Взаимодействие органов власти и общественных организаций как фактор публичной политики в современной России

Актуальность темы

исследования обусловлена необходимостью создания эффективной системы взаимодействия между властью и обществом, способствующей развитию публичной политики, повышению результативности государственного управления, углублению демократии, расширению форм политического участия граждан, формированию новых традиций и ценностей в политическом процессе России.

Публичная политика — достаточно новое явление для России. Тем не менее, она становится все более востребованной и привлекает внимание ученых, политиков, представителей органов власти, общественных организаций.

Актуальность исследования заявленной темы объясняется недостаточно развитой способностью органов власти отвечать на новые вызовы современной политической системы, декларируемые публичные цели и новые общественные ценности, на инкрементальные воздействия внешней и внутренней среды. Вовлечение населения и их общественных структур к участию в процесс разработки, принятия и осуществления политических решений относительно публичных благ, общественных интересов и потребностей реализуется органами власти не в полной мере. В Концепции административной реформы подчеркивается, что по качеству предоставляемых публичных услуг Российская Федерация значительно уступает не только развитым странам, но и большинству государств Восточной Европы1.

Система власти в России остается пока еще весьма закрытой для граждан и их общественных организаций. Согласно данным международных исследований, по индексу непрозрачности.

1 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006;2008 гг. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года№ 1789-р. исполнительных органов власти среди 48 крупных государств Россия занимает 40-е место. По существу, закрытость органов власти превратилась в сдерживающий фактор политического и социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности. Сокращение уровня непрозрачности в среднем на один пункт коррелируется с увеличением ВВП на душу населения на 986 долларов США, сокращением инфляции на 0,46%'.

Население страны испытывает настоятельную потребность в публичной политике. Стремление к пониманию того, что происходит во власти, в политике, экономике, социальной и духовной сферах, в стране в целом имеет не только традиционные, вполне привычные, основания, но и веские причины. Современная Россия столкнулась с беспрецедентными проблемами. Под вопрос поставлено ее будущее как суверенной державы. Деятельности органов власти в данных условиях становится явно недостаточно. Новые политические реалии, общая, эволюция политической системы требуют все большей самоотдачи всех акторов политического процесса, в том числе многообразных общественных организаций.

Актуальность диссертационного исследования обусловлена также проявляющимся кризисом понимания эффективности взаимодействия органов власти и общественных организаций в современной России. Деятельность властных структур по-прежнему загоняется в стандарты рационального и бюрократического подхода, жестко расписывающего полномочия, но слабо приспособленного для развития и учета состояния внешней среды. Заторможенным оказался процесс передачи функций с государственного на общественный уровень.

Взаимодействие органов власти и общественных организаций, оптимизация их сотрудничества на новом качественном уровне является.

1 См. там же. одним из важнейших ресурсов совершенствования публичной политики, что в конечном итоге способствует демократизации общества, повышению качества жизни населения. Все это и определило выбор данной темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретические аспекты взаимодействия власти и общественных организаций изложены в классических трудах зарубежных и отечественных ученых (Ф. Бэкон, Г. Гроций, Т. Гоббс, Дж. Локк, Ж. Ж. Руссо, А. Смит, И. Кант, Г. Гегель, К. Маркс, А. Грамши, П. Бакунин, П. Кропоткин, И. Ильин и др.).

Разнообразные модели публичного характера отношений власти и общественных организаций обстоятельно анализируются в исследованиях Э. Арато, X. Арендт, Д. Коэна, Э. Гидденса, А. Турена, Ю. Хабермаса, А. Эдвардса и др.

Теоретическому обоснованию публичной политики посвящено значительное число научных трудов, которые мы выделили в две группы. Первую группу составляют исследования зарубежных авторов, анализирующих публичную политику в традициях разных научных школ: американское направление исследований рассматривает публичную политику как область публичного управления и как предмет сравнительного анализа действий правительств по решению публичных проблем в определенных сферах жизни общества, что представлено в работах М. Беллаванса, Т. Дая, У. Дженкинса, Г. Лассуэлла, Я.-Э. Лэйна, В. Лемье, Р. Симеона, А. Шаркански, Г. Хекло и др.1;

1 Bellavance, М. Les politiques gouvernementales — Montreal, 1985 — P. 30- Dae, T.R. Understanding Public Policy. — Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1984; Jenkins, W. I. Policy Analysis — Oxford, 1978. — P. 15- Lemieux. V. L erude des politiques publiques. Les acteurs er leur pouvir. Les presses de I universite Lavai, 2002. Les coalitions, Liens, transactions et controles. — P., 1998; Simeon, R. Studying Public Policy // Canadian Journal of Political Science. — Vol. 9 — № 4 — P. 548- Sharkansky, I (dir) in Political Science. — Chicago, 1970; Heclo, H. Policy Analysis // British Journal of Political Science. — Vol. 2. № 1. — P. 854- Husse not. Ph. La gestion publique par objectifs. — P., 1983. — P. 24.

— западноевропейское направление исследует публичную политику как процесс и механизм разработки, принятия и реализации политических решений относительно публичных благ и взаимодействия субъектов политических отношений, образующих политические сети, что получило разработку в трудах Ж.-К. Тенинга, П. Мюлле, И. Сюреля, Ж. Бодуэна, А. Хайденхаймера, Ж.-Л. Муаня и др.1- а также в контексте сетевого подхода к политике, обоснованного в трудах П. Катценстейна, Д. Марша, Р. Родеса, Д.Л. Уолкера2.

