Формирование региональной политики реструктуризации государственного сектора экономики

Актуальность темы

исследования обусловлена необходимостью разработки научных подходов и методических положений по регулированию функционирования и развития государственного сектора, увеличением роли государства в экономике и социальной сфере российских регионов, сущеавенными изменениями в структуре собственности, развитием государственно-частного партнерства, необходимостью внедрения современных методов государственного регулирования территориально! о развития. Развитие государавеннот сектора экономики в России сопровождается рядом позитивных и негативных результатов, что требует научного обобщения и создания более совершенного механизма управления, адекватного целям и задачам 1ерригориального развития.

Одним из условий экономического роста является сбалансированность производственных и воспроизводственных процессов государственного и частного секюров экономики, однако в последнее десятилетие в результате осущеавления широкого комплекса мер по реформированию экономики, в том числе по разгосударствлению и приватизации, в регионах России произошли заме1ные изменения в отношениях собственности. Несмотря на это, значительная часть имущееi на по-прежнему остается в рукач государства, однако управление государственным сектором как со стороны федеральных министерств и ведомств, так и со стороны региональных властей в настоящее время осуществляется несогласованно, юсударственная политика направлена в основном на приватизацию и сокращение государственного сектора экономики.

В сложившихся на сегодняшний день социально-экономических условиях остро назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления государственным сектором и научного обоснования направлений его реструктуризации. Имеющиеся функциональные и институциональные проблемы объективно обуславливают по гребное ib в создании в регионах целостной системы управления государственным сектором экономики на основе четко регламентированного механизма принятия управленческих решений.

Степень разработанности темы исследования. Проблемы функционирования государственного сектора экономики и государственной собственности, а также методы управления ими раскрываются в работах таких российских авторов как Н. А. Абдуллаев, В. В. Алексеев, Е. В. Балацкий, В. В. Бандурин, В. А. Виноградов, А. Б. Виссарионов, Г. В. Горланов, Л. С. Гринкевич, В. И. Жуков, В. А. Конышев, В. И. Кошкин, С. Н. Максимов, Н. Д. Найденов, И. А. Острина, И. Прангишвили, А. К. Рассадина, С. Б. Сатаев, В. Н. Черковец, Л. И. Якобсон, К. Яновский и др., а также в трудах зарубежных ученых Э. Аткинсона, А. Бизаге, Дж. Стиглица и др. Особенности регионального развития и управления исследуются в работах М. В. Белокозовой, А. Г. Гранберга, Д. И. Егорова, О. В. Кузнецовой, О. М. Кутилиной, Б. Лавровского, В. Н. Лексина, В. Масакова, Н. Михеевой, Р. М. Нижегородцева, А. Позднякова, Л. А. Реймера, А. Н. Швецова и др. Вопросы общей экономической теории, представлены в трудах Г. Клейнера, В. М. Кудрова, Р. М. Нуреева, В. М. Полтеровича, В. В. Попова и др. В процессе математического моделирования широко использовались работы российских ученых В. В. Амелькина, И. И. Елисеевой, А. Г. Коровкина, Т. Д. Лапиной, В. П. Милованова, А. В. Наумова, Ю. А. Подорвановой, А. В. Полежаева, а также классические труды В. Вольтерра, А. Л01КИ и др.

Работы перечисленных авторов имеют большое значение для научного осмысления и прикладного анализа перспектив развития государственного сектора экономики, однако непосредственно вопросам управления государа венным сектором на региональном уровне в научной литературе уделяется недостаточное внимание, что обуславливает необходимость проведения теоретико-методологических исследований в эюм направлении.

Таким образом, научная и практическая значимость обозначенных проблем, недостаточная их разработка в отечественной литературе, необходимость поиска новых вариантов решений, наличие широкою круга дискуссионных вопросов предопределили выбор темы настоящего исследования, его предмет, цели, задачи и структуру.

Целью исследования является научно-методическое обоснование региональной политики реструктуризации государственного сектора экономики и разработка инструментария управления масштабами государственного сектора на pei иональном уровне.

Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решаются следующие задачи:

— исследовать тенденции, закономерности, факторы и условия функционирования и развития государственного сектора экономики, определить место и роль государственного сектора в территориальной экономической системе;

— проанализировать современные подходы и методы управления масштабами государственного сектора на федеральном и региональном уровне;

— исследовать секторальную структуру региональной экономики, определить направления ее трансформации с точки зрения соотношения государственного и негосударственного секторов;

— обобщить инструменты государственной структурной политики, оценить степень структурной сбалансированности региональной экономики, определить основные направления ее структурной перестройки;

— оценить неравномерность ра шития регионов, провести их классификацию, обосновать принцип селективности при формировании региональной политикисформировать основные направления селекшвной региональной политики реструктуризации государственного сектора, разработать механизм ее реализации;

— разработать рекомендации по формированию государственной политики реструктуризации юссекюра, механизм ее со1ласования на pei иональном уровне и организационный механизм управления госсектором в регионах.

Объектом исследования является государственный сектор экономики как один из элементов территориальной экономической системы.

Предметом исследования являются формы и методы государственной политики в сфере реструктуризации государственною сектора.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют положения общей экономической теории, теории собственное in, исследования зарубежных и отечественных специалистов в области государственного управления, управления государственным сектором, регулирования территориального развития.

В процессе исследования использовались такие общенаучные методы и приемы как научная абстракция, анализ и синтез, методы группировки и сравнения, экономико-математическое моделирование, методы статистической обработки информации, а 1аюке системный экономический анализ.

Информационной базой исследования послужили официальные статистические данные Росстата, материалы федеральных и региональных органов власти, разработки российских экономииов, аналшические данные, опубликованные в научной литературе и периодической печати, законодательные и другие нормативные правовые акты федерального и регионального уровня, а также собственные исследования и расчеты автора.

Научная новизна диссертационной работы заключается в расширении и развитии современных представлений о формах и методах управления государственным сектором экономики и разработке методических положений по формированию селективной региональной политики реструктуризации государственного сектора с учетом специфики социально-экономических условий развития региона.

Автором получены новые научные результат:

— для диагностики структурных проблем введен новый показатель структурной несбалансированности экономики, основанный на концепции «золотого сечения» и позволяющий оценить масштабность этих проблем и их возможные последствия;

— построены эконометрические модели, показывающие влияние секторальной структуры экономики на экономическое развитие регионов и позволяющие принимать обоснованные управленческие решения по реструктуризации государственного сектора экономики;

— разработан механизм формирования селекшвной региональной политики реструктуризации госсектора, включающий классификацию регионов по критерию производительности труда, расчет точек секторального равновесия и определение стратегии ресгруюуризации;

— построена экопометрическая модель взаимодействия государственного и негосударственного секторов, позволяющая найти структурное равновесие и построить прогноз изменения масштабов государственного сектора;

— разрабошн механизм согласования макроэкономической и региональной политики реструктуризации государственного сектора с использованием индикативных показателей доли госсектора, суммарного ВРП и изменения численности занягых в юссекюре, сформулированы основные принципы этою согласования;

— предложен организационный механизм управления государственным сектором экономики на региональном уровне, введен новый инструмент управления — концепция развития предприятия государственного сектора, разработана ее типовая структура.

Достоверность научных результатов и обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается применением научных методов исследования, достаточно представительным информационным обеспечением, полнотой аналит теоретических и практических разработок, практической проверкой и внедрением результатов исследования.

Значение для теории и практики научных результатов определяется тем, что представленные в диссертации конкретные модели и методики формирования региональной поли гики в обласги реструктуризации государственною сектора теоретически обосновывают необходимость использования системного подхода при построении целостной системы государственного управления реструктуризацией госсектора. Практическая значимость диссергационной работы заключается в возможности использования полученных результатов в деятельности органов государственного управления по совершенствованию форм и методов управления государственным сектором. Применение разработанных научных положений, методик и рекомендаций способствует обеспечению экономического и социального развития регионов за счет оптимизации секторальной сгруктуры экономики.

Апробация работы. Основные положения и полученные научные результаты обсуждались и получили одобрение на Международных научно-прак1ических конференциях «Актуальные проблемы управления» (г. Москва, 2005, 2006), 20-й Всероссийской конференции молодых ученых «Реформы в России и проблемы управления — 2005».

