Международно-правовые вопросы экологического районирования

Актуальность темы

исследования. Правовые вопросы управления экологической политикой на разных уровнях (защиты окружающей среды, обеспечения экологической безопасности) в последние годы породили обширный нормативный материал как внутригосударственного, так и международно-правового характера и широко освещаются в юридической литературе1. Это вполне объяснимо, поскольку в отдельных регионах и зонах земного шара, в том числе в Российской Федерации, по авторитетным оценкам, состояние окружающей среды приближается к катастрофическол му. Появились даже работы, в которых предлагается отказаться от традиционной ориентации на концепцию государственного суверенитета в пользу экологической безопасности человечества.

В свете сказанного особое значение приобретает скорейшее выявление еще не мобилизованных или неэффективно используемых механизмов, концепций и средств, хотя бы гипотетически содержащих возможность достижения позитивных практических результатов в данной области.

Среди правовых средств такого характера внимание многих юристов, экономистов и политиков все более обращается к вопросам управления экологической политикой на уровне отдельных экологических районов или, иными словами, к «районной экологической составляющей», которая представляется важным резервом к универсальным, региональным, национальным и двусторонним средствам и методам в данной сфере. Такой подход мы условно называем экологическим районированием. Его сторонники.

1 См.: Робинсон Н. А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М.: Прогресс, 1990; Петров В. В. Экологическое право России. М.: БЕК, 1995; Боголюбов С. А. Экологическое право. М.: НОРМА — ИНФРА-М, 1998; Аль-Вахшад Зияд. Международно-правовые проблемы обеспечения региональной экологической безопасности. Автореф. дисс.. канд. юрид. наук / РУДН. М., 1999; Копылов М. Н. Право на развитие и экологическая безопасность развивающихся стран (международно-правовые вопросы). М.: ЭКОН, 2000. С. 18−37, 164−213, 249−276- Герасимчук И. В. Международное право окружающей среды: Региональный опыт в решении глобальных проблем / Международное право — International Law, 2000. № 1 (7). С. 67−85.

2 0 этом плане характерно название материала, опубликованного Службой изучения общественного мнения Москвы осенью 1999 г., — Неожиданные итоги: Экология беспокоит людей больше, чем преступность / Мир за неделю, 1999. № 1 (1). 28.08, — 04.09. имеются во многих странах но, тем не менее, он занимает до сих пор малозаметное место в науке международного права, будучи растворенным в проблемах региональной экологической безопасности.

Международно-правовые и национально-правовые вопросы управления экологической политикой в экологическом районе только затрагиваются в соответствующих исследованиях, а в целом оказались неразработанными, в отличие от аналогичных исследований экономического и социального характера3. Единичные публикации на данную тему, появившиеся в юридической литературе с начала 90-х гг.4, не меняют этой общей оценки.

В то же время, без заполнения этого пробела трудно рассчитывать на исправление эколого-кризисной ситуации в целом.

В силу устоявшегося разделения мира на регионы, в основном, по политическому и экономическому (социально-экономическому) признакам, районная экологическая политика, как правило, формируется и осуществляется в рамках такого разделения, которое часто является искусственным с точки зрения задач защиты конкретных экологических объектов. Все большее значение в наше время приобретают вопросы формирования и осуществления экологической политики именно в «экологическом районе», границы которого не обязательно должны совпадать с границами административно-территориального (политико-территориального) деления.

Несмотря на очевидную желательность строить экологическую политику на функциональной основе, реалии как внутригосударственной, так и международной жизни не позволяют (за редкими исключениями) игнорировать государственные и административные границы в данных вопросах (речь, естественно, не идет о международных территориях общего пользо.

3 См., например: Каплан Е. Л., Литовка О. П., Новиков Э. А. Социально-экономические аспекты рационального природопользования в регионе. М.: Наука, 1989; Горшков В. Г., Данилов-Данильян В.И., Кондратьев Я., Лосев К. С. и ДРПроблемы экологии России. М., 1993; Безопасность России. Экологическая безопасность, устойчивое развитие и природоохранные проблемы. М.: Знание, 1999.

