Приемная семья как форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, по законодательству Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Выживание отдельно взятого общества напрямую зависит от числа детей, их здоровья, уровня образования и нравственности. Возможность достижения в перспективе социальной гармонии, экологического равновесия и общего благосостояния напрямую зависит от ценностей, которые будут привиты детям, от того, в каких условиях они будут жить и воспитываться. На основании итогов Всероссийской переписи населения 2002 года по численности населения Россия занимает седьмое место в мире1. По числу же детей-сирот, приходящихся на каждые 10 тыс. детского населения, Россия занимает первое место в мире2. В России количество детей, оставшихся без попечения родителей, ежегодно увеличивается. Только в 2003 году их было выявлено 128, 9 тыс., что на 1, 8 тыс. больше, чем в 2002 году. В целом на начало 2004 года количество российских детей, оставшихся без попечения родителей, достигло 700 тыс. человек, из них 50% находятся под опекой (попечительством), 22,5% воспитываются в семьях усыновителей, 26,8% - в различных интернатных учреждениях и лишь 0,7% - в приемных семьях. Государственная сеть учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по-прежнему характеризуется ростом числа детских домов и школ-интернатов общего типа. Только в городе Омске за последние четыре года было открыто три детских дома, и они уже переполнены. Общее же количество детей, переданных в 2003 году под опеку (попечительство), снизилось по сравнению с предыдущим годом на 10,6 тыс. детей, а количество усыновлений осталось на прежнем уровне4. Это свидетельствует о том, что такие семейные формы устройства, как усыновление и опека.

1 Вопросы статистики (научно-информационный журнал). 2003. № 12. С. 3.

2 См.: Коростелев С. П., Реан А. А. Комплексная социальная и психолого-педагогическая программа «Защита детства» //Мир детства. 2002. Январь. С. 2.

3 Состояние проблемы выявления и устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в 2003 году // Вестник образования. 2004. № 18. С. 3−4.

4 Там же. попечительство), в настоящее время не могут справиться с волной социального сиротства, захлестнувшей Россию.

Статистические данные свидетельствуют о том, что достаточно большое количество детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывается в государственных учреждениях. Но даже самое совершенное детское учреждение не способно заменить родителей. Воспитанники отстают в развитии от своих сверстников, вялы, апатичны, недоверчивы, у них снижена познавательная активность, слабы эмоциональные проявления1. Это объясняется тем, что только семья позволяет сформировать в человеке личность в соответствии с индивидуальными и коллективными требованиями, л поскольку семья является «естественной формирующей средой личности», «важнейшим институтом развития и социализации личности», а «обществоэто масса, состоящая сплошь из индивидуальных семей."4. Гегель отмечал, что семья являет собой «естественное общество, члены которого связаны любовью, доверием и естественным повиновением (пиетет)"5, т. е. семья — это объективно возникающее объединение людей6. Как писал Н. Бердяев, «семья по своей сущности всегда была, есть и будет позитивистическим мирским институтом благоустройства, биологическим и социологическим упорядочиванием жизни рода"7.

Таким образом, «для законодателя открывается весьма трудная задачасоздать искусственно семью, ближе всего подходящую к естественной семье, обеспечить возможно большую нравственную связь, которая скрепляет о семейный союз». Наилучшей формой устройства с данной точки зрения является усыновление, т.к. «правовое регулирование общественных отношений, возникающих между усыновителями и усыновленными,.

1 См.: Нечаева А. М. Споры о детях. М., 1989. С. 100.

2Мунье Э. Персонализм. М., 1993. С. 124.

3 Реан A.A. Семья и дети группы риска II Семейное право. 2004. № 1. С. 25.

4 Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства. М., 1982. С. 76.

5 Гегель Георг В. Ф. Философская пропедевтика II Гегель Георг В. Ф. Работы разных лет. В 2 т. Т. 2. М., 1972. С. 49.

6 См.: Мансуров Н. С. Исследование особенностей семьи как общности // Проблемы социологического изучения семьи. М., 1976. С. 54- См. также: Жвинклене А. Семейная интеграция как объект исследования // Социологические исследования. 1987. № 1. С. 70−73.

7 Бердяев Н. Философия свободы. Смысл творчества. М., 1989. С. 422.

8 Шершеневич Г. Ф Курс гражданского права. Тула, 2001. С. 601. максимально приближено к регламентации связей, основанных на кровном родстве"1. Зато передача ребенка под опеку (попечительство) позволяет максимально сохранить социальные связи ребенка и снять проблему его адаптации, т.к. опекунами (попечителями), как правило, становятся ближайшие родственники. Однако в условиях снижения числа усыновлений, осуществляемых российскими гражданами2, и участившимися случаями отказов опекунов (попечителей) от исполнения своих обязанностей из-за отсутствия взаимопонимания с подопечным приемная семья должна стать приоритетной формой устройства, основополагающим признаком которой является «профессионализм» приемных родителей, заключающийся в наличии у них необходимых педагогических навыков и знаний для воспитания детей из неблагополучных семей.

Необходимость развития и совершенствования приемной семьи как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, продиктована рядом причин. Во-первых, правом ребенка жить и воспитываться в семье (статья 20 Конвенции о правах ребенка3). Во-вторых, высокой степенью социальной дезадаптации выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей4. В-третьих, переполненностью учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей. В-четвертых, преимуществом с педагогической5 и экономической точки зрения за счет отсутствия капитальных расходов (на поддержание материальной базы учреждений, осуществление ремонта и т. п.)6.

1 Косова О. Ю. Семейное и наследственное право России: Учебное пособие. М., 2001. С. 180.

