Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации: Конституционно-правовые вопросы теории и практики

Актуальность темы

исследования определяется необходимостью совершенствования правового регулирования территориальной организации местного самоуправления как одного из условий повышения эффективности муниципальной власти в решении вопросов местного значения и повышения благосостояния населения.

Местное самоуправление — это, прежде всего, «местная публичная власть, и она должна эффективно действовать» 1, решая, в частности, те задачи, которые еще сравнительно недавно осуществлялись местными органами государственной власти. Поэтому «первый круг проблем местного самоуправленияэто вопросы, связанные с организацией местного самоуправления как формы осуществления публичной власти» 2. «Местный уровень власти, — подчеркивал Президент Российской Федерации — это самый короткий и самый прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан» 3 вопросов.

К ним относятся проблемы компетенции местного самоуправления, ее соразмерности финансово-экономическим ресурсам, разграничение полномочий органов местного самоуправления с органами государственной власти, проблемы ответственности органов местного самоуправления перед государством и др. Особо следует выделить проблему территориальной организации муниципальной власти, т.к. оптимальная территориальная структура местного самоуправления в России так и не определена.

Конституция Российской Федерации гарантирует осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других террито.

1 Фадеев В. И. Реформа местного самоуправления: объективная необходимость или очередная перестройка местной власти // Местное самоуправление в России: Сборник статей / Под ред. В. Б. Зотова. М., 2003. С. 358.

2 Там же.

3 Путин В. В. Выступление на сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации // Местное право. 2003. № 11−12. С.З. риях гражданами непосредственно и через соответствующие органы самоуправления (ст. 12, 130 и 131). Данные конституционные положения конкретизируются в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции» 1, который вступает в силу поэтапно в период со дня официального опубликования по 1 января 2006 г. (далее — Федеральный закон 2003 г.).

С принятием и вступлением в силу базовых положений указанного Федерального закона во всех субъектах Российской Федерации началось формирование двухзвенной территориальной организации местного самоуправления, в которой городские и сельские поселения выступают как базовые звенья местного самоуправления. Однако в деятельности, связанной с внедрением однотипной в основных чертах модели территориальной организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, возникают сложные вопросы.

Эти вопросы обусловлены, с одной стороны, общностью правовых принципов территориальной организации местного самоуправления и соответственно — необходимостью их интерпретации в региональном законодательстве, а с другой стороны, жесткой унификацией основных параметров территориальной организации местного самоуправления, не позволяющей учесть территориально-расселенческую специфику регионов.

Часть из названных проблем может быть разрешена в обновленном законодательстве о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации. Но региональное законодательство нуждается в адекватном, существующим правовым реалиям, теоретическом обеспечении. Роль юридической науки в этой области муниципального права многопланова.

Прежде всего данная роль выражается в получении более четких представлений о развитии территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, в содержательном наполнении правовых принципов.

1 Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 2003. № 40. Ст. 3822. формирования ее структуры, выявлении возможностей создания различных моделей муниципальной власти и т. д.

Вместе с тем нельзя не признать, что в отечественной правовой науке такой анализ не получил, требуемого правоприменительной практикой, развития, а вопросы оптимизации поселенческих и территориальных основ организации местного самоуправления теоретически мало разработаны. Поэтому основополагающие правовые положения, определяющие принципы территориальной организации местного самоуправления, закреплены в текущем законодательстве без должного научного обоснования. В силу этого проблемы совершенствования методологии приобрела в последнее время особую остроту.

Подчеркивая значимость исследовательской работы подобного рода для конституционного и муниципального права в России, необходимо, прежде всего рассмотреть понятие «территориальная организация местного самоуправления», охарактеризовать его основные конституционно-правовые параметры, уточнить методологические положения и методику совершенствования правового регулирования соответствующих отношений и на этой основе определить направления развития законодательства.

Объектом исследования является система общественных отношений, складывающихся по поводу формирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в условиях реализации Федерального закона 2003 г.

Предметом исследования выступает оптимизация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Цель и задачи исследования

Основная цель диссертационной работы заключается в рассмотрении и научно-практическом осмыслении принципов территориальной организации местного самоуправления, закрепленных в новом Федеральном законе 2003 г., разработке методологии применения соответствующих положений указанного Федерального закона и предложений по совершенствованию регионального законодательства.

