Законодательство Российской Федерации и ее субъектов: Проблемы систематизации и оптимизации

Актуальность темы

исследования. Российское законодательство формируется в условиях коренной трансформации экономической, социальной и политической сфер жизни страны. Его реальное состояние не отражает запросов субъектов практической деятельности в рамках переходного периода от советского социалистического типа государства к либерально-демократическому типу. Интенсивное законотворчество, вызванное потребностями реформирования российского общества, приобретает качественно новый уровень — появление нормативно-правового массива субъектов Федерации.

Региональное законодательство предполагает правовое регулирование широкого перечня предметов как совместного ведения Федерации и ее субъектов, так и автономное правотворчество в пределах собственной компетенции субъектов Федерации. Возникает проблема согласования двух уровней законодательства (федерального и регионального), органическое единство которых может быть обеспечено на основе принципов системности, оптимальности, конституционализма и федерализма. Это значит, что верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов является незыблемой нормой построения эффективной системы российского законодательства.

Принятие Конституции России 1993 года потребовало разработки большого числа новых нормативных актов: конституций и уставов субъектов Федерации, отраслевых кодексов, федеральных конституционных законов и т. д. К примеру только, за 1996 год Государственная Дума утвердила 230 законов, Президент Российской Федерации ввел в действие около тысячи указов, Правительство Российской Федерации приняло более двух тысяч постановлений и распоряжений. Число нормативных актов, изданных субъектами Федерации, не поддается учету. Активное нормотворчество республик, краев, областей, городов федерального значения в сфере административного, трудового, семейного, жилищного, земельного, водного, лесного, экологического и т. д. законодательства не только существенно меняет традиционное понимание правовых институтов и юридических технологий, но и ставит на повестку дня вопрос о сохранении единого правового пространства в России.

Подобного рода опасения возникают в связи с распространившейся практикой заключения договоров Российской Федерацией со своими субъектами (к началу 1998 года подписаны свыше 30 документов из 89 возможных), которая может оцениваться по-разному. В положительном аспекте речь идет о демократизации федеративных отношений и повышении правового качества российской государственности. Вместе с тем данный процесс интерпретируется и как деструктивный, центробежный, ревизующий основы федерализма в рамках демократизации российского гражданского общества. В конечном итоге договорные отношения устанавливают особый правовой статус отдельных субъектов Федерации, тем самым изначально создавая условия для коллизи-онности законодательной структуры на федеральном и региональном уровнях.

Российское законодательство представляет собой сложное, многоотраслевое образование, в котором переплетены вертикальные и горизонтальные связи в структурировании нормативно-правовых актов, сохраняют свое действие разноуровневые законодательные массивы, включая юридическое наследие советского периода развития, наметились тенденции к унификации и специализации. Мощное влияние на законодательную деятельность, особенно субъектов Федерации, оказывает низкий уровень взаимодействия законодательной и исполнительной власти, отсутствие программированности и плановости законотворческих работ, слабая научная экспертиза, нарушение юридико-тех-нической регламентации. Особую значимость имеют кодификация и систематизация российского законодательства как первостепенная задача его совершенствования, повышения качества и эффективности.

Противостояние правовому нигилизму российского общества может быть обеспечено прежде всего разработкой научно обоснованной концепции законодательства во взаимосвязи с экономическими и политическими реформами, что в юридической литературе традиционно обозначалась как «правовая политика». Теоретическая концепция развития российской государственности в первую очередь должна способствовать преодолению конфликтных ситуаций, вызываемых некритическим использованием инонационального юридического материала (парламентаризм, конституционализм, федерализм), не вписывающегося оптимально в современную правовую и политическую действительность России переходного периода.

Степень разработанности проблемы. В связи с необходимостью систематизации российского законодательства представляют интерес общетеоретические работы С. С. Алексеева, В. М. Баранова, П. П. Баранова, В. Н. Кудрявцева, Д. А. Керимова, Р. З. Лившица, Г. В. Назаренко, В. С. Нерсесянца, А С. Пи-голкина, С. В. Полениной, Т. Н. Рахманиной, В. Н. Синюкова, И. Н. Сенякина, Ю. А. Тихомирова, Ю. В. Тихонравова, Б. Н. Топорнина, Д. Ю. Шапсугова и других, в которых определяются основные принципы исследования российской системы законодательства и права, устанавливаются критерии отраслевого деления законодательства, дается классификация нормативно-правовых актов по сферам их действия с учетом возможных юридических коллизий, выявляются основные тенденции развития российской государственности как целостного социокультурного феномена, представлено критическое осмысление взаимодействия российской правовой системы с нормами международного права, обсуждаются проблемы специализации и унификации российского законодательства.