2 Российская статистика фиксирует, что в последние годы практически отсутствует очередь желающих усыновить ребенка. В абсолютных цифрах количество усыновленных детей почти не растет. Так, в 2000 г. было усыновлено 14 133 ребенка, в 2001 — 13 187, а в 2003 — 15 183. См.: Красницкая Г. С. Развитие семейных форм устройства детей-сирот в России // Детский дом. 2004. № 2. С. 6.

См.: Конвенция о правах ребенка. Принята и открыта для подписания, ратификации и присоединения резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г. Вступила в силу 2 сентября 1990 г. Ратифицирована Верховным Советом СССР 13 июля 1990 г. Вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 г. // Ведомости СССР. 1990. № 45. Ст. 955.

4 См.: Дементьева И. Ф. Социальное сиротство: генезис и профилактика. Серия: Семья и воспитание. М., 2000. С. 10.

5 По данным управления образования администрации г. Омска показатель поступления в высшие учебные заведения выпускников приемных семей составляет примерно 30%, а выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, — около 1%.

6 В государственном «казенном» учреждении годовое содержание ребенка-сироты обходится в 25−100 тыс. руб. (это зависит от региона), а в приемной семье сумма, расходуемая на те же цели, в два-три раза меньше // Детский дом. 2004. № 2. С. 5.

Еще в ХГХ веке было установлено, что содержание одного подкидыша обходится государству в десять раз дороже, чем предоставление помощи опекунам (попечителям). Из этого делался вывод: «передача в семью брошенного родителями сироты — лучший способ его устройства"1. При далеком от нормативных требований финансировании детских домов содержание в них одного ребенка обходится в 3−3,5 раза дороже, чем л содержание ребенка в приемной семье. Создание приемных семей в какой-то мере будет способствовать также решению такой социальной проблемы, как безработица.

В настоящее время потенциал приемной семьи используется недостаточно. Проблема реализации норм права о приемной семье связана с рядом факторов: экономическим (отсутствие у муниципальных образований денежных средств для материального обеспечения приемных семей и введения социальных льгот и гарантий), нравственным (сложившееся в обществе негативное мнение о том, что приемные родители преследуют только корыстные цели), организационным (отсутствие специально подготовленных кадров в органах опеки и попечительства по работе с приемными семьями, субъективизм специалистов, строящих свою работу по принципу «нравится — не нравится»), информационным (недостаточная осведомленность граждан о данной форме устройства), но в значительной мере обусловлена несовершенством действующего законодательства.

Целью настоящего исследования является: 1) комплексный анализ правового статуса приемной семьи как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, и практики применения законодательства о приемной семье- 2) анализ правоотношений по созданию и функционированию приемной семьи, выявление их сущности и отраслевой.

1 Яблоков Н. В. Условия призрения детей в наших воспитательных домах. М., 1896. С. 69.

2 Внедрение инновационных моделей устройства детей-сирот в семьи граждан. Сборник материалов. Архангельский областной институт переподготовки и повышения квалификации работников образования. Архангельск, 2003. С. 4.

3 Так, в настоящее время в Омской области функционирует 24 приемные семьи, из них только 6 были созданы после 1 марта 1996 года, а остальные были «реорганизованы» из семейных детских домов. В городе Омске последняя приемная семья была создана в 1999 году. природы, а также характеристика смежных правоотношений, связанных с функционированием приемной семьи и выполнением приемными родителями и органами опеки и попечительства обязанностей по охране личных и имущественных прав детей, оставшихся без попечения родителей- 3) разработка эффективного законодательства о приемной семье.

Данная цель достигается решением следующих задач: 1) выявление понятия, сущности и признаков приемной семьи- 2) установление соотношения этой формы устройства с иными формами устройства детей, оставшихся без попечения родителей- 3) определение видов приемной семьи и их особенностей- 4) рассмотрение процедуры создания приемной семьи- 5) выяснение отраслевой принадлежности правоотношений по созданию и функционированию приемной семьи- 6) характеристика юридического содержания правоотношений по созданию и функционированию приемной семьи- 7) исследование договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью- 8) выработка и обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.

Предмет исследования. В целях диссертационного исследования анализируются правоотношения по возникновению и функционированию приемной семьи. При этом приемная семья рассматривается как форма устройства и система правовых связей (правоотношений). С многозначностью и многоаспектностью приемной семьи связано возникновение различных видов правоотношений (гражданских, административных, семейных). Комплексный характер исследования потребовал обращения к правовому регулированию отношений, связанных с устройством детей, оставшихся без попечения родителей, и защитой их личных и имущественных прав. В диссертации не рассматриваются внутренние правоотношения1, возникающие в приемной семье, т.к. они не.

Под «внутренними» в данном случае понимаются правоотношения, возникающие между приемными родителями и приемными детьми, как «внутрисемейные правовые отношения». См.: Ворожейкин Е. М. Семейные правоотношения в СССР. М., 1972. С. 231. имеют принципиальных отличий от правоотношений по поводу опеки и попечительства, уже получивших глубокий научный анализ в юридической литературе.

Методологической основой исследования явился технико-юридический метод комментирования, научной систематизации и доктринального толкования норм российского семейного и гражданского права, применение которого «дает ощутимый позитивный эффект, представляет собой постоянную, реальную, значительную теоретико-прикладную ценность"1. Ряд выводов получен путем исторического анализа развития семейного и гражданского законодательства в области защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей. Автор исходит из концепции естественного права, признания абсолютной и непреходящей ценности каждой человеческой личности вне зависимости от ее свойств и поведения. В работе использованы как общие методы научного исследования (диалектический, системный), так и частно-научные приемы — сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический, метод правового моделирования, статистический и иные методы исследования.

