международной научно-технической конференции «Экология и рациональное природопользование» (Египет, 2003), международной научно-технической конференции «Технологии 2003» (Турция, 2003), Международной научно-практической конференции «Социальная политика, трудовые отношения истратегия профсоюзов в транснациональных компаниях» (Москва, 2005), Всероссийской научной конференции «Россия: путь к социальному государству» (Москва, 2008), Результаты исследования используются в учебном процессе ГОУ ВПО «Тюменский государственный нефтегазовый университет» (Нижневартовский филиал). Материалы диссертации изложены в 9 печатных работах общим объемом более 3 п.л., в т. ч. в двух публикациях в изданиях из перечня ВАК.
Какие выводы можно сделать из этой ситуации? Принятые экстраординарные меры, безусловно, оказали благотворное влияние на разрешение критической ситуации в городе. Но, во-первых, это исключительный случай по использованию методов, а главное — по участию первых лиц государства в решении острой социальной проблемы, который не может быть тиражирован в других монопрофильных городах. Во-вторых, принятое решение (реально на очень короткий период) не создает устойчивую основу для долгосрочного развития города и его экономической базы. В-третьих, при решении проблемы данного города не учитываются в достаточной мере последствия для других экономических агентов, связанных с градообразующими предприятиями как по поставкам сырья, так и по сбыту произведенной продукции. Иными словами, подобное решение проблемы ориентировано на краткосрочную1 стабилизацию обстановки, что, безусловно, чрезвычайно важно, однако оно не может рассматриваться как надежное. обеспечение устойчивого развития.
• J ««ч. города>"'на долгосрочный период'. Что касается дальнейшей судьбы города Пикалево, то нам представляется, что реальным путем его реабилитации могло бы стать возрождение искусственно разорванной технологической цепочки, обеспечивающей единство хозяйственного комплекса. Естественночто это потребует принятия определенных мер, связанных с решением проблем собственности и собственников его отдельных производств. Более системный характер носили меры, принятые федеральными и региональными органами власти в условиях нарастания финансово-экономическогокризиса, которые применительно к рассматриваемой проблеме были направлены, прежде всего, на поддержку реального сектора экономики. Отметим в этом отношении ряд позиций.
В конце прошлого года Правительственная комиссия по повышению устойчивости развития российской экономики утвердила перечень системообразующих организаций, имеющих стратегическое значение. В состав перечня вошли 295 организаций, сгруппированных по 31 отрасли. Большинство включенных в этот список крупных компаний, прежде всего, промышленности контролирует деятельность градообразующих предприятий, расположенных в преобладающей части монопрофильных городов. В последующем практика формирования перечня системообразующих предприятий федерального значения была дополнена региональным перечнем. В I квартале текущего года был разработан список предприятий и организаций, отнесенных субъектами.
Российской Федерации! к системообразующим организациям, определенным Правительством Российской Федерации. Список предприятий регионального значения и градообразующих предприятий включал 1Г48'предприятий'и. организаций! Они расположены в 314 городах и муниципальных районах (включая, пгт) с населением менее 100 тыс. человек. Среди’выделенных поселений к монопрофильным отнесено 91.
Учитывая неоднократное выделение монопрофильных городов как объектов, требующих приоритетного внимания, представляется, что их доля в этом перечне могла быть более весомой. На основании этого списка осуществляется мониторинг об увольнении работников в связи с ликвидации организаций либо сокращением численности или штата работников на предприятиях и в организациях. В список, наряду с промышленными объектами, в ряде субъектов РФ были включены объекты социальной инфраструктуры, коммунального хозяйства, розничной сети и т. д.
Антикризисные программы предприятий направлены на тотальное сокращение внутренних и внешних издержек.
Сокращение инвестиционных программ можно наблюдать, прежде всего, по самым крупным проектам общегосударственного значения, таким, как Богучанская ГЭС и Богучанский алюминиевый завод в Нижнем Приангарье (Красноярский край) или по амбициозным «знаковым» проектам в столичных городах, таким, как «Газпром-сити» в Петербурге или башня «Россия» в строящемся деловом центре «Москва-сити». Можно, однако не сомневаться, что к началу 2009 года приостановка ряда инвестиционных проектов или перенос их реализации на более поздние сроки станет гораздо более заметным. Государственные гарантии инвестиционным проектам будет, как можно ожидать, достаточно «точечной», сконцентрированной, на небольшом числе приоритетов, остальным придется пересматривать свои планысамостоятельно. Можно также предположить, с большой очевидностью-, что к профильным производственным активам компании тоже начинают относиться: более придирчиво: самые ценные, приносящие основную прибыль, будут сохраняться до последнего, а остальные — напримернебольшие производства* с устаревшим оборудованием — будут останавливать, сокращать или выставлять на продажу. Значительная часть таких производств* приходится на небольшие моногорода, что делает эту группу городов еще более проблемной.
Первой и самой, заметной для наблюдателей: антикризисной, мерой, предпринятой большинством" компаний, стало сокращением расходов на персонал путем:
•сокращения фонда оплаты труда, то есть снижения заработных плат и премий, увольнение сотрудников,.
•сокращения расходов на социальные программы развития персонала (обучение, отдых, дополнительное медицинское обслуживание).
По данным Роструда на ноябрь 2008 года, российские компании и предприятия уже заявили о сокращении 45−46 тыс. работников. В действительности сокращение рабочих мест должно быть гораздо более значительное, с учетом увольнений «по собственному желанию», неоплачиваемых или частично оплачиваемых отпусков, сокращения рабочей1 недели. Массовые сокращения намечены на Магнитогорском металлургическом комбинате (3 тыс. работников), Первоуральском новотрубном заводе (2,7 тыс.), Челябинском трубопрокатном заводе (2,2 тыс.), в компании «РусГидро» (2,7 тыс.), «Камаз» (1,5 тыс.), «Тагаз» (3 тыс.), «ГАЗ» (1,2 тыс.). Сокращается, в первую очередь, управленческий I персонал, сотрудники финансовых служб, подразделений маркетинга, рекламы, охраны, неквалифицированные работники. Более стабильным остается положение инженеров и рабочих высокой квалификации, однако многие из них тоже будут вынуждены перейти на неполную занятость.
