Актуальность исследования. Современная цивилизованная общественная система в качестве основополагающего источника формирования доходов государства определила налоги. Данное обстоятельство вызвано возможностью соблюдать фискальные интересы государства не только через налоговые правоотношения, но и с помощью эффективной налоговой политики регулировать общественное воспроизводство, воздействовать на инвестиционный климат и деловую активность.
В современных условиях увеличение темпов роста экономического развития и непрерывное наращивание экономического потенциала возможно только при стабильной и эффективной налоговой системе.
В связи с этим важнейшее значение приобретает налоговый контроль как система мер по контролю за соблюдением налогового законодательства, который является базовым условием эффективного функционирования налоговой системы в государстве. Его приоритетность обусловлена значимостью объемов налогов и сборов как источников доходов бюджета, с помощью которых государством реализуются конституционно закрепленные права человека и гражданина (право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на образование и др.).
Об обоснованности приведенных доводов свидетельствуют следующие данные. В Федеральном бюджете на 2007 года доля налогов, сборов и государственных пошлин в общей сумме доходов составила почти 61%', в Федеральном бюджете на 2006 год — 58%2, на 2005 год — 61%3. При этом, например, в.
1 Федеральный закон от 19.12.2006 г. № 238-Ф3 «О Федеральном бюджете на 2007 год» // Собрание законодательства РФ (далее — СЗ РФ). 2006. № 52. Ч. 2. Ст. 5504.
2 Федеральный закон от 26.12.2005 г. № 189-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2006 год» // СЗ РФ. 2005. № 52. Ч. 2. Ст. 5602.
3 Федеральный закон от 23.12.2004 г. № 173-Ф3 «О Федеральном бюджете на 2005 год» // СЗ РФ. 2004. № 52. Ч. 1. Ст. 5277.
2006 году, как и на протяжении последних лет, Федеральная налоговая служба России обеспечила две трети доходов бюджетной системы (67%).
Становление государственного налогового контроля на протяжении последних лет проходило в условиях нестабильности налогового законодательства и негативного отношения налогоплательщиков к налоговой системе как таковой. Эти обстоятельства неизбежно повлияли на уровень организации и эффективности налогового контроля.
В связи с этим отмечаем, что эффективность конкретных направлений государственного регулирования в сфере налоговых правоотношений во многом зависит от наличия адекватной, отвечающей современным условиям нормативно-правовой базы, в том числе в области осуществления налогового контроля.
2 3.
Введение
в действие частей первой и второй Налогового кодекса Российской Федерации (далее — НК РФ) в определенной мере способствовало упорядочению отношений в области налогового контроля. При этом сам факт систематизации в кодифицированном акте целого ряда норм и положений, регулировавших различные сферы налогообложения, является важным шагом в развитии налогового законодательства.
Однако в процессе правоприменительной деятельности вскрывались серьезнейшие проблемы реализации правовых норм, содержавшихся в части первой НК РФ. Приведенные обстоятельства, в первую очередь, следует относить к осуществлению налоговых проверок, так как налоговый контроль, представляя собой систему взаимосвязанных элементов, находит свое отражение, прежде всего, в форме налоговых проверок. Кроме того, в ходе осуществления налогового контроля наиболее серьезные противоречия между налоговыми органами и налогоплательщиками происходят именно при проведении налоговых проверок, которые, в большинстве своем, приводят к негативным правовым по.
1 Информационное сообщение Федеральной налоговой службы России от 02.03.2007 г. // Официальный сайт ФНС России. Режим доступа: www.nalog.ru.
2 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
3 СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340. следствиям в отношении налогоплательщиков и большому количеству налоговых споров1.
Недостаточно четкая нормативная регламентация обусловливала совершение различного рода «налоговых» ошибок, которые непосредственно отра жались на уровне эффективности работы налоговых органов и правовой защищенности налогоплательщиков, что, в свою очередь, не могло способствовать обретению налогоплательщиками определенной правовой культуры в сфере уплаты налогов.
При этом необходимо отметить, что конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы, неизбежно должны корреспондировать определенные правовые гарантии, достаточные для должной защиты законных интересов налогоплательщиков, а также их безусловное соблюдение в процессе правоприменительной деятельности, так как фискальные интересы государства не должны становиться односторонне доминирующими.
Принятие Федерального закона от 27.07.2006 г. № 137-Ф3 «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования"2 (далее — Федеральный закон № 1Э7-ФЗ), конечно же, имеет целью детально регламентировать процедуры налогового контроля с тем, чтобы исключить возможность их игнорирования или интерпретации на практике. Федеральным законом № 137-ФЭ внесены существенные изменения и в порядок проведения налоговых проверок. Однако данные изменения не устранили все существовавшие недостатки нормативного правового регулирования.
1 Проведенный Федеральной налоговой службой России анализ рассмотрения налоговых споров в судебном порядке за 2000;2005 гг. свидетельствует об увеличении количества рассмотренных исков по всем основаниям в указанный период почти в 5 раз. Если в 2000 г. количество рассмотренных исков по всем основаниям, предъявленных налогоплательщиками к налоговым органам составило 11 163, то в 2005 г. количество рассмотренных исков составило 54 091. Количество рассмотренных исков, начиная с 2000 г. по 2004 г. ежегодно увеличивалось примерно на 10 000 исков. Однако увеличение 2005 г. составило 5 000 исков // Официальный сайт ФНС России. Режим доступа: www.nalog.ru.
2 СЗ РФ. 2006. № 31. Ч. 1. Ст. 3824.
Таким образом, актуальность проблемы повышения эффективности деятельности налоговых органов в ходе осуществления налоговых проверок, необходимость осмысления базовых теоретических положений в условиях коренных изменений налогового законодательства, острота проблем правоприменительной практики и недостаточная проработанность путей совершенствования нормативно-правовой базы предопределили выбор темы научного исследования.