Информационной базой диссертации послужили: 1) нормативные акты дореволюционной России- 2) российские правовые нормативные акты, а также действующие (действовавшие) на территории Российской Федерации правовые нормативные акты СССР- 3) международные правовые договоры и соглашения- 4) нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления- 5) литературные источники по философии, психологии, теории государства и права, государственному, гражданскому, семейному, трудовому, жилищному праву, праву социального обеспечения- 6) энциклопедические и справочные источники, данные статистических исследований- 7) практика работы органов опеки и попечительства.

1 Алексеев С. С. Общая теория права: в 2-х т. М., 1981. Т. 1. С. 31.

Теоретической основой исследования стали труды классиков дореволюционной политико-правовой мысли С. Бахрушина, А. И. Загоровского, М. О. Ошанина, К. П. Победоносцева, В. И. Синайского, Г. Ф. Шершеневича, работы отечественных и зарубежных правоведов советского и современного периодов С. С. Алексеева, М. В. Антокольской, Н. Г. Аристовой, Л. И. Беляевой, Ю. Беспалова, М. И. Брагинского, С. Н. Братуся, В. В. Витрянского, Е. М. Ворожейкина, А. Г. Гойхбарга, А. И. Гомолы, М. В. Гордона, В. И. Данилиной, Т. И. Дружининой, Н. М. Ершовой, О. С. Иоффе, А. Е. Казанцевой, О. Ю. Косовой, O.A. Красавчикова, JI.O. Красавчиковой, Е. А. Крашенинникова, П. В. Крашенинниковой, И. М. Кузнецовой, JI.A. Лунца, A.B. Малько, Р. П. Мананковой, В. Ф. Масловой, Г. К. Матвеева, Н. И. Матузова, Л. Ю. Михеевой, С. А. Муратовой, Е. Л. Невзгодиной, A.M. Нечаевой, И. Б. Новицкого, Г. Л. Осокиной, А. И. Пергамент, A.A. Пушкиной, Л. М. Пчелинцевой, С. И. Реутова, Ю. В. Романца, В. А. Рясенцева, П. И. Седугина, В. Л. Слесарева, Л. И. Спиридонова, H.H. Тарусиной, М. Ю. Федоровой, P.O. Халфиной, Б. Л. Хаскельберга, С. Ю. Чашковой, В. П. Шахматова, Н. К. Ягудина, В. Ф. Яковлева, B.C. Якушева. Использованы труды зарубежных и отечественных философов, социологов и психологов — В. Ф. Гегеля Георга, Э. Мунье, К. Маркса, Ф. Энгельса, Н. Бердяева, И. Ф. Дементьевой, Л. Я. Олиференко, A.A. Реана, С. А. Сорокина, Е. И. Холостовой.

Базой для исследования послужили не только законодательный материал и научная литература, но и проекты федеральных законов «Об опеке и попечительстве», «О внесении изменений и дополнений в ГК РФ», «О внесении изменений и дополнений в CK РФ», предложенные Л. Ю. Михеевой Государственной Думе и Министерству образования РФ1. Данные проекты направлены на совершенствование института опеки и попечительства и в целом всех форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Считаем данные предложения целесообразными и обоснованными. Однако в настоящее время назрела острая необходимость совершенствования института.

1 Содержание проектов законов см.: Михеева Л. Ю. Опека и попечительство: Теория и практика / Под ред. проф. Р. П. Мананковой. М., 2004. С. 301−327. приемной семьи, что диктует неотложное внесение изменений прежде всего в действующее законодательство.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в попытке первого комплексного исследования приемной семьи как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, и правоотношений, складывающихся при ее создании и функционировании. Приемная семья является самой неразработанной из всех существующих форм устройства и самой неисследованной. До настоящего времени приемной семье не посвящено ни одного специального научного исследования. Впервые приемная семья исследуется в нескольких аспектах: как форма устройства и как система правоотношений. В диссертации представлен новый подход к юридическому содержанию регулируемых отношений, предложены виды приемной семьи, дано новое определение приемной семьи как формы устройства с учетом ее специфических признаков. Впервые проведено подробное сравнение приемной семьи с иными формами устройства, основанное на унификации и дифференциации их правового регулирования и содержания. Разработана классификация стадий создания приемной семьи. Особое внимание уделено рассмотрению нового для российского законодательства непоименованного договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью.

Проведенное исследование позволило обосновать и вынести на защиту следующие основные положения и выводы, отражающие научную новизну диссертации.

1. Впервые сформулировано и обосновано понятие форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, под которыми предлагается понимать правовые конструкции1, которые позволяют обеспечить постоянное или временное, возмездное или безвозмездное закрепление за несовершеннолетним, оставшимся без попечения родителей, физического или.

1 Понятие правовой конструкции разработано и введено Л. Ю. Михеевой при определении форм устройства различных категорий граждан. См.: Михеева Л. Ю. Указ. соя. С. 44. юридического лица (лиц), осуществляющего его воспитание, представительство и защиту.

2. Приемная семья — исторически сложившаяся форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, прообразами которой являлись патронаж, патронат, детские дома семейного типа.

3. Приемная семья — это временная, профессиональная, семейная форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, предусматривающая оплату труда приемных родителей (супругов или отдельных граждан, взявших детей на воспитание) и государственное содержание детей. При этом под профессиональностью понимается грамотное воспитание ребенка (детей) по поручению государства, т. е. приемные родители должны обладать необходимыми педагогическими навыками и знаниями. Данное понятие приемной семьи, сформулированное с учетом ее специфических признаков, позволяет провести ее четкое отграничение от иных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