Для достижения данной цели предпринята попытка решить следующие задачи:

— определить место категории «территориальная организация местного самоуправления» в системе категорий муниципального права;

— раскрыть содержание поселенческого, поселенческо-территориального и территориального принципов организации местного самоуправления;

— охарактеризовать непосредственные истоки формирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации;

— проанализировать основные параметры территориальной организации местного самоуправления, отраженные в Федеральном законе 2003 г., сформулировать предложения по реализации соответствующих положений;

— выявить основы публично-правового статуса городов в Российской Федерации и охарактеризовать условия образования городских округов.

Вместе с тем этот анализ подчинен решению основной задачи — изучению основных правовых характеристик территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, исследованию направлений совершенствования законодательства и правоприменительной практики.

Степень научной разработанности темы. До настоящего времени в рамках одной научной работы еще не проводилось комплексное исследование принципов территориальной организации местного самоуправления, отражаемых в правовых понятиях, закрепленных Федеральным законом 2003 г.

Различные аспекты этой темы освещались в научных работах. В настоящее время разработаны концептуальные положения проводимой сегодня реформы местного самоуправления в Российской Федерации и сделаны предложения по совершенствованию регулирования соответствующих правовых отношений.

Значительный вклад в разработку выше указанных проблем внесли: Г. В. Атаманчук, Г. В. Барабашев, О. В. Берг, Ю. С. Васютин, В. И. Васильев, Т. А. Васильева, И. В. Выдрин, А. Г. Гладышев, Н. А. Емельянов, А. А. Замотаева,.

А.Н. Кокотов, М. А. Краснов, О. Е. Кутафин, В. А. Лапина, B.C. Мокрый, И. И. Овчинников, А. И. Попов, Н. В. Постовой, А. Л. Слива, О. А. Савранская, Ю. А. Тихомиров, В. И. Фадеев, М. З. Фейгин, К. Ф. Шеремет, Е. С. Шугрина, Е. Н. Щендригин и др.

Наряду с этим теоретическим вопросам территориальной организации местного самоуправления посвящен ряд диссертационных исследований (О.Н. Ванеев, Н. И. Захаров, A.M. Медведев, В.И. Михайлов) и научных статей в периодической печати (В.В. Бойцова, Л. В. Бойцова, С. П. Кузнецов, А. А. Уваров и др.).

Работы указанных авторов существенно обогатили науку муниципального права в исследовании сущности и природы территориальной организации местного самоуправления, системы соответствующих понятий.

Вместе с тем, несмотря на множество предпринятых попыток, правовые принципы территориальной организации местного самоуправления, как совокупность основополагающих законодательных норм, изучены недостаточно. Нет четких методологических подходов к уяснению основных понятий, охватываемых категорией «территориальная организация местного самоуправления», их системной связи с категориями конституционного права и рядом пограничных отраслей права (административного, финансового, гражданского права).

Не исследована в полной мере правоприменительная практика в этой сфере общественных отношений. В связи с чем возникают значительные трудности в интерпретации и реализации соответствующих норм Федерального закона 2003 г., которые негативно сказываются на модернизации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Методологическая, информационная и эмпирическая основы исследования. В диссертационной работе применялся комплекс методов познания: структурно-системный, функциональный, сравнительно-правовой, формально-юридический, исторический, эмпирический, абстрагирования, анализа и синтеза. Каждый из указанных методов позволил раскрыть определенные характеристики территориальной организации местного самоуправления.

При этом подчеркивается, что поскольку существенное место в работе занимает решение теоретических проблем, постольку именно проблемно-теоретический подход служит достижению наиболее важной для исследования цели — научного осмысления правовых принципов территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Поставленная цель и задачи обусловили обращение автора к отечественной и зарубежной юридической и социологической литературе.

Среди современных российских ученых, труды которых находятся в центре внимания диссертанта, следует назвать: С. А. Авакьяна, С. А. Автономова, Г. В. Барабашева, Н. А. Богданову, И. В. Выдрина, Е. И. Козлову, А. Н. Кокотова, М. А. Краснова, В. А. Кряжкова, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, В. А. Лебедева, В. О. Лучина, М. Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Ю. А. Тихомирова, К. Ф. Шеремета и др.