Вторую группу составляют научные разработки отечественных исследователей, концептуальные подходы которых' в научном осмыслении и практической реализации публичной политики в известной мере отличаются от взглядов зарубежных ученых. Это связано в основном с анализом особенностей российского пути решения проблемы становления и совершенствования публичной политики. В этом отношении заслуживают внимания научные исследования Т. А. Алексеевой, Г. Г. Водолазова, А. А. Галкина, А. А. Дегтярева, В. В. Желтова, Б. Г. Капустина, B.C. Комаровского, Ю. А. Красина, Б. И. Краснова, В. В. Лобанова, В. А. Медведева, В. А. Михеева, Л. И. Никовской, С. П. Перегудова, Ж. Т. Тощенко, Н. М. Римашевской, Ю. М. Розановой, С. В. Рогачева, Л. В. Сморгунова, А. И. Соловьева, А. Ю. Сунгурова, Л. Н. Тимофеевой, О. Ф. Шаброва, Н. А. Шматко, В. А. Ядова и.

1 Thoenig. J-C. L analyse des politiques publiques // Traite de science politique (sous dir M. Grawitz M. et J. Leca). — T. 4 — Les politiques publiques. — P., 1985. P. 1−60- Thoenig. J-C. L analyse des politiques publiques. P. 1−60- Muller. P. Les politiques publiques. — P., 1990, Muller. P., Surel Y. L analyse des politiques publiques — P. 198- Baudouin J. Introduction la sociologie politique — P., 1998 — Р/ 265−321.

2 Katzenstein, P.J. Between Power and Plenty. — Madison. The University of Wisconsin Press. 1978; Walker, J.L. Setting the Agenda in the U.S. Senat // British Journal of Political Science. — 1977. — Vol. 7. — P. 423−445- Rhodes R., Marsh D. Policy Network in British Politics. A Critique of Existing Approaches. — Policy Network in British Government. Oxford. 1992. P. 13−15.

3Алексеева Т. А. Публичное и приватное в политике. Проблемы и суждения: голоса российской политологии. М., 2004; Беляева Н. Ю. «Публичная политика» как термин,.

В трудах отечественных ученых уделяется внимание глубокому анализу механизмов и технологий взаимодействия органов власти и общественных. организаций (М.Г. Анохин, К. С. Гаджиев, З. Т. Голенкова, Е. Я. Дугин, З. М. Зотова, В. Н. Киселев, В. А. Кулинченко, И. А Куликова, М. В. Лазарев, М. И Либоракина, К. О. Магомедов, Е. Г. Морозова, Л. С. Никонова, Г. Ю. Семигин, А. С. Фалина, А. А. Федулин, Л. Д. Чернышева, С. И. Чугрин, Л. Т. Шинелева, Е. С. Шомина, В. Н. Якимец и др.)1. понятие и научная категория. Публичная политика — 2005. Сборник статей. СПб., 2006. С. 14 — 21- Галкин А. А., Федосов П. А, Валентей С. Д., Соловей В. Д. Федерализм и публичная сфера в России // Полис, 2001. № 4. С. 132−161- Дегтярев А. А. Процесс принятия и осуществления решений в публично-государственной политике: динамический цикл и его основные фазы // Полис. 2004, № 2- Желтов В. В. Публичная политика. Кемерово. 2004; Красин Ю. А., Розанова Ю. М. Публичная сфера и государственная публичная политика в современной России («круглый стол») // Социс № 10. 2002. С. 87- Красин Ю. А. Публичная сфера и публичная политика в российском измерении / Публичная политика в России. М., 2005; Нисневич Ю. А. Проблемы взаимодействия общества и власти в России «Информационные ресурсы России. 1997. № 4 (35). Михеев В. А. Социальное партнерство и пути совершенствования публичной политики. Власть. № 7, 2005; Перегудов С. П. Гражданское общество как субъект публичной политики. // Политические исследования. 2006, № 2. С. 139−150- Сунгуров А. Ю. Публичная политика как поле взаимодействия и как процесс принятия решений / Публичная политика — 2005. СПб., 2006; Чиркин В.Е.

0 публичной политике (Постановка проблемы) // Государство и право. 2003, № 10- Шматко Н. А. Феномен публичной политики // Социологические исследования. -2001. — № 17. С. 106−112- См. также: Материалы Третьего Конгресса политологов «Выборы в России и российский выбор», Секция 11 «Публичная политика как инструмент российского выбора», 28−29 апреля 2003 г., Москва. М.: Центр публичной политики, 2003; Заметки по теме публичная политика. // Материалы к семинару в Новосибирске 18−21 июня 2004: Новосибирская Школа Гражданского Общества http://www.nscs.ruПубличная политика — 2005. Сборник статей / Под ред. М. Б. Горного и А. Ю. Сунгурова. — СПб.: Норма, 2006. — 144 е.- Публичная политика в России: По итогам проекта «Университет Калгари — Горбачев-Фонд», М.: Альпина Бизнес Букс, 2005. — 358 с.

1 Технологии в политике и политико-административном управлении. /Под общ. ред. Анохина М. Г. М., 2005; Гаджиев К. С. Концепция гражданского общества: идейные истоки и основные вехи формирования // Вопросы философии. 1991, № 7- Гавра Д. П. Общественное мнение и власть: режимы и механизмы взаимодействия. / Журнал социологии и антропологии. 1998. т.1. выпуск 1- Голенкова З. Т. Гражданское общество в России // Социс. 1997, № 3- Затонский В. А. Сильное государство и активная личность: актуальные проблемы взаимодействия // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. М., 2004. № 1- Зотова З. М. Власть и общество: проблемы взаимодействия. — М., 2001; Киселев В. Н. Российская модель социального партнерства (Сущность, проблемы, факторы становления) // Труд и социальные отношения. 2000. № 2(8) — Смольков В. Г., Киселев В. Н. Российская модель социального партнерства (Сущность, проблемы, факторы становления) // Труд и социальные отношения. 2000. № 2(8) — Либоракина М. И., Никонова J1.C.