Внедрение результатов исследования. Разработанный организационный механизм управления предприятиями госсекюра используется Терриюриальным управлением Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по городу Москве при формировании программ управления. Отдельные положения диссертационной работы использукнся Государственным университетом управления в учебном процессе при преподавании курсов «Экономика государственного и муниципального сектора», «Управление государственной и муниципальной собавенностью», «Реыюнальная экономика».

Публикации. По результатам исследования опубликовано 5 научных работ общим объемом 2,35, в т. ч. лично автору принадлежит 1,6 пл. В работах представлены результаты анализа построенных автором эконометрических моделей и раскрываются основные направления региональной политики реструктуризации государственною сектора экономики.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ.

1. Одним из важнейших элементов социально-экономической системы в России является государственный сектор экономики. В диссертации под государственным сектором экономики понимается часть национальной экономики, в рамках которой государство в целях достижения общественных интересов и удовлетворения общественных потребностей выступает участником экономической деятельносш через государственные предприятия и организации. В ходе исследования выявлен ряд существенных для формирования эффективной системы управления особенностей российского госсектора, которые связаны: (1) с особыми рыночными условиями (рабога в условиях квазирыночных огношений и естественных монополий) — (2) с финансовой системой (недостаток бюджетного финансирования программ развития, низкая эффективность финансово-хозяйсгвенной деятельности и финансовая неустойчивость предприятий) — (3) с составом кадров (недостаток квалифицированных управляющих) — (4) с геополитическими особенностями (обширные территории бывшего СССР и проводимая региональная политика) и (5) со структурными особенностями (наличие двух уровней госсектора — федерального и регионального). Выделение регионального госсектора как особого объекта управления позволяет сконцентрировать усилия органов государственного управления на достижении стратегических целей территориального развития.

2. Основной проблемой структурных преобразований является отсутствие научно обоснованных подходов к формированию региональной политики реструктуризации государственного сектора экономики, что усугубляется неопределенностью государственной стратегии преобразования форм и отггошеггий собственности и несогласованностью действий региональных и федеральных властей, в связи с чем в работе предлагается концепция управления госсектором, основные положения которой сводятся к реализации четырех блоков: (1) определение оптимального соотношения частного и государственного секторов, исходя из максимитции показателя валового регионального продукта (ВРП) — (2) выбор стратегии реструктуризации госсектора- (3) согласование управленческих решений, принимаемых в области реструктуризации государственного сектора экономики региональными и федеральными органами власти- (4) организационное обеспечение реструктуризации.

3. Проведенный в работе структурно-динамический анализ эволюции крупных социально-экономических систем позволил выявить универсальную экономическую закономерность, заключающуюся в том, что чрезмерное расширение государственною сектора на разных исторических этапах приводило к упадку и дальнейшему разрушению фундаментальных устоев общественно-экономических формаций. Рассмотренные примеры показывали, что разрушались крупнейшие государства из-за гипертрофированною размера госсектора и объема госсобственности, с которыми не справлялась экономика. Выявленная закономерность выдвинула на первое место проблему поиска оптимальных пропорций государственного и негосударственного секторов. Актуальность данной проблемы повышается в свете формирующейся гибкой политики реструктуризации собственности на основе регуляторною цикла «приватизация — национализация», в соответствии с которым изменения в структуре собственности происходят в зависимости и в соответствии с изменениями экономической системы.

