Теория и методология управления межбюджетными отношениями в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования.

Система межбюджетных отношений объединяет автономно функционирующие бюджеты отдельных уровней власти и их взаимоотношения, основанные на четко сформулированных и статистически обоснованных нормах. Межбюджетные отношения складываются в рамках бюджетной системы и играют существенную роль в ее развитии.

Ключевым фактором эффективного функционирования бюджетной системы государства является степень ее децентрализации. Анализ опыта развитых стран показывает, что децентрализованная система бюджетных отношений, в которой широкие доходные и расходные полномочия предоставлены субнациональным властям, является результатом длительного исторического развития. Для переходных и развивающихся стран более характерна относительно централизованная бюджетная система, позволяющая федеральным властям осуществлять налоговое администрирование в интересах регионов и обеспечивающая территориальное перераспределение финансовых ресурсов. В таких условиях увеличиваются финансовые потоки в рамках межбюджетных отношений и, соответственно, повышается их роль в экономике.

Как показывает мировой опыт, не существует единой идеальной модели межбюджетных отношений, пригодной для всех стран. Напротив, это сфера являет огромное разнообразие национальных систем, что обусловлено сильным влиянием исторических особенностей формирования государств.

Помимо прямого перераспределения финансовых ресурсов в масштабах всей страны, через межбюджетные отношения опосредуется разделение властных полномочий государственных органов. Это существенно влияет на совокупный размер бюджетных средств, учитывая потенциал создания дополнительных стимулов для роста доходной базы региональных бюджетов.

Субъекты Российской Федерации сильно различаются по площади, численности и плотности населения, уровню экономического развития, природным и климатическим условиям, национальным и историческим особенностям, что обусловливает значительные различия в потребностях бюджетного финансирования и налоговых базах отдельных регионов.

Совершенствование межбюджетных отношений позволит обеспечить рациональное и справедливое перераспределение финансовых ресурсов по территории страны и будет способствовать укреплению российской государственности. Таким образом, сложный характер влияния финансовых взаимоотношений различных уровней власти на экономику государства делает крайне важной задачу развития комплексной системы управления межбюджетными отношениями, что обусловливает актуальность темы исследования.

Проблемам теории управления экономическими системами, в том числе системой межбюджетных отношений государства, посвящены исследования многих отечественных и зарубежных ученых: Э. Б. Аткинсона, А. В. Белова, О. В. Воронцовой, А. Гершенкорна, Н. В. Головановой, Т. В. Грицюк, Дж. К. Гэлбрейта, П. А. Кадочникова, Л. А. Калинченко, X. Кристоферсо-на, Г. В. Курляндской, А. М. Лаврова, В. Н. Лексина, А. С. Пигу, М. Поу-мера, С. Г. Синельникова, Д. Э. Стиглица, С. Н. Четверикова, А. Н. Швецова, А. Д. Шеремета, В. Б. Шубы. Исследования в области государственных и муниципальных финансов нашли отражение в научных трудах П. И. Вах-рина, В. И. Гордина, Ю. А. Данилевского, С. Б. Климантова, Н. В. Лазаревой, А. И. Михайлушкина, А. С. Нешитого, А. Н. Овсянникова, Д. Риккардо, С. Н. Ря-бухина.

Целью дальнейшего совершенствования системы межбюджетных отношений и управления региональными и муниципальными финансами является повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, повышение устойчи вости и качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

Цель диссертационного исследования состоит в развитии методологии управления межбюджетными отношениями в Российской Федерации на основе сбалансированного применения механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и инструментов бюджетно-налоговой децентрализации.

Для достижения поставленной цели были поставлены и решены следующие основные задачи:

— исследование проблем управления государственными финансами в Российской Федерации;

— анализ мирового опыта управления межбюджетными отношениями;

— исследование распределительных отношений в Российской Федерации;

— анализ уровня экономического развития и бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

— уточнение принципов межрегионального перераспределения финансовых ресурсов;

— развитие механизма выравнивания бюджетной обеспеченности регионов;

— совершенствование организационно-экономического механизма предоставления средств из Фонда муниципального развития регионов;

— разработка методических рекомендаций по обеспечению сбалансированности местных бюджетов;

— исследование нормативно-правого и бюджетного регулирования налоговых субфедеральных отношений в Российской Федерации;

— выявление принципов бюджетно-налоговой децентрализации как основы бюджетного регулирования в Российской Федерации;

— разработка основных направлений развития налогового потенциала субъектов Российской Федерации;

— формирование критериев оценки эффективности управления бюджетными ресурсами в Российской Федерации;

— разработка методических основ оценки финансового положения и качества управления финансами муниципальных образований;

— разработка организационно-экономического механизма проведения оценки эффективности управления государственными бюджетными средствами.