Социальное партнерство: взаимодействие между государственными, коммерческими и общественными структурами, www.urbaneconomics.ru/downloadКуликова И.А., Чернышева Л. Д. Социальное партнерство как фактор оптимизации социально-трудовых отношений // проблемы социальной политики. М., 2001; Кулинченко А. В. Государственная власть и процессы общественной самоорганизации (К вопросу о государственном строительстве в современной России) // Полис. 2004. № 6- Михеев В. А., Михеев А. В. Социальное партнерство: теория, политика, практика. М., 2003; Михеев В. А. Социальное партнерство и пути совершенствования публичной политики. Власть. № 7, 2005; Модель И. М., Модель Б. С. Власть и гражданское сообщество России: от социального взаимодействия — к социальному партнерству. Екатеринбург, 1998; Магомедов К. О., Чугрин С. И. Социальное партнерство в России. М., 2000; Перегудов С. П. Новое социальное партнерство: трудное начало // Мировая экономика и международные отношения. 2002; Политический анализ, прогноз, технологии / Краснов Б. И., Авцинова Г. И, Сосина И. А. М., 2002; Политическое прогнозирование // Общая и прикладная политология / Под ред. Жукова В. И., Краснова Б. И. М., 1997; Соловьев А. И. Технологии администрирования: политические резонансы в системе власти современной России // Полис. 2004. № 6- Смольков В. Г., Магомедов К. О., Чугрин С. И. Социальное партнерство в России. М., 2000; Шинелева JI.T. Социальное партнерство: состояние и перспективы развития. М., 2001; Шомина Е. С. Общественное участие в управлении // Политая. 1998;1999. № 4- Герасимов А., Скорик А. Гражданские инициативы. Нужны ли они России? // Президент. Парламент. Правительство. 1998. № 1- Якимец В. Н. Межсекторное социальное партнерство: основы, теория, принципы, механизмы. М., 2004; Никовская Л. И., Якимец В. Н. Публичная политика в России: проблема выбора пути развития / Публичная политика — 2005. СПб., 2006 и др.: Государственная политика в области содействия гражданским инициативам: Позиция неправительственных организаций РФ: Доклад / Сост. И ред. А. Севортьян. — М.: Центр развития демократии и прав человека, 2000; Власть. Политика. Технологии. / под общ. ред. Матвиенко Ю. И., Мизулина М. Ю. М., 2002; Комаровский B.C. Административная реформа с позиции граждан // Государственное управление: новые технологии. М., 2005; Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации. М., 2005; Иванников И. Легитимность и эффективность государственной власти // Власть. 2005. № 11. С.17−22- Ильин М. В., Коваль Б. И. К дискуссии о гражданском обществе // Социс. 2001 № 4- Кулинченко А. В. Гражданское общество, его генезис и взаимодействие с государством. Политология. М., 2002; С.108−111- Комаровский B.C. Ожидания и требования со стороны граждан к властным структурам, оценка качества предоставляемых административных услуг. / Политические исследования в системе РАГС. М., Ростов н/Дону, 2006; Тимофеева Л. Н. Власть и оппозиция: взаимодействие, взаимоограничение, взаимоконтроль, коммуникация: Монография. М., 2004; Социально-организационные основы государственной службы / Под общ. ред. В. Л. Романова. М., 2005; Шабров О. Ф. Политическая власть, ее эффективность и легитимность / Политология: М., 2002; Взаимодействие государства и гражданского общества в современной России. Проблемы становления и развития: М., 2006; Дегтярев А. А. Процесс принятия и осуществления решений в публично-государственной политике: динамический цикл и его основные фазы // Полис. 2004. № 2- Соловьев А. И. Принятие государственных решений // Власть. 2005, № 12- Сунгуров А. Ю. Публичная политика как поле взаимодействия и как процесс принятия решений / Публичная политика — 2005. СПб., 2006.

Правовые аспекты взаимодействия органов власти и общественных организаций обстоятельно исследуются в работах Н. Ю. Беляевой, В. Д. Мазаева, А. Ф. Малого, С. А. Солдатова, А. Шастико и др1.

В процессе исследования автором были выделены и проанализированы диссертационные работы А. В Богучарского, О. А. Будариной, И. А. Колотий, С. В. Коновченко, Е. Г. Мочаловой, В. Д. Нечаева, посвященные взаимодействию органов власти и общественных организаций2.

Вместе с тем проблема взаимодействия органов власти и общественных организаций как фактор публичной политики не получила в политической науке всестороннего комплексного освещения.

Специальных исследований, посвященных данной теме, в современных российских реалиях не проводилось. Этому посвящено исследование, предпринятое в данной диссертационной работе.

1 Солдатов С. А. Общественные организации в Российской Федерации. М., 1994; Беляева Н. Ю. Правовые основы взаимодействия НГО с органами власти (по материалам федеральных законов, а также законов Москвы и Московской области) / Перспективы сотрудничества между некоммерческими организациями и бизнес-сектором. М., 2000. С. 127−142- Малый А. Ф. Государственная власть как правовая категория // Государство и право. 2001, № 3. С. 97- Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004. Шастико А. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. 2004. № 7.

2 Богучарский А. В. Публичная политика как репрезентация власти в культурно-историческом процессе: [Электронный ресурс]: Дис. д-ра социол. наук: 22.00.06. -Ростов н/Дону: РГБ, 2006 (из фондов Российской Государственной Библиотеки) — Бударина О. А. Коммуникативные технологии формирования и продвижения имиджа муниципальной власти (политологический анализ). Дис. канд. полит, наук / РАГС при Президенте РФ. Каф. политологии и полит, упр. — М., 2002. — 205 е.- Колотий И. А. Становление служб по связям с общественностью органов федеральной власти в России: проблемы институционализации и повышения эффективности. Дис. кандидата политических наук, 23.00.02. М. РГБ, 2004; Коновченко С. В. Социально-политическая эволюция взаимоотношений общества и власти в России (коммуникативный аспект). Дис. д-ра политических наук, 10.01.10 М. РГБ, 2004; Мочалова Е. Г. Взаимоотношения органов региональной государственной власти с институтами гражданского общества: анализ, проблемы, перспективы // Дис. кандидата политических наук, 23.00.02. М. РГБ, 2001; Нечаев В. Д. Неправительственные организации как фактор политического развития в России и ФРГ: сравнительный анализ. Дис. д-ра политических наук, 23.00.02. М. РГБ, 2005.