4. Предложена наиболее оптимальная модель взаимодействия органа опеки и попечительства с приемными родителями путем установления видов приемной семьи (обычная, или, что-то же, договорная, и специализированная). В качестве критериев разграничения приемной семьи на виды взяты: 1) количество детей, передаваемых на воспитание в приемную семью- 2) правовой статус приемных родителей. Обычную приемную семью предлагается создавать при желании граждан (супругов или отдельных граждан) взять на воспитание не менее 1 ребенка и не более 4 детей. Специализированную же приемную семью — при желании граждан (супругов или отдельных граждан) взять на воспитание не менее 5, но и не более 10 детей. Ребенка (детей) на воспитание в обычную приемную семью целесообразно передавать на основании договора, заключаемого между органом опеки и попечительства и приемными родителями, а в специализированную приемную семью — на основании решения органа опеки и попечительства. Соответственно, основанием образования обычной приемной семьи должен быть договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью, а специализированной — решение органа опеки и попечительства. Приемных родителей специализированной приемной семьи предлагается приравнять к педагогическим работникам, и регулирование правоотношений, возникающих между органом опеки попечительства и приемными родителями, осуществлять в рамках трудового права — для специализированной приемной семьи и гражданского права — для обычной приемной семьи, которая и является основным предметом исследования в настоящей работе и имеется в виду в дальнейшем изложении в качестве приемной семьи при отсутствии специальной оговорки.

5. Порядок создания и функционирования приемной семьи является многоступенчатым, состоящим из двух стадий: преддоговорной и договорной. При этом преддоговорная стадия (создания) приемной семьи также включает в себя два этапа: 1) отбор приемных родителей- 2) согласование условий, необходимых для заключения договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью, и заключение договора. Соответственно, правоотношения по созданию приемной семьи квалифицируются как преддоговорные (процедурные или организационно-предпосылочные), а по функционированию — уже как договорные. Преддоговорные правоотношения образуются на основании единичных юридических фактов, за исключением правоотношения по заключению договора. Для возникновения договорных правоотношений необходима совокупность юридических фактов (юридический, или фактический, состав), указанных в законе. Соответственно, для создания приемной семьи необходима совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных между собой определенной последовательностью в процессе становления и развития юридических фактов и возникающих на основании их правоотношений.

6. Правовое регулирование отношений, возникающих при создании и функционировании приемной семьи, осуществляется посредством норм различной отраслевой принадлежности, объединенных общими задачами и целями. Так, на первом этапе преддоговорной стадии создания приемной семьи возникают административные процедурные правоотношения, поскольку действия органа опеки и попечительства носят властный характер (решение вопроса о возможности быть приемным родителем). На втором этапе преддоговорной стадии создания приемной семьи возникают гражданские организационно-предпосылочные неимущественные правоотношения, поскольку они характеризуются юридическим равенством субъектов и свободой их воли. С момента заключения договора начинается договорная стадия функционирования приемной семьи, в рамках которой возникают договорные правоотношения, являющиеся по своей природе гражданскими.

7. Устанавливаются и характеризуются материальные и юридические (общие и специальные) предпосылки возникновения правоотношений по созданию и функционированию приемной семьи. Материальными предпосылками являются: а) наличие органа опеки и попечительства, обязанного устроить ребенка, оставшегося без попечения родителей, и гражданина, желающего взять данного ребенка на воспитание в свою семьюб) наличие у гражданина материального интереса, заключающегося в получении вознаграждения за воспитание ребенкав) наличие ребенка, который имеет право на воспитание и защиту со стороны государства. К общим юридическим предпосылкам относятся: а) наличие совокупности правовых норм, закрепленных в СК РФ, Постановлении Правительства РФ «О приемной семье» и законе субъекта РФ, устанавливающего размер оплаты труда приемных родителей (нормативная предпосылка) — б) дееспособность субъектов, которая связана со спецификой возникающих правоотношений по воспитанию, представительству и защите прав ребенка (правосубъектная предпосылка). Заявления лиц (лица), желающих взять на воспитание ребенка, направление органа опеки и попечительства для посещения ребенка, заключение органа опеки и попечительства о возможности быть приемными родителями, согласие предусмотренных законом лиц на передачу ребенка в семью, договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью являются специальными (частными) юридическими предпосылками, с которыми закон связывает возникновение, изменение и прекращение правоотношений по созданию и функционированию приемной семьи.

8. Обоснованы отраслевая природа и вид договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью как непоименованного вида гражданско-правового договора возмездного оказания услуг, по которому исполнитель (приемные родители) обязуется по заданию заказчика (органа опеки и попечительства) осуществлять воспитание, представительство и защиту прав и интересов ребенка (детей), оставшегося без попечения родителей.

9. Обоснована необходимость введения дополнительных ограничений в отношении лиц, которые могут быть приемными родителями. Такими ограничениями должны являться близкое родство приемных родителей и приемного ребенка (детей), отсутствие зарегистрированного брака между лицами, желающими взять на воспитание одного и того же ребенка (детей), а также наличие судимости за умышленное преступление против личности.

10. Разработан и обоснован эффективный порядок оплаты труда приемных родителей в зависимости от вида приемной семьи. Оплату труда приемных родителей специализированных приемных семей предлагается осуществлять на основании трудового договора, по которому работодателем будет являться орган опеки и попечительства, в размере, установленном действующим законодательством для воспитателей учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Основное финансирование приемных семей предлагается осуществлять за счет средств бюджетов субъектов РФ, а муниципальным образованиям следует предоставить право устанавливать доплаты и вводить льготы приемным семьям за счет средств местных бюджетов.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования связана с выработкой и раскрытием содержания таких понятий, как форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, приемная семья, договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью. Анализ правоотношений, возникающих при создании и функционировании приемной семьи, позволяет определить их отраслевую принадлежность. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов гражданского и семейного права, а также специальных учебных курсов, освещающих отдельные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Результаты исследования, в том числе аргументированные автором предложения по совершенствованию законодательства, могут быть использованы при разработке законопроектов как федерального, так и регионального уровней, а также при совершенствовании действующего законодательства. Отраслевое разграничение правоотношений, возникающих между приемными родителями и органом опеки и попечительства, позволит на региональном уровне оптимально регулировать отношения, связанные с оплатой труда приемных родителей.