Вышеприведенные обстоятельства в совокупности придают актуальность исследованной теме диссертационной работы.
Степень научной разработанности проблемы. Реформирование экономики Российской Федерации и соответствующая динамика изменений налогового законодательства предопределили интерес научной общественности к вопросам осуществления налогового контроля как основного элемента эффективного функционирования налоговой системы.
Кроме того, публичная правовая природа налогообложения сама по себе ориентирует на изучение налогового контроля, который осуществляется от имени государства специальными органами.
В связи с этим особое значение приобретает исследование проблем осуществления налоговых проверок как приоритетной формы налогового контроля.
Существенный вклад в разработку вопросов налогового контроля и осуществления налоговых проверок внесли такие ученые и специалисты в сфере экономики и права, как Е. М. Ашмарина, Т. А. Гусева, В. Б. Доброхотова, C.B. Жданов, В. М. Зарипов, А. П. Зрелов, В. А. Кашин, В. Г. Князев, А. Н. Козырин, A.C. Кормилицын, М. В. Кустова, И. И. Кучеров, A.B. Лобанов, O.A. Макарова, С. Ю. Орлов, Е. В. Поролло, И. Г. Русакова, JI.B. Сальникова, Э. Д. Соколова, М. А. Суворов, A.B. Толкушкин, В. В. Уткин, Д. Г. Черник, H.A. Шевелева.
Особое место в данной области знаний занимают труды A.B. Брызгалина, Е. Ю. Грачевой, Ю. Ф. Кваши, O.A. Ногиной, С. Г. Пепеляева, В. И. Слома и С. Д. Шаталова.
Применительно к исследованию проблем налогового контроля большое значение также имеют работы, посвященные проблемам финансового контроля. Это научные труды как представителей советской школы финансового права, так и современных российских авторов: И. А. Белобжецкого, В. В. Бурцева, Э. А. Вознесенского, Л. И. Ворониной, Ю. А. Данилевского, М. В. Карасевой, К. Н. Плотникова, H.H. Ровинского, Г. П. Толстопятенко, Н. И. Химичевой, С. О. Шохина и других.
Научные разработки вышеприведенных специалистов выявили ряд проблем в области осуществления налогового контроля и налоговых проверок как теоретического, так и организационно-правового характера, а также существенные пробелы в законодательном регулировании в данной сфере.
Несмотря на значительный объем научных работ в указанной области круг неразрешенных вопросов, связанных с осуществлением налоговых проверок, остается достаточно широким. Указанное обстоятельство обусловлено комплексом факторов. Проблемы осуществления налоговых проверок, как правило, рассматривались в рамках вопросов осуществления финансового и налогового контролей, в связи с чем состоянию теоретической и нормативной правовой базы не уделялось должного внимания.
Вместе с тем, отдельными авторами прорабатывались вопросы осуществления налоговых проверок, однако следует отметить, что комплексного монографического исследования указанных проблем не проводилось. При этом в имеющихся научных работах в качестве эмпирической основы исследования использована нормативная правовая база, потерявшая актуальность в современных условиях. Это обстоятельство связано, в первую очередь, с принятием Федерального закона № 1Э7-ФЗ.
Кроме того, необходимо отметить, что в большинстве работ названных авторов вопросы эффективности осуществления налоговых проверок, как правило, рассматривались с точки зрения обеспечения фискальных интересов государства, обеспечению же законных интересов налогоплательщиков должного внимания не уделялось, поэтому вопрос о правовых средствах повышения эффективности налоговых проверок и должного обеспечения соответствующих законных интересов налогоплательщиков в их неразрывной связи представляется недостаточно исследованным.
Отмечаем тот факт, что основная часть работ ориентирована на разработку научно-практического комментария нормативной правовой базы в целях использования в правоприменительной практике.
Таким образом, несмотря на имеющиеся разработки в области осуществления налоговых проверок ряд проблем в данной области знаний на сегодняшний день не нашли своего разрешения в научных трудах, что обусловливает необходимость их всестороннего и глубокого исследования.
Актуальность и состояние научной разработанности темы научного исследования определили специфику его объекта и предмета.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного налогового контроля в ходе осуществления уполномоченными органами налоговых проверок.
Предмет исследования — правовые нормы, посредством которых регламентируется осуществление налоговых проверок в Российской Федерации.
Целью исследования являлось выявление проблем, возникающих в сфере осуществления налоговых проверок, разработка способов и механизмов решения этих проблем и обоснование на данной основе предложений по совершенствованию налогового законодательства.
Для достижения указанной цели соискателем были поставлены и решены следующие задачи: выделение основных этапов становления и развития налоговых проверок в России в неразрывной связи с историей становления и развития налогового контроляопределение понятия налоговой проверки как формы налогового контроля посредством исследования имеющихся научных разработок в административном, финансовом и налоговом правеустановление цели налоговой проверки и формулировка на этой основе ее задачвыявление объекта и предмета налоговой проверки и раскрытие их соотношения на основе анализа действующего законодательства о налогах и сборах и изучения научной литературыопределение видов налоговых проверок и их классификация посредством анализа актуальной нормативно-правовой базы и существующих подходов в научных исследованияхвыявление проблем правового регулирования осуществления налоговых проверок в Российской Федерации с учетом особенностей их видов, анализ практики применения и выработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы.
Методологическую основу исследования составили диалектический метод научного познания, а также такие общенаучные методы как системный, аналитический, синтетический, формально-логический, исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический.
Особое внимание в разработке теоретико-правовых проблем осуществления налоговых проверок уделено таким методам как исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический.