Последствия массовых сокращений окажутся существенно разными в крупных городах с большим разнообразием рабочих мест, с заведомо лучшими условиями для поиска новой работы, и в моногородах, где проблема безработицы должна чувствоваться гораздо острее. Одним из первых проблемных случаев наступившего кризисного периода стал город Верхний Уфалей (Челябинская область), где градообразующее предприятие «Уфалейникель» заявило об увольнении с начала 2009 года каждого шестого сотрудника" а еще почти половина работающих (1,3 тыс. из общей численности 3,6 тыс.) отправлена в частично оплачиваемые отпуска.
Предприятия оказались в ситуации, когда их социальные обязательства перестали подкрепляться их финансовыми возможностями, что неизбежно влечет постепенное прекращение обязательств.
В первую очередь, предприятия начнут снижать или сокращать расходы на праздничные мероприятия, подарки, дополнительные необязательные выплаты. Далее предприятиям придется отказаться от запланированного финансирования капитального и текущего ремонта школ, больниц, домов культуры, спортивных учреждений, также будут заморожены начатые строительства. Кроме того, предприятия сократят поддержку текущей деятельности медицинских учрежденийоборудование, расходные материалы. В числе прочих расходов сократятся расходы на поддержку спортивных учреждений.
Значительной статьей расходов многих предприятий является выделение финансирования на поддержку городского транспорта и коммунального хозяйства. В связи с кризисомплатежи от населения за коммунальные услуги могут существенно сократиться или задерживаться. Предприятия будут не способны дотировать поставщиков коммунальных услуг, требующих значительных вложений, что может привести к сбою работы жизненно-необходимых инфраструктур города.
Однако мировой финансово-экономический кризис вносит существенные ограничения' в деятельность градообразующих корпораций. Снижение стоимость экспортной продукции приводит к снижению рентабельности производства, вынужденным сокращениям персонала, сворачиванию инвестиционных и социальных программ. Между тем, сохранение конкурентоспособности предприятий является необходимым условием поддержания экономики моногородов и государства в целом. В связи с этим в сложившихся условиях необходимо снятие бремени неформальной социальной нагрузки на корпорации, формирование нового механизма взаимодействия государства и бизнеса в части поддержки социального сектора.
Одним из принципиальных вопросов, определяющих судьбу ряда монопрофильных городов, является предложение о переселении их жителей, что реально означает прекращение существования таких населенных пунктов. При рассмотрении вопроса о переселении людей из «неперспективных» городов необходимо рассматривать следующие основные аспекты:
— степень обоснованности критериев и конкретного перечня городов, жители которых подлежат переселению;
— позицию населения, представленную индивидуальными или-семейными мнениями (по данным социологов, в России готовы менять местожительство порядка 2% населения, для сравнения, в США готовы к переездам 20% жителей);
— возможности мест вселения к приему мигрантов (обеспечение жилым фондом, объектами соцкультбыта, рабочими местами с учетом профессиональной подготовки мигрантов и специализации предоставляемых рабочих мест);
— оценка новой для мигрантов среды жизнедеятельности и возможности адаптации к социальным, этническим и иным особенностям мест вселенияобъем финансовых затрат.
Нельзя исключить, что в местах размещения мигрантов может возникнуть напряженная социальная ситуация, связанная с первоочередным обеспечением новых жителей жильем и отсрочкой решения жилищных проблем для «коренных» жителей.
Не останавливаясь на рассмотрении приведенных выше аспектов, приведем укрупненный расчет затрат на переселение и обустройство жителей 20 городов, сообщенных прессой (перечень «кандидатов» на закрытие не сообщается).
Исходные позиции: средняя численность населения города принята 20 тыс. жителейнеобходимая средняя обеспеченность жилым фондом — 18 кв. м на человекастоимость 1 кв. м — 30 тыс. рублей (Минрегион утвердил на 1 полугодие 2009 г. среднюю стоимость 1 кв. м по стране — 27,5 тыс. руб.). Затраты на строительство жилого фонда для 400 тыс. переселенцев составят 216 млрд рублей. Кроме затрат на жилье, надо учесть расходы на социальную и инженерную инфраструктуру, приобретение и обустройство земельных участков, а также на создание дополнительных рабочих мест (стоимость одногорабочего места в зависимости от сферы деятельности-колеблется от нескольких десятков до многих сотен тысяч рублей).
В общей" сложности затраты составят порядка 500−600 млрд' рублей. Для сравнения: проектом бюджета на 2010 г. затраты на монопрофильные города предусматриваются в размере 10 млрд рублей.
Подобному методу «решения судьбы» части монопрофильных поселений может быть противопоставлен иной подход: использование предполагаемых, финансовых ресурсов на переселение для формирования в существующем городе инфра-структурно обеспеченной, полноценной среды жизнедеятельности как базы для его устойчивого, социально-экономического развития на долгосрочную перспективу.
Рассматривая данное направление как альтернативное, исходим I из предположения, что весомая часть средств, которые будут определены на финансирование переселения жителей и ликвидацию города, может использоваться для комплексного развития его инженерной и социально-культурной инфраструктуры. Учитывая, что в городе к настоящему времени уже создана значительная часть инфраструктурных объектов, а его жители в той или иной мере обеспечены жилым фондом, общие затраты на предлагаемое комплексное обустройство города будут существенно ниже (на 3040%), чем объем средств, необходимых на переселение и обустройство. При этом часть сэкономленных таким образом средств могла бы быть направлена на модернизацию производства градообразующего предприятия, или создание новых видов деятельности, кредитование малого и среднего бизнеса и т. д.
Представлялось бы целесообразным привести аргументы в пользу предлагаемого альтернативного варианта. В числе его положительных результатов могут быть названы:
— формирование качественной городской среды как долговременного и устойчивого фактора, способствующего привлечению инвестиций и открывающего дополнительные возможности для диверсификации экономической базы города и разнообразия сфер приложения трудасоздание новых рабочих мест, связанных с различными видами деятельности, необходимыми для формирования новых и реконструкции действующих объектов инженерной, транспортной и культурно-бытовой инфраструктурырасширяются возможности для ускорения модернизации существующих градообразующих предприятий и повышения уровня занятостисущественно улучшается морально-психологический климат в городе, приобретают устойчивость процессы гармонизации;
— социально-демографическойструктуры населения (благодаря снижению оттока молодежи и наиболее активной части трудоспособного населения) — следствием указанных процессов может стать существенное снижение различных форм антиобщественного и криминально опасного поведения.