4 См.: Транин А. А. О проекте международного парка «Берингия» (Организационно-правовые вопросы) / Советское государство И право, 1991. № 3. С. 96−100- Колбасов О. С. Правовые основы международного парка «Берингия» / Государство и право, 1992. № 2. С. 56−64. вания), в частности, — властные функции субъектов федерации в пределах их территории и суверенитета государства в пределах территории государства в целом.

Замыкание экологической политики уровнем административного района, к которому нередко относится территория субъекта федерации, или же государственным уровнем, за редким исключением, неэффективно. Как отмечается в одном из исследований «.во многом это является следствием того, что большинство государств сознательно не принимает должных мер экологической защиты, превратно, себе же в ущерб, толкуя принцип суверенитета и экономической выгоды"5. Отсюда очевидна необходимость комплексного исследования данной проблематики, особенно учитывая тот факт, что в соответствии с Конституцией РФ общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы.

Общая оценка соответствующих негативных последствий для экологии планеты в целом и для отдельных районов/регионов, в частности, входит в нашу задачу лишь попутно. Для полного знакомства с этими последствиями достаточно ознакомиться с уже вышедшими работами6.

Отметим, однако, тенденцию к выделению политиками и юристами значения юридически обязательных норм в данной области, которые все более вытесняют соответствующие нормы рекомендательного характера7.

Необходимо отметить формирование принципиальных подходов к данной проблематике на национальном уровне. В этой связи напомним, что.

5 Копылов М. Н. Право на развитие и экологическая безопасность развивающихся стран (международно-правовые вопросы). С. 10.

6 Кроме приведенных выше работ см. также: Виноградов С. В. Международное право и охрана атмосферы. М.: Наука, 1987; Бринчук M.M. О предмете экологического права / Вестник Международного университета. Сер. Право. М., 1998. Вып. IIIБринчук М. М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? / Государство и право, 1994. № 8/9- Иойрыш А. И. Управление экологическим риском. — В кн.: Право и чрезвычайные ситуации. М.: ИГП РАН, 1992; Колбасов О. С. Международное экологическое право на пороге XXI века. Доклад на ежегодной конференции Российской ассоциации международного права. М., 1997; Тимошенко А. С. Международное сотрудничество по охране окружающей среды в системе ООН. М.: Наука, 1981; Кукушкина A.B. Международно-правовая охрана окружающей среды. — В кн.: Международное право / Под ред. Колосова Ю. М., Кривчиковой Э. С. М.: Междунар. отношения, 1998.

7 См.: Тимошенко А. С. Международное сотрудничество по охране окружающей среды в системе ООН. С. 40.

Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 одобрены «Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране Q окружающей среды и обеспечению устойчивого развития». На основе этого Указа Правительство Российской Федерации представило Президенту РФ проект Концепции перехода Российской Федерации «на модель устойчивого развития, обеспечивающую сбалансированное решение задач социально-экономического развития на перспективу и сохранение благоприятного состояния окружающей среды и природо-ресурсного потенциала в целях удовлетворения жизненных потребностей населения».

В данном объемном документе для целей настоящей диссертации особое значение имеют следующие положения: «.4. переход к устойчивому развитию предполагает постепенное восстановление естественных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды. Этого можно достичь усилиями всего человечества, но начинать движение к данной цели каждое государство должно самостоятельно- 5. обеспечение естественного развития экосистем, сохранение и восстановление уникальных природных комплексов и ландшафтов на основе оптимизации режимов природопользования и защиты окружающей среды- 6. вывод из кризисной экологической ситуации ряда крупных городов и промышленных центров».

Предметом исследования в настоящей диссертации являются внутригосударственные (между субъектами конкретного государства), международные (между государствами) и смешанные (между субъектами государств и иностранными государствами и/или субъектами последних) отношения эколого-районного характера по поводу управления экологической политикой в пространственной (географической) сфере, ориентированного на конкретный природный объект (предмет) охраны (обеспечения экологической безопасности).

8 российская газета, 1994, 9 февр.

Целью исследования является изучение правовых источников и средств управления в области районной экологической политики, выявление соответствующих проблем и представление рекомендаций по их решению, в частности — по наиболее эффективным правовым средствам регулирования защиты окружающей среды на эколого-районном уровне (с акцентом на опыт районов/регионов Российской Федерации), в контексте внутригосударственных экологических отношений, отношений между субъектами разных государств, двусторонних, региональных и универсальных международных договоров.

В соответствии с предметом и целью исследования диссертант решает следующие основные задачи:

• выявление правовых аспектов формирования экологических районов (экологического районирования), районной экологической политики;

• определение районных экологических принципов и приоритетов в их связи с соответствующими принципами и приоритетами иерархически более высокого (на уровне региона, государства, в международной сфере) и более низкого (субъекты конкретного внутригосударственного экологического региона) экологическими принципами и приоритетами;

• исследование особенностей формирования, принятия и применения основных нормативных источников в области управления районной экологической политикой;

• системный анализ правовых основ различных уровней районного экологического управления и деятельности соответствующих органов управления;

• определение роли и эффективности правовых средств управления в вопросах районного экологического планирования, экологического мониторинга и экспертизы окружающей среды;

• представление рекомендаций по ведению районных экологических кадастров;

• определение наиболее эффективных правовых методов и средств районного экологического контроля.

Научная новизна исследования определяется тем, что правовые аспекты управления экологической политикой на уровне экологического района, при всей их большой социальной значимости, недостаточно исследованы как в отечественной, так и в зарубежной правовой науке. В этом отношении данное исследование является одним из первых. Кроме того, в нем обобщен, систематизирован и проанализирован новейший нормативный и научный материал по теме диссертации, значительная часть которого по объективным причинам не явилась предметом анализа в научных работах других юристов.

Диссертант выносит на защиту следующие основные положения:

1. Экологическое районирование — системный элемент обеспечения экологической безопасности, проведения экологической политики.

2. Экологическое районирование должно строиться при тесном учете государственных границ и суверенитета государств, но, тем не менее, с приоритетной ориентацией на императивные требования к эффективному обеспечению экологической безопасности собственно экологического района, недопущение и ликвидацию угрозы окружающей среде, на уровень приемлемого экологического риска.

3. Первичным уровнем концептуального формирования районной экологической политики (и правовых форм и средств управления ею), а также научного подхода к исследованию данной проблематики, является определение понятия «экологический район». Затем должен быть определен предмет экологической политики экологического района, принципы и приоритеты в данной сфере, конкретный массив соответствующих законодательных и подзаконных актов и норм, практические мероприятия по проведению экологической политики (защите окружающей среды).

4. На Программу ООН окружающей среды (ЮНЕП) должна быть возложена обязанность разработки и ведения Всемирного кадастра экологических районов и регионов с указанием источников экологической опасности в них, программ обеспечения экологической безопасности экологического района, источников их финансирования.

5. Районные экологические принципы и приоритеты являются как общими (для любых экологических районов), так и специальнымидля конкретного экологического района.

6. Формирование, принятие и применение основных нормативных источников в области управления районной экологической политикой в различных государствах, относящихся к соответствующему экологическому району, должно базироваться на унифицированных (модельных) началах.

7. Правовые средства районного экологического планирования, экологического мониторинга и экологической экспертизы должны быть общими для всех государств соответствующего экологического района.

8. Следует добиваться принятия законодательными органами разных государств, относящихся к одному экологическому району, единых и общеобязательных в соответствующем экологическом районе законодательных актов по районной экологической безопасности, не требующих договорного оформления между государствами.

9. При ООН должны быть учреждены Силы Чрезвычайного Экологического Реагирования (СЧЭР), обладающие правом без согласия государств экологического района осуществлять чрезвычайные меры борьбы со стихийными и иными экологическими бедствиями по решению Совета СЧЭР.

10.Действия СЧЭР не являются нарушением принципа невмешательства во внутренние дела государств применительно к чрезвычайным экологическим угрозам (катастрофам).

11.Одной из задач Всемирного Экологического Фонда, учреждение которого следует ускорить, должно стать финансовое обеспечение мероприятий по формированию экологических районов и оказание экстренной экологической помощи со стороны СЧЭР и самим экологическим районам.

12. Между народной нормативной формой закрепления районной экологической политики должен стать Районный экологический план с наднациональным механизмом его реализации.

13.Система международной экологической информации — непременное условие обеспечения, кроме прочего, районной экологической безопасности.

Методологическую основу диссертации составляют диалектический метод познания социально-политических процессов и метод системного анализа, а также такие общенаучные и специальные юридические методы как сравнительный, системно-структурный, историко-правовой.

Нормативную базу исследования составляют законы, подзаконные акты и другие правовые внутригосударственные документы, а также соответствующие договоры по вопросам окружающей среды как между субъектами внутреннего права, так и международные договоры, решения различных международных организаций в области защиты окружающей среды.

Теоретическую и методологическую базу диссертации составляют работы следующих российских юристов и других специалистов в области защиты окружающей среды, управления экологической политикой: А. Х. Абашидзе, К. А. Бекяшев, С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, С. В. Виноградов, В. В. Витюк, ЖДориа, В. К. Дуран, В. Г. Емельянова, Б. В. Ерофеев, O.JI. Дубовик, Ю. ГЖариков, Т. Р. Захарченко, E.JI. Каплан, А. Я. Капуеи тин, Ю. М. Колосов, А. Г. Карташев, О. В. Ковальчук, О. М. Козырь, Б. А. Клименко, О. С. Колбасов, М. Н. Копылов, С. Н. Кравченко, В. В. Круглов, А. В. Кукушкина, М. И. Лазарев, О. П. Литовка, О. И. Макаров, Е. Л. Минина, Г. И. Морозов, Е. А. Нестеренко, Э. А. Новиков И.Ф. Панкратов, В.П. Пар-хитько, В. В. Петров, А. С. Тимошенко А.А. Транин, В. Н. Трофимов, В. Н. Яковлев.

Использованы также работы таких зарубежных юристов как: И. Александр, Аль-Вахшат Зиад, Б. Белл, Л. Берес, Р. Бэттс, А. Х. Вестинг, Д. В. Вильяме, Р. Уилкинсон, Г. Деникер, Дж. Дугард, Ю. Динстейн, Д. Карлтон, П. Кеннеди, Р. Кларк, Р. Клаттербак, Р. Купперман, У. Лакер, Дж. Левитт, Н. А. Робинсон, Т. Тейлор, Д. Трент, Р. Фриндландер, В. Югинг.

Научная и практическая значимость исследования определяется тем, что содержащиеся в нем предложения и выводы могут быть использованы при разработке новых и дополнении действующих законодательных и подзаконных нормативных актов различного уровня (федеральных, субъектов федерации, ведомственных, межведомственных и т. п.), а также международных договоров и решений международных организаций по вопросам охраны окружающей среды, управления экологической политикой на различных уровнях, в первую очередь — на эколого-районном и региональном.

Материал диссертации может быть использован при чтении лекций в высших учебных заведениях по курсам «Право окружающей среды», «Экологическое право», «Международное экологическое право», «Право международной безопасности», «Региональное сотрудничество», в научно-исследовательской деятельности, при разработке и применении нормативных документов и практических действиях в области защиты окружающей среды.

Апробация результатов исследования. Результаты настоящего исследования обсуждены на заседании кафедры международного права Российского университета дружбы народов. Основные теоретические положения и практические выводы исследования апробированы автором во время проведения лекционных и семинарских занятий в Российском университете дружбы народов, изложены в опубликованных автором научных статьях и учебном пособии.

Структурно работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

Заключение

.

На основе проведенного исследования диссертант пришел к следующим основным выводам:

Формирование экологических районов и проведение районной экологической политики является объективным процессом в международно-правовом регулировании защиты окружающей среды, системным элементом обеспечения экологической безопасности в мировом, региональном и локальном масштабах.

Традиционное понимание принципа государственного суверенитета не должно носить абсолютного характера в контексте современных угроз экологической безопасности. В частности, суверенитет не должен служить препятствием для экологического районирования. Наоборот, он должен активно использоваться для широкого международного сотрудничества по эффективному обеспечению экологической безопасности, недопущения и ликвидации угрозы окружающей среде, основываясь на критерии приемлемого экологического риска для того или иного района.

Возложение на Программу ООН по окружающей среде (ЮНЕП) обязанность разработки и ведения Всемирного кадастра экологических районов и регионов (ВКЭР) с указанием источников экологической опасности в них, программ обеспечения экологической безопасности экологического района, источников их финансирования должно сопровождаться ведением соответствующих эколого-районных кадастров. ВКЭР должен регулярно выпускать специальный информационный бюллетень по вопросам экологии, доступный широким слоям общества.

Выделение районных экологических принципов и приоритетов, как общих (для любых экологических районов), так и специальных (для конкретного экологического района) является системообразующим фактором проведения эффективной экологической политики на уровне районов. Соответствующие принципы и приоритеты должны сыграть важную роль в деятельности правоохранительных органов, на которые возложены задачи контроля за охраной окружающей среды, в частности — судов любого уровня.

Управление районной экологической политикой в соседних государствах, относящихся к одному экологическому району, должно базироваться на модельных началах, которые унифицировали бы правовые средства районного экологического планирования, экологического мониторинга и экспертизы окружающей среды в рамках соответствующего экологического района. Соответственно должны быть унифицированы в соответствующем экологическом районе законодательные и подзаконные акты, касающиеся районной экологической безопасности. В случае необходимости, этот процесс должен найти эффективную форму договорного оформления между государствами экологического района.

Учреждение при ООН Сил Чрезвычайного Экологического Реагирования (СЧЭР), обладающие правом без согласия государств экологического района осуществлять чрезвычайные меры борьбы со стихийными и иными экологическими бедствиями по решению Совета СЧЭР, является одним из наиболее срочных решений в качестве своевременного ответа на экологические вызовы современности. При этом действия, принимаемые по решению СЧЭР не должны квалифицироваться как нарушающие принцип невмешательства во внутренние дела государств. Чрезвычайные экологические угрозы (катастрофы), критическое состояние окружающей среды в том или ином экологическом районе не может относиться к разряду внутренних дел соответствующего государства.

Учреждение Всемирного Экологического Фонда соответствует настоятельной задаче финансового обеспечения мероприятий по оказанию экстренной экологической помощи со стороны СЧЭР экологическим районам. Одновременно должны создаваться Экологические фонды экологических районов на временной или постоянной основе в качестве более гибкой и оперативной формы реагирования на экологические угрозы в районе с учетом интересов государств, относящихся к тому или иному району.

Международной нормативной формой закрепления районной экологической политики должен стать также Районный экологический план с наднациональным механизмом его реализации.

Районная экологическая безопасность является неотъемлемой частью национальной безопасности государств и глобальной и региональной безопасности. Соответственно международное сотрудничество (двустороннее, региональное, глобальное) по этим вопросам должно рассматриваться в комплексе с соответствующими внутригосударственными мерами в качестве системных отношений в рамках одной общей задачи. При этом национальные законы и подзаконные акты по вопросам районной экологической безопасности ни в коем случае не должны быть ниже тех требований (стандартов), которые содержаться в том или ином международном договоре.

Государствам, входящим в тот или иной экологический район, следует обмениваться специалистами-экологами, преподавателями и студентами, занимающимися проблемами природоохранения и проводить регулярные консультаций по вопросам охраны окружающей среды в районе, создавая для этого районный институционный механизм.