Эмпирической основой исследования послужили:
Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство России и подзаконные нормативные правовые акты, содержащие нормы административного, финансового и налогового права, а также международно-правовые договоры и документы (по теме исследования) — материалы судебной практики, содержащиеся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и окружных федеральных арбитражных судов, которые оказывают руководящее воздействие при разрешении спорных вопросов в области осуществления налогового контроля и, в частности, налоговых проверок;
874 материала контрольной деятельности налоговых органов, из них 102 — связанные с возникновением налоговых споровсведения, содержащиеся в информационных письмах и сообщениях ФНС России и Управления ФНС России по г. Москве, а также данные их статистической отчетности.
Научная новизна исследования выражается в том, что диссертационная работа представляет собой одно из первых в российской юридической науке исследований проблем правовой регламентации осуществления налоговых проверок после изменения основ правового регулирования в данной области, обусловленного принятием Федерального закона № 1Э7-ФЗ.
В диссертации по-новому, исходя из комплексной проработки актуальной нормативной правовой базы, правоприменительной практики и научных трудов по данной тематике, дана оценка эффективности действия применяемых правовых норм с точки зрения соблюдения баланса законных интересов как налогоплательщиков, так и государства, а также повышения результативности контрольной работы налоговых органов.
На основе проведенного исследования соискателем разработаны новые подходы к решению выявленных теоретических и правовых проблем, возникающих при осуществлении налоговых проверок в Российской Федерации, в том числе посредством совершенствования налогового законодательства.
Научная новизна исследования также отражена в положениях, выносимых на защиту.
1. Обоснование соискателем необходимости законодательного уточнения понятия налогового контроля. При этом под налоговым контролем предлагается понимать регламентированную законодательством Российской Федерации деятельность должностных лиц налоговых органов в пределах компетенции, обеспечивающую правильность исчисления, полноту и своевременность уплаты налогов и сборов, выявление и устранение нарушений в сфере налогообложения и причин, их порождающих, а также применение мер ответственности за их совершение.
2. Определение понятия налоговой проверки, под которой предлагается понимать форму налогового контроля, состоящую из регламентированного законодательством Российской Федерации комплекса мероприятий, осуществляемых должностными лицами налоговых органов в пределах компетенции, обеспечивающую правильность исчисления, полноту и своевременность уплаты налогов и сборов, выявление и устранение нарушений в сфере налогообложения и причин, их порождающих, а также применение мер ответственности за их совершение. В этой связи обосновывается целесообразность законодательного закрепления сформулированного понятия в НК РФ.
3. Вывод соискателя о том, что целью налоговой проверки является установление фактического уровня соблюдения налогоплательщиком, плательщиком сборов или налоговым агентом законодательства о налогах и сборах. При этом указывается на целесообразность соответствующего уточнения действующих норм налогового законодательства.
Исходя из обозначенной цели налоговой проверки, соискателем выделены следующие задачи налоговой проверки: обеспечение правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов и сбороввыявление и устранение нарушений в сфере налогообложения и предотвращение их совершения в будущемвыявление и устранение причин, порождающих совершение нарушений в сфере налогообложенияустановление оснований и применение соответствующих мер ответственности за совершение нарушений в сфере налогообложениявыявление и устранение недостатков правового регулирования в сфере налогообложенияустановление и повышение уровня исполнения законодательства о налогах и сборах участниками налоговых правоотношений.
4. Определение объекта налоговой проверки как действий (бездействия) проверяемого лица по правильности исчисления и своевременности уплаты удержания, перечисления) налогов и сборов, а также соблюдению законодательства о налогах и сборах.
Исходя из этого определения, обосновывается необходимость внесения соответствующих дополнений в законодательство о налогах и сборах.
Кроме того, соискателем предлагается законодательно закрепить определение «вопросы налоговой проверки». Под вопросами налоговой проверки предлагается понимать виды налогов, по которым проводится проверка.
5. Основываясь на определенных в научном исследовании видах налоговых проверок (камеральная и выездная) диссертантом предложена их классификация: а) по отношению к объекту проверки: по степени охвата вопросов финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика и уплачиваемых им налоговпо категории участников налоговых правоотношенийпо статусу проверяемых лицб) по отношению к субъекту проверки: по составу участников проверкипо признаку повторностив) по отношению к методу подготовки и проведения проверок: по методу проверки (в смысле степени охвата ею первичных документов) — по отношению к плану проверок.
6. Исходя из подразделения на камеральную и выездную налоговые проверки, выделены этапы их осуществления. Этапы осуществления налоговых проверок являются в высокой степени взаимозависимыми и во многом предопределяют эффективность друг друга.
Этапами осуществления выездной налоговой проверки предлагается считать: 1) планирование выездной налоговой проверки- 2) предпроверочный анализ- 3) проведение выездной налоговой проверки- 4) оформление результатов выездной налоговой проверки- 5) вынесение решения по результатам рассмотрения материалов выездной налоговой проверки и вступление его в силу.
Этапами осуществления камеральной налоговой проверки предлагается считать: 1) предпроверочный анализ- 2) проведение камеральной налоговой проверки- 3) оформление результатов камеральной налоговой проверки- 4) вынесение решения по результатам рассмотрения материалов камеральной налоговой проверки и вступление его в силу.
7. Вывод соискателя о том, что нормативная правовая база, регламентирующая проведение выездных налоговых проверок, существенно эволюционировала. Однако внесенные изменения, наряду с позитивными тенденциями в развитии законодательства, содержат ряд коллизий и пробелов, которые могут породить новые проблемы в правоприменительной деятельности.
Кроме того, законодательно закрепленный состав правомочий налоговых органов по осуществлению мероприятий налогового контроля не подкреплен механизмом их реализации на подзаконном уровне.