Таким образом, с достаточной уверенностью можно предполагать, что реализация мероприятий по созданию комплекса условий для полноценного формирования городской среды и развития сфер деятельности (и соответственно занятости населения) в сохраняемом городе потребует значительно меньших затрат, не говоря уже о сохранении здоровья и даже жизни, а также социального благополучия его жителей.
В связи с вышеизложенным в следующей главе, автор обосновывает приоритетные направления социальной политики, а именно:
• решение первоочередных проблем в социально-трудовой сфере;
• совершенствование социальной инфраструктуры;
• улучшение взаимодействия между субъектами социальной политики.
ГЛАВА 3. РАЗВИТИЕ ФОРМ И МЕТОДОВ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В УСЛОВИЯХ МОНОГОРОДОВ РОССИИ.
3.1. Решение первоочередных проблем в социально-трудовой сфере.
Основными направлениями по решению первоочередных проблем в социально-трудовой сфере моногородов должны стать:
1) повышение конкурентоспособности градообразующего предприятия как главного работодателя;
2) стабилизация ситуации на рынке труда монопрофильных образований;
3) создание новых рабочих мест в сфере малого и среднего бизнеса на рассматриваемых территориях.
Существуют различные точки зрения на способы решения экономических и социальных проблем монопрофильных муниципальных образований. Все многообразие подходов определяется уникальностью ситуации, в которой находится каждый конкретный моногород. Единого алгоритма «спасения» всех моногородов не существует. Для поиска индивидуального рецепта необходим глубокий предварительный финансово-экономический анализ. Представляется необходимым разработать комплексную программу повышения конкурентоспособности градообразующего предприятия, ориентированную на поддержку отечественных товаропроизводителей, на создание условий для выведения их из пореформенного кризиса и на всесторонний учет сложных природно-климатических условий многих отраслей промышленного производства и строительства. В частности, важно:
1) предпринять на федеральном> уровне комплекс эффективных мер по замещению продукцией предприятий моно городов аналогичной продукции*зарубежных предприятий;
2). обеспечить размещение государственных заказов^ на выпускаемую предприятиями моногородов продукцию государственной значимости и своевременные расчеты из федерального бюджета за" поставленную по госзаказу продукцию;
3) оказывать в приоритетном порядке господдержку градообразующим предприятиям небольших моногородов по антикризисной программе Правительства РФ (субсидирование части процентных ставок по кредитам, тарифов на электроэнергию, предоставление грантов, предоставление компаниям гарантий под инвестиционные проекты модернизации и реконструкции предприятий и др.);
4) внести изменения в действующее налоговое законодательство, предусматривающие: а) реструктуризацию налоговой задолженности, задолженности по платежам во внебюджетные фондыб) упрощение процедуры предоставления отсрочки* (рассрочки) по уплате налоговых платежей, платежей во внебюджетные фондыв) установление для предприятий, оказавшихся в условиях кризиса в сложной финансово-экономической ситуации, отсрочки сроком до 5 лет на погашение имеющейся задолженности при условии своевременной уплаты текущих платежейг) освобождение от уплаты пеней и штрафов предприятий, сумевших погасить задолженность в более короткие сроки;
5) обеспечить для градообразующих предприятий и субъектов малого и среднего предпринимательства моногородов доступность кредитных ресурсов посредством снижения ставок, увеличения сроков кредитования, изменения требований залогового обеспечения кредита, усилить контроль за их целевым использованием в рамках государственных мер по преодолению последствий финансового кризиса;
6) проводить жесткую антимонопольную политику по сдерживанию роста тарифов и цен на услуги и товары естественных и ряда других крупных монополий (прежде всего — на электроэнергию, газ, железнодорожные перевозки, связь, ГСМ);
7) усовершенствовать законодательство о банкротстве, исключив возможность «заказных» банкротств предприятий моногородов, а также принять принципиальное решение о недопустимости и мерах ' по предотвращению банкротств градообразующих предприятий в монопрофильных небольших городах;
8) разработать и ввести процедуру контроля банкротств (включая умышленные) и. рейдерских захватов градообразующих предприятий моногородов;
9) принять меры по ограничению права субъектов естественных монополий по отключению градообразующих предприятий малых моногородов от систем энергообеспечения в случае задержек платежей, связанных с задержкой банковскими учреждениями финансовых операций;
10) внести изменения в таможенное законодательство РФ в части снижения ввозной таможенной пошлины и изменения порядка уплаты НДС, взимаемых при ввозе современного технологического оборудования для предприятий моногородов, аналоги которого не производятся в России, на таможенную территорию РФ. Снизить или отменить на период кризиса экспортные таможенные пошлины на отдельные товары, производимые в небольших моногородах (катоды медные, древесину и др.);
11) в целях поддержки градообразующих предприятий t оборонного комплекса: а) обеспечить своевременность (январь-февраль) проведения конкурсов и заключения ежегодных контрактов (не позднее марта) — б) авансировать государственный оборонный заказ или-обеспечить получение кредитов банков по упрощенной системе (возврат и оплату процентов за кредиты для выполнения^ оборонного заказа) — в) решить вопрос по возмещению затрат на содержание мобилизационных мощностей и мобилизационного резерва.
По второму направлению можно выделить следующие меры, способствующие стабилизации ситуации на рынке труда: а) опережающее профессиональное обучение работников, находящихся под угрозой увольненияб) организация общественных работ, временное трудоустройство работников находящихся под угрозой увольнения, а также безработныхв) организация стажировки выпускников образовательных учреждений в целях приобретения ими опыта работыг) содействие трудоустройству инвалидовд) содействие развитию малого предпринимательства и самозанятости безработныхе) профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации безработных.