Предметом исследования является система управления межбюджетными отношениями в Российской Федерации.

Объектом исследования выступают организационно-экономические отношения субъектов межбюджетных взаимодействий в Российской Федерации.

Теоретической и методической основой исследования является диалектический метод, предопределяющий изучение явлений в их постоянном развитии и взаимосвязи. В аналитической части применялись методы системного анализа, классификации и статистических группировок, логического и сравнительного анализа. Методической базой исследования послужили нормативные и методические материалы государственных и муниципальных органов по вопросам регулирования финансовых, межбюджетных и налоговых отношений в Российской Федерации.

Научная новизна диссертационной работы заключается в развитии методологии управления межбюджетными отношениями на основе сбалансированного применения механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и инструментов бюджетно-налоговой децентрализации, обеспечивающих повышение устойчивости и качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы.

На защиту выносятся следующие наиболее существенные результаты диссертационного исследования, составляющие научную новизну работы.

1. Выявлены основные проблемы управления государственными финансами в Российской Федерации, позволившие сформулировать направления развития бюджетного законодательства с точки зрения макроэкономического финансового регулирования с целью усиления роли среднесрочного финансового планирования и программно-целевого бюджетирования.

2. Выявлены особенности развития распределительных отношений в Российской Федерации, обусловленные передачей с одного уровня бюджетной системы на другой расходных обязательств и изменениями в налоговой системе и нацеленные на сокращение применения межбюджетных трансфертов в виде дотаций и субсидий без учета уровня бюджетной обеспеченности регионов, что повышает эффективность финансовой помощи регионам.

3. Сформулированы принципы управления финансовыми распределительными отношениями, важнейшими из которых являются стимулирование снижения уровня дотационности региона или муниципального образования и равнодоступность субсидий для всех субъектов рынка, отвечающих условиям их получения.

4. Определены способы рационализации механизма выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, направленные на уточнение общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФразвитие собственной налоговой базы, активизацию региональной инвестиционной политикиповышение финансовой дисциплины и качества управления региональными (муниципальными) финансами.

5. Разработан организационно-экономический механизм распределения инвестиционной финансовой помощи на региональном уровне, создающий формализованную и высокоэффективную систему регулирования и поддержки приоритетных направлений инвестиционной политики в му ' 9 ниципалитетах в рамках Фонда муниципального развития на основе использования конкурсных процедур выбора наиболее эффективных инвестиционных проектов.

6. Разработаны методические рекомендации по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, направленные на мобилизацию доходов и рационализацию расходов местного бюджета и позволяющие добиться увеличения поступлений от местных налогов (налога на имущество физических лиц и налога на землю), а также экономности использования бюджетных средств.

7. Сформулированы принципы бюджетно-налоговой децентрализации, на основе которых должно осуществляться закрепление доходных источников за бюджетами различных уровней и разграничение налоговых полномочий между уровнями государственного и муниципального управления.

8. Предложены основные направления развития налогового потенциала субъектов Российской Федерации, включающие в себя меры: по снижению налоговой нагрузкиинвестиционной направленностисовершенствованию имущественного налогообложенияпо развитию полномочий субъектов РФ в области налогового регулирования и формирования налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов.

9. Предложена система показателей эффективности управления бюджетными ресурсами государства, отражающих как оценку процесса управления, так и социальные результаты деятельности органов управления.

10. Разработана система показателей оценки финансового положения и качества управления бюджетами муниципальных образований, отражающих ключевые факторы платежеспособности муниципальных образований с учетом удельных весов относительной значимости показателей.

11. Разработан организационно-экономический механизм проведения органами государственного финансового контроля проверки с целью оценки эффективности управления государственными бюджетными средствами, включающий в себя три основных этапа: планирование, организацию и подготовку отчета о результатах проверки. Предложен методический подход к выбору темы и объекта проверки, основанный на экспертном методе балль-но-рейтинговой оценки критериев выбора.

Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в нем, направлены на решение крупной народнохозяйственной задачи повышения эффективности управления межбюджетными отношениями на основе развития механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и инструментов бюджетно-налоговой децентрализации, обеспечивающих повышение качества управления государственными и муниципальными финансами.

Результаты выполненных исследований и предложенные методологические и методические решения могут быть использованы органами государственного и муниципального управления при осуществлении политики выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований, а также при распределении инвестиционной финансовой помощи на региональном уровне.

Разработанные рекомендации по оценке результативности государственных финансов позволят повысить эффективность управления бюджетными ресурсами в Российской Федерации.

Предложенные основные направления развития налогового потенциала субъектов Российской Федерации будут способствовать развитию полномочий субъектов РФ в области налогового регулирования и формирования налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов.

Результаты исследования были использованы в практике Министерства финансов Российской Федерации при моделировании трансфертной полити.

11 ки государства, а также при внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса.

Положения и результаты диссертационной работы были доложены, обсуждены и одобрены на научно-практических конференциях, научных семинарах в СПбГПУ, Институте проблем региональной экономики РАН с 2003 по 2007 годы.

Материалы научной работы нашли применение при разработке и чтении экономических дисциплин для студентов СПбГИЭУ.

Публикации. Основное содержание диссертации отражено в 32 опубликованных работах общим объемом 95,5 п. л.

результаты работыосновные рискисистемы и механизмы контроля.

16. Выяснить мнение и получить консультации основных заинтересованных лиц по проблемам, связанным с предметом проверки.

17. Провести встречи с руководителями и специалистами проверяемых организаций, на которых: информировать их о теме и времени планируемой проверкивыяснить, что они считают ключевыми вопросами в деятельности организацииполучить их мнение о существующих рисках и проблемах в решении стоящих перед ней задачобсудить источники определения критериев и возможность их применения для оценки эффективности в рамках данной проверки.

18. Подготовить отчет о результатах изучения темы проверки и проверяемых организаций, включающий в себя краткое описание и характеристику: проверяемой сферы, состояния ее законодательного и нормативного обеспечениявыполнения задач и осуществления основных направлений деятельности проверяемых организацийдостижения запланированных целей и результатов в проверяемой сфере и деятельности объектов проверкисуществующих внешних и внутренних рисковвозможных целей и потенциальных вопросов проверкипредлагаемых критериев оценки эффективности и мнения руководства проверяемой организации в отношении их применения для целей проверкиподходов и методов, которые необходимо использовать при проведении проверкивозможных результатов проверкисписок предлагаемых внешних консультантов.

19. Выяснить мнение руководства проверяемой организации в отношении критериев, выбранных для оценки эффективности использования государственных средств в целях данной проверки.

Порядок подготовки к осуществлению проверки.

20. Подготовить и утвердить программу проведения проверки, содержащую: цели проверки и проверяемый периодперечень вопросов и объектов проверкикритерии оценки эффективностиметодику проведения проверкиграфик проведения проверкисостав группы проверяющихсрок представления отчета о результатах проверки в Коллегию Счетной палаты.

21. Оформить договоры подряда с привлекаемыми внешними консультантами.

22. Подготовить рабочий план проведения проверки, включающий в себя: наименование объектов проверкипроверяемые вопросы на каждом объектеметоды сбора фактических данных и доказательствисточники собираемой информациисроки проверкиответственных исполнителей.

23. Подготовить график выездов на объекты для осуществления проверки и оформить командировочные удостоверения.

24. Провести рабочее совещание группы проверяющих, обсудить на нем вопросы проведения проверки.

П. Проведение проверки.

25. Осуществить сбор фактических данных и доказательств на объектах проверки в соответствии с выбранными методами.

26. Оформить акты по результатам проверки на объектах.

27. Подготовить заключения о соответствии фактических данных, полученных в процессе проверки, утвержденным критериям оценки эффективности.

28. Провести при необходимости дополнительный сбор фактических данных и доказательств.

29. Определить причины выявленных неэффективных результатов деятельности объектов проверки и сформулировать выводы по каждой цели проверки.

30. Подготовить рекомендации по устранению выявленных в результате проверки недостатков в целях повышения эффективности использования государственных средств.

31. Направить выводы и рекомендации по результатам проверки для ознакомления руководству проверенных организаций.

III. Подготовка отчета о результатах проверки.

32. Подготовить проект предварительного отчета о результатах проверки, обсудить его на совещании членов группы проверяющих, внутренних и внешних экспертов и консультантов.

