Актуальность исследования. Огромное влияние государства на развитие России и в прошлом, в и настоящем сделало вопрос о воздействии государственного аппарата на политический процесс одной из наиболее важных тем отечественной политической науки. Политическая стабильность и устойчивое развитие общества в России зависят и зависели от деятельности государственного аппарата, поэтому проблема обеспечения эффективности институтов российского государства имеет большое теоретическое и практическое значение. Таким образом, необходимо исследование вопросов эффективного и неэффективного функционирования государственного аппарата как в стабильных, так и в кризисных условиях, включая проблематику развития системы административно-государственного управления во время системных политических кризисов. Верное понимание тенденций трансформации бюрократии в периоды политической нестабильности и тенденций влияния этой трансформации на политический процесс — одна из ключевых предпосылок успешных действий по достижению и сохранению политической стабильности в современной России, а также по реформированию государственного аппарата с целью повышения эффективности его деятельности.
Настоящая диссертационная работа посвящена трансформации российской бюрократии в периоды системных политических кризисов XX века. В этом исследовании бюрократия рассматривается как рациональный метод управления. Данный подход основан на концепции известного немецкого социолога Макса Вебера, который видел в бюрократии единственный метод, позволяющий эффективно управлять индустриальным обществом и современным государством. Используя бюрократию, государственная власть мобилизует ресурсы и реализует принятые решения, обеспечивая своевременную адаптацию политической системы к окружающей среде. В индустриальном обществе способность государства эффективно управлять напрямую зависит от соответствия методов деятельности государственного аппарата бюрократической модели.
Проблемы политической стабильности и системных политических кризисов занимают немалое место в работах современных российских и иностранных политологов. Однако исследователи при изучении этих тем нередко склоняются к методологическим крайностям в виде редукции динамики политического процесса к последствиям автоматического воздействия объективных условий изучаемого общества либо же к субъективному взаимодействию акторов — социальных групп и политических сил. Указанные проблемы нуждаются в сбалансированном подходе к их изучению, включающем в число основных факторов анализа и такую составляющую, как управленческая способность государства, которая, в свою очередь, зависит от характера используемых методов управления. В этой связи необходимо дать ответы на вопросы, как осуществляется трансформация бюрократии в ходе системных политических кризисов и как трансформация бюрократии воздействует на динамику кризисов.
Потребность решить данные проблемы настоятельно требует анализа компаративным методом трансформации методов государственного управления и влияния этой трансформации на развитие системного кризиса, поскольку этот метод, благодаря сравнению двух и более случаев, позволяет повысить достоверность полученных результатов и выделить общие для изучаемых случаев тенденции.
Актуальность разработки темы настоящей диссертации определяется и состоянием научной литературы по проблемам бюрократии и системных политических кризисов. Вопрос о роли бюрократии во время системных политических кризисов, как правило, находится на периферии теоретических работ, посвященных политическим системам и политическим изменениям. Трансформация российской бюрократии в ходе системных политических кризисов XX века в рамках отечественной политической науки освещена в общем плане, зачастую поверхностно. Конкретные исследования по отдельным сюжетам и хронологическим периодам в большинстве случаев проводятся историками и не содержат ни достаточного теоретического обобщения собранных фактов, ни последовательной методологии анализа, ни практических выводов. Поэтому изучение трансформации бюрократии в периоды системных политических кризисов обладает актуальностью как с точки зрения решения задач как политической науки, так и исторической науки.
Успешное решение задачи по поддержанию политической стабильности в современной России предполагает исследование причин эффективной либо неэффективной деятельности государственного аппарата в различных условиях, поскольку от этого во многом и зависит политическая стабильность. Однако имеющиеся подходы и разработки не решают в полной мере все существующие в данном вопросе теоретические, методологические и практические проблемы и противоречия. Поэтому тема трансформации российской бюрократии в периоды системных политических кризисов XX века требует специального политологического исследования.
Состояние н степень научной разработанности проблемы. Различным составляющим изучаемой темы посвящено большое количество исследований как в политологии, так и в других дисциплинах — социологии, теории управления, экономике, истории. Существующую научную литературу целесообразно разделить на теоретико-методологическую часть и историко-эмпиричсскую часть. В первую группу входят фундаментальные обобщающие труды по вопросам бюрократии, политических режимов и систем, политических изменений и кризисов. Ко второй группе относятся монографии, освещающие отдельные важные политологические и исторические аспекты настоящей диссертационной работы.