Особое значение приобретает заблаговременная подготовка и переподготовка кадров для предприятий и организаций, намечаемых к перепрофилированию или размещению в городе. Среди мер в этом отношении можно выделить: привлечение в город инструкторов и квалифицированных кадров на временной и постоянной основе, в необходимых случаях-обеспечение их жильем, комфортабельными общежитиями и гостиницами (достаточно вспомнить, опыт становления.
АВТОВАЗа и других крупных предприятий, когда для обучения кадров и первоначальной организации производственных процессов были привлечены десятки и сотни квалифицированных зарубежных и отечественных специалистов). Крайне важно обеспечить подготовку управленческих кадров, как для муниципальных органов власти, так и для предприятий и организаций с адресной ориентацией на предстоящую сферу деятельности. Для закрепления новых руководящих кадров представляется необходимым их обеспечение на определенный период (3−5 лет) рядом финансовых льгот, а также квартирами или индивидуальными домами (в том числе с передачей их в собственность по истечении пятилетнего срока успешной деятельности).
Цель третьего направления — изменение структуры занятости населения через сокращение доли работающих на главном предприятии города и увеличение численности трудящихся, занятых в малом и среднем бизнесе.
К основным инструментам создания таких новых рабочих мест можно отнести: а) снижение ставки налога по упрощенной системе налогообложения для социально значимых направлений деятельности малого бизнесаб) установление льготных арендных ставок на пользование областным и муниципальным имуществомв) предоставление преимущественного права на приобретение арендованного областного и муниципального имуществаг) выделение грантовд) субсидии на возмещение части затрат по уплате процентов по кредитам и т. п.
Развитие малого предпринимательства в зонах моногородов должно быть в значительноймере сопряженос возрождением: как традиционных, так и новых промыслов, ремесел: В этих целях может быть востребован дореволюционный опыт организации промысловв России, когда формировались эффективные организационно-хозяйственные «цепочки"^ включающие: обеспечение работников сырьем, полуфабрикатаминаделение их относительно простым оборудованием и инструментамивыезд обучающих инструкторовдоставку готовой продукции потребителямнадежную и справедливую оплату труда. В нынешних условиях вцелях обучения, ознакомления с рыночной конъюнктурой, обменапередовым опытом могут быть использованы современные информационные технологии, в частности, телевизионное вещание и Интернет. В данном контексте представляется актуальным использование организационно-хозяйственного потенциала кооперации системы Центросоюза. При нормальной организации всего процесса» можно рассчитывать и на распространение опыта в тяготеющих к городу сельских поселениях (что будет способствовать снижению сезонной занятости сельских жителей, преодолению пьянства и других антиобщественных проявлений). В этом случае город будет выступать в качестве организационно-хозяйственного и «методического» центра, что будет одновременно способствовать росту занятости горожан.
3.2. Совершенствование социальной инфраструктуры.
В плане совершенствования социальной инфраструктуры должна быть решена проблема передачи инфраструктурных объектов (водо-, теплоснабжение и т. д.) на баланс муниципалитетов. Вопросы финансирования сферы здравоохранения, образования, спортакультуры должны не только формально, но и фактически стать прерогативой государства.
Что касается законодательного регулирования, можно предложить:
1) внести изменения в бюджетный кодекс РФ и разрешить предоставление предприятиям ЖКХ бюджетных беспроцентных кредитов для оплаты потребленных энергоресурсов предприятиями ЖКХ. Эта необходимость связана в первую очередь с падением платежеспособности населения моногородов, снижения собираемости коммунальных платежей до 40 — 60%, что не позволяет своевременно оплачивать потребленные энергоресурсы в первую очередь теплоснабжающим организациям;
2) ужесточить процедуру введения банкротства на предприятия ЖКХ, исключить возможность использовать процедуру банкротства как повод для приостановки производства и увольнения работников;
3) увеличить сроки исполнения решений налоговых органов, предусмотренные Налоговым кодексом, в отношении предприятий ЖКХ моногородов. В случае организации на таких предприятиях общественных работ, необходимо законодательно закрепить невозможность взыскания задолженности предприятия по налогам, сборам, пеней и штрафов по решению налогового органа за счет денежных средств на счетах налогоплательщикаполученных из бюджета для оплаты общественных работ.
Еще, одно важное направление развития социальной инфраструктуры — использование потенциала городов с ценным историко-культурным и природным наследием.
По оценкам специалистов, список российских исторических городов, включает 425 городов и 51 поселок городского типа с населениемоколо 70 млн: человек. При этом на долю малых городов приходится 252 исторических населенных места (т.е. каждый третий малый город), а на долю средних — 80 (т. е. каждый второй город). Распределение рассматриваемыхобъектов по территории страны весьма неравномерно: более 90% таких поселений расположено в Европейской части страны и на Урале, при этом около трети из них находится в Центральном районе. Среди субъектов РФ с наибольшим числом исторических населенных мест выделяются: Московская область (22), Пермский край (18), Ленинградскаяобласть (17), Ивановская и Владимирская области (по 16), Нижегородская: область (15), Тверская область (14), Белгородская область (12), Смоленская область (11). По 10 исторических населенных мест насчитывают Брянская, Вологодская-, Кировская, Новгородская, Саратовская и Свердловская области. Заметная часть историко-культурного наследия сконцентрирована в монопрофильных городах. В развитых странах (к примеру, во Франции, Италии, Испании) это способствует привлечению в регион туристов и капитала. В этой связи представляется верным следующий подход: для регионов, не располагающих значительным промышленным или i аграрным потенциалом, ориентация на историко-культурное наследие становится одной из реальных возможностей социального и экономического развития и может выступать как фактор хозяйственной специализации в области экстремального, экологического и исторического туризма. Очевидно, что в этом случае обеспечивается решение социальных проблем, занятость населения, развитие инфраструктуры. Необходимо также учитывать, что в будущем ценность сохранившейся природной среды, естественных ландшафтов будет только возрастать, и они в перспективе превратятся в стратегический ресурс, позволяющий России укреплять свои лидирующие позиции.