33. Внести в проект предварительного отчета необходимые изменения по результатам его обсуждения.

34. Получить в письменном виде замечания и предложения от руководства проверенных объектов относительно подготовленных выводов и рекомендаций по результатам проверки.

35. Доработать текст проекта отчета с учетом полученных замечаний и предложений.

36. Направить проект отчета на рассмотрение аудитора Счетной палаты и доработать его с учетом сделанных замечаний.

37. Представить окончательный отчет о результатах проверки в Коллегию Счетной палаты, включающий в себя: цели данной проверкипериод времени, который охватывала проверкакраткую характеристику проверяемой сферы, программы или направления деятельности объекта проверкиперечень объектов проверкикритерии оценки эффективности;

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Современной экономике России нужны механизмы, способные обеспечить интенсивный, качественный рост и подъем, механизмы, которые позволят достичь решения таких задач, как кардинальное увеличение ВВП, резкое уменьшение масштабов бедности, существенное повышение качества жизни людей.

Одним из базовых механизмов экономики, который нуждается в модернизации, является бюджетная система: федеральный бюджет, бюджетная сеть и межбюджетные отношения, поскольку гарантированное выполнение государством своих обязательств возможно лишь при сбалансированной бюджетной системе.

Бюджетная обеспеченность субъектов Российской Федерации различна. Федеральный фонд финансовой поддержки регионов призван выравнять эти различия, не снижая стимулов к наращиванию доходов. Таким образом, централизация доходов и выравнивание бюджетной обеспеченности по основным социальным гарантиям в нашей стране является объективной необходимостью.

Одна из важнейших задач межрегионального бюджетного регулирования — упорядочение обязательств субъектов РФ в рамках закрепления полномочий и разграничения доходных источников с тем, чтобы увеличить доходы субъектов РФ и муниципальных образований, снизив зависимость от субвенций и регулируемых налогов.

В рамках реформы межбюджетных отношений серьезным вопросом является развитие налоговой системы на основе перераспределения налоговых источников между уровнями власти, что должно обеспечить создание стимулов для расширения собственной налоговой базы.

В работе была предпринята попытка, исследовав проблемы регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, найти инструменты и механизмы, позволяющие государству эффективно управлять бюджетно-финансовой системой соответствующего уровня.

Для достижения поставленных в диссертации целей был проведен комплексный анализ проблем управления межбюджетными отношениями в стране, который выявил необходимость исследования существующей системы межбюджетных отношений и направлений ее развития.

Результатами исследования в области теории управления явилось уточнение принципов построения бюджетного федерализма и выявление основных направлений развития межбюджетных отношений в условиях реформы государственного управления.

Особое внимание уделено методическим вопросам развития механизма выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, финансовых основ регионального и местного самоуправления и, в частности, проблеме предоставления финансовой помощи муниципальным бюджетам из федерального. Предпринята попытка сформировать механизм обоснования предоставления такой помощи с учетом отдельных параметров, характеризующих исполнение консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в течение финансового года.

Кроме того, выявлены направления, позволяющие на основе рационального распределения предметов ведения, перераспределения существующих налогов и сборов между уровнями бюджетной системы, программно-целевого планирования финансового обеспечения деятельности муниципалитетов, совершенствования структуры администрации муниципального образования, формировать муниципальные финансы.

Особое внимание также уделено практическим проблемам формирования и использования фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Рассмотрев существующие модели распределения фонда, предложена новая модель, на основе которой дотации рассчитываются исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений и финансовых возможностей их органов власти по решению вопросов местного значения.

Серьезное внимание в работе уделяется вопросам «справедливого» распределения трансфертов между территориями. При этом утверждается, что оно должно быть основано на принципах экономической эффективности функционирования и социальной справедливости распределения трансфертов с учетом конкретной ситуации на территории.

Одной из актуальных сегодня является проблема эффективности государственного управления, в том числе бюджетного регулирования. В диссертации рассматриваются и уточняются принципы оценки показателя эффективности бюджетного регулирования, связанного со степенью удовлетворения потребностей населения в общественных услугах и являющегося составной частью управления финансовым состоянием государства.

Проведенное в диссертационной работе исследование и полученные результаты могут послужить основой для дальнейшей разработки проблем управления межбюджетными отношениями в направлении развития бюджетного федерализма и повышения эффективности регулирования экономики.