Диссертантом аргументируется положение о том, что текущее состояние нормативной правовой базы, регламентирующей порядок проведения камеральных налоговых проверок, в должной мере не отвечает современным условиям и интересам государства при осуществлении налогового контроля. При этом законодательной корректировке подлежат не только порядок и механизмы реализации правомочий налоговых органов в этой области, но и состав указанных правомочий.
В целях устранения выявленных проблем нормативно-правового регулирования соискателем разработан и предложен комплекс мер по совершенствованию налогового законодательства и подзаконных нормативных правовых актов в сфере осуществления налоговых проверок.
Теоретическая значимость исследования. Разработанные в диссертации теоретические положения развивают научное понятие налоговой проверки, способствуют уяснению ее цели и задач, углубляют представление об объекте и предмете налоговой проверки, а также позволяют определить виды налоговых проверок и основания их классификации.
В целом диссертационное исследование расширяет научную базу проблемы осуществления налоговых проверок и углубляет теоретическую часть налогового законодательства, что позволяет использовать его результаты в качестве основы для дальнейших разработок в данной области знаний.
Практическая значимость исследования определяется тем, что выводы и предложения, сформулированные по результатам проведенного исследования, могут быть применены законодательными и исполнительными органами государственной власти Российской Федерации в целях совершенствования налогового законодательства и подзаконных нормативных правовых актов в сфере осуществления налоговых проверок.
Кроме того, работа ориентирована на использование ее материалов и основных результатов в процессе правоприменительной практики налоговых органов, в том числе при разрешении налоговых споров, что позволит повысить эффективность их контрольно-надзорной деятельности.
Результаты исследования также могут быть использованы в процессе преподавания в высших образовательных учреждениях учебных дисциплин «Налоги и налогообложение», «Финансовое право» и «Налоговое право».
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационная работа апробирована на кафедре финансово-правовых дисциплин и таможенного дела Российского нового университета. Основные результаты и теоретические положения изложены в пяти научных статьях, включая одну опубликованную в журнале, рекомендованном ВАК России, а также представлены в докладах на нескольких научно-практических конференциях.
Кроме того, материалы и теоретические выводы проведенного исследования внедрены в учебный процесс Российского нового университета при проведении занятий по курсам «Финансовое право» и «Налоговое право».
Отдельные предложения и выводы научного исследования использованы в практической деятельности сотрудников налоговых органов г. Москвы при реализации контрольных полномочий в области осуществления налоговых проверок.
Структура диссертации определена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, библиографического списка и приложения. В процессе изложения материала и в конце каждого параграфа приводятся выводы и предложения.
— выводы проверяющих о наличии в деяниях налогоплательщика признаков налоговых правонарушений. Данные выводы должны содержать указание на вид совершенных налогоплательщиком налоговых правонарушений со ссылкой на статьи НК РФ, предусматривающие ответственность за данный вид налоговых правонарушений.
Акт выездной (повторной выездной) налоговой проверки вручается лицу, в отношении которого проведена проверка, или его представителю с приложением ведомостей и таблиц, содержащих сгруппированные факты однородных массовых нарушений.
Необходимо отметить, что Требования к составлению акта выездной налоговой проверки содержат достаточно полные и подробные сведения о порядке его составления и связанных с данным вопросом процессуальных аспектах. При этом следует обратить внимание на тот факт, что большинство положений данного нормативного акта были позаимствованы из ранее упоминавшейся Инструкции № 60.
В соответствии с п. 6 ст. 100 НК РФ лицо, в отношении которого проводилась налоговая проверка (его представитель), в случае несогласия с фактами, изложенными в акте налоговой проверки, а также с выводами и предложениями проверяющих в течение 15 дней со дня получения акта налоговой проверки вправе представить в соответствующий налоговый орган письменные возражения по указанному акту в целом или по его отдельным положениям. При этом налогоплательщик вправе приложить к письменным возражениям или в согласованный срок передать в налоговый орган документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность своих возражений.
Реализация данного права позволяет налогоплательщику активно отстаивать свою позицию на стадии рассмотрения акта проверки и способствует в дальнейшем принятию налоговым органом справедливого и обоснованного решения.
В этой связи следует обратить внимание на то, что Федеральным законом № 137-Ф3 срок для представления письменных возражений по акту выездной налоговой проверки фактически увеличен на пять рабочих дней. Как представляется, данное увеличение процессуального срока является элементом комплексных правовых мер по увеличению законодателем уровня законности выносимых налоговым органом решений по результатам налоговых проверок, что более подробно будет освещено в соответствующем параграфе настоящего исследования.
Учитывая вышеизложенное, в рамках осуществления выездных налоговых проверок можно выделить следующие ее этапы:
1) планирование выездной налоговой проверки;
2) предпроверочный анализ;
3) проведение выездной налоговой проверки;
4) оформление результатов выездной налоговой проверки.
Каждый из приведенных этапов обладает своими правовыми особенностями и аспектами. При этом следует отметить, что этапы планирования выездной налоговой проверки и предпроверочного анализа практически не обладают собственной нормативно-правовой базой, в связи с чем имеют крайне низкий уровень правовой регламентации.
Остальным этапам осуществления выездных налоговых проверок законодатель посвятил несравнимо больший объем правовых норм, однако далеко не все из них являются точными и бесспорными. В особенности, указанное утверждение относится к этапу проведения выездной налоговой проверки, так как весьма существенная доля правовых норм, регулирующих данный этап, не имеет должного правового механизма своей реализации.
При этом этапы осуществления выездной налоговой проверки являются в высокой степени зависимыми, и во многом предопределяют эффективность друг друга.