Укреплению финансовой базы моногородов с культурным и природным наследием могло бы способствовать введение «исторического сбора» в рамках программ развития туризма. Такой инструмент, по аналогии с действующим курортным сбором, не только стал бы стабильным* источником поступления в доходную часть муниципального бюджета, но и повысил бы заинтересованность местных органов власти в сохранении и реставрации историко-культурного наследия, в комплексном развитии рекреационной сферы, в благоустройстве города и, в конечном счете, в расширении масштабов привлечения отечественных и зарубежных туристов.
Наряду с повышением участия государства, необходимо уделить особое внимание частно-государственному и частно-муниципальному партнерству с бизнесом. Это, прежде всего, касается двух позиций:
1) создания системы стимулов для участия в финансировании проектов по возрождению исторических городов;
2) обеспечения широкого распространения трастовой, доверительной формы управления, способствующей охране и реставрации историко-культурного наследия. Уже есть весьма удачный опыт реализации этого метода в г. Торжке Тверской области. В качестве базовой основы проекта были положены стратегия (социально-экономического развития города и генеральныйплан города. Проект позволил привлечь внебюджетные средства (прежде всего, частного капитала) на реставрацию, восстановление объектов культурного наследия, на* возрождение исторического, центра города. В последние годыблагодаря эффективному частно-муниципальному взаимодействию, значительно возрос интерес к городу Плес (Ивановская область) как туристическому центру. По словам главы Плеса В. Беляева, в год город принимает до 200 тысяч туристов, и уровень безработицы составляет всего 0,12%, при том, что всё работоспособное население — 1300 человек.
Как зарубежный, так и отечественный опыт свидетельствует, что успешное решение общественно важных проблем возможно лишь при активном участии населения как непосредственно, так и через органы местного самоуправления или объединения граждан. В этом отношении следует привести не столь частый пример позитивной деятельности местных органов власти по возрождению города Мышкин (Ярославская обл.), активно поддержанной его жителями. Уникальный случай, когда благодаря настойчивости жителей Мышкину удалось в 1991 году вернуть утраченный статус города. Теперь этот маленький городок (около 6 тыс. населения) стал одним из привлекательных мест для отечественных и зарубежных туристов.
За годы, прошедшие после восстановления городского статуса, Мышкин из малоизвестного городка превратился в популярный туристический центр, знаменитый по всей России и за рубежом. За эти годы был создан целый ряд интересных туристических объектов, таких как Дом ремесел, музей Учемского края, музей знаменитого водочника Смирнова, музей «Русские валенки». Последний приобрел большую популярность, чему в немалой степени способствовали проведенные фестивали «Русские валенки». Дом ремесел, созданный с целью сохранения и возрождения народных промыслов и ремесел, приобщения к ним молодого поколения горожан, также стал одной из достопримечательностей Мышкина. При Доме работают кузница, гончарная и стекольная мастерские. В общей сложности в Мышкине ныне действуют 10 музеев, и по количеству музеев на душу населения город занимает одно из первых мест в стране. Не остались в стороне от туристического бума и сельские жители. В деревне Мартыново усилиями краеведов-энтузиастов во главе с С. Темняткиным и при поддержке районной администрации был создан этнографический музей, который в 2005 г. посетили почти 10 тысяч туристов, что является уникальным достижением. Всего же в Мышкинском районе в 2006 году побывало 70 тысяч гостей. По общему количеству принимаемых туристов Мышкин уступает в области лишь Ярославлю, Угличу, Ростову и Переславлю. Сегодня туризм является ключевым сектором экономики Мышкинского района. И хотя прямые доходы от него пока сравнительно невелики, он оказывает огромное влияние на все сферы общественной жизни округа. Создаются новые рабочие места, развивается инфраструктура, ведётся благоустройство города и сельской местности. Туризм влечёт за собой развитие других отраслей хозяйства. Создание музея валенок увеличило их производство и реализацию в три раза, расширился ассортимент i выпускаемой продукции. Одновременно это стимулирует развитие в районе овцеводства. Благодаря туризму объём торговли увеличивается в летние месяцы вдвое. В последние годы опыт Мышкина активно перенимает Первомайский район, уже ставший туристическим лидером Ярославского Заволжья. Успехи горожан в деле развития туризма не остались незамеченными и на федеральном уровне. По итогам 2001 г. администрация Мышкинского муниципального округа получила Всероссийскую ежегодную премию за достижения в области туризма «Хрустальный глобус» в номинации «За развитие туризма в малых городах России».
Решение проблемы монопрофильных городов требует объединения и координации усилий, средств и ресурсов федеральных, региональных и местных органов власти, а также субъектов хозяйственной деятельности различных отраслей.
Такие проекты позволяют привлечь внебюджетные средства (прежде всего частного капитала) на реставрацию, восстановление объектов культурного наследия, возрождение исторического центра города.
3.3. Улучшение взаимодействия между субъектами социальной политики.
В современных условиях, как показывает практика, нередко сохраняется сложившееся в прошлом восприятие городов, и особенно монопрофильных, как второстепенной сферы по отношению к развитию промышленности и других видов хозяйственной деятельности.
Одним из следствий такого подхода является крайне незавидное положение местного самоуправления, лишенного реальных финансовых ресурсов для обеспечения минимального комплексного развития своих поселений. Следует отметить и ущербность правовой базы местного самоуправления, в которой не предусматривается реальных полномочий и ответственности местной власти за развитие города как целостного организма. При этом сфера деятельности муниципальных органов власти ограничивается вопросами «местного значения».
В. этих условиях реальная ответственность за положение дел в монопрофильных городах перекладывается на региональные органы и еще в большой степени — на федеральный' центр. К этому же необходимо добавить инерцию и пассивность. значительной части граждан, что не в. последнюю очередь объясняетсядлительной невостребованностью их мнения и позиции по тем. или иным городских проблемам, не говоря уже об участии в их решении. Исключением являются лишь спонтанно возникающие протестные действия, которые лишь подтверждают неразвитость гражданского общества, отсутствие заинтересованной, системной и профессиональной работы с жителями.
Все это приводит к тому, что власти в значительной мере лишаются’потенциальных и объективно заинтересованных участников решения городских проблем. Последние из-за хронического недостатка1 финансовых и других ресурсов и слабости целенаправленного воздействия перерастают локальные масштабы и становятся проблемами, общегосударственными, вынуждающими федеральные органы принимать оперативные и не всегда оптимальные решения.