Гипотеза исследования. Автор предполагает, что эффективное взаимодействие органов власти и общественных организаций является важнейшим фактором совершенствования публичной политики, нацеленной на реализацию общественных интересов, повышение благосостояния населения, уровня доверия к власти, авторитета общественных организаций как институтов гражданского общества. Основным условием оптимизации публичной политики является формирование потребности у органов власти в постоянном взаимодействии с населением, общественными организациями, вовлечение граждан в процесс подготовки и принятия политических решений. Это позволит успешнее преодолевать негативные тенденции во власти и обществе, а в конечном итоге может ускорить процессы демократических преобразований в Российской Федерации.

Объект исследования — публичная политика как сфера общественной жизни современной России.

Предмет исследования — взаимодействие органов власти и общественных организаций как фактор становления и функционирования публичной политики.

Цель исследования — выявление особенностей взаимодействия органов власти и общественных организаций в процессе развития публичной политики в России и на этой основе выработка рекомендаций по ее совершенствованию.

В соответствии с поставленной целью в работе решаются следующие основные задачи:

• проанализировать зарубежные концепции и отечественные подходы по теме исследования, сформулировать рабочее определение и выявить сущностные характеристики публичной политики;

• раскрыть теоретические и правовые основы взаимодействия органов власти и общественных организаций;

• определить и обосновать характерные особенности и деятельность органов власти, общественных организаций как субъектов публичной политики в российском контексте;

• проанализировать общественные организации в современной России с точки зрения их структуры, функций, потенциальных возможностей для участия в публичной политике и осуществить их типологию;

• выявить условия, исследовать механизмы и технологии взаимодействия органов власти и общественных организаций, способствующих развитию публичной политики в России;

• рассмотреть деятельность Общественной палаты Российской Федерации как общественной структуры, обеспечивающей взаимодействие граждан и их общественных организаций с органами власти.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют теории политических сетей (Д.Л. Уолкер, П. Катценстейн, X. Хекло, Р. Родес, Д. Марш, Р. Келли, Т. Берцель, М. Аткинсон, У. Кулеман, Б. Милворд, К. Прован) — коммуникативного действия (К. Дойч, Г. Алмонд, Дж. Коулмэн, Ж. Дюран, Р.-Ж. Шварценберг, К. Ясперс) и далее углубленная в концепциях Н. Лумана, К.-О. Апеля, Ю. Хабермаса X. Арендт, Куми Найдуобщественного договора (Ф. Бэкон, Г. Гроций, Т. Гоббс, Д. Дидро, Дж. Локк, Ж. Ж. Руссо, Б. Спиноза, Ш. Монтескье и др.) — теории гражданского общества: нормативные (Гумбольдт, Ф. Гизо, А. Смит, И. Кант, А. Токвиль, Г. Гегель, К. Маркс, А. Грамши, Т. Пейн, М. Бакунин, П. Кропоткин, П. Новгородцев, И. Ильин и др.) и постмодернистские (Э. Арато, X. Арендт, Джин Л. Коэн, Э. Гидденс, А. Турен, Ю. Хабермас, А. Эдварде и др.) — теории нормативной и парцитипаторной демократии (Дубиэль и Коэн Арато) — концепции нового государственного менеджмента (Д. Оксборн и Т. Гэблер) и управления «governance» (Р. Даль, А. Этциони, Ф. Кауфман, В. Остром, Дж. Куман).

Методологическую основу исследования составляют системный подход (Д. Истон, Ж.-Л. Муаня, Ж.-В. Лапьер), диалектический (Г. Гегель, К. Маркс, В. Г. Афанасьев, И. В. Блауберг, Э.Г. Юдин), структурно-функциональный (М. Леви, Р. Мертон, Т. Парсонс), компаративистский, бихевиоралистский подходы. Совокупность вышеуказанных методологических подходов позволила автору разработать интегрированную концепцию исследования для осуществления всестороннего и комплексного анализа поставленной научной проблемы.

Для решения исследовательских задач использованы методы: исторический, сравнительный, статистический, индукции и дедукции, обобщения и аналогии, анализа и синтеза, позволяющие выявить общее, специфическое и особенноеа также методы, контент-анализа, инвент-анализа, экспертного опроса, включенных наблюдений.

Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральное, региональное и местное законодательство, закрепляющее принципы, механизмы, формы, способы, направления взаимодействия органов власти и общественных организацийКонцепция административной реформы Российской Федерации на 2006 — 2008 гг.- концепции взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации с общественными организациямипрограммы социально-экономического развития регионов.

Эмпирическая база исследования представлена результатами социологических исследований, проводимых научными коллективами и отдельными учеными РАГС при Президенте РФ, Института социально-политических исследований РАНвторичными материалами политического и социального мониторинга и исследований научных учреждений, таких как ВЦИОМ, Фонд общественного мнения,.

Исследовательский холдинг ROMIR Monitoringданными Госкомстата и др.

Вместе с этим использовались результаты экспертного опроса (100 чел.), разработанного и осуществленного автором (2006 г.) с целью выявления эффективности взаимодействия органов власти и общественных организаций в современной Россиисоциологического исследования, в котором автор принимала участие, проводившегося в процессе работы II Московского гражданского форума «Общество-Бизнес-Власть: от сосуществования, через содействие, к сотрудничеству» (2006г.).