Введение

видов приемной семьи позволит решить ряд проблем, связанных с различным пониманием на региональном уровне правового статуса приемных родителей, в частности, касающегося отнесения их к педагогическим работникам, предоставления отпуска и других. Раскрытие порядка, условий и последствий создания приемной семьи, классификация субъективных прав и обязанностей приемных родителей и органа опеки и попечительства позволит расширить использование данной формы устройства на практике. Предлагаемые в работе меры по совершенствованию приемной семьи как формы устройства смогут дать наиболее эффективные результаты в ее использовании при одновременном сокращении количества детей, определяемых в детские учреждения.

Апробация и внедрение результатов исследования. Настоящая диссертация обсуждена на кафедре гражданского права и процесса Омского государственного университета имени Ф. М. Достоевского. Основные положения работы освещены в докладах и сообщениях на научных и научно-практических конференциях и семинарах, в опубликованных статьях. Материалы исследования используются при чтении лекций на курсах повышения квалификации специалистов по защите прав и интересов детей, проводимых в Омском областном институте повышения квалификации работников образования, при проведении со студентами Омского государственного университета занятий по курсу Семейного права, а также в преподавании разработанного автором спецкурса «Защита прав и интересов несовершеннолетних в гражданском праве». Имеющиеся в диссертации предложения и выводы практического характера нашли применение в деятельности Управления образования администрации города Омска, выполняющего функции органа опеки и попечительства1, в котором автор работает юристом, в том числе в разработанных автором изменениях и дополнениях в Закон Омской области от 24 февраля 2000 г. № 249−03 «Об оплате труда приемных родителей (родителя) и льготах, предоставляемых приемной семье"2, Инструкции о предварительном согласовании совершения сделок и иных действий, затрагивающих имущественные и жилищные права несовершеннолетних3, приказе начальника управления образования администрации г. Омска от 19 августа 2004 г. № 493 «Об удостоверении приемного родителя».

Структура работы обусловлена целью, задачами и предметом диссертационного исследования, комплексным научно-теоретическим подходом к анализу приемной семьи как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих 11 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Анализ отечественного законодательства, литературы и практики позволяет сформулировать следующие основные выводы.

1. Приемная семья как форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, — явление новое для российского законодательства. Впервые нормы о приемной семье были закреплены в СК РФ 1996 года. В то же время приемная семья является исторически сложившейся формой устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Прообразами современной приемной семьи являлись патронаж как «деревенский промысел» и патронат как передача детей на воспитание в семьи трудящихся, отличительными признаками которых были договорный порядок передачи ребенка на воспитание в семью и возмездность воспитания и содержания ребенка.

2. Для оптимального правового регулирования приемной семьи и ее отграничения от других форм устройства необходимо выработать понятие приемной семьи, которое отражало бы ее специфические признаки, связанные с особенностями ее создания и функционирования. В учебной и научной литературе даются различные определения приемной семьи, но чаще всего они либо вообще не отражают ее специфики как самостоятельной формы устройства, либо включают один или два отличительных признака. Выделив специфические признаки приемной семьи, можно дать ей следующее определение: приемная семья — это временная, профессиональная, семейная форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, предусматривающая оплату труда приемных родителей (супругов или отдельных граждан, взявших детей на воспитание) и государственное содержание детей.

3. Сравнение приемной семьи с другими формами устройства помогает наглядно показать не только ее самостоятельность как формы устройства, но и выявить ее преимущества и недостатки, а также обозначить сферу ее применения.

При передаче ребенка, оставшегося без родительского попечения, на воспитание в приемную семью или его усыновлении наилучшим образом реализуется право ребенка, оставшегося без попечения родителей, на семейное воспитание, т.к. он получает возможность воспитываться в полноценных семейных условиях, в роли сына или дочери. При этом в отличие от усыновления приемная семья позволяет удовлетворить приемным родителям не только свои воспитательные потребности, но и материальные.

Преимуществами приемной семьи по сравнению с опекой (попечительством) являются наилучшее материальное обеспечение приемных детей, «профессиональное» выполнение приемными родителями своих обязанностей и возникновение межличностных отношений, более схожих с отношениями между родителями и детьми.

Приемная семья имеет преимущества и по сравнению с детским домом семейного типа, которые заключаются в более простой процедуре ее создания и функционирования, что позволяет приемным родителям больше времени уделять воспитанию и защите прав приемных детей.

4. Предлагается введение двух видов приемной семьи (обычной, или, что-то же, договорной, и специализированной). В качестве критериев разграничения приемной семьи на виды взяты: 1) количество детей, передаваемых на воспитание в приемную семью- 2) правовой статус приемных родителей. Обычную приемную семью предлагается создавать при желании граждан (супругов или отдельных граждан) взять на воспитание не менее 1 ребенка и не более 4 детей. Специализированную же приемную семью — при желании граждан (супругов или отдельных граждан) взять на воспитание не менее 5, но и не более 10 детей. Ребенка (детей) на воспитание в обычную приемную семью целесообразно передавать на основании договора, заключаемого между органом опеки и попечительства и приемными родителями, а в специализированную приемную семью — на основании решения органа опеки и попечительства. Соответственно, обычная приемная семья будет возникать на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью, а специализированная — на основании решения органа опеки и попечительства. Приемных родителей специализированной приемной семьи предлагается приравнять к педагогическим работникам, и регулирование правоотношений, возникающих между органом опеки попечительства и приемными родителями, осуществлять в рамках трудового права — для специализированной приемной семьи и гражданского права — для обычной приемной семьи.