В таком исследовательском контексте особое место занимают работы Л. Б. Бутхановой, JI.M. Карапетяна, А. И. Коваленко, А. В. Киселевой, Н. А. Михалевой, А. Б. Пастушенко, В. А, Ржевского, Э. В. Тадевосяна, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева и других, посвященные анализу иерархического и отраслевого принципов систематизации права и законодательства, их методологической значимости для понимания проблемы правового статуса субъектов Федерации, процессов суверенизации и децентрализации государственного управления, национально-государственного правового нигилизма.

Своеобразие формирующегося законодательства Российской Федерации и ее субъектов стало предметом обсуждения на заседаниях «круглых столов», организованных Институтом государства и права РАН совместно с журналом «Государство и право» в 1992 году по теме «Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и перспективы», в марте 1995 года по теме «Закон в переходный период: опыт современной России» и в марте 1997 года по теме «Конфликт закона и правовая реформа», где отдельными вопросами были отмечены дискуссионные интерпретации проблемы качественной подготовки законопроектов и их экспертирования, соотношения правовой регуляции и саморегуляции субъектов праваконституционного разграничения полномочий Федерации и ее субъектов и преодоления противоречий между федеральным и региональным законодательством, а также правовой защиты общественного, национального согласия и прав личности.

В мае 1997 года в Саратовской государственной академии права состоялся «круглый стол» по теме «Приоритеты правовой политики в современной России» под руководством редколлегии журнала «Правоведение», где обсуждались проблемы правовой и законодательной системы современной России, вопросы соотношения правовой политики в сфере частного и публичного права, а также основные юридические средства ее реализации.

В ноябре 1997 года там же была организована научно-практическая конференция на тему: «Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации». Особое внимание ее участников было уделено вопросам конституционного статуса и правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, соотношения федерального и регионального законодательства, законодательной и исполнительной власти в регионе и т. д.

Практическая направленность исследования проблем совершенствования российского законодательства занимает важное место в научной деятельности Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, подготовившего на основе модельной типологии конкретные проекты базовых законодательных актов регионального уровня: конституции и уставы субъектов Федерации, областные законы, положения, регламенты и т. д.

Вместе с тем проблемы систематизации и оптимизации законодательства Российской Федерации и ее субъектов в целом пока еще остаются малоисследованным феноменом, требующим теоретического осмысления и конкретных форм практической реализации полученных государствоведческих и правовых конструкций.

Объектом исследования является правовое регулирование общественных отношений, оформленное законодательными массивами Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с традиционными и инновационными юридическими критериальными основаниями с учетом закономерностей переходного периода развития современного российского общества.

Предметом исследования выступает процесс формирования и совершенствования законодательства Российской Федерации и ее субъектов в рамках вертикального и горизонтального структурирования нормативно-правового материала с использованием иерархического и отраслевого принципов систематизации.

Цели и задачи исследования.

Основная цель диссертационной работы состоит в комплексном теоретическом осмыслении важнейших особенностей оптимального функционирования нового российского законодательства и определении эффективных способов его систематизации в условиях децентрализации правового регулирования и нормативно-структурного воздействия правовых систем западноевропейской социокультурной идентификации.

Реализация поставленных целей достигается в диссертации путем решения следующих основных задач:

— определить концептуальные признаки российского законодательства как системно-структурного образования, включающего в себя своеобразие регионального элемента;

— проанализировать методологическую значимость иерархического и отраслевого принципов систематизации законодательства Российской Федерации и ее субъектов для оптимизации его горизонтальной и вертикальной структуры;

— установить особенности конституционного и уставного законодательства субъектов Федерации в плане его качественной инкорпорации и кодификации;

— выявить основные причины противоречивого взаимодействия федерального и регионального уровней российского законодательства на предмет разрешения юридических коллизий с использованием модельной типологии;

— описать основные виды систематизации российского законодательства, обеспечивающие его оптимальное функционирование в рамках вертикального и горизонтального структурирования.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Диссертационная работа базируется на системно-структурной и синергетической методологии с использованием принципов модельной типологии, юридической конфликтологии и политико-правовой регионалистики.

В теоретическом аспекте используются труды видных современных юристов-правоведов, посвященные анализу проблем и перспектив российского законодательства в целом, регионального правотворчества в частности.

Нормативно-правовую основу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Конституции и уставы субъектов Федерации, указы Президента Российской Федерации, а также действующие отраслевые кодексы законодательства Российской Федерации и ее субъектов.