В диссертации использовались также материалы научных конференций, конгрессов политологов, гражданских форумовдокументы текущих архивов органов власти и общественных организаций, а также публикации центральной и местной печати о деятельности общественных советов и комиссий при органах властиэлектронные ресурсы Интернет.

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна:

— в результате анализа зарубежной и отечественной научно-исследовательской литературы выявлены и систематизированы основные направления и концептуальные подходы к осмыслению сущности публичной политики. Разработано авторское определение публичной политики, сформулированы ее сущностные характеристики и критерии: демократичность, открытость, общественный характер, направленность на реализацию общественных интересов и достижение общего блага, вовлечение граждан к участию в общественно-политической жизни общества. Определены и обоснованы цели, задачи, структура, социальные основы и функции публичной политики, а также выявлены условия, способствующие ее развитию в современной России;

— доказано, что в России идет процесс становления и развития публичной политики. У органов власти формируется потребность в постоянной взаимосвязи с общественными организациями, населением страны при подготовке и реализации политических решений, программ социально-экономического развития регионов, приоритетных национальных проектов;

— обосновано и введено в научный оборот понятие «публичное политическое взаимодействие», под которым понимается совместная деятельность органов власти и общественных организаций как субъектов публичной политикираскрыты причинно-следственные связи между линией поведения органов власти, существующими моделями взаимодействия с общественными организациями и типом политического режимаразработана и описана типология общественных организаций;

— показаны и раскрыты условия оптимизации взаимодействия органов власти и общественных организаций как фактора становления и развития публичной политики и доказана необходимость моделирования данного процесса с учетом постоянной смены фаз от «диады» взаимодействия до «сетей взаимодействия» и становления цивилизованных политических и социальных отношений;

— выявлены и исследованы механизмы (конкурсные, социально-технологические, организационно-структурные, процедурные, комбинированные), технологии взаимодействия органов власти и общественных организаций (функциональные, уровневые, инструментальные, стратегические, тактические, нормативные, спорадические, девиантные, теневые, взаимного контроля);

— проанализированы правовые основы, цели, регламент, основные направления деятельности Общественной палаты Российской Федерации как общественной структуры взаимодействия граждан и их общественных организаций с органами власти;

— сформулированы и обоснованы предложения для органов власти и общественных организаций по повышению результативности их взаимодействия в процессе развития и совершенствования публичной политики в России.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Публичная политика в широком значении понимается как открытая, гласная, доступная для участия сфера общественной жизни, в которой субъекты политических отношений взаимодействуют друг с другом. В узком смысле публичная политика — взаимодействие органов власти, институтов гражданского общества, бизнеса, многообразных социальных групп, слоев по поводу реализации общественных интересов, производства, распределения и использования общественных ресурсов и благ с учетом волеизъявления народа или населения определенных территорий. Она способствует демократизации общества, повышению легитимности власти, преодолению отчужденности населения от власти, упрочению государства, росту авторитета институтов гражданского общества.

2. Взаимодействие органов власти и общественных организаций является фактором становления и развития публичной политики. При этом органы власти и общественные организации выступают как самостоятельные субъекты, располагающие различным политическим весом, ресурсами и потенциалом. Они взаимодействуют как два взаимосвязанных и одновременно в известной мере взаимооппозиционных начала политической жизни. Сфера публичной политики в современном российском обществе имеет тенденцию к расширению, и эта тенденция развивается по мере повышения эффективности взаимодействия органов власти с гражданскими организациями, активизации их деятельности, роста влияния на властные структуры, аппарат управления и государство в целом.

3. Органы власти как субъекты публичной политики создают правовые и организационные условия для ее становления и совершенствования, стимулируют деятельность общественных организаций по поддержанию определенного общественного порядка, форм политического участия и поведения. Вместе с тем органы власти могут понижать значение общественных организаций в политическом пространстве или противодействовать их вхождению в политику.

4. Общественные организации как субъекты публичной политики взаимодействуют с органами власти в зависимости от их отношения к политическому режиму, идейно-политических установок и ориентаций, политического веса, обладаемых ресурсов и человеческого потенциала. Участие общественных организаций в публичной политике затруднено недостатками законодательного обеспечения данного процесса, несоответствием ряда законов (например, о минимальном размере оплаты труда, прожиточном минимуме и др.) ситуации, складывающейся в стране и в регионахнезаинтересованностью российских элит и аппарата государственной и муниципальной службы в информационном обмене с населениемотсутствием мониторинга выявления и учета негативных тенденций в обществе и власти, непредвиденных угроз, рисков, источников нестабильности. Без участия общественных организаций в политическом процессе публичная политика начинает сжиматься, упрощаться, теряет свое содержание, что к конечном итоге может привести к утверждению авторитарного произвола.

5. Применение современных механизмов и технологий взаимодействия органов власти и общественных организаций содействует развитию публичной политики. Их эффективность зависит от уровня понимания общественно значимых проблем субъектами публичной политики, открытости органов власти и общественных организаций, взаимного доверия, информированности, осознания необходимости обеспечения приоритетов общественных интересов, достижения социального согласия, интеграции и консолидации общества.

6. В современных условиях Общественная палата Российской Федерации является одним из субъектов публичной политики и общественной структурой, обеспечивающей взаимодействие граждан и их общественных организаций с органами власти.

Теоретическая значимость результатов исследования заключается в применении и развитйи политологического подхода к анализу публичной политики в контексте взаимодействия органов власти и общественных организаций. Обосновано применение понятия «публичная политика» как относительно самостоятельной категории политической науки с точки зрения ее сущности, целей, задач, структуры, социальных основ и функции, условий становления и развития, а также взаимосвязи с другими категориями политической науки, такими как «публичность» и «публичная сфера».