5. Материальными предпосылками возникновения правоотношений по созданию приемной семьи являются: а) наличие органа опеки и попечительства, обязанного устроить ребенка, оставшегося без попечения родителей, и гражданина, желающего взять данного ребенка на воспитание в свою семьюб) наличие у гражданина материального интереса, заключающегося в получении вознаграждения за воспитание ребенкав) наличие ребенка, который имеет право на воспитание и защиту со стороны государства.

К общим юридическим предпосылкам относятся: а) наличие совокупности правовых норм, закрепленных в СК РФ, Постановлении Правительства РФ «О приемной семье» и законе субъекта РФ, устанавливающем размер оплаты труда приемных родителей (нормативная предпосылка) — б) дееспособность субъектов, которая связана со спецификой возникающих правоотношений по воспитанию, представительству и защите прав ребенка (правосубъектная предпосылка). Заявления лиц (лица), желающих взять на воспитание ребенка, направление органа опеки и попечительства для посещения ребенка, заключение органа опеки и попечительства о возможности быть приемными родителями, согласие предусмотренных законом лиц на передачу ребенка в семью, договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью являются специальными (частными) юридическими предпосылками, с которыми закон связывает возникновение, изменение и прекращение правоотношений по созданию и функционированию приемной семьи.

6. Порядок создания и функционирования приемной семьи является многоступенчатым, состоящим двух стадий: преддоговорной и договорной. При этом преддоговорная стадия (создания) приемной семьи также включает в себя два этапа: 1) отбор приемных родителей- 2) согласование условий, необходимых для заключения договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью, и заключение договора. Соответственно, правоотношения по созданию приемной семьи квалифицируются как преддоговорные (процедурные и организационно-предпосылочные), а по функционированиюуже как договорные. Преддоговорные правоотношения возникают на основании единичных юридических фактов, за исключением организационно-предпосылочного правоотношения по заключению договора.

На первом этапе преддоговорной стадии органы опеки и попечительства должны установить наличие двух групп обстоятельств: 1) негативныхпрепятствующих созданию приемной семьи (принадлежность кандидатов в приемные родители к лицам, которые не могут быть приемными родителями) — 2) позитивных — необходимых для создания приемной семьи (наличие соответствующего дохода, жилья, воспитательных навыков, согласие членов семьи). Правоотношения на данном этапе возникают на основании заявления лиц (лица), желающих взять ребенка (детей) на воспитание, с просьбой к органу опеки и попечительства дать заключение о возможности быть приемными родителями. Данное заявление является единичным правопорождающим юридическим фактом, на основании которого возникает административное (процедурное) правоотношение. Окончанием первого этапа является подготовка органом опеки и попечительства заключения о возможности быть приемными родителями (положительного или отрицательного). Положительное заключение является юридическим фактом, в силу которого между органом опеки и попечительства и приемными родителями возникает гражданское организационно-предпосылочное правоотношение. С этого момента наступает второй этап преддоговорной стадии, на котором происходит подбор приемного ребенка, получение согласия ребенка и его законного представителя на передачу в конкретную приемную семью и согласование договорных условий. Окончанием второго этапа является заключение договора.

Для возникновения договорных правоотношений необходима совокупность юридических фактов (юридический, или фактический, состав), указанных в законе. Соответственно, для создания приемной семьи необходима совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных между собой определенной последовательностью в процессе становления и развития юридических фактов и возникающих на основании их правоотношений.

При наличии совокупности необходимых юридических фактов (заключение органа опеки и попечительства о возможности быть приемными родителями, заявление кандидатов в приемные родители о передаче им на воспитание конкретного ребенка, согласие ребенка и его законного представителя, согласованность всех существенных условий) заключается договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью. При этом сам договор является последним по времени юридическим фактом юридического состава, необходимого для возникновения правоотношений по функционированию приемной семьи. С момента заключения договора можно говорить о возникновении договорных отношений и, соответственно, о договорной стадии — функционирования приемной семьи.

7. Субъектами правоотношений, складывающихся в приемной семье, являются орган опеки и попечительства и приемные родители, т. е. с одной стороны участвует публичный субъект (муниципальное образование), от имени которого выступает его орган, наделенный соответствующими полномочиями, с другой — физические лица (супруги или отдельные граждане), соответствующие требованиям закона. С учетом норм СК РФ об алиментных обязательствах братьев, сестер, дедушек и бабушек, а также в целях наилучшего разграничения опеки (попечительства) и приемной семьи считаем необходимым ввести дополнительные ограничения относительно лиц, которые не могут быть приемными родителями. Такими ограничениями должны стать близкое родство приемных родителей и приемных детей, отсутствие зарегистрированного брака между лицами, желающими взять на воспитание одного и того же ребенка (детей), а также наличие судимости за умышленные преступления против личности.

8. Права приемных детей исходя из их социально-правового статуса можно классифицировать на три группы. Первая группа прав — принадлежащие любому несовершеннолетнему независимо от его социально-правового статуса, вторая группа — права и льготы, предоставляемые приемным детям, как детям, оставшимся без попечения родителей, третья группа — права, предоставляемые детям в связи с их передачей на воспитание в приемную семью.

9.

Заключение

договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью порождает определенные правовые последствия. В отличие от усыновления при устройстве ребенка в приемную семью родительские правоотношения не возникают, а попавший в приемную семью ребенок продолжает сохранять правовую связь со своими кровными родителями, основанную на брачно-семейном законодательстве. Содержание возникающих на основании договора правовых отношений между приемными родителями и приемными детьми подобно содержанию правоотношений по опеке и попечительству. Из этого следует, что устройство детей в приемную семью не влечет за собой возникновения между приемными родителями и приемными детьми алиментных, наследственных и жилищных правоотношений.