Научная новизна диссертации заключается в следующем:

— настоящая работа является одной из первых сводок, обобщающей различные по своей методологической установке теоретические интерпретации систематизации законодательства Российской Федерации и ее субъектов переходного периода развития российского общества;

— в диссертации предпринята попытка критического осмысления основных принципов вертикального и горизонтального структурирования российского законодательства на федеральном и региональном уровнях;

— рассмотрены системообразующие возможности базовых кодификационных актов (Конституций и Уставов) законодательства субъектов Федерации способствующие его упорядочению;

— показаны теоретические преимущества модельного актирования нормативно-правового материала субъектов Федерации как одного из вариантов устранения юридических коллизий между федеральным и региональным законодательством ;

— иерархизирована последовательность применения инкорпорации, консолидации и кодификации как основных форм оптимизации законодательства Российской Федерации и ее субъектов.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Российское законодательство переходного периода сохраняет определенную преемственность на федеральном и региональном (субъектов Федерации) уровнях, ориентируясь одновременно на западноевропейские стандарты правотворчества. Его вертикальная структура формируется на основе иерархического принципа и сводится к следующим признакам: а) изменение структуры законодательства в рамках конституционализма как идеологии правовой государственностиб) ориентация федерального и регионального законодательства на строгую упорядоченность нормативно-правовых актов, реализующую принцип верховенства законовв) достижение эффективности и качественной реализации законодательства на федеральном и региональном уровнях с учетом подзаконного и ведомственного нормотворчестваг) научное обеспечение законодательной деятельности: планирование, информатизация, экспертиза, систематизация и т. д.- д) сохранение традиционализма отечественного законодательства в условиях инкорпорации норм международного права и региональной национально-культурной диверсификации.

2. Иерархический принцип систематизации конституционного и уставного законодательства в целом обеспечивает соответствие их федеральному законодательству, за исключением предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также разграничения полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов, органов законодательной и исполнительной власти на уровне Федерации и внутри ее субъектов.

3. Законодательство субъектов Федерации отличается следующими особенностями: а) республиканский уровень по сравнению с областным имеет более развитые формы, что определяется предшествующим опытом законотворчества и наличием подготовленных юридических кадровб) инициативное нормотворчество республик, краев, областей, краев и т. д. в сфере предметов совместного с Федерацией ведения не противоречит федеральному законодательству в том случае, если продиктовано необходимостью оперативной правовой регуляции реформируемых сторон регионального социально-экономического развития и в последующем будет приведено в соответствие с федеральными законамив) областное законодательство нуждается в оказании методической помощи со стороны законодательных органов Федерации и научном обеспечении собственного правотворчестваг) право законодательных органов субъектов Федерации не должно подменяться практикой заключения договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, поскольку в данном случае иерархический уровень систематизации теряет свою методологическую значимость для субъектов Федерации.

4. Пути устранения юридических коллизий могут быть определены в рамках формирующегося федерального коллизионного права в форме модельных законодательных актов (конституции республикиустава области, края и т. д.- федерального и регионального регламентов законодательной деятельности) рекомендательного или императивного характера, а также в форме кодексов, основ законодательства, программирования и планирования законотворческой работы Федерации и ее субъектов.

Особую значимость для разработки федерального коллизионного законодательства имеют федеральные законы «О законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации» и «О порядке предотвращения и разрешения коллизий и споров в отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами», издание которых приведет законодательную деятельность субъектов Федерации в нормальное состояние правотворчества без аномических деформаций.

5. Противоречивое толкование предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения с ее субъектами не позволяет добиться точной юридической расшифровки конкретных конституционных понятий, закрепленных в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации.

В связи с этим необходимо изменение конституционного законодательства России в той части, где закрепляются предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71 и 72). Целесообразно максимально ограничить и четко определить перечень предметов ведения, отнесенных к совместной компетенции (изначально коллизионной) или вообще ликвидировать институт предметов совместного ведения, заменив его на оптимальный набор полномочий субъектов Федерации в отраслевой систематизации российского законодательства.

6. Среди основных форм упорядоченния регионального законодательства на основе отраслевого принципа систематизации особое место занимает инкорпорация, предусматривающая инвентаризацию действующего нормативно-правового материала как в рамках Федерации, так и в правовом пространстве субъектов Федерации. Инкорпорационные мероприятия конкретизируют задачу создания Свода законов Российской Федерации с учетом законодательства субъектов Федерации как полноправной составляющей его части.

Инкорпорация и консолидация как формы систематизации и оптимизации законодательства субъектов Федерации выступают в виде вспомогательных средств, обеспечивающих кодификацию законодательных актов на данном уровне с позиции его отраслевого и комплексного деления. Кодификация законодательства субъектов Федерации реализует качественное его обновление, сочетая методологические возможности Основ законодательства и кодексов как базовых модельных актов.