Из теоретико-методологических работ следует отметить важность классических теорий политических систем, разработанных американскими политологами Г. Алмондом, Дж. Пауэллом, Д. Истоном, К.Дойчем.1 Они рассматривают системный политический «кризис как результат дисфункции политической системы, возникающий благодаря нарушению «обратной связи» с внешней средой. В этой парадигме государственный аппарат и используемые им методы управления оказываются на периферии поля зрения исследователя.
В науке широко распространены концепции, объясняющие системный политический кризис взаимодействием акторов политического процесса — социальных групп и организованных политических сил. Для них характерна интерпретация успехов или неудач акторов как следствия наличия или отсутствия у них эффективной стратегии и преимущества в ресурсах. К этой группе концепций относятся классические работы К. Маркса, А. де Токвиля, К. Бринтона, Б. Мура и произведения современных исследователей политических транзитов — В. Я. Гсльмана, Г. В. Голосова, Г. О'Доннела и Ф. Шмитгера, ХЛинца и А. Степана, А. Ю. Мельвиля, А. Пшеворского, Д.Растоу.2.
1 См.: Алмонд Г., Далтон Р., Пауэлл Дж., Стром К. Сравнительная политология сегодня: мировой обзор. -М.: «Аспект-Пресс», 2002. Easton D. Framework for Political Analysis. — Englewood Cliffs: Prentice-Hall, I960. Deutsch K. The Nerves of Goverment: Models of Political Communication and Control. — Glencoe.: FreePress, 1963.
2 См.: Маркс К. Восемнадцатое брюмера Луи Наполеона. // Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения, 2-е издание, том 8. — М.: «Госполитиздат», 1957. Токвиль, А де. Старый порядок и революция. — М.: «МОНФ», 1997. Гельман В. Я. Трансформация в России: политический режим и демократическая оппозиция. — М.:
Несмотря на теоретико-методологические различия, существующие между данными авторами, все они видят в государственном аппарате мало изменяющийся инструмент, используемый политическими акторами в своих интересах. Проблема изменения методов государственного управления во время системного политического кризиса не вызывает особого интереса у этой группы исследователей.
Известный американский политолог С. Хантингтон разработал основы институционального подхода к анализу политических изменений.3 Он выделил в качестве главного фактора динамики системного политического кризиса процессы ослабления и укрепления политических институтов. В основе настоящей работы лежит тезис Хантингтона о том, что причиной системного политического кризиса является ослабление и распад ключевых политических институтов системы. Недостатком концепции Хантингтона является отсутствие инструментария для эмпирического исследования деятельности государственного аппарата.
Этот инструментарий предоставляет творческое наследие М. Вебера, разработавшего концепцию рациональной бюрократии.4 На основе анализа большого фактического материала Вебер выделил ряд признаков, образующих в совокупности идеальный тип «рациональной бюрократии». Сравнение с ним позволяет оценивать степень рационализации и бюрократизации деятельности реально существующих государственных аппаратов разных стран в различные исторические периоды. Одной из основных тем политических работ М. Вебера выступает контроль эффективности деятельности государственного аппарата, функционирующего на основе.
МОНФ", 1999. Гельман В. Я. Трансформации и режимы. Неопределенность и ее последствия. \ Россия регионов, под ред. В. Я. Гельмана, С. А. Рыженкова, М. Бри. — М.: «Весь мир», 2000. Голосов Г. В. Партийные системы России и стран Восточной Европы. — М.: «Весь мир», 1999. Мельвиль А. Ю. Демократические транзиты. Теоретико-методологические и прикладные аспекты. — М.: «МОНФ», 1999. Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке. — М.: «РОССПЭН», 1999. Растоу Д. Переходы к демократии: попытка динамической модели \ Политические исследования. 1996., № 5. Brinton С. The Anatomy of Revolution. — New York: Vintage Books, 1965. Easton D. Framework for Political Analysis. — Englewood Cliffs, I960. Moor B. Jr. Social Origins of Dictatorship and Democracy: Lord and Peasant in the Making of the Modern World. — Boston: Beacon Press, 1966. O' Donnell G., Schmitter Ph. Transition from Authoritarian Rule. Tentative Conclusions About Uncertain Democracies. — Baltimore.: Johns Hopkins University Press, 1986. Linz J.J., Stepan A. The Breakdown of Democratic Regimes. — Baltimore-London.: Johns Hopkins University Press, 1978. Linz J.J., Stepan. A. Problems of Democratic Transition and Consolidation. Soutern Europe, South America, and Post-Communist Europe. — Baltimore-London.: Johns Hopkins University Press, 1996.