Резюмируя вышеизложенное, также необходимо отметить, что в связи с принятием Федерального закона № 1Э7-ФЗ нормативно-правовая база, регламентирующая проведение выездных налоговых проверок, существенно эволюционировала, что, безусловно, является положительным шагом законодателя в сфере регулирования процедур налогового контроля. Однако, внесенные изменения, наряду с позитивными тенденциями в развитии законодательства, содержат целый ряд неточностей и пробелов, которые могут породить новые проблемы в правоприменительной деятельности.
В данном параграфе рассмотрены не все этапы осуществления выездных налоговых проверок, так как для целей настоящего исследования заключительный этап представляется целесообразным осветить в отдельном параграфе данной работы. В этой связи следует уточнить, что заключительным этапом осуществления выездных налоговых проверок является — вынесение решения по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки и вступление его в силу.
2.2. Регламентация осуществления камеральных налоговых проверок в Российской Федерации.
Камеральная налоговая проверка является формой текущего контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, а также соблюдением порядка перечисления налогов в бюджеты различного уровня1.
Федеральным законом № 137-ФЭ произведены «революционные» изменения в правовом регулировании проведения камеральных налоговых проверок. До принятия указанного Федерального закона камеральная налоговая проверка являлась одной из самых законодательно неурегулированных форм налогового контроля. В связи с этим, представляется целесообразным произвести рассмотрение правовых аспектов регламентации проведения камеральных налоговых проверок с учетом ранее действовавшего законодательства.
Несмотря на несовершенство правового регулирования в последнее время роль камеральных налоговых проверок существенно повысилась. Обусловлено это тем, что, во-первых, камеральные проверю! являются менее трудоемкой формой налогового контроля, по сравнению с выездными налоговыми проверками, и, во-вторых, данным видом налогового контроля, как правило, охватываются 100% налогоплательщиков, представивших налоговую отчетность в налоговые органы, в то время как выездные проверки налоговые органы имеют возможность проводить лишь у 20−25% налогоплательщиков3.
1 Налоговый кодекс РФ (часть первая): Постатейный комментарий / Под ред. Слома В. И. -М., 1998.-С. 240.
— у.
Согласно данным Отчета о результатах проверок соблюдения законодательства о налогах и сборах, проведенных налоговыми органами самостоятельно и с участием органов внутренних дел Управления ФНС России по г. Москве за 2006 год (2-НМ): по результатам камеральных проверок организаций и физических лиц доначислено по всем видам налогов (сборов), включая пени и налоговые санкции — 33 760 982 тыс. руб. (в том числе налогов — 30 089 155 тыс. руб. // Официальный сайт УФНС России по г. Москве. Режим доступа: www. r77.nalog.ru.
3 См.: Сашичев В. В. Камеральная налоговая проверка // Финансовая газета. Региональный выпуск. 2002. № 31.
Для целей настоящего исследования предлагается процедуру осуществления камеральных налоговых проверок, по аналогии с выездными налоговыми проверками, условно разделить на следующие этапы:
1) предпроверочный анализ;
2) проведение камеральной налоговой проверки;
3) оформление результатов камеральной налоговой проверки.
При этом следует отметить, что для камеральной налоговой проверки как для более оперативной формы налогового контроля не характерен этап планирования в связи с тем, что она проводится на основе налоговых деклараций (расчетов) и документов, представленных налогоплательщиком. В этой связи необходимо обратить внимание на тот факт, что законодательством о налогах и сборах определены конкретные сроки представления налоговых деклараций (расчетов) по каждому виду налога (сбора), уплачиваемого на территории Российской Федерации.
1. Предпроверочный анализ.
Проведению камеральной налоговой проверки, как и выездной, предшествует определенная подготовка, то есть изучение информации (сведений), имеющихся у налогового органа. При этом виды указанных информации (сведений) в большей мере идентичны изучаемым в рамках предпроверочного анализа в ходе осуществления выездной налоговой проверки.
В частности, в целях проведении предпроверочного анализа могут осуществляться:
— предварительный анализ налоговой отчетности, финансовых и экономических показателей деятельности налогоплательщика;
— использование информации, полученной в ходе проверки других налогоплательщиков;
— оценка выполнения налогоплательщиком обязанности по уплате налогов в бюджет;
— изучение имеющихся материалов предыдущей проверки;
— выявление тенденций по изменению имущества (активов) налогоплательщика;
— оценка финансового состояния налогоплательщика и обеспеченности его денежными средствами;
— использование поступивших сигналов о нарушении налогового законодательства и другой информации, характеризующей работу и финансовое состояние плательщика.
Кроме того, представляется, что в рамках этапа предпроверочного анализа также могут проводиться мероприятия налогового контроля. Перечень указанных мероприятий аналогичен контрольным мероприятиям, которые правомочны проводить налоговые органы на этапе предпроверочного анализа при осуществлении выездной налоговой проверки, а именно:
— истребование информации относительно конкретной сделки у участников этой сделки или у иных лиц, располагающих информацией об этой сделке (ст. 93.1 НК РФ);
— направление мотивированных запросов в банки о представлении справок о наличии счетов в банке и (или) об остатках денежных средств на счетах, выписок по операциям на счетах организаций (индивидуальных предпринимателей) (ст. 86 НК РФ);
— получение показаний свидетеля (ст. 90 НК РФ);
— привлечение эксперта для участия в проведении конкретных действий по осуществлению налогового контроля (ст. 95 НК РФ);
— привлечение специалиста для оказания содействия в осуществлении налогового контроля (ст. 96 НК РФ);
— привлечение переводчика для участия в действиях по осуществлению налогового контроля (ст. 97 НК РФ).