4. Среди теоретических и практических подходов, определяющих оптимальное соотношение государственного и негосударственного секторов, в диссертации выделена концепция «золотого сечения». В соответствии с рассмотренной концепцией основные параметры экономической системы должны делиться между конкурирующими элементами по правилу «золотой пропорции», i.e. доля государственною сектора должна быть близка либо к 38, либо к 62%. Эмпирические наблюдения за различными государствами показали, что те из них, которые функционируют эффективно, используют технологию «золотого сечения». В диссер1ационной работе была дана экономическая интерпретация данной 1еории с точки зрения эффективного функционирования экономической системы. Введенный в этих целях показатель структурной несбалансированности экономики позволяет определить отклонение фактической структуры экономики от своей золотой" пропорции и на основании полученных результатов оценить масштабность и возможные последствия возникшей положительной, определяющей существующую экономическую модель как неэффективную, но допустимую, или отрицательной несбалансированности, свидетельствующей о недопустимости и опасности дальнейшего существования выбранной модели. Изучение эмпирическою материала позволило выявить методологическую особенность концепции «золотого сечения»: принцип «золотых пропорций» дает адекватные результаты в случае применения его к макроэкономическим бюджетным показателям (например, доля государственных расходов (доходов) в ВВП), в связи с чем его рекомендуется придерживаться при формировании бюджетной политики. Применительно к другим экономическим агрегатам или в случае использования разработанной методологии при формировании региональной политики принцип «золотого сечения» требует определенной коррекжровки.

5. Для определения оптимального соотношения государственного и негосударственного секторов в диссертационной работе построена эконометрическая модель «хищник — жертва», описывающая взаимозависимое развише двух секюров. В резулыа1е проведенных исследований был выявлен факт двойственности структурного равновесия для российской экономики, когда имеются два предпочтительных структурных состояния: с доминированием частного или государственного секторов. При этом принципиально устойчивым оказалось равновесие, при котором доминирует частный сектор. Оптимальные пропорции государственного и негосударственного секторов в этом случае составили 14,1% и 85,9% соответственно. Построение данной модели и pacnei значения оптимального равновесия имеет большое практическое значение, поскольку позволяет выработать дальнейшую стратегию государства в отношении реструктуризации юсударавенною сектора и определить ее пространственно-временные характеристики. Так, согласно произведенным расчетам основной курс государственной политики реструктуризации государственною сектора в ближайшие десятилетия должен быть направлен на проведение политики приватизации.

6. Исследование и анализ проводимой в последние 15 лет в России реформы отношений собственности, основным ядром которой являлась приватизация, показали неоднородноеib входящих в ее состав регионов с точки зрения адаптации к новым экономическим условиям и скорости проведения реформ. Неравномерность развития регионов привела к значительной неоднородности экономическою пространства страны, в результате которой дифференциация регионов по показателю ВР11 на душу населения в 2004 г. составила беспрецедентное значение 45,7 раза. Факт дифференциации экономического пространства позволил расширить формирующуюся в последние юды эволюционную теорию экономического развития, согласно которой проводимая властями политика должна быть адекватна существующей стадии модернизации экономики. Наличие серьезных различий в развитии отдельных территорий, позволяет сделать вывод о невозможности проведения единой макроэкономической политики и необходимости разработки экономической стратегии, носящей селективный характер. Данная теоретическая разработка на практике реализуется как конкретизация макроэкономической политики реструктуризации, общий стратегический курс которой направлен на проведение приватизации, на региональном уровне в виде региональной политики реструктуризации государственною сек юра.

7. Исходной точкой для разработки селективной региональной политики реструктуризации госсектора является типологизация всего массива российских регионов, но кршерию производительности труда. Несмотря на наличие различных способов классификации регионов, по критерию производительности труда с критической точкой их разделения на две группы до настоящего времени типология не строилась. Проведенная оценка производительности груда pei ионов России (я) позволила сформировать на этой основе два кластера (низкопроизводительных и высокопроизводительных регионов). Выявленный в результате проведения вычислительных экспериментов критерий кластирования и в 2001 г., и в 2004 г. составил значение к = 100 тыс. руб. Оригинальность предлагаемой процедуры кластнрования заключается в том, что сама конфигурация кластеров зависит от качества строимых на их основе эконометрических моделей, что приводит к необходимости итеративного поиска точки разделения всей совокупности регионов на две группы в каждом исследуемом периоде.