В этой связи следует проанализировать причины и оценить влияние сложившихся подходов в общей системе управления на возможность своевременного и результативного решения социально-экономических проблем развития регионов и городов.
Речь, с нашей точки зрения, должна идти, прежде всего, об уровне взаимодействия и о взаимовлиянии разработки различных по временным периодам прогнозов социально-экономического развития на трех таксономических уровнях: страна, регионы и города. Сложившуюся ситуацию схематично представим следующим образом: разработанные макроэкономические показатели «развертываются» по территории и доводятся (при известной трансформации системы показателей) до субъектов Федерации, которые, в свою очередь, направляют их (таюке с определенными коррективами по составу показателей) городам и другим=муниципальным образованиям.
При этом принимаемые показатели, по-видимому, недостаточно просчитываются на возможность их реализации в регионах, не говоря уже о муниципальном уровне. В этих условиях представлялось бы логичной активная обратная связь, отражающая не только отношение регионов и городов к предлагаемым прогнозам развития, но и* ставящая, перед федеральными органами проблемы, выходящие за рамки 5 регионально-городского значения и требующие участия центра в их решении. Однако, насколько нам известно, обратная связь пока еще не получила должного развития. В лучшем случае отслеживается ситуация с развитием в регионах и городах (по отдельным позициям) материального производства и социальной сферы.
Однако применительно к городам как целостным объектам, на территории которых и происходят реальные социально-экономические процессы, практика использования обратной связи носит крайне ограниченный и не регулярный характер. Речь, естественно, не идет о необходимости прямого выхода городов и тем более других муниципальных образований на федеральный уровень, для этого есть субъекты Федерации. Важно другоеобеспечение центра консолидированной информацией о современном состоянии, проблемах и прогнозах развития городов, которые могли бы оценить масштабность явления и своевременно принять меры для предотвращения возможных «угроз» для развития страны.
В тех случаях, когда информация о нарастающих негативных тенденциях в городах поступает с большим опозданием, федеральные органы вынуждены принимать решения в «пожарном» порядке, при этом такие меры носят, в ряде случаев, вынужденный и не исчерпывающий характер.
К числу подобных событий с полным основанием может быть отнесена критическая ситуация, сложившаяся в монопрофильных городах. Следует заметить, что на придан и еэтой ситуации кризисного характера, наряду с отмеченными недостатками в сфере управленческих взаимодействий, существенное влияние оказывало отмеченное выше реальное отставание развития местного самоуправления, которое не располагает существенными возможностями для влияния на эти процессы.
Из сказанного могут быть сделаны следующие выводы:
1) существует острая потребность формирования системы взаимодействия между различными территориальными уровнями социально-экономического развития (страна, регион, город), обеспечивающей своевременной и точно дозированной информацией разработку, принятие и реализацию управленческих рекомендаций и решений;
2) предлагаемая система может включать: анализ сложившихся тенденций социально-экономического развития, вариантные прогнозы развития на различные временные горизонты, мониторинговые исследования, позволяющие своевременно вносить необходимые коррективы в разрабатываемые документы и обосновывающие материалы;
3) в качестве основного инструмента может быть использован алгоритм, включающий: итерации в двух направлениях — от федерального центра к регионам и городам и обратной связи — от городов к регионам и к федеральному центруучет позиций и интересов всех уровней и поиск взаимоприемлемых, в том числе, компромиссных решений, принятие которых возможно только. приусловиисогласованияпозиций между всеми участниками процесса;
4)г вероятно, должны быть выделены позициикоторые* по объективнымпоказаниям^ не будут попадать в разработку предлагаемой системы. К их числу, в частности, могут быть отнесены вопросы государственной безопасности, геополитические проблемы, отдельные позиции внешнеэкономических отношений.
Решение социально-экономических проблем моногородов в контексте последствий финансово кризиса требует, по нашему мнению, формирования нового механизма взаимодействия между субъектами социальной политики. Данная проблема имеет два измерения:
1) взаимодействие органов власти различных уровней (федерального, регионального, местного);
2) взаимоотношения градообразующих предприятий с региональными и местными властями.
В принципиальном плане распределение полномочий между органами власти видится соискателю следующим образом: на федеральном^ уровне формируется государственная политика по отношению к моногородам, разрабатывается и реализуется соответствующая долгосрочная федеральная целевая программа, определяется перечень макроинструментов для улучшения инвестиционного климата в регионах. Основанием для прямого федерального вмешательства в решение проблем конкретных моногородов должен стать их межрегиональный характер в силу того, что там были задействованы крупные корпорации общероссийского значения, имевшие возможность перераспределения значительных ресурсов между территориями своего присутствия. На региональном уровне формируется план действий по сохранению и развитию конкретных монопрофильных городовопределяется комплекс региональных преференцийдля поддержки инвестицийразрабатываются и реализуются субфедеральные программы развития моногородов, а также проекты поддержки малого и среднего предпринимательства на депрессивных территориях. На местном уровне составляется антикризисный план действий с учетом возможностей муниципальной власти, а также с привлечением в необходимых случаях градообразующегопредприятияопределяется комплекс муниципальных льгот для инвесторов, в т. ч. и в сфере малого и среднего предпринимательства.
Вектор развития взаимодействия между градообразующим предприятием и государством в первую очередь ориентирован на перераспределение соответствующей нагрузки между корпоративным сектором и властью. Большая часть ответственности должна перейти к последней в лице местных и субфедеральных органов, а в стратегиях градообразующих предприятий следует предусматривать особые случаи, предполагающие их участие для минимизации возможных социальных угроз. На переходном этапе необходимо обеспечить постепенную передачу социальных функций, начиная с наиболее значимых, что, в свою очередь, требует ранжирования реализуемых программ. При этом можно выделить два критерия: а) степень важности определенного направления в системе законодательно закрепленных социальных гарантийб) уровень возможных социально-политических рисков, которые могут возникнуть при сокращении соответствующего финансирования.
Заключение
.
В результате обобщения*результатов проведенного исследования представляется возможным выделить следующие узловые вопросы и проблемы.