При этом, по нашему мнению, проведение предпроверочного анализа ограничено определенными сроками.
Так, в связи с тем, что камеральная налоговая проверка проводится на основе налоговых деклараций (расчетов) за конкретный налоговый (отчетный) период в течение трех месяцев со дня их представления налогоплательщиком, то началом этапа предпроверочного анализа, как правило, следует считать дату начала налогового (отчетного) периода, а датой его окончания — дату представления налогоплательщиком налоговой декларации (расчета).
На основании вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что пред-проверочный анализ является своеобразным подготовительным этапом в ходе осуществления камеральной налоговой проверки, в рамках которого производится сбор и изучение информации (сведений), которые будут использованы после представления налогоплательщиком соответствующей налоговой декларации (расчета).
2. Проведение камеральной налоговой проверки.
Порядку проведения камеральных налоговых проверок в Российской Федерации посвящена ст. 88 НК РФ.
Исходя из положений п. 1 ст. 88 НК РФ камеральная налоговая проверка проводится по месту нахождения налогового органа на основе налоговых деклараций (расчетов) и документов, представленных налогоплательщиком, а также других документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налогового органа.
В соответствии с п. 1 ст. 80 НК РФ налоговая декларация представляет собой письменное заявление налогоплательщика об объектах налогообложения, о полученных доходах и произведенных расходах, об источниках доходов, о налоговой базе, налоговых льготах, об исчисленной сумме налога и (или) о других данных, служащих основанием для исчисления и уплаты налога.
В настоящей редакции ст. 88 НК РФ (в отличие от ранее действовавшей) законодательно закреплено проведение камеральных налоговых проверок расчетов. Представляется, что под расчетами в данной статье законодатель подразумевает расчеты, обозначенные в ст. 80 НК РФ.
Согласно п. 1 ст. 80 НК РФ расчет авансового платежа представляет собой письменное заявление налогоплательщика о базе исчисления, об используемых льготах, исчисленной сумме авансового платежа и (или) о других данных, служащих основанием для исчисления и уплаты авансового платежа. Расчет авансового платежа представляется в случаях, предусмотренных НК РФ применительно к конкретному налогу.
Так, например, в соответствии с п. 3 ст. 243 НК РФ данные о суммах исчисленных, а также уплаченных авансовых платежей по единому социальному налогу, данные о сумме налогового вычета, которым воспользовался налогоплательщик, а также о суммах фактически уплаченных страховых взносов за тот же период налогоплательщик отражает в расчете, представляемом не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, в налоговый орган по форме, утвержденной Министерством финансов Российской Федерации.
В этой связи необходимо отличать налоговые декларации (расчеты) от бухгалтерской отчетности.
В соответствии с пп. 5 п. 1 ст. 23 НК РФ налогоплательщики обязаны представлять по месту нахождения организации бухгалтерскую отчетность в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 21.11.1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете"1 (далее — Федеральный закон № 129-ФЗ), за исключением случаев, когда организации в соответствии с указанным Федеральным законом не обязаны вести бухгалтерский учет или освобождены от ведения бухгалтерского учета.
Согласно п. 13 Федерального закона № 129-ФЗ все организации обязаны составлять на основе данных синтетического и аналитического учета бухгалтерскую отчетность.
Бухгалтерская отчетность организаций, за исключением отчетности бюджетных организаций, а также общественных организаций (объединений) и их структурных подразделений, не осуществляющих предпринимательской деятельности и не имеющих кроме выбывшего имущества оборотов по реализации товаров (работ, услуг), состоит из: а) бухгалтерского балансаб) отчета о прибылях и убытках;
1 СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369.
Заключение
.
Настоящая диссертация представляет собой комплексное исследование теоретико-правовых проблем осуществления налоговых проверок в Российской Федерации на основе всесторонней проработки нормативной правовой базы, правоприменительной практики и научных трудов по данной тематике, по результатам которого обосновываются следующие выводы, предложения и рекомендации.
1. В рамках проведенного исследования установлено, что налоговая проверка является одной из форм налогового контроля.
При этом под налоговым контролем предлагается понимать регламентированную законодательством Российской Федерации деятельность должностных лиц налоговых органов в пределах компетенции, обеспечивающую правильность исчисления, полноту и своевременность уплаты налогов и сборов, выявление и устранение нарушений в сфере налогообложения и причин, их порождающих, а также применение мер ответственности за их совершение.
На основании приведенных доводов определено понятие налоговой проверки, под которой понимается форма налогового контроля, состоящая из регламентированного законодательством Российской Федерации комплекса мероприятий, осуществляемых должностными лицами налоговых органов в пределах компетенции, обеспечивающая правильность исчисления, полноту и своевременность уплаты налогов и сборов, выявление и устранение нарушений в сфере налогообложения и причин, их порождающих, а таюке применение мер ответственности за их совершение.
В этой связи обосновывается целесообразность соответственно законодательного уточнения и закрепления указанных понятий.
2. Целью налоговой проверки является установление фактического уровня соблюдения налогоплательщиком, плательщиком сборов или налоговым агентом законодательства о налогах и сборах. При этом в работе указывается на целесообразность соответствующего уточнения действующих норм налогового законодательства.
Исходя из обозначенной цели налоговой проверки, выделены следующие задачи налоговой проверки: обеспечение правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов и сбороввыявление и устранение нарушений в сфере налогообложения и предотвращение их совершения в будущемвыявление и устранение причин, порождающих совершение нарушений в сфере налогообложенияустановление оснований и применение соответствующих мер ответственности за совершение нарушений в сфере налогообложениявыявление и устранение недостатков правового регулирования в сфере налогообложенияустановление и повышение уровня исполнения законодательства о налогах и сборах участниками налоговых правоотношений.