Выводы и положения диссертации опираются на правовые нормативные акты, решения Конституционного Суда РФ, официальные документы ненормативного характера, статистические данные.

Научная новизна работы и основные положения, выносимые на защиту. Диссертация представляет собой комплексное исследование вопросов теории и практики конституционно-правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Научную новизну характеризуют следующие итоговые выводы, выносимые на защиту:

1. Системная связь понятий «территориальной организации местного самоуправления» с понятиями «муниципальная власть», «публичная власть», «организация муниципальной власти», определяется категорией «форма и содержание». Соотносимость указанных понятий фокусируется в понятиях «форма территориальной организации муниципальной власти» и «территориальная основа» местного самоуправления. Исходя из этого подчеркивается, что территориальная организация местного самоуправления есть основная публично-правовая форма институирования локальных территориальных образований, имеющих определенное организационное строение.

2. В демократическом обществе территориальная организация местного самоуправления строится на оптимальном сочетании поселенческого, посе-ленческо-территориального и территориального принципов. Утверждается, что гармонизация указанных принципов территориального устройства муниципальной власти позволяет нейтрализовать централистскую тенденцию в местном самоуправлении и тем самым дебюрократизировать организацию публичной власти на местах. Этой цели служит Федеральный закон 2003 г.

3. Возможно выделение трех основных типов территориальной организации местного самоуправления, сформировавшихся в практике применения действующего законодательства. Это: сельский, городской и внутригородской типы, а также их виды и разновидности. Данные категории характеризуют иерархированную систему муниципальных образований в Российской Федерации в целом и специфику территориальной организации местного самоуправления в отдельных субъектах Федерации. Такой анализ позволил выявить направления преобразования «муниципалитетов» и определенные модели территориальной организации местного самоуправления.

4. Выдвинут комплексный подход к правовому регулированию основных параметров территориальной организации местного самоуправления, определяемый демографическими и географическими особенностями территорий, климатическими условиями, культурно-историческими и правовыми традициями населения, социально-экономическими и инфраструктурными характеристиками регионов и местностей, а также сложившимся административно-территориальным устройством и особым правовым режимом отдельных территорий (закрытых административно-территориальных образований, наукоградов, приграничных зон, пригородных заповедников, рекреационных участков).

5. Существующее во многих субъектах Российской Федерации административно-территориальное устройство отражает комплексное развитие соответствующих территорий. Исходя их этого, представляется целесообразным создание не только чисто поселенческих, но и поселенческо-территориальных и территориальных образований в административных границах сельсоветов, волостей, поссоветов, городов районного значения, а также районов и городов, непосредственно входящих в состав субъекта Российской Федерации.

6. В Федеральном законе 2003 г. не выработаны четкие критерии разграничения вопросов ведения поселений и вопросов ведения муниципальных районов, которые включаются в категорию «иные вопросы» рассматриваемые муниципальными образованиями. Подчеркивается, что вопросы, которые являются поселенческими по существу, могут рассматриваться как вопросы районного или межпоселенческого значения, поскольку они решаются нередко поэтапно в большинстве населенных пунктов района. Такие вопросы носят «суммативный» характер. Они выступают и как чисто поселенческие, и как межпоселенческие. Поэтому при разграничении полномочий между органами местного самоуправления поселения и муниципального района в решении «иных вопросов» местного значения должны учитываться не только факторы поселенческо-территориальные, но и иные требования. Иные критерии разграничения вопросов ведения между муниципальными образованиями выявляются путем систематического толкования положений Федерального закона 2003 г., а также вырабатываются практикой межмуниципального сотрудничества.

7. В связи с изменением социально-демографических, экономических, территориально-расселенческих характеристик поселений новое законодательство о местном самоуправлении актуализировало вопрос об изменении их публично-правового статуса. Например, важно своевременно поставить вопрос об изменении статуса сельского поселения, сформировавшегося как город, но не признанного официально в качестве такового. В то же время на основе этого поселения мог бы быть образован муниципальный район с административным центром в данном поселении. Приобретение статуса города в последнем случае было бы менее актуальным. Но в данной ситуации не следует исключать и решение этого вопроса. Хотя и в том, и в другом случае необходимость оптимизации местного самоуправления при изменившихся социально-экономических и демографических параметрах требует адекватного правового решения.