1. Как уже отмечалось, в настоящее время отсутствует общепринятое определение термина «моногород». Так, в постановлении Правительства РФ от 29 августа 1994 года № 1001 «О порядке отнесения предприятий к градообразующим и особенности продажи предприятий-должников, являющихся градообразующими» под последним понимается предприятие, на котором занято не менее 30% от общего числа работающего, населения' города (поселка), либо на балансе которого имеются объекты социально-коммунальной сферы и инженерной инфраструктуры, обслуживающие не менее 30% местных жителей. В’более позднем. документе, а именно в федеральном законе от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» планка занятости населения для градообразующего предприятия установлена уже на уровне 25%. Министерством регионального развития РФ используются два критерия: первый из них совпадает с вышеприведенным, а по второму градообразующее предприятие (либо нескольких предприятий, осуществляющих деятельность в рамках единого производственно-технологического процесса) обеспечивает более 50% объема местного промышленного производства. На основании этих критериев был сформирован реестр из 335 моногородов, одобренный 22 декабря 2009 года правительственной комиссии по повышению устойчивости развития российской экономики. Одновременно был составлен приоритетный список из 27 моногородов, проблемы которых будут решаться в первоочередном порядке.
Тем не менее, проблема определения качественно-количественных критериев монопрофильных образований, по мнению многих ученых и практиков, еще далека от своего решения. Как считают специалисты фонда «Экспертный институт», к числу соответствующих базовых параметров следует относить: 1) наличие в городе одного или нескольких аналогичных предприятий одной отрасли (одного сегмента отраслевого рынка) — 2) существование на территории цепочки технологически' связанных предприятий, работающих на один конечный рынок- 3) значительную зависимость доходной части бюджета города от деятельности одного (или нескольких) крупных предприятий- 4) однородный" профессиональный состав населения- 5) удаленность города от других, более крупных населенных пунктов, отсутствие развитой инфраструктуры в сочетании" с двумя первыми характеристиками. В соответствии! с этими критериями, считают эксперты вышеназванного фонда, в России, к числу монопрофильных образований можно отнести 332 поселка городского-типа и 467 городов. В таком случае речь идет о 25% всего городского населения страны, что составляет 24,5 млн. чел., и 40%i валового регионального продукта Российской Федерации.
2. Следует отметить, что проблема моногородов представляет собой широко распространённое явление, характерное для самых разных стран и порождающее ряд негативных последствий. В их числе: зависимость, населения и местных властей от собственника градообразующего предприятияоднородный профессиональный, состав населениянизкая > социальная мобильность жителей. Очевидно, что закрытие ведущего предприятия может привести к коллапсу целого города. Наряду с общемировыми, диссертант отмечает и специфически российские моменты проблемы моногородов. Во-первых, сказываются последствия централизованной системы управления экономикой советского периода, базировавшейся на специализированных производственных системах монопольного типа. Во-вторых, в постсоветский период руководство страны не уделяло должного внимания проблеме моногородов. В-третьих, на моногорода самым пагубным образом повлияла продолжающаяся и ныне экономическая депрессия.
3. В литературе зафиксированы следующие основные подходы к рассмотрению проблем моногородов: а) технико-отраслевойб) производственно-структурныйв) экономико-географическийг) социально-экономический.
В рамках первого подхода в основном исследуются технические вопросы и отраслевая специфика градообразующих предприятий, которые по данному критерию делятся на две большие группы: производственные (промышленные) и непроизводственные (научно-исследовательские) .
В рамках производственно-структурного1 подхода главным, а образом исследуются структура территориально-производственной, системы, количество и размеры градообразующих предприятий, интеграционные связи между ними. По данному критерию выделяются моногорода следующих типов: а) спутники крупных полифункциональных городовб) с одним градообразующим предприятиемв) с несколькими градообразующими предприятиями.
В рамках экономико-географического подхода акцент делается на специфике размещения, географической привязке территориально-производственной системы. Соответственно выделяются моногорода агломерационного, сырьевого и промышленного поясов.
4. В рамках социоэкономического подхода моногород рассматривается как система воспроизводства человеческого потенциала с акцентом на следующие основные параметры: а) социально-демографическиеб)1 социально-производственныев) социально-потребительскиег) социально-культурные. По совокупности данных критериев российские моногорода распадаются на две неравные группы: социально-благополучные (абсолютное меньшинство, представленное некоторыми наукоградами и поселениями нефтегазового профиля) и социально-депрессивные.
5. Решение социально-экономических проблем моногородов неразрывно связано с реализацией эффективной социальной политики. В этой связи, обоснован авторский подход, который заключается в структурировании социальной политики по направлениям, соответствующим основным ролям (общественным функциям) человека: а) человек как биосоциальное существо (поддержка рождаемости, регулирование миграции, охрана среды обитания и т. д.) — б) человек как субъект общественно-полезной деятельности (оплата труда, охрана труда и социальное страхование, занятость населения и др.) — в) человек как потребитель материальных, духовных и социальных благ и услуг (жизненный уровень, потребительская корзина, благосостояние, транспорт, дороги, связь, торговое и бытовое обслуживание, охрана здоровья, образование, наука, культура, спорт) — г) человек как объект защиты от социальных рисков (пенсионное обеспечение, социальные гарантии, обеспечение жильем) — д) человек как представитель определенной социально-возрастной группы (поддержка семьи, политика в отношении детей, женщин, пожилых, инвалидов и др.). Применяя вышеназванный подход к структурированию социальной политики в условиях моногородов, выделены её следующие основные направления: политика в сфере демографии и миграциисоциоэкологическая политикаполитика в социально-трудовой сфереполитика доходов населенияполитика в> области' развитияотраслей социальной! сферы и инфраструктуры жизнедеятельностиполитика в области социального страхования и защитыполитика в отношении отдельных категорий населения-.