3. При исследовании вопроса соотношения объекта и предмета налоговой проверки большинство авторов исходит из неразрывной связи объекта и предмета налоговой проверки. Однако как установлено проведенным исследованием законодатель по данному вопросу придерживается иной позиции, нежели приведенной в большинстве научных трудов по данной тематике, в том числе, и настоящей работе. В связи с этим обосновывается важность внесения соответствующих изменений (дополнений) в нормативно-правовую базу.
При этом под объектом налоговой проверки следует понимать действия (бездействия) проверяемого лица по правильности исчисления и своевременности уплаты (удержания, перечисления) налогов и сборов, а также соблюдению законодательства о налогах и сборах.
Кроме того, предлагается законодательно закрепить понятие вопросов налоговой проверки, под которыми понимаются виды налогов, по которым проводится проверка.
4. В рамках проведенного исследования выделяется два вида налоговых проверок — камеральная и выездная налоговые проверки.
Исходя из определенных видов налоговых проверок, предложена их классификация: а) по отношению к объекту проверки: по степени охвата вопросов финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика и уплачиваемых им налоговпо категории участников налоговых правоотношенийпо статусу проверяемых лиц. б) по отношению к субъекту проверки: по составу участников проверкипо признаку повторности. в) по отношению к методу подготовки и проведения проверок: по методу проверки (в смысле степени охвата ею первичных документов) — по отношению к плану проверок.
5. В настоящей работе правовые аспекты регламентации осуществления налоговых проверок рассматриваются с учетом особенностей регулирования каждого из вышеобозначенных видов.
Исходя из их подразделения на камеральную и выездную налоговые проверки выделены этапы осуществления налоговых проверок, которые являются в высокой степени зависимыми, и во многом предопределяют эффективность друг друга.
Этапами осуществления выездной налоговой проверки являются: 1) планирование выездной налоговой проверки- 2) предпроверочный анализ- 3) проведение выездной налоговой проверки- 4) оформление результатов выездной налоговой проверки- 5) вынесение решения по результатам рассмотрения материалов выездной налоговой проверки и вступление его в силу.
Этапами осуществления камеральной налоговой проверки являются: 1) предпроверочный анализ- 2) проведение камеральной налоговой проверки- 3) оформление результатов камеральной налоговой проверки- 4) вынесение решения по результатам рассмотрения материалов камеральной налоговой проверки и вступление его в силу.
Применительно к этому обосновывается вывод о том, что для камеральной налоговой проверки как для более оперативной формы налогового контроля не характерен этап планирования в связи с тем, что она проводится на основе налоговых деклараций (расчетов) и документов, представленных налогоплателыциком. При этом законодательством о налогах и сборах определены конкретные сроки представления налоговых деклараций (расчетов) по каждому виду налога (сбора), уплачиваемого на территории Российской Федерации.
6. Нормативно-правовая база, регламентирующая проведение выездных налоговых проверок, существенно эволюционировала, что, безусловно, является положительным шагом законодателя в сфере регулирования процедур налогового контроля. Однако внесенные изменения, наряду с позитивными тенденциями в развитии законодательства, содержат ряд коллизий и пробелов, которые могут породить новые проблемы в правоприменительной деятельности. В связи с этим необходимо отметить, что состав правомочий налоговых органов по осуществлению мероприятий налогового контроля в полной мере отвечает интересам государства и проверяемых лиц в процессе осуществления выездных налоговых проверок, однако законодательно закрепленный порядок и механизмы их реализации нуждаются в правовом совершенствовании.
Также аргументируется положение о том, что текущее состояние нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок проведения камеральных налоговых проверок, не отвечает современным условиям и интересам государства при осуществлении налогового контроля. При этом законодательной корректировке подлежат не только порядок и механизмы реализации правомочий налоговых органов в этой области, но и состав указанных правомочий.
Учитывая вышеизложенное, обоснованы соответствующие предложения и рекомендации по совершенствованию нормативных правовых актов в налоговой сфере. Наиболее значимыми юридическими выводами, которые предлагается использовать при совершенствовании положений налогового законодательства, являются следующие:
1) необходимо законодательно установить возможность проведения выездных налоговых проверок текущего календарного года лишь по налоговым периодам. При этом следует отметить, что правильность исчисления налогов за отчетный период может быть подвергнута контролю в рамках осуществления камеральной налоговой проверки;
2) предлагается внести соответствующие изменения в п. 8 ст. 89 НК РФ, которые бы содержали подход к определению даты начала выездной налоговой проверки, изложенный в п. 1.10.2 Инструкции № 60. В этом случае, датой начала выездной налоговой проверки должна являться дата предъявления (вручения) проверяемому лицу решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о проведении выездной (повторной выездной) налоговой проверки. Указанные меры позволили бы исключить возможности для злоупотребления проверяемыми лицами правом и искусственного сокращения реальных сроков проведения выездной налоговой проверки;
3) обосновывается целесообразность внесения соответствующих дополнений в НК РФ, предусматривающих составление такого процессуального документа как решение о внесении соответствующих дополнений (изменений) в решение о проведении выездной налоговой проверки, а также перечень оснований для его вынесения: увольнение проверяющего из налогового органаперемещение проверяющего на другой участок работы в налоговом органедлительная болезнь проверяющегоиные обстоятельства, препятствующие проведению выездной налоговой проверки;
4) предлагается установить порядок, в соответствии с которым основанием для продления срока проведения выездной налоговой проверки являлось бы непредставление налогоплательщиком, плательщиком сбора, налоговым агентом в установленный срок документов, необходимых для проведения выездной налоговой проверки, в течение определенного разумного периода (например, в течение 10 дней, после истечения срока, установленного п. 3 ст. 93 НК РФ на представление соответствующих документов);