Научно-практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно всесторонне раскрывает сущностные характеристики систематизации законодательства Российской Федерации и ее субъектов, выявляет особенности законодательной деятельности на региональном уровне, предлагает способы устранения юридических коллизий между законодательными актами Федерации и ее субъектов. На основе полученных результатов работники государственных структур (органов законодательной и исполнительной власти), правоохранительных органов, юристы-правоведы, политики смогут не только программировать законотворческие работы и систематизировать нормативно-правовые акты различных субъектов Федерации, но и прогнозировать качественное обновление регионального законодательства переходного периода.

Материалы диссертации могут быть использованы региональными службами систематизации и кодификации законодательства субъектов Федерации для упорядочения собственного законотворчества. При подготовке научных публикаций, учебных пособий, чтении лекций и спецкурсов по юриспруденции (конституционное право, теория государства и права) основные выводы диссертации полезны для творческого осмысления проблемы совершенствования законодательства Федерации и ее субъектов.

Апробация результатов исследования. Различные аспекты авторской концепции систематизации законодательства Российской Федерации и ее субъектов обсуждались на научно-практической конференции «Милиция. Право. Личность.» (Ростов-на-Дону, 1996), научно-теоретической конференции «Российская государственно-правовая идеология» (Ростов-на-Дону, 1997), межвузовской ежегодной научно-теоретической конференции «Политические технологии» (Ростов-на-Дону, 1998). Результаты исследования докладывались на теоретическом семинаре и обсуждены на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Ростовского юридического института МВД России. На основе диссертационной работы читается авторский спецкурс «Особенности законодательной деятельности Российской Федераци и ее субъектов» для слушателей Нальчикского филиала РЮИ МВД России. Содержание исследования отражено в четрыех публикациях автора.

Структура диссертации определяется основным замыслом исследования. представить законодательство Российской Федерации и ее субъектов в целостном систематизированном виде и специфических особенностях развития. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка литературы.

Заключение

.

Определение общих закономерностей развития российского законодательства в целом, тенденций реформирования современной российской государственности позволяет более систематизировано и теоретически грамотно подходить к анализу процессов развития законотворчества в субъектах Федерации, первоначальному становлению их собственной законодательной системы в рамках единого общероссийского правового пространства.

Разрешение региональных проблем экономического и политического обновления российского общества требует адекватного правового обеспечения. Особую озабоченность в данном случае вызывают вопросы разграничения компетенции Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения на вертикальном и горизонтальном уровнях, затрудняющие окончательное оформление законодательства Российской Федерации путем кодифицирования наличного нормативно-правового материала всех субъектов законотворчества на основе принятия базовых федеральных законов.

Это значит, что укрепление законности в правотворчестве и правоприменении переходного периода предполагает формирование и развитие внутренне согласованного, иерархизированного и имеющего конкретные механизмы реализации российского законодательства на всех его уровнях, а также точное и неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов федерального и регионального статусов прежде всего всеми государственными структурами и российскими гражданами.

В связи с этим важное место занимают юридические технологии внесения изменений в Конституцию Российской Федерации с целью придания ей качественно нового уровня базового кодификационного акта, снимающего правовые коллизии между федеральным и региональным законодательством. Требуют уточнения статьи Конституции РФ, устанавливающие перечень предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов без четкого ограничения компетенции органов законодательной власти каждого из уровней. Правовой статус субъектов Российской Федерации не должен определяться с позиций суверенизации, поскольку в таком случае конституционная республика автоматически и реально становится конституционно-договорной конфедерацией, а не федерацией. Должно быть ограничено «указное» право, дезорганизующее законодательную систему России в плане соответствия всех нормативно-правовых актов Конституции Российской Федерации.

Активное правотворчество в тех или иных отраслях законодательства на федеральном и региональном уровнях может быть ограничено лишь одним критерием — четким исполнением законов, не противоречащих конституционным и уставным нормам. При этом кодификационные законодательные акты субъектов Федерации должны приниматься в развитие базовых федеральных законов (Основ законодательства, отраслевых кодексов и т. д.).

Вместе с тем дальнейшая разработка концептуальных оснований реформирования российского законодательства с учетом его региональной составляющей потребует анализа не только общих тенденций правового регулирования, но и конкретных проблем законодательного процесса на уровне субъектов Федерации. К ним можно отнести следующие: правовая система субъекта Федерации как новый социально-юридический феноменрегиональное правотворчество как способ обеспечения социально-экономического реформирования в субъектах Федерациипрограммирование, планирование и прогнозирование законотворчества субъектов Федерацииинформационное обеспечение взаимодействия федерального и регионального законодательстванаучно-правовое экспертирование законодательных инициатив Федерации и ее субъектов и т. д.