6. На основе всестороннего анализа зарубежного опыта, сделан вывод, что для России, в силу преобладания в ее экономической' структуре традиционных отраслей тяжелой промышленности, наиболее интересен опыт реабилитации городских поселений в регионах ЕС, ранее связанных с угледобычей ичерной металлургией: В контексте анализа опыта ЕС к числу базовых принципов решения проблем моногородов, отнесены: а) субсидиарность, т. е. принятие решений на самом нижнем из возможных уровнейб) партнерство, т. е. широкое вовлечение граждан, частного и государственного секторов в решение городских проблемв) обеспечение экологической устойчивостиг) достижение рыночной эффективности, что предполагает разумное задействование соответствующих механизмов.
7. В соответствии с законодательством РФ ответственность за обеспечение населения социальными услугами в сфере образования, здравоохранения, спорта, культуры и досуга возлагается на муниципальные органы власти. В реальной действительности в условиях дефицита соответствующих бюджетов значительная социальная нагрузка ложится на градообразующие предприятия, которые фактически дублируют функции государства и местного самоуправления, покрывая недостающие в бюджете объемы расходов на воспроизводство человека. Специфически российским феноменом представляется тот факт, что объемы расходов градообразующих предприятий на социальную сферу составляют существенную долю, а порой и превосходят бюджетное финансирование. До середины 2008 года доходы и капитализация отечественных компаний позволяли обеспечивать устойчивое социально-экономическое развитие территорий присутствия. В результате мирового экономического кризиса произошло-значительное падение цен на все основные виды сырья, служащие основным источником дохода для крупнейших российских корпораций, а стало быть — и для регионов и городов их базирования. Антикризисные программы предприятий были направлены на тотальное сокращение внутренних и внешних издержек. Произошло уменьшение расходов на персонал как по линии фондов оплаты труда, так и в плане программ развития персонала (обучение, отдых, дополнительное медицинское обслуживание). Предприятия оказались в ситуации, когда их социальные обязательства перестали подкрепляться их финансовыми возможностями. Корпорациям пришлось отказаться от запланированного финансирования школ, больниц, домов культуры, спортивных учреждений, медицинских учреждений, объектов ЖКХ, транспортной инфраструктуры. Таким образом, в условиях кризиса значительные расходы на поддержание социальной сферы становятся критичными для предприятий, что требует радикального пересмотра сложившихся форм взаимодействия в социальной сфере между государством, местным самоуправлением и корпоративным сектором.
8. В свете вышеизложенного в последней главе обоснованы приоритетные направления социальной политики в моногородах, а именно: 1) решение первоочередных проблем в социально-трудовой сфере- 2) совершенствование социальной инфраструктуры- 3) улучшение взаимодействия между субъектами социальной политики.
9- Решение первоочередных проблем-в социально-трудовой'сфере моногородов автор сопрягает с: а).повышением конкурентоспособности градообразующего предприятия" как главного работодателяб) стабилизацией? ситуации на рынке труда монопрофильных образованийв) созданием новых рабочих мест в сфере малого и среднего бизнеса на рассматриваемых территориях.
10. Совершенствование социальной инфраструктуры автор связывает, прежде всего, с передачей объектов ЖКХ на баланс муниципалитетов. Что касается законодательного регулирования, рекомендовано, во-первых, внести изменения в бюджетный кодекс РФ и разрешить предоставление предприятиям жилищно-коммунального комплекса бюджетных беспроцентных кредитов для оплаты потребленных энергоресурсов. Это обусловлено, главным образом, падением платежеспособности населения моногородов, снижением собираемости коммунальных платежей до 40 — 60%, что подрывает финансовые основы комплекса ЖКХво-вторых, — ужесточить процедуру банкротства предприятий ЖКХ, даже в самых тяжелых случаях не приостанавливать их жизнедеятельность и сохранять трудовой коллективв-третьих, — увеличить сроки исполнения решений налоговых органов в отношении жилищно-коммунальных предприятий моногородов. Еще одно направление развития социальной инфраструктуры автор связывает с использованием потенциала городов с ценным историко-культурным и природным наследием. Укреплению финансовой базы моногородов с культурным и природным наследием, по мнению автора, могло бы способствовать введение «исторического сбора» в рамках программ развития туризма.
11. Вопрос формирования нового механизма сотрудничества субъектов социальной политики, по мнению автора, имеет два измерения: а) взаимодействие органов власти различных уровней 1 федерального, регионального, местного) — б) взаимоотношения градообразующих предприятий с региональными и местными властями. Предложено следующее распределение полномочий между органами' власти: на федеральном уровне формируется государственная политика по отношению к моногородам, разрабатывается и реализуется соответствующая долгосрочная федеральная целевая программа, определяется перечень, макроинструментов для улучшения инвестиционного климата в регионах. Основанием для прямого федерального вмешательства в решение проблем конкретных моногородов должен стать их межрегиональный характер в силу того, что там были задействованы крупные корпорации общероссийского значения, имевшие возможность перераспределения значительных ресурсов между территориями своего присутствия. На региональном уровне формируется план действий по сохранению и развитию конкретных монопрофильных городовопределяется комплекс региональных. преференций для поддержки инвестицийразрабатываются и реализуются субфедеральные программы развития моногородов, а. также проекты поддержки малого и среднего предпринимательства на депрессивных территориях. На местном уровне составляется" антикризисный план действий с учетом возможностей муниципальной власти, а также с привлечением в необходимых случаях градообразующего предприятияопределяется комплекс муниципальных льгот для инвесторов, в т. ч. и в сфере малого и среднего предпринимательства.
Доказано, что вектор развития взаимодействия между градообразующим предприятием и государством в первую очередь ориентирован на перераспределение соответствующей нагрузки между корпоративным сектором и властью. Большая часть ответственности должна перейти к последней в лице местных и субфедеральных органов, а в стратегиях градообразующих предприятий следует предусматривать особые случаи, предполагающие их участие для минимизации возможных социальных угроз. На переходном этапе необходимо обеспечить постепенную передачу социальных функций, начиная с наиболее значимых, что, в свою очередь, требует ранжирования реализуемых программ.
Определено, что в посткризисных условиях основная ответственность за социальную сферу должна быть передана органам муниципальной и региональной власти, которые призваны использовать следующие основные инструменты: межбюджетные трансфертыпривлечение средств федеральных фондовмуниципальные, региональные целевые программысредства в рамках федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектовсоздание региональных корпораций развития с привлечением федеральных и внебюджетных средств.