8. В целях определения влияния приватизации на развитие pei иона автором были построены для каждого кластера регионов эконометрические модели, представляющие собой производственно-институциональные функции, в которых численность занятых в экономике является производственной переменной, а доля занятых в государственном секторе — институциональной. Данная переменная отражает hhci национальную с i рук гуру общества в том смысле, что учнтывае1 взаимные масштабы институтов частной и государственной собственности. В качестве выходной характеристики выступает валовой региональный продукт (ВРП), объем и скорость pocia которого харак1еризуе1 уровень развития региональной экономики. Построенные таким образом эконометрические зависимости позволяют оценить влияние секторальной структуры экономики регионов на их экономический рост и определить значение точек конкурентного секторального равновесия, за пределами коюрых происходит смена воспроизводственного режима функционирования региональной экономики. Практическое применение построенных моделей заключается в том, что они являются основой для принятия решении в отношении желательного направления дальнейшей эволюции государственного сектора в субъектах РФ. Данные решения принимаются по результатам идентификации для каждого региона страны его места на кривой экономического роста и выяснения того, справа или слева находится оно относительно критической точки секторальной структуры занятости.

9. Предлагаемый в данном диссертационном исследовании механизм формирования региональной политики реаруюуризации госсектора, представляющий собой многоэтапный процесс, предназначен для выработки оперативных решений в отношении расширения или уменьшения масштабов госсектора в текущем году, которые принимаются по результатам прикладных расчетов на основе данных предыдущего года. Практическая ценность предлагаемой методологии заключается в возможности вовремя улавливать изменения в режиме экономическою роста регионов и переключаться на иную регулятивную парадигму, обеспечивая тем самым эффективное развитие экономики как региональной, так и, в конечном счете, национальной.

10. Эффективным инструментом осуществления текущего комплексного контроля за функционированием государственного сектора экономики является социально-экономический мониторинг юссекюра. Практическая реализация в регионах предлагаемых в работе рекомендаций по осуществлению мониторинга функционирования госсектора содействует повышению эффективности проводимой в 01 ношении государавенною сектора политики за счет выявления и анализа тенденций его развития, оценки его отраслевой и территориальной специфики, моделирования и прогнозирования его дальнейшею развития на основе выявленных закономерностей.

11. Предложенный в диссертации механизм принятия управленческих решений относительно региональной политики реструктуризации госсектора требует серьезного согласования с разработанной макроэкономической политикой, направленной на углубление курса приватизации, поскольку использование селективного подхода в практике регионального регулирования пока не находит отражения в официальной структурной политике на федеральном уровне. В связи с Э1 им актуализируется проблема выработки механизмов и форм координации общегосударственной и региональных стратегий экономического развития.

Разработанный автором механизм координации макроэкономической и региональной поли гики реструктуризации юссекюра с использованием индикативных показателей позволяет оценить степень ее соответствия интересам и целям общегосударственной политики путем анализа агрегированного показателя изменения численности занятых в юсударавенном секторе экономики, выявить основные этапы, требующие согласования и координации. В работе предлагаются основные принципы, на которых должен базироваться этот механизм, среди которых выделяются принцип обеспечения стратегических целей и задач, принцип согласованности интересов, принцип целевых ориентиров, принцип селективности, принцип преобладания положительного социально-экономического эффекта и принцип обоснованности. Практическое применение проведенных согласований заключается в необходимости учета их результатов при выработке дальнейших сipaiei ий в отношении госсекюра. На федеральном уровне данная рекомендация реализуется при составлении программ приватизации, когда учитывается не только отраслевой, но и региональный принцип, что в настоящее время не делается. 11а региональном уровне согласованные показатели рекомендуется учигывагь при определении направления региональной политики реструктуризации госсектора либо в сторону увеличения, либо в сторону уменьшения масштабов госсектора и выработки дальнейших сграгегий ее проведения относительно каждого конкретного хозяйствующего субъекта на территории региона.

12. Предложенная в работе система органов управления государственным сектором экономики на региональном уровне призвана обеснечигь эффективное управление государственным сектором экономики на основе принципа пообъектного управления. С учетом функций и задач новой структуры управления в диссертации предлагается типовая структура концепции управления предприятиями государственного сектора экономики, которая дополни i существующий инструментарий управления госсектором.

13. Предложенные в работе теоретические, методические положения и модели позволяют сформировать научно обоснованную ноли гику реструктуризации, направленную на создание предпосылок для роста ВРП, и эффективную систему управления государственным сектором экономики, согласовать интересы регионов и федерального правительства, создать предпосылки для устойчивого развития госсектора на региональном и национальном уровне.