3 См. Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. — М.: «Прогресс-традиция», 2004.
4 См. Вебер М. Политика как призвание и профессия. // Избранные произведения. — М.: «Прогресс», 1990. Вебер М. Парламент и правительство в новой Германии. // Политические работы. — М.: «Праксис», 2003. Weber М. Wirtschaft und Gesellschaft. — Tubingen.: Mohr, 1976. бюрократического метода управления.5 В этих работах представлены также оценки Вебером состояния государственного аппарата Российской империи в начале XX века.6 С. Бройер, В. Мервар, Ю. Н. Давыдов на базе методологии Вебера проводят анализ государственного управления в поздней Российской империи, СССР и п посткоммунистической России. С. Бройер доказывает соответствие партийно-государственного аппарата СССР в целом идеальному типу рациональной бюрократии. При этом Бройер полагает, что рационализация методов государственного управления в СССР осталась незаконченной.
Ю.Н.Давыдов в своем исследовании творчества Вебера определяет партийно-государственный аппарат СССР как тоталитарную бюрократию, выделяя в качестве ее ключевых характеристик вмешательство во все общественные отношения и управление путем массовых репрессий. По мнению Давыдова, тоталитарная бюрократия радикально отличается как от рациональной бюрократии индустриально-капиталистических обществ, так и от патримониальной модели управления, свойственной традиционным обществам. Эта позиция не учитывает того факта, что коммунистический режим в СССР решал общие задачи модернизации и создавал специфический вариант развитого индустриального общества, в котором, согласно взглядам Вебера, неизбежно преобладает рациональная бюрократия.8.
В.Мервар полагает, что управление в СССР с самого начала осуществлялось на основе патримониальных методов. В доказательство он указывает на наличие в управленческих практиках советского общества существенных элементов (например, клиентелизм, местничество), не соответствующих модели рациональной бюрократии. Несмотря на важность подчеркнутых Мерваром феноменов, он, как и Давыдов, игнорирует ускоренное создание в СССР современного индустриального общества.
М.В.Масловский детально исследовал проблему методов управления в творчестве М. Вебера, в том числе значение и роль понятий «бюрократия» и «патримониализм». Масловский провел анализ применимости концепции.
5 Вебер М. Парламент и правительство в новой Германии. // Политические работы. — М.: «Праксис», 2003.
6 Вебер М. К положению буржуазной демократии в России. // Русский исторический журнал, 1998, № 12. Вебер М. Переход России к псевдоконституционализму. // Русский исторический журнал, 1999, № 3−4.
7 См. Breuer S. Soviet Communism and Weberian Sociology. // Journal of Historical Sociology. 1992. Vol. 5. № 3. Murvar V. Max Weber and the two nonrevolutionary events in Russia, 1917: Scientific achievements or prophetic failures? // Theory of liberty, legitimacy and power / Ed. by V. Murvar. — London: Routledge and Kegan Paul, 1985. Давыдов Ю. Н. Макс Вебер и современная теоретическая социология. — М.: «Мартис», 1998. патримониализма для изучения государственного управления в Российской империи и СССР.9.
Для концептуализации чрезвычайного метода управления, использовавшегося большевиками в 1917 — 1921 гг., большое значение имеет монография известного немецкого политолога и юриста К.Шмитта.10 Он охарактеризовал чрезвычайный метод управления как самостоятельное явление, возникающее в ходе острых политических конфликтов, и исследовал его специфические особенности путем политологического и политико-юридического анализа большого исторического материала.
Социально-экономические аспекты системных политических кризисов стали предметом монографии B.A.May и И. В. Стародубровской.11 Опираясь на работы.
1 *у.