Сформулированы научно обоснованные принципы взаимодействия органов власти и общественных организаций, определены условия, механизмы и институты, способствующие процессу развития публичной политики в современной России. Обозначены проблемы и положения, необходимые для дальнейшего научного поиска в направлении совершенствования публичной политики и повышения эффективности взаимодействия в этом процессе органов власти и общественных организаций.

Практическая значимость исследования. Материалы диссертационного исследования, результаты экспертного опроса и практические рекомендации могут содействовать улучшению деятельности органов власти и общественных организаций, координации их работы, нацеленной на решение общественно значимых проблемдостижению согласования и учета общественных интересовразвитию публичной политики на федеральном, региональном и местном уровнях.

Положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе для чтения курса политологии и соответствующих специализаций.

Апробация работы. Основные положения, идеи и выводы диссертационной работы опубликованы в научных публикациях общим объемом 4,1 п.л. и изложены на научно-практических конференциях.

Материалы диссертационного исследования были востребованы и использованы в работе Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по вопросам развития гражданского общества и участия общественности в реализации национальных проектов, государственного учреждения Москвы «Дом общественных организаций», Комитета общественных связей Правительства Москвы, Комитета по взаимодействию с общественными, религиозными и национально-культурными объединениями Главного управления по делам печати и массовых коммуникаций Правительства Челябинской области.

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

Выводы.

1. Для реализации общественно значимых целей в публичной политике возможно применение многообразных механизмов и технологий, которые используются во взаимодействии органов власти и общественных организаций и отличаются друг от друга в зависимости от конкретно поставленных задач.

2. Эффективность применения тех или иных механизмов и технологий зависит от уровня понимания общественно значимых проблем субъектами публичной политики, определенной степени информированности и знаний, владения конкретными приемами, процедурами и методиками действий, а также различных технико-ресурсных компонентов. Наиболее эффективными являются такие механизмы, которые вырабатываются органами власти совместно с другими субъектами публичной политики на основе равноправия сторон и становятся рациональным способом достижения взаимоприемлемого результата. К их числу с полным основанием можно отнести инновационные механизмы взаимодействия органов власти и общественных организаций (конкурсные, организационно-структурные, процедурные, социально-технологические и комплексные, комбинированные), содействующие становлению и развитию публичной политики.

Особую значимость в процессе формирования публичной политики имеет направленность механизмов взаимодействия органов власти и общественных организаций на повышение их открытости, формирование взаимного доверия, создание условий для публичной политики на основе обеспечения приоритетов общественных интересов и общего блага, достижения социального согласия, консенсуса путем интеграции и консолидации общества.

3. Становлению и развитию публичной политики эффективно способствуют технологии, применяемые в процессе принятия публичных решений, технологии законотворческой деятельности, технологии согласования интересов и информационные технологии, которые активно и широко могут применяться в современных условиях органами власти и общественными организациями.

4. Эффективность взаимодействия органов власти и общественных организаций зависит от наличия общественных структур и институтов, способствующих созданию конструктивного диалога между властью и обществом, а также становлению и развитию публичной политики. В России складывается система таких институтов. Как показало исследование, наиболее действенным из них на сегодняшний день является Общественная палата Российской Федерации.

5. Новая с точки зрения принципов формирования, а также целей и направлений деятельности Общественная палата РФ является одним из действенных субъектов публичной политики среди общественных структур. Она осуществляет конкретные мероприятия, направленные на цивилизованное взаимодействие органов власти и общественных организаций по решению общественно значимых проблем. Она также содействует привлечению общественных организаций к реализации государственной политикивыдвижению и поддержке гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных организацийоказанию информационной, методической и иной поддержке общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации, а также общественным организациям по многим направлениям развития гражданского общества в Российской Федерации. Оптимизации деятельности ОП РФ может способствовать целенаправленное и комплексное использование в ее практической работе научных методов генерации идей, интервью, построения прогнозного развития и другие.

Заключение

.

В соответствии с поставленными целями и задачами диссертационного исследования автор приходит к следующим выводам.

1. Рассмотрев основные теоретико-методологические основы анализа публичной политики, необходимо отметить, что эта проблематика в отечественной и зарубежной литературе остается дискуссионной. Политологические исследования, как правило, концентрируются на общей теории политики, конкретные механизмы формирования и осуществления публичной политики изучаются явно недостаточно. В России пока нет фундаментальных научных исследований, посвященных, изучению проблематики взаимодействия органов власти и общественных организаций как фактора публичной политики. Хотя происходит активный дискурс среди представителей экономических, социальных, политических наук по определению и выявлению сущности понятия публичной политики, ее взаимосвязи с другими категориями политической науки.

В современных российских реалиях понятие «публичная политика» является в основном доктринальным, оно все чаще употребляется в нормативно-правовых актах, выступлениях политиков. Тем не менее, следует подчеркнуть, что отечественные ученые-политологи все чаще обращаются к проблемам теоретико-концептуальных и прикладных исследований публичной политики, создавая, таким образом, соответствующую научную базу по данному направлению.

Изучив и проанализировав основные подходы к выявлению сущности публичной политики, автор сформулировал рабочее определение публичной политики. Публичная политика в широком значении — открытая, гласная, доступная для участия сфера общественной жизни, в которой субъекты политических отношений взаимодействуют друг с другом. В узком смысле публичная политикавзаимодействие органов власти, институтов гражданского общества, бизнеса, многообразных социальных групп, слоев по поводу реализации общественных интересов, производства, распределения и использования общественных ресурсов и благ с учетом волеизъявления народа или населения определенных территорий. Она способствует демократизации общества, повышению легитимности власти, преодолению отчужденности населения от власти, упрочению государства, росту авторитета институтов гражданского общества.

К сущностным характеристикам публичной политики относятся: демократичность, открытостьнаправленность на формирование и реализацию общественных интересов, достижение общего благавовлечение граждан к участию в общественно-политической жизни общества.