10. Продолжительность функционирования приемной семьи связана со сроком действия всех договоров о передаче ребенка (детей) на воспитание в определенную приемную семью. По общему правилу договор прекращает свое действие по истечении срока, на который он был заключен. Основания досрочного прекращения или расторжения договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью предусмотрены п. 2 ст. 152 СК РФ. При этом одни из них являются объективными и не зависят от воли сторон договора, а другие — наоборот, являются результатом их действий или бездействия.

11. Основания прекращения функционирования приемной семьи аналогичны основаниям прекращения, освобождения и отстранения опекунов (попечителей) от исполнения своих обязанностей. С учетом этого договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью прекращает свое действие или может быть досрочно расторгнут при наличии оснований, указанных в статье 39 и п. 1 и 3 статьи 40 ГК РФ, несоответствия приемных родителей (родителя) требованиям, предъявляемым к ним, а также по другим основаниям, предусмотренным договором.

12. Процедура прекращения функционирования приемной семьи зависит от оснований прекращения ее функционирования и может выражаться: а) в автоматическом прекращении функционирования приемной семьи — по истечении срока действия договора (договоров), при достижении приемным ребенком 18-летнего возраста или приобретении им полной дееспособностисмерти приемного родителя или приемного ребенкаусыновлении приемного ребенка или передаче его на воспитание кровным родителям на основании решения судаб) в принятии органом опеки и попечительства одностороннего решения о расторжении договора при возникновении в приемной семье неблагоприятных условий для воспитания, возвращении ребенка его кровным родителям на основании решения органа опеки и попечительствав) в добровольном заключении приемными родителями и органом опеки и попечительства соглашения о расторжении договора (договоров).

13. Последствия прекращения функционирования приемной семьи заключаются в прекращении всех правоотношений между приемными родителями и приемными детьми и возникновением у органа опеки и попечительства обязанности по устройству приемного ребенка, за исключением случаев автоматического прекращения действия договора.

14. Правоотношения, возникающие между приемными родителями и органом опеки и попечительства в том виде, в котором они существуют на данный момент, можно охарактеризовать как гражданско-правовые, но имеющие ряд особенностей, связанных с участием в их регулировании третьих лиц (органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления).

15. Договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью является непоименованным видом договора возмездного оказания услуг, к которому должны применяться унифицированные нормы, обусловленные типовым системным признаком. При этом сам договор можно охарактеризовать как взаимный, срочный, возмездный, каузальный и фидуциарный. С учетом этого договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью можно определить как договор возмездного оказания услуг, по которому исполнитель (приемные родители) обязуется по заданию заказчика (органа опеки и попечительства) осуществлять воспитание, содержание и защиту прав и интересов ребенка (детей), оставшегося без попечения родителей.

16. Из природы и характера договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью следует, что договор должен быть заключен не только с учетом специальных требований, предъявляемых к нему СК РФ, но и содержать необходимые существенные условия договора возмездного оказания услуг. С учетом этого договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью должен предусматривать: условия содержания, воспитания и образования ребенкапорядок и размер оплаты труда приемных родителейпорядок и размер компенсации приемным родителям расходов по содержанию приемных детейсрок, на который ребенок помещается в семьюправа и обязанности приемных родителей и органа опеки и попечительства.

17. В настоящее время вопрос установления размера оплаты труда приемных родителей и предоставляемых им льгот является самым неразработанным в законодательстве и самым неосвещенным в научной и учебной литературе. В основании установления конкретного размера оплаты труда приемных родителей в каждом субъекте РФ лежит, в первую очередь, уровень его экономического развития. С учетом того, что размер оплаты труда приемных родителей и предоставляемые им льготы влияют на развитие приемной семьи как формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, считаем, что в каждом субъекте Российской Федерации должен быть установлен такой размер оплаты труда приемных родителей и предоставлены такие льготы и гарантии, которые делали бы для них эту форму устройства привлекательной с экономической точки зрения.

Минимальный размер оплаты труда приемных родителей специализированных приемных семей не может быть менее размера прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ, а в обычной приемной семье — не менее минимального размера оплаты труда, установленного в Российской Федерации, за воспитание каждого ребенка. При этом муниципальным образованиям необходимо предоставить право устанавливать доплаты к минимальному размеру оплаты труда приемных родителей и дополнительные льготы приемным семьям за счет средств местных бюджетов.

В плане совершенствования законодательства предлагается:

1. Изложить ст. 151 СК РФ в следующей редакции: 1. Приемная семья — это временная, профессиональная, семейная форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, предусматривающая оплату труда приемных родителей (супругов или отдельных граждан, взявших детей на воспитание) и государственное содержание детей.

Приемная семья образуется на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью, заключаемого между органом опеки и попечительства и приемными родителями, желающими взять на воспитание от одного до четырех детей (приемная семья), либо на основании решения органа опеки и попечительства при желании приемных родителей, имеющих педагогическое образование, взять на воспитание от пяти до десяти детей (специализированная приемная семья).

2. Если на воспитании в специализированной приемной семье осталось менее пяти детей, орган опеки и попечительства обязан в месячный срок принять решение о прекращении ее функционирования, а приемные родители вправе взять ребенка (детей) на воспитание в семью на основании договора.

3. Положение о приемной семье утверждается Правительством Российской Федерации. К специализированной приемной семье применяются положения о приемной семье, если ст. 151 — 155 настоящего Кодекса не установлено иное.

4. Приемная семья прекращает свое функционирование по истечении срока договора (договоров), достижении приемным ребенком (детьми) возраста восемнадцати лет или приобретении им (ими) полной дееспособности до достижения совершеннолетия, а также при усыновлении приемного ребенка (детей). В остальных случаях приемная семья прекращает свое функционирование путем досрочного расторжения договора (договоров).

Специализированная приемная семья прекращает свое функционирование на основании решения органа опеки и попечительства".