К.Бринтона, Д. Норта и Э. де Сото, они выделили в качестве ключевой характеристики кризиса резкое ослабление управленческой способности государства, лишающее его возможности эффективно выполнять свои основные функции и вызывающее социально-экономический коллапс.
Определенный интерес в рамках темы диссертационной работы представляют также исследования российских и зарубежных политологов, посвященные закономерностям перехода от одной политической системы к другой. Это, прежде всего, работы М. Г. Анохина, Д. Г Красильникова, М. Малиа, М. Манна, В. К. Мокшина, Т. Скокпол, Ч. Тилли, А. П. Цыганкова, Ч. Эндрейна.13.
8 Концепция развития СССР как «консервативной модернизации» представлена в работе: Вишневский А. Г. Серп и рубль: консервативная модернизация в СССР. — М.: ОГИ, 1998.
9 Масловский М. В. Политическая социология бюрократии. — М.: «Tempus», 1997. Масловский М. В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. — М.: «Tempus», 1996. Масловский М. В. Теории исторической макросоциологии и социально-политические трансформации в России и в СССР в первой половине XX века. — Нижний Новгород.: Издательство Нижегородского государственного университета, 2003.
10 Шмитт К. Диктатура. — СПб.: «Наука», 2005.
11 May В.А., Стародубровская И. В. Великие революции: от Кромвеля до Путина. — М.: «Вагриус», 2001.
12 Норт Д. Институты институциональных изменений и функционирования экономики. — М.: «Начала», 1997. Сото Э де. Иной путь. Невидимая революция в третьем мире. — М.: «Catallaxy», 1995. Brinton С. The Anatomy of Revolution. — New York: Vintage Books, 1965.
13 Анохин М. Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость. — М.: «Инфомарт». 1996. Красильников Д. Г. Власть и политические партии в переходные периоды отечественной истории (19 171 918, 1985;1993): опыт сравнительного анализа. — Пермь.: Издательство Пермского университета, 1998. Красильников Д. Г. Межсистемные политические ситуации в России XX века: проблемы теории и практики. — Пермь.: Издательство Пермского университета, 2001. Малиа М. Советская трагедия: история социализма в России 1917;1991. — М.: «РОССПЭН». 2002. Мокшин В. К. Система советского типа и модели ее трансформации в XX веке. — Архангельск.: Издательство Поморского государственного университета, 2003. Цыганков А. П. Современные политические режимы: структура, типология, динамика. — М.: «Интерпракс», 1995. Mann М. The Contradictions of Continuous Revolution. // Stalinism and Nazism: Dictatorships in Comparison. Ed. by I. Kershaw and M. Lewin. — Cambridge: Cambridge University Press, 1997. Mann M. The Sources of Social Power. Vol. 1−2. — Cambridge: Cambridge University Press, 1986,.
Характеристику группы историко-эмпирических работ следует начать с монографий О.В.Гаман-Голутвиной, посвященных эволюции российских политических элит в различные исторические периоды.14 Поскольку в Российской империи, СССР и постсоветской России высшее чиновничество было и остается важнейшим сегментом политической элиты, проблематика научных трудов Гаман-Голутвиной релевантна задачам настоящей диссертации. В этих работах разработана оригинальная концепция российской политической истории, на основе анализа большого эмпирического материала представлен систематический обзор исторического развития российских политических элит, в том числе чиновничества, в «служилом государстве», существование которого обусловлено спецификой мобилизационного типа развития.
Среди работ о развитии государственного аппарата в период существования Временного правительства необходимо особо отметить труды Н. А. Белошапки, Г. А. Герасименко, Д. Г. Красильникова, П. Н. Милюкова, П.Холквиста.15 Анализ разложения такой составляющей государственного аппарата, как вооруженные силы, провели Н. Н. Головин, А. И. Деникин, Г. М. Катков, А. И. Керсновский, В. А. Меликов и П. Р. Эйдеман, В. Д. Поликарпов.16 Трансформация методов государственного управления социально-экономическими процессами и ее экономические и финансовые последствия нашли всестороннюю оценку в работах П. А. Волобуева и АЛ.Сидорова.17.
1993. Skocpol Т. Social Revolutions in the Modern World. — Cambridge: Cambridge University Press, 1994. Skocpol T. States and Social Revolutions. A Comparative Analysis of France, Russia and China. — Cambridge: Cambridge University Press, 1979. Tilly C. European Revolutions 1492−1992. — Oxford: Blackwell, 1993.