Важнейшим интегральным критерием эффективности публичной политики следует считать повышение доверия к властным структурам, упрочение целостности государства, улучшение качества жизни на основе роста благосостояния населения, увеличения доли государственных расходов на эти цели в валовом внутреннем продукте. Эффективность публичной политики в решающей мере зависит также от весомости различных форм публичной активности граждан, от уровня их гражданской и политической предприимчивости и инициативы.

2. Публичная политика как категория политической науки взаимосвязана и взаимозависима с такими категориями, как «публичность» и «публичная сфера». Публичность политики, соответственно, проявляется в ее общественном характере, в гласности принятия и реализации подавляющего большинства политических решений, относительно общественных интересов и общего блага, в общественном контроле и критике деятельности власти. В свою очередь публичная сфера — это общественное пространство, в рамках которого развиваются отношения между гражданским обществом, бизнесом и властью, служащие формированию и защите личных, групповых и общественных интересов. Наличие и функционирование публичной сферы позволяет воздействовать на государственную политику, придавать ей публичный характер, выражать общественно значимые интересы, мнение и волю большинства граждан.

3. На сегодняшний день в условиях проводимых административных и политических реформ в России, одной из актуальной проблем является создание эффективной системы взаимодействия между органами власти и общественными организациями, способствующей становлению и развитию публичной политики, направленной на достижение общественно значимых целей, упрочение целостности государства, демократизации общества. При этом характер данного взаимодействия должен носить постоянный и максимально активный характер, а не ограничиваться традиционными институтами представительной демократии (выборы, партии). Важно отметить, что создание такой системы взаимодействия огранивается рядом факторов. Органы власти не в полной мере открыты, обратная связь с гражданами и общественными организациями носит формальный характер, механизмы публичного обсуждения и реализации общественно значимых решений требуют дальнейшего совершенствования, в связи с тем, что консультации с представителями общественных организаций до принятия решений носят зачастую фрагментарный характер и полностью зависят от усмотрения органов власти. Также остается низким уровень доверия к органам власти со стороны общественных организаций и граждан, еще не сложилась система привлечения общественных организаций к формированию и реализации публичной политики, а деятельность органов власти по повышению благосостояния населения остается малоэффективной.

4. В России органы власти в определенной степени соответствуют характерным особенностям субъектов публичной политики. Они создают правовые и организационные условия для становления и совершенствования публичной политики, стимулируют деятельность общественных организаций по поддержанию определенного общественного порядка, форм политического участия и поведения. Вместе с тем органы власти могут затмить значение общественных организаций в политическом пространстве или противодействовать их вхождению в политику.

На сегодняшний день органы власти в отношении общественных организаций пытается делить их на «лояльных» и «нелояльных». Следует отметить, что такой курс власти не содействует становлению зрелого гражданского общества, кроме того, между общественными организациями существует конкуренция, соперничество, размежевание по различным, в том числе, и политическим критериям. В этой связи в публичной политике современной России важно содержать элементы активного влияния путем согласования партикулярных интересов различных социальных групп, слоев, общностей и их общественных организаций. Чтобы кардинально решить проблему согласования интересов личности, общественных организаций с приоритетом общественного развития, требуется нечто большее, чем фрагментарное взаимодействие власти и общества, а именно, целая система мер, направленных не только на поддержку общественных ценностей, но и организационно-политическое сближение с гражданским обществом, его институтами. Именно на такое сближение и нацелена публичная политика, направленная на обеспечение эффективного и устойчивого развития, улучшения качества жизни, предусматривающая активные действия индивида, общества, государства и бизнеса.

В линии поведения органов власти по отношению к общественным организациям можно выделить стратегии взаимодействия: сотрудничества к «лояльным» общественным организациям и доминирования к «протестным» организациям, включающая технологии подавления и политического манипулирования. Органами власти апробировались многообразные формы: от поддержки общественных организаций до силовых акций в отношении ряда из них, представлявших потенциальную опасность для стабильности политической системы.

Наиболее благоприятным в процессе становления и развития публичной политики является режим сотрудничества органов власти и общественных организаций на принципах демократизма, законности, равноправия, взаимной ответственности, социальной справедливости.

На наш взгляд, органам власти необходимо обратить внимание на следующие аспекты в своей деятельности, а именно, на создание условий для формирования публичной политики, предполагающих открытость и прозрачность органов властиразработку и продвижение инновационных механизмов во взаимодействии с гражданами и их общественными организациямиприменение в своей деятельности современных методов исследования политического процессаучет и мониторинг интересов различных групп и слоев населениясоздание работоспособных схем реализации национальных проектовповышение ответственности органов власти, общественных организаций и бизнеса перед обществом на основе реализации многообразных форм межсекторного социального партнерства, таких как, «власть-бизнес-общественные организации», «власть-бизнес», «власть-общественные организации» по решению общественно значимых проблем.

Для полноценной эффективности взаимодействия органов власти и общественных организаций необходимо урегулировать ряд вопросов: завершить формирование соответствующей правовой базы взаимодействия органов власти и общественных организацийчетко разделить «зону ответственности» между органами власти и общественными организациями о приоритетах сторонрассмотреть обмен опытом и информированностьдетализировать вопросы регулирования сектора ассоциаций" и принципов финансовой поддержки, оказываемой государством общественным организациям.

5. Общественный организации как субъекты публичной политикиэто реально существующий фактор конструктивного взаимодействия с органами власти и обществом. Выражая в организованных формах права и интересы различных социальных, профессиональных, возрастных, национальных и иных групп населения они являются партнерами органов власти в реализации общественно значимых проектов и программ. Эффективность их взаимодействия с органами власти зависит, в том числе, от их отношения к политическому режиму, идейно-политических установок и ориентаций, политического веса, обладаемых ресурсов и человеческого потенциала.