2. Изложить ст. 152 СК РФ в следующей редакции:

1. Ребенок (дети) передается на воспитание в приемную семью на основании договора, который должен предусматривать: фамилию, имя и отчество ребенка (детей), условия его (их) содержания, воспитания и образованияпорядок и размер оплаты труда приемных родителейпорядок и размер компенсации приемным родителям расходов по содержанию приемного ребенка (детей) — срок, на который ребенок (дети) помещается в семьюправа и обязанности приемных родителей и органа опеки и попечительства.

К правовому регулированию договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью применяются правила главы 39 Гражданского кодекса РФ, за исключением п. 1 ст. 782.

На воспитание в специализированную приемную семью дети передаются на основании решения органа опеки и попечительства. К регулированию труда приемных родителей специализированной приемной семьи применяются правила главы 49 Трудового кодекса Российской Федерации".

2. Для передачи на воспитание в приемную семью ребенка (детей) необходимо согласие законного представителя (родителей, опекуна попечителя), руководителя учреждения, в котором находится ребенок), а также совершеннолетних членов семьи приемных родителей.

Не требуется согласия родителей ребенка на передачу его на воспитание в приемную семью в случаях, указанных в ст. 130 настоящего Кодекса. Согласия опекуна (попечителя) на передачу ребенка на воспитание в приемную семью не требуется при одновременном отстранении его от исполнения своих обязанностей. Не требуется согласия членов семьи приемных родителей, если они не проживают совместно с приемными родителями более года и место их жительства неизвестно".

3. Размер оплаты труда приемных родителей и льготы, предоставляемые приемной семье в зависимости от количества принятых на воспитание детей, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Оплата труда приемных родителей специализированных приемных семей осуществляется на основании трудового договора, работодателем по которому является орган опеки и попечительства, в размере, установленном действующим законодательством для воспитателей учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Приемные родители специализированной приемной семьи выполняют обязанности по воспитанию и защите прав приемных детей и относятся к педагогическим работникам".

4. Договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью прекращает свое действие по истечении срока, на который он заключен, при наличии оснований, указанных в статье 39 и п. 1 и 3 статьи 40 Гражданского кодекса РФ, или может быть досрочно расторгнут при несоответствии приемных родителей (родителя) предъявляемым к ним требованиям, а также по иным основаниям, предусмотренным договором.

Устройство ребенка на воспитание в приемную семью не прекращает его личные неимущественные и имущественные правоотношения с кровными родителями и не влечет за собой возникновения между приемными родителями и приемными детьми алиментных, жилищных и наследственных правоотношений.

5. Прекращение договора влечет за собой утрату всех прав и обязанностей между приемными родителями и приемными детьми. При прекращении договора приемный ребенок, не достигший совершеннолетия или не приобретший полной дееспособности, передается на попечение органу опеки и попечительства для последующего устройства".

3. Дополнить п. 1 ст. 153 СК РФ, содержащий перечень лиц, которые не могут быть приемными родителями, абзацами следующего содержания: находящихся в близком родстве с принимаемым на воспитание ребенком (детьми) — не состоящих между собой в браке и желающих взять на воспитание одного и того же ребенка (детей) — имеющих судимость за умышленное преступление против личности".

4. Изложить п. 3 ст. 153 СК РФ в следующей редакции: «Приемные родители по отношению к принятому на воспитание ребенку (детям) обладают правами и обязанностями опекуна (попечителя).

Дополнительные права, обязанности и ответственность приемных родителей и органа опеки и попечительства предусматриваются договором о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью".

5. Изложить п. 1 ст. 154 СК РФ в следующей редакции: «На воспитание в приемную семью передается дети (ребенок), оставшиеся без попечения родителей, в том числе находящиеся в воспитательном, лечебном учреждении, учреждении социальной защиты населения или другом аналогичном учреждении, беспризорные и безнадзорные дети».

6. Изложить п. 4 ст. 154 СК РФ в следующей редакции: «Ребенок (дети), передаваемый на воспитание в приемную семью, обладает правами, предусмотренными главой 11 и ст. 148 настоящего Кодекса, а также правами и льготами, предусмотренными для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

7. Изложить п. 2−3 Положения о приемной семье в следующей редакции:

2. Приемная семья образуется на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью, заключаемого между органом опеки и попечительства и приемными родителями, желающими взять на воспитание от одного до четырех детей (приемная семья) либо на основании решения органа опеки и попечительства при желании приемных родителей, имеющих педагогическое образование, взять на воспитание от пяти до десяти детей (специализированная приемная семья). Соответственно, основанием передачи ребенка в приемную семью является либо договор, либо решение органа опеки и попечительства.

Орган опеки и попечительства выдает приемным родителям удостоверение установленного образца по форме согласно приложению.

3. Общее количество детей в приемной семье, включая родных и усыновленных (удочеренных), не может быть более 6, а в специализированной — 12 человек".

8. Изложить п. 33 Положения о приемной семье в следующей редакции:

Размер оплаты труда приемных родителей и льготы, предоставляемые приемной семье в зависимости от количества принятых на воспитание детей, уровня образования и стажа работы приемных родителей (родителя), устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Минимальный (ежемесячный) размер оплаты труда приемных родителей (родителя) обычной приемной семьи не может быть менее минимального размера оплаты труда, установленного в Российской Федерации, за воспитание каждого приемного ребенка.

Оплата труда приемных родителей специализированных приемных семей осуществляется на основании трудового договора, работодателем по которому является орган опеки и попечительства, в размере, установленном действующим законодательством для воспитателей учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Муниципальные образования имеют право устанавливать доплаты к минимальному размеру оплаты труда приемных родителей и дополнительные льготы приемным семьям за счет средств местных бюджетов".