14 Гаман O.B. Бюрократия Российской империи: вехи эволюции. — М.: Издательство РАГС, 1997. Гаман-Голутвина О. В. Политические элиты России: вехи исторической эволюции. — М.: «Интеллект», 1998. 31. Гаман-Голутвина О. В. Региональные элиты России: персональный состав и тенденции эволюции. — М.: Издательство РАГС, 2005.
15 См. Белошапка Н. А. Временное правительство в 1917 году: механизм формирования и функционирования. — М.: «Диалог-МГУ», 1998. Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. -М.: «Наука», 1990. Герасименко Г. А. Первый акт народовластия в России: общественные исполнительные комитеты. — М.: «Наука», 1992. Красильников Д. Г. Власть и политические партии в переходные периоды отечественной истории (1917;1918, 1985;1993): опыт сравнительного анализа. -Пермь.: Издательство Пермского университета, 1998. Красильников Д. Г. Межсистемные политические ситуации в России XX века: проблемы теории и практики. — Пермь.: Издательство Пермского университета, 2001. Милюков П. Н. История второй русской революции. — Минск.: «Харвест», 2002. Holquist P. Making War, Forging Revolution: Russia’s Continuum of Crisis. 1914;1921. — Cambridge.: Harvard University Press, 2002.
16 См. Головин H.H. Военные усилия России в Мировой войне. — М.: «Кучково Поле», 2001. Деникин А. И. Очерки русской Смуты, 1 и 2 тома. — М.: «Айрис Пресс», 2002. Катков Г. М. Дело Корнилова. — М.: «Русский путь», 2002. Керсновский А. А. История русской армии, 4 том. — М.: «Голос», 1994. Эйдеман П. Р., Меликов В. А. Армия в 1917 году. М-Л.: «Государственное издательство», 1927. Поликарпов В. Д. Военная контрреволюция в России. — М.: «Наука», 1990.
17 Волобуев П. В. Экономическая политика Временного правительства. — М.: Издательство Академии наук СССР, 1962. Сидоров АЛ. Финансовое положение России в годы Первой Мировой войны. — М.:
Г. Е.Гимпельсон провел обстоятельное историко-политологическое исследование государственного управления коммунистической диктатуры в период военного коммунизма и НЭП.18 Его труды отличаются большим объемом фактического материала, широким охватом тем, стремлением к системному изучению деятельности государственного аппарата. В то же время для работ Гимпельсона характерно отсутствие теоретических обобщений и склонность к некритическому заимствованию антикоммунистических оценок конкретных мер большевиков.
Становление коммунистической партии в качестве ключевой составляющей советского административно-государственного управления стало предметом исследования Б. В. Павлова.19 Опираясь на анализ событий 1917;1925 годов, он пришел к выводу о неизбежности появления номенклатуры как основы управления обществом советского типа. Сходное заключение сделано и авторами коллективной монографии о развитии СССР в период НЭП, изданной под редакцией С. А. Павлюченкова.20.
В.П.Пашин и Ю. П. Свириденко изучили методы отбора руководящего состава партийно-государственного аппарата в период с 1917 по 1932 годы.21 По их мнению, в это время развитие государственного управления определялось противоречием между стремлением лидеров РКП (б)-ВКП (б) обеспечить подбор политически лояльных кадров путем «коммунизации» и «орабочивания» партийно-государственного аппарата и необходимостью компетентного управления, что требовало тесного сотрудничества с «буржуазными специалистами».
Г. П.Олех провел исследование роли ОГПУ в осуществлении контроля политической власти за деятельностью системы административно-государственного управления.22 Он подчеркнул значение органов государственной безопасности в деле.
Издательство Академии наук СССР, I960. Сидоров АЛ. Экономическое положение России в Первой Мировой войне. — М.: «Наука», 1973.