Практическая значимость исследования. Результаты исследования могут быть использованы в качестве методологического инструментария при рассмотрении вопросов совершенствования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. Практические рекомендации, изложенные в работе, могут быть учтены в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации и в правоприменительной практике. Материалы диссертации могут использоваться при чтении курса муниципального права.

Апробация результатов исследования. Основные положения исследования докладывались автором на международных, всероссийских и региональных конгрессах, конференциях, совещаниях, «круглых столах» в городах Москве, Санкт-Петербурге, Казани, Перми.

Выводы диссертации используются автором при разработке новой территориальной структуры местного самоуправления в Пермской области. Они получили апробацию и в ходе работы автора в качестве члена Экспертного совета Законодательного Собрания Пермской области.

По теме диссертации опубликовано семь научных работ.

Структура и объем работы обусловлены целями, задачами и методологией исследования. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения и библиографического списка. Общий объем работы 191 страница.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не были определены конкретные территориальные формы реализации конституционного права на местное самоуправление, что привело к искажению не только принципов местного самоуправления, но и его конституционных основ.

Типичным стало постепенное укрупнение муниципальных образований, а значит ослабление связи населения с властью. Сегодня в 2 субъектах Российской Федерации муниципальные образования существуют только на уровне административных районов, в 49 субъектах — на уровне районов и городов, в 24 субъектах — на уровне районов, городов и сельских округов (сельсоветов) и только в 10 субъектах Российской Федерации муниципальные образования были образованы на уровне сельских округов (сельсоветов) и городских поселений.

Федеральный закон 1995 г. точно не определил и содержание вопросов местного значения. Надежды на то, что в рамках сформулированных общих принципов субъекты Российской Федерации своим законодательством уточнят контуры местной власти и создадут необходимые предпосылки для ее эффективной деятельности, не оправдались, да и не могли оправдаться. Развернувшаяся на местах серьезная борьба за ресурсы и полномочия не позволила наладить конструктивное взаимодействие между различными уровнями публичной власти. В результате возникло явное несоответствие между необходимостью решения определенных задач местного самоуправления и обеспеченностью этих действий достаточными материальными ресурсами и финансовыми средствами.

С принятием Федерального закона 2003 г. предстоит большая и планомерная работа по его реализации. В соответствие с этим законом предстоит подготовить большое количество законодательных актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Субъектам Российской Федерации необходимо подготовить не только ряд новых законодательных актов, но и внести изменения и дополнения в действующие правовые акты, вплоть до принятия их в новой редакции. В первую очередь, это коснется законов об организации местного самоуправления в субъектах Федерации.

Не меньшая, а может быть большая, работа в этом плане предстоит и «муниципалитетам». Прежде всего, в части повышения эффективности правоприменительной практики, устранения противоречий в праве и восполнения пробелов в законодательном регулировании.

Согласно Федеральному закону 2003 г. субъекты Российской Федерации до 1 января 2005 г. должны установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, исходя из требований обновленного законодательства.

Это значит, что к этому времени субъектам Федерации потребуется разработать и принять новую редакцию законов: о порядке установления и изменения границ муниципальных образованийо порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований и др.

Вопрос о порядке наделения муниципальных образований статусом и изменения статуса муниципальных образований может быть решен субъектами Федерации двумя путями — принятием отдельного регионального закона либо включением этих норм в региональный закон о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований. Поскольку изменение статуса муниципального образования, в соответствии с новым Федеральным законом, признается его преобразованием. По какому пути пойдут региональные законодатели — покажет практика.

В качестве основы территориальной организации местного самоуправления должна будет формироваться двухзвенная модель, закрепленная в новом Федеральном законе. Эта модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал.

Более того, эта модель позволит решить двуединую задачу — выстроить оптимальную систему взаимодействия местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В ее рамках возможно определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности меду уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов (как со стороны граждан, так и со стороны государства), достижение максимальной эффективности решения социально-экономических проблем.