5) учитывая ограниченные сроки проведения выездной налоговой проверки, предусмотренные п. 6 ст. 89 НК РФ, а также текущий порядок исчисления процессуальных сроков, установленных законодательством о налогах и сборах, приведенный в ст. 6.1 НК РФ, и принимая во внимание реальные возможности почтовой службы, положения п. 3 ст. 93 НК РФ создают благотворные условия для данного злоупотребления правом и искусственного сокращения сроков проведения выездной налоговой проверки. В этой связи обосновывается необходимость закрепления в налоговом законодательстве прямого запрета на использование почтовой связи проверяемым лицом в ходе процедуры продления сроков представления истребуемых в рамках ст. 93 НЕС РФ документов;
6) представляется целесообразным внесение соответствующих изменений в п. 4 ст. 93 НЕС РФ, предусматривающих право должностного лица налогового органа, проводящего налоговую проверку, в установленных случаях производить выемку необходимых документов в порядке, предусмотренном ст. 94 НЕС РФ;
7) представляется целесообразным законодательно закрепить в целях реализации положений пп. 7 п. 1 ст. 31 НК РФ порядок определения расчетным путем сумм налогов, подлежащих уплате налогоплательщиками в бюджетную систему Российской Федерации, который должен содержать: виды информации о налогоплательщике, которая может быть использована при расчетевозможные источники получения информации (в том числе данных об иных аналогичных налогоплательщиках), которые могут использоваться при расчетекритерии определения аналогичности налогоплательщиков (например, показатели бухгалтерской и налоговой отчетностиосуществляемые виды деятельностирегион деятельности налогоплательщика и др.);
8) аргументируется необходимость в законодательном порядке предусмотреть возможность направления в рамках ст. 93.1 НК РФ письменных поручений об истребовании документов (информации) непосредственно лицу, у которого должны быть истребованы указанные документы (информация). Безусловно, указанный порядок, в связи с возможностью получения недостоверных сведений, не может применяться в отношении контрагентов проверяемого лица;
9) учитывая состав сведений, подлежащих отражению в акте камеральной налоговой проверки, а также порядок его составления, можно сделать вывод о том, что составление акта камеральной проверки не многим менее трудоемкий процесс, нежели выездной. В связи с этим представляется целесообразным увеличить срок составления акта камеральной налоговой проверки, по крайней мере, до 1 месяца, что, безусловно, должно положительным образом отразиться на качественном уровне составляемых актов;
10) обосновывается необходимость законодательного закрепления порядка извещения о времени и месте рассмотрения материалов налоговой проверки, посредством отдельного документа (Уведомления о времени и месте рассмотрения материалов налоговой проверки), подписываемого руководителем (заместителем руководителя) налогового органа. При этом данное уведомление должно быть вручено лицу, в отношении которого проводилась проверка, или его представителю под расписку или передано иным способом, свидетельствующим о дате его получения указанным лицом (его представителем), одновременно с актом налоговой проверки;
11) представляется целесообразным законодательно закрепить механизм подачи возражений по акту налоговой проверки путем их непосредственного представления в налоговый орган, что позволит повысить уровень законности выносимых решений по результатам налоговых проверок, а также исключить возможные злоупотребления правом в данной области;
12) учитывая особенности реализации положений ст. 93.1 НК РФ, аргументируется необходимость законодательного увеличения предельного срока проведения дополнительных мероприятий налогового контроля минимально до двух месяцев.
Кроме того, по результатам настоящего исследования в связи с неурегулированностью некоторых процессуальных механизмов в ходе осуществления налоговых проверок сформулированы следующие рекомендации для использования в правоприменительной деятельности:
1) в связи с тем, что исходя из положений законодательства понятие «обособленное подразделение» для целей налогообложения шире понятий «филиал» и «представительство», аргументируется вывод о возможности проведения выездных налоговых проверок только в отношении филиалов и представительств. Проведение выездных налоговых проверок иных обособленных подразделений налогоплательщика НК РФ не предусмотрено;
2) до момента внесения соответствующих изменений (дополнений) в законодательство, в ходе реализации процедуры ознакомления должностных лиц налоговых органов, проводящих выездную налоговую проверку, с документами, связанными с исчислением и уплатой налогов, по нашему мнению, целесообразно использовать в полной мере правомочия на доступ на территорию или в помещение проверяемого лица (ст. 91 НК РФ), осмотр территорий, помещений, документов и предметов проверяемого лица (ст. 92 НК РФ), а также выемку документов и предметов (ст. 94 НК РФ);
3) при реализации положений абз. 7 п. 10 ст. 89 НК РФ следует иметь в виду, что единственным основанием для применения налоговых санкций в процессе осуществления повторной выездной налоговой проверки, по нашему мнению, может являться вступившее в законную силу решение суда по факту сговора между налогоплательщиком и должностным лицом налогового органа;
4) обосновывается вывод о том, что исходя из положений ст. 88 НК РФ и Федерального закона № 129-ФЗ камеральная налоговая проверка проводится только в отношении налоговых деклараций (расчетов). Проведение камеральной проверки бухгалтерской отчетности законодательством о налогах и сборах не предусмотрено;
5) для целей проведения камеральной налоговой проверки уточненная налоговая декларация является самостоятельным документом и на ее основании должна проводиться отдельная камеральная проверка. Исходя из положений п. 2 ст. 88 НК РФ факт проведения камеральной налоговой проверки непосредственно связан с моментом сдачи налоговой декларации (расчета). Таким образом, в отношении уточненной налоговой декларации также производится отдельное исчисление сроков камеральной налоговой проверки, за исключением случаев, установленных п. 2 ст. 81 НК РФ.