18 См. Гимпельсон Е. Г. Советские управленцы 1917;1920 гг. — М.: «Издательский центр Института российской истории РАН», 1998. Гимпельсон Е. Г. Становление и эволюция советского государственного аппарата управления. — М.: «Издательский центр Института российской истории РАН», 2003. Гимпельсон Е. Г. Формирование советской политической системы. 1917; 1923 гг. — М.: «Наука», 1995. Гимпельсон Е. Г. НЭП и советская политическая система. 20-е годы. — М.: «Издательский центр Института российской истории РАН», 2000. Гимпельсон Е. Г. Советские управленцы: 20-е годы. — М.: «Издательский центр Института российской истории РАН», 2001.
19 Павлов Б. В. Коммунистическая партия в советской политической системе (1917;1925). — СПб.: СевероЗападный заочный государственный технический университет, 2003.
20 Россия нэповская. / Под ред. С. А. Павлюченкова. — М.: «Новый хронограф», 2002.
21 Пашин В. П., Свириденко Ю. П. Кадры коммунистической номенклатуры: методы подбора и воспитания. — М.: Государственная академия быта и услуг, 1998.
22 Олех Г. Л. Кровные узы. РКП (б) и ЧК/ГПУ в первой половине 1920;х годов: механизм взаимодействия. — Новосибирск.: «Новосибирская государственная академия водного транспорта», 1999. пресечения преступлений и злоупотреблений партийных и советских функционеров, что серьезно способствовало усилению управленческой способности государства.
Т.П.Коржихина в своей обзорной работе проанализировала деятельность в 20-е годы прошлого года такого инструмента контроля, как система ЦКК-РКИ.23 По ее оценке, деятельность ЦКК-РКИ оказала значительное позитивное влияние на повышение эффективности государственного управления в период НЭП.
Особое место в научной литературе занимает широко известная книга Дж. Гетти, которая, хотя отчасти выходит за хронологические рамки настоящей диссертационной работы, имеет большое значение.24 На основе анализа конкретного исторического материала Гетги установил причины систематического отклонения практики управления в довоенном СССР от стандартов рациональной бюрократии. Эффективность деятельности партийно-государственного аппарата значительно снижалась благодаря низкому культурно-образовательному уровню большинства функционеров, недостаточному развитию системы контроля за деятельностью региональных и местных органов управления, большому значению для карьеры личной преданности и политической лояльности в ущерб профессиональной компетентности, опыту и заслугам.
Пониманию специфики советского государственного управления в 1917;1930 гг. также способствуют труды ряда российских и иностранных исследователей, изучавших политическую систему раннего СССР, в частности, рассматривавших формирование номенклатуры. Следует отметить, в первую очередь, работы М. С. Восленского, А. Г. Каратуева, Э. Карра, В. Б. Макарова, М. Малиа, Н. В. Саранцева.25 Развитие методов управления новыми вооруженными силами исследовали С. В. Волков, М. П. Ирошников, А. Г. Кавтарадзе, Н. Е. Какурин и И. И. Вацетис.26 Обстоятельный анализ эволюции.
23 Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения. — М.: «Наука», 1995. Олех Г. Л. Кровные узы. РКП (б) и ЧК/ГПУ в первой половине 1920;х годов: механизм взаимодействия. — Новосибирск.: «Новосибирская государственная академия водного транспорта», 1999.
24 См. Getty J. Origins of the Great Purges. — Cambridge: Cambridge University Press, 1987.
25 См. Восленский М. С. Номенклатура. — M.: «Октябрь» — «Советская Россия», 1991. Каратуев А. Г. Советская бюрократия: система политико-экономического господства и ее кризис (1919;1991). -Белгород.: «Везелица», 1993. Карр Э. История Советской России. Большевистская революция 1917;1923 гг., в 2 томах. — М.: «Прогресс», 1990. Макаров В. Б. Советское государственное управление первого десятилетия: эволюция системы. — Нижний Новгород.: «Волго-Вятская академия государственной службы», 2002. Малиа М. Советская трагедия: история социализма в России 1917;1991. — М.: «РОССПЭН». 2002. Саранцев Н. В. Большевистская властвующая элита: возникновение, становление и трансформация. — Саратов. Саратовский государственный социально-экономический университет, 2001.
26 Вацетис И. И., Какурин Н. Е. Гражданская война. — СПб.: «Полигон», 2002. Волков С. В. Трагедия русского офицерства. — М.: «Центрполиграф», 2001. Ирошников М. П. К вопросу о сломе буржуазной методов государственного управления социально-экономическими процессами в периоды военного коммунизма и НЭП проведен М. П. Ирошниковым, С. А. Павлюченковым, А. И. Чукановым.27.