Без участия общественных организаций в политическом процессе публичная политика начинает сжиматься, упрощаться, теряет свое содержание, что к конечном итоге может привести к утверждению авторитарного произвола. Участие общественных организаций в политической жизни общества обеспечивает функционирование и развитие представительной демократии, что выражается в обеспечении баланса интересов противоборствующих групп общества, переводя политическую борьбу в сферу, четко урегулированную законом. Вместе с тем участие общественных организаций в публичной политике затруднено недостатками законодательного обеспечения данного процесса, несоответствием ряда законов (например, о минимальном размере оплаты труда, прожиточном минимуме и др.) ситуации, складывающейся в стране и в регионахнезаинтересованностью российских элит и аппарата государственной и муниципальной службы в информационном обмене с населениемотсутствием мониторинга выявления и учета негативных тенденций в обществе и власти, непредвиденных угроз, рисков, источников нестабильности.

Общественные организации как субъекты публичной политики используют в своем арсенале многообразие форм, способов для взаимодействия с органами власти по реализации общественных интересов и при этом воздействуют на политический процесс через разные каналы: государственных служащих, законодательные и исполнительные органы, суды, средства массовой информации, партии, международные институты. При этом уровень влиятельности той или иной общественной организации находится в прямой зависимости от того, в какой степени им благоприятствует политическая система, какими «входами» в коридоры власти располагают общественные организации, как в обществе распределена власть в целом. Эффективное выражение общественно значимых интересов в публичной политике во многом определяется типом и деятельностью общественных организаций, их умением применять разнообразные формы, средства и способы во взаимодействии с органами власти.

Растущее многообразие общественных организаций в России в сочетании с разнообразием моделей местной, региональной, федеральной власти требует упорядочивания отношений и взаимодействия органов власти и общественных организаций на основе принципов социального партнерства, взаимной выгоды и взаимной ответственности. Естественно, это выдвигает в число первостепенных задач необходимость разработки и внедрения новых технологий согласования интересов различных профессиональных, социальных групп и слоев, поиска новых решений назревших социальных и экономических проблем.

Таким образом, взаимодействие органов власти с общественными организациями как субъектами публичной политики реализуется как с целью повышения эффективности социально-экономических реформ и национальных программ, так и с целью развития общенациональных ценностей, демократизации и консолидации общества на основе всестороннего учета разнообразных социальных интересов, обеспечения социальной справедливости.

6. Оптимизации публичной политики способствуют многообразные механизмы (конкурсные, социально-технологические, организационно-структурные, процедурные, комбинированные), технологии взаимодействия органов власти и общественных организаций (функциональные, уровневые, инструментальные, стратегические, тактические, нормативные, спорадические, девиантные, теневые, взаимного контроля), а также технологии, применяемые в процессе принятия публичных решенийобщественного участия в публичной политикезаконотворческие, коммуникационные, информационныесогласования интересов сторон при подписании общественных договоров и соглашений в сфере публичной политикипоиска компромиссов между конфликтующими сторонами или воздействия на них со стороны примиряющих структурпереговорные. Наряду с вышеуказанными технологиями органы власти используют технологии умиротворения, сдерживания, раскола по «горизонтали» или «вертикали». В свою очередь общественные организации применяют во взаимоотношениях с органами власти технологии давления, лоббирования, протеста, выстраивания жесткой «гражданской обороны», гражданского неповиновения в отношении тех или иных практик, инициатив или решений.

Результативность применения механизмов и технологий зависит от уровня понимания общественно значимых проблем субъектами публичной политики, открытости органов власти и общественных организаций, взаимного доверия, информированности, осознания необходимости обеспечения приоритетов общественных интересов, достижения социального согласия, интеграции и консолидации общества.

7. Эффективность взаимодействия органов власти и общественных организаций зависит от наличия общественных структур и институтов, способствующих созданию конструктивного взаимодействия между властью и обществом в процессе становления и развития публичной политики. В целом в России созданы условия для формирования и развития таких общественных структур и институтов. К ним относятся: Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты в субъектах РФРоссийская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, трехсторонние комиссии в субъектах РФИнститут Уполномоченного по правам человекасоветы при Президенте РФобщественные советы, комиссии при министерствах и ведомствахцентры по взаимодействию власти с общественными организациями в органах властислужбы по связям с общественностью и гражданские форумы. В органах власти складывается система проведения публичных слушаний по важнейшим вопросам политического и социально-экономического развития. К примеру, систематически проводятся парламентские слушания, правительственные часы" в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.

Действенным субъектом публичной политики среди общественных структур, обеспечивающая взаимодействие граждан и их общественных организаций с органами власти является Общественная палата Российской Федерации. Анализ ее деятельности показал, что, взаимодействуя с органами власти, она ведет активную работу по реализации основных направлений публичной политики, способствует привлечению общественных организаций к ее реализациивыдвижению и поддержке гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и их общественных организацийоказанию информационной, методической и иной поддержке общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации, а также общественным организациям по многим направлениям развития гражданского общества в Российской Федерации. Оптимизации деятельности ОП РФ может способствовать целенаправленное и комплексное использование в ее практической работе научных методов генерации идей, интервью, построения прогнозного развития и другие.

Таким образом, результаты диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что в России идет процесс становления и развития публичной политики. У органов власти формируется потребность в постоянной взаимосвязи с общественными организациями, населением страны при подготовке и реализации политических решений, программ социально-экономического развития регионов, приоритетных национальных проектов. Взаимодействие органов власти и общественных организаций является важнейшим фактором становления и развития публичной политики в России, направленной на удовлетворение общественных потребностей и интересов, утверждение новых ценностей, обеспечение эффективного и устойчивого развития, улучшение качества жизни населения. Публичная политика способствует углублению демократических процессов, преодолению тенденции обострения и противоречий в обществе, упрочению и целостности государства, повышению открытости и легитимности власти, авторитета общественных организаций, а также интеграции и консолидации общества.