Формирование и развитие системы контроля эффективности в муниципальном секторе экономики

Актуальность темы

исследования определяется отсутствием в России единой методологии построения системы государственного и муниципального контроля, недостаточной методической проработкой вопросов оценки эффективности муниципального сектора экономики и необходимостью формирования новой модели внешнего контроля на уровне муниципальных образований.

Многообразие экономических и финансовых отношений, субъектом которых выступают государство и местное самоуправление, обусловливает широкую сферу деятельности органов контроля, реализующих свои полномочия, в том числе и в финансовой сфере. Муниципальный контроль дифференцирован на основании принципа разделения властей: организованные исполнительной властью и ей подотчетные контрольные органы проводят внутренний контроль деятельности её структур, что позволяет местному самоуправлению контролировать свои доходы и расходы, следить за функционированием муниципальных финансов, а также эффективно управлять этой системой, оптимизируя использование муниципальных ресурсов. Важнейшей же гарантией законности, экономичности и рациональности распоряжения муниципальными средствами является независимый от исполнительной власти (внешний по отношению к ней) финансовый контроль. Поскольку комиссии, создаваемые представительными органами местного самоуправления, не могут эффективно и на постоянной основе выполнять эти функции, в большинстве развитых стран создаются специальные учреждения — контрольно-счетные органы, главной задачей которых является обеспечение местного сообщества независимой информацией о состоянии муниципальной экономики, гарантирование достоверности отчетности, представляемой исполнительной властью. В России методическое обеспечение функционирования такого рода учреждений представлено фрагментарно.

Степень разработанности проблемы. Теоретическим аспектам, связанным с функционированием муниципального сектора и оценки его эффективности, посвящены работы многих отечественных и зарубежных авторов. Л. А. Велихов, М. Д. Загряцков, А. Г. Воронин, В. Н. Лексин, А. Н. Швецов рассматривают муниципальный сектор через призму хозяйственной деятельности органов местного самоуправления. Э. Аткинсон, Дж. Стиглиц, Г. А. Ахинов, Д. Брюммерхофф, Л. И. Якобсон раскрывают его как уровень государственного сектора через категорию локальных выгод, приносимых общественными благами. В работах А. О Салливана, А. Тибу отражены отношения муниципального сектора через проблемы потребительского выбора, обеспечивающие наилучшую комбинацию налогов и муниципальных общественных благ.

Существенный вклад в изучение проблемы организации государственного и муниципального финансового контроля внесли российские ученые Агапцов С. А., Бурцев В. В., Воронин Ю. М., Жуков В. А., Иванова Е. И., Климантов С. Б., Кузьминов Я. И., Кулекеев Ж. А., Мамишев А. В., Мельник М. В., Мешалкина Р. Е., Рябухин С. Н., Саунин А. Н., Синева Е. Н., Семенков А. Д., Соковикова Н. Ф., Столяров Н. С., Хорин А. Н., Хорина Л. Я., Шеремет А. Д., Шлейников В. И. В их работах, а также в статьях Ситнова А. А., Карякиной Л. А., Минина Б. А., Колчеевой О. О. и др. содержатся основные положения по обоснованию проведения аудита эффективности использования государственных средств. Наиболее значимые вопросы методологии аудита эффективности отражены в инструктивных материалах, подготовленных в рамках международных организаций ИНТОСАИ и АЗОСАИ, Счетной палаты РФ, счетных палат субъектов РФ и муниципальных образований.

Поллитт К., Олофсон Л., Шахмаметьев А. А. в своих работах дали подробную характеристику зарубежных систем государственного и муниципального контроля и аудита эффективности в государственном секторе экономики.

Теории и методологии, практическим вопросам организации системы муниципального контроля посвящены работы В. Б. Зотова, Е. С. Шугриной, С. В. Нарутто, однако вопросы контроля эффективности на муниципальном уровне присутствуют только лишь в постановочном плане.

Таким образом, актуальность проблемы, ее научная и практическая значимость, недостаточная методическая проработка вопросов оценки и контроля эффективности муниципального сектора экономики в отечественной литературе, наличие широкого круга дискуссионных вопросов предопределили выбор темы исследования, его предмет, цели, задачи и структуру.

Цель исследования состоит в разработке методического подхода и практических рекомендаций по формированию механизма и выбору инструментов муниципального контроля при сложившейся системе разграничения полномочий и ответственности органов государственного управления и местного самоуправления с учетом места и роли контрольных органов в регулировании социально-экономического развития территорий.

Для достижения поставленной цели в работе решались следующие задачи:

— проанализировать состояние муниципального сектора экономики и обосновать подходы к оценке его эффективности;

— исследовать тенденции и выявить закономерности трансформации системы муниципального контроля в условиях бюджетной реформы и реформы местного самоуправления;

— разработать рекомендации органам местного самоуправления по формированию и организации деятельности муниципальных контрольно-счетных органов;

— определить особенности аудита эффективности на муниципальном уровне;

— разработать методические рекомендации по организации аудита эффективности в муниципальном секторе экономики.

Объектом исследования является система муниципального контроля.

Предметом исследования выступают управленческие и связанные с ними экономические отношения, возникающие в процессе осуществления контроля в муниципальном секторе экономики.

Теоретической и методологической основой исследования послужили современные научные концепции экономики государственного и муниципального сектора, муниципального управления, государственных и муниципальных финансов, фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные исследованию проблем аудита эффективности в общественном секторе, а также материалы научных конференций по данной проблеме.

Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялись автором на основе применения таких общенаучных методов и приемов, как системный и комплексный подходы, метод сравнительного анализа, метод научной абстракции, анализ и синтез, классификация, экспертные оценки, которые использовались в различной комбинации на разных этапах исследования в зависимости от поставленных целей и задач.

Информационную базу исследования составили данные официальной статистики, нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления, аналитические данные, опубликованные в научной литературе и периодической печати, сети Интернет, собственные исследования и расчеты автора.

Научная новизна исследования заключается в обосновании концептуальных и методических положений, обеспечивающих формирование новой для России системы муниципального контроля, направленной на повышение эффективности функционирования муниципального сектора экономики.

Автором получены новые научные результаты:

— определены особенности муниципального сектора экономики и оценки его эффективности, сформулированы предпосылки, обеспечивающие построение системы контроля и аудита эффективности в муниципальном секторе экономики;

— обоснована необходимость и целесообразность формирования института внешнего финансового контроля в муниципальных образованиях, сформулированы принципы его создания и организации деятельности, определены основные направления стратегии развития муниципальных контрольно-счетных органов;

— разработаны методические рекомендации по выбору модели контрольной деятельности в муниципальных образованиях различного типа, включая рекомендации по закреплению статуса контрольных органов в уставах муниципальных образований и рекомендации по организации работы контрольно-счетных органов муниципальных образований;

— предложена принципиальная схема формирования целевой муниципальной программы, основанная на принципах ее интеграции в систему стратегического управления развитием территории, перспективного бюджетного и финансового планирования и разработаны методические рекомендации по организации аудита ее эффективности;

— разработаны методические рекомендации по проведению аудита эффективности предприятий муниципального сектора экономики.

Достоверность и обоснованность полученных результатов, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается применением научных методов исследования, представительным информационным обеспечением, полнотой анализа теоретических и практических разработок, практической проверкой и внедрением результатов исследования.

Значение для теории и практики научных результатов. Полученные автором научные результаты теоретически обосновывают необходимость построения современной модели внешнего муниципального контроля и интеграции контрольно-счетных органов в систему управления развитием территории. Практическая значимость исследования заключается в возможности существенного повышения эффективности муниципального управления за счет перехода от контроля достоверности и законности к контролю и аудиту эффективности.

Материалы диссертации могут быть полезными при подготовке учебных программ, лекционных курсов, методических материалов и учебных пособий по дисциплинам «Система муниципального управления», «Экономика государственного и муниципального сектора», «Государственные и муниципальные финансы», а также по другим дисциплинам, затрагивающим проблемы муниципальной экономики, муниципальных финансов.

Апробация работы. Основные выводы, рекомендации и результаты, полученные автором, были доложены и одобрены на Международных научно-практических конференциях «Актуальные проблемы управления» (Москва, ГУУ, 2007, 2008), на Международных научно-практических конференциях «Проблемы социально-экономической устойчивости региона» (Пенза, 2007, 2008).

Внедрение результатов исследования. Предложения и рекомендации автора использованы в практической деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований и субъектов РФ, Государственным университетом управления в учебном процессе при чтении лекций по дисциплине «Система муниципального управления».

Публикации. По теме диссертации, опубликованы 6 работ общим объемом 1,7 п.л., в том числе 2 статьи объемом 0,8 п.л. в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ. Содержание публикаций раскрывает особенности формирования и развития системы муниципального контроля, а также предпосылки и направления аудита эффективности в муниципальном секторе экономики.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и рекомендаций, приложения. Текстовая часть работы составляет 159 страниц, содержит 7 таблиц и 14 рисунков. Список использованной литературы включает 135 наименований.

Выводы и рекомендации.

1. Социально-экономическая эффективность муниципального сектора при предоставлении муниципальных общественных благ связана как с итогами деятельности предприятий и учреждений муниципальной собственности, так и с муниципальными финансами. Она выражается в удовлетворении комплекса социально-экономических потребностей населения и формировании качественной среды местного самоуправления, под которой понимается совокупность условий жизни населения и функционирования хозяйствующих субъектов в муниципальных образованиях. Актуальными для органов местного самоуправления видами эффективности являются социальная, бюджетная и экономическая эффективность.

В муниципальном секторе социально-экономическая эффективность определяется экономичностью, производительностью и результативностью используемых ресурсов, однако издержки и выгоды оцениваются не с позиции всего общества, а с позиции населения, проживающего на определенной территории. Достижение социально-экономической эффективности в отдельных отраслях муниципального сектора имеет свои механизмы, обусловленные особенностями участия органов местного самоуправления в финансировании и производстве общественных благ.

2. Контроль служит одной из составляющих управленческого цикла, выступая в качестве элемента обратной связи, сигнализирующей субъекту управления о результатах его воздействия на объект. Обобщение отечественного и зарубежного опыта свидетельствует о необходимости теоретического осмысления направлений и форм модернизации взаимоотношений в сфере муниципального контроля и моделирования институтов, обеспечивающих эффективность муниципального сектора экономики. В ходе реформы местного самоуправления и межбюджетных отношений, а также для эффективной реализации приоритетных национальных проектов должна быть создана четко структурированная трёхуровневая система финансового контроля, базирующаяся на целостной концепции, определяющей единство целей, принципов и действий в вопросах контроля за федеральными, региональными и муниципальными бюджетными средствами.

3. Место и роль контрольно-счетных органов в системе органов местного самоуправления, их правовое положение, их полномочия как непосредственных участников бюджетного процесса должны определяться местными нормативными правовыми актами — уставом, положением о контрольно-счетном органе, положением о бюджетном процессе. В этой связи рекомендуется в уставе муниципального образования и положении о контрольно-счетном органе отражать основные моменты, связанные с порядком его формирования, организации его деятельности и его полномочиями.

4. Необходимость реформирования ранее существовавшей системы контроля использования средств местных бюджетов объясняется рядом причин. Во-первых, после введения в действие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» количество муниципальных образований, через которые расходуется около половины бюджетных средств субъектов Российской Федерации, существенно увеличилось. Во-вторых, уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих, вновь приступивших к выполнению своих обязанностей, оказался недостаточно высоким. При том, что в бюджетной сфере осуществляется переход к среднесрочному планированию и бюджетированию, ориентированному на результат, от объектного к проектному управлению, развивается система контрактации муниципальных закупок, представляется своевременной постановка задачи организации аудита эффективности — нового в системе муниципального управления метода контроля, который направлен на повышение результативности, продуктивности и экономичности в муниципальном секторе экономики.

5. Цель аудита эффективности — оценка эффективности и результативности действующих правил, норм или программ по управлению финансами в муниципальном секторе с точки зрения достижения конечных результатов в социальной, экономической или иных сферах для удовлетворения интересов населения муниципального образования. По сути, целью аудита эффективности является измерение результативности и экономической эффективности муниципальных расходов, измерение социально-экономических результатов деятельности муниципальных учреждений. Аудит эффективности позволяет оценивать эффективность тех или иных проектов исполнительных органов власти в бюджетно-финансовой сфере. При помощи аудита эффективности можно провести анализ обоснованности задач и достаточности функций исполнительного органа власти, баланса прав и ответственности по исполнению функций, правовой и материальной обеспеченности исполнения функций, установить причинно-следственные связи неэффективного исполнения, оценить последствия. Главным итогом данного вида контроля является его нацеленность на выработку рекомендаций по совершенствованию действующих бюджетных процедур и бюджетного законодательства.

6. Методические рекомендации по аудиту эффективности муниципальных программ и предприятий муниципального сектора экономики позволяют повысить эффективность муниципального управления за счет выбора приоритетов муниципального развития по критериям продуктивности, экономичности, результативности. В перспективе возможно развитие аудита эффективности муниципальной политики, стратегического аудита, совместного аудита эффективности приоритетных проектов и программ, реализуемых на территории муниципального образования.

7. Для оценки общей эффективности деятельности контрольных органов предлагается использовать критерий суммы сохраненных или сэкономленных средств налогоплательщиков. Дополнительно следует оценить изменение индикаторов, характеризующих уровень социально-экономического развития территории в результате проведения контрольных мероприятий: рост показателей социально-экономического развития в результате разработки и реализации новых муниципальных программ или изменения нормативных правовых актов по рекомендациям контрольных органов. Методически эта задача требует выделения того эффекта, который приходится на решения контрольных органов, и эффекта, который получен в результате исполнения этого решения.