Раскрытию причин неэффективной работы государственного аппарата белых правительств было уделено много внимания в книгах активных участников и современников Гражданской войны со стороны белых. Необходимо особо указать на таких авторов, как А. П. Будберг, А. И. Деникин, С. П. Мельгунов, П. Н Врангель.28 Ценным дополнением к этим работам являются публикации современных исследователей Г. М. Ипполитова, В. В. Журавлева, С. В. Карпенко, А. А. Мышанского, И. Ф. Плотникова, В. П. Слободина, М. В. Шиловского, В. И. Шишкина.29.
Характеристику научной литературы, посвященной проблемам государственного управления в период системного политического кризиса конца XX века, необходимо начать с монографии М. Н. Афанасьева.30 Этот исследователь разработал концепцию роли клиентелизма на протяжении всей российской истории. Рассматривая эволюцию государственного аппарата с 1985 по 2000 гг., Афанасьев пришел к выводу, что его государственной машины в России. // «Проблемы государственного строительства в первые годы Советской власти». — JI.: «Наука. Ленинградское отделение», 1973; Ирошников М. П. Рожденные Октябрем. Очерки истории становления советского государства. — Л.: «Наука. Ленинградское отделение»,.
1987. Кавтарадзе А. Г. Военные специалисты на службе Республики Советов. 1917;1920 гг. — М.: «Наука»,.
1988. Какурин Н. Е. Как сражалась революиля, в 2 томах. — М.: «Политиздат», 1990.
27Ирошников М.П. К вопросу о сломе буржуазной государственной машины в России. // «Проблемы государственного строительства в первые годы Советской власти». — Л.: «Наука. Ленинградское отделение», 1973; Ирошников М. П. Рожденные Октябрем. Очерки истории становления советского государства. — Л.: «Наука. Ленинградское отделение», 1987. Павлюченков С. А. Крестьянский Брест, или предыстория большевистского НЭПа. — М.: «Русское книгоиздательское товарищество», 1996. Чуканов И. А. Советская экономика в 1920;е годы: новый взгляд (на материалах Среднего Поволжья). — М.: «Компания Спутник+», 2001.
28 Будберг А. П. Дневник белогвардейца. — Минск.: «Харвест», 2002. Деникин А. И. Очерки русской Смуты, в 3 томах — М.: «Айрис Пресс», 2002. Мельгунов С. П. Трагедия адмирала Колчака., в 2 томах. -М.: «Айрис-пресс», 2004. Врангель П. Н. Записки, в 2 томах. — М.: Голос, 1995.
29 Журавлев В. В. К вопросу о характере политического режима на востоке России в период правления А. В. Колчака. // Гражданская война в Сибири. — Красноярск.: Издательство Красноярского университета, 1999. Ипполитов Г. М. Деникин. — М.: «Молодая гвардия», 2000. Карпенко С. В. Очерки истории белого движения на Юге России (1917;1920 гг.). — М.: «Издательство Ипполитова», 2002. Мышанский А. А. Отношение населения Сибири к «белому» режиму в период колчаковщины. // Гражданская война на востоке России. Проблемы истории: Бахрушинские чтения 2001 г.- Межвуз. сб. науч. тр. / Под ред. В. И. Шишкина. — Новосибирск: Издательство Новосибирского университета, 2001. Плотников И. Ф. Александр Васильевич Колчак. Жизнь и деятельность. — Ростов-на-Дону: «Феникс», 1998. Слободин В. П. Белое движение в годы Гражданской войны в России (1917;1922). — М.: Московский юридический институт МВД РФ, 1996. Шиловский М. В. Временное Всероссийское правительство (Директория). (23 сентября — 18 ноября 1918 г.). Проблемы истории: Бахрушинские чтения 2001 г.- Межвуз. сб. науч. тр. / Под ред. В. И. Шишкина. — Новосибирск.: Новосибирский университет, 2001. Шишкин В. И. Колчаковская диктатура: истоки и причины краха. // История «белой» Сибири. Тезисы второй студенческой конференции (4−5 февраля 1997 года). — Кемерово.: «Кузбассвузиздат», 1997.
30 Афанасьев М. Н. Клиентелизм и российская государственность. — М.: «МОНФ», 2000. деятельность определяется доминирующим влиянием патрон-клиентских отношений при сохранении форм рациональной бюрократии и заслуживает наименования «постноменклатурный патронат».
Распаду КПСС уделяют большое внимание в своих обзорных трудах Н. Верт, М. Малиа, В. В. Согрин, идентифицируя основные механизмы разрушения управленческой системы «партия-государство». 31 Д. Г. Красильников и В. П. Мохов обстоятельно исследовали разрушение КПСС и потерю ей реальной власти на региональном уровне, выделив основные механизмы, этапы и закономерности этого процесса.32 Крах советской системы управления социально-экономическими процессами и его последствия подробно освещены в монографиях В. М. Кудрова, B.A.May и И. В. Стародубровской, С. А. Синельникова, Е. Г. Ясина.33.
Группа исследователей во главе с Г. А. Сатаровым и М. А. Красновым осуществила комплексный анализ практик государственного управления в постсоветской России, опираясь на западные критерии.34 Одним из результатов стал подготовленный в 1997 г. на основе положений концепции «государственного менеджмента» проект административной реформы, предполагающий радикальное преобразование российского государственного аппарата в соответствии с западными стандартами. Следует отметить, что многие идеи, выдвинутые этой группой, легли в основу административной реформы и реформы государственной службы, стартовавших в 20 032 004 гг.
Исследовательский коллектив во главе с Ю. МЛужковым в докладе последнего для Государственного Совета РФ обстоятельно рассмотрел основные проблемы.
31 Малиа М. Советская трагедия: история социализма в России 1917;1991. — М.: «РОССПЭН». 2002. Верт Н. История советского государства. — М.: «Прогресс-Академия», 1995. Согрин В. В. Политическая история современной России. — М.: «Инфра-М» — «Весь мир», 2001.
32 Красильников Д. Г. Межсистемные политические ситуации в России XX века: проблемы теории и практики. — Пермь.: Издательство Пермского университета, 2001. Красильников Д. Г. Власть и политические партии в переходные периоды отечественной истории (1917;1918, 1985;1993): опыт сравнительного анализа. — Пермь.: Издательство Пермского университета, 1998. Мохов В. П. Эволюция региональной политической элиты России. 1950;1990 гг. — Пермь.: Пермский государственный технический университет, 1998.
33 Кудров В. М. Советская экономика в ретроспективе: опыт переосмысления. — М.: «Наука», 1997. May В.А., Стародубровская И. В. Великие революции: от Кромвеля до Путина. — М.: «Вагриус», 2001. Синельников С. А. Бюджетный кризис в России. — М.: «Евразия», 1995. Ясин Е. Г. «Российская экономика. История и панорама рыночных реформ». — М.: «Государственный университет — Высшая школа экономики», 2002.
34 Страна после коммунизма: государственное управление в новой России. / Под ред. Г. А. Сатарова. — М.: «Институт права и публичной политики», 2004. Эффективность осуществления государственного управления в России. — М.: «Институт права и публичной политики», 2002. государственного управления на федеральном, региональном и местном уровне.35 Этой группой разработан комплекс практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности деятельности государственного аппарата.
ВЛ.Гельман, опираясь на выдвинутую израильским социологом Ш. Эйзенштадтом36 концепцию неопатримониализма, в своих работах о политическом транзите сделал вывод о неопатримониальном характере государственного управления в постсоветской России.37 Как полагает Гельман, государственный аппарат преимущественно использует механизмы и методы управления, свойственные патримониализму, сохраняя при этом формы, присущие рациональной бюрократии. Сходного мнения придерживаются многие авторы, изучавшие отношения федерального Центра и регионов, развитие региональных политических режимов и региональных политических элит. В связи с этим необходимо отметить, в первую очередь, работы Л. М. Дробижевой, А. В. Дуки, А. К. Магомедова, К. И. Микульского, В. А. Рыжкова, С.Солника.38.
Ценная информация об организации и эффективности государственного управления в постсоветской России содержится также в трудах ученых, исследующих становление и развитие современного политического режима и таких его институтов, как система органов исполнительной власти и государственная служба. К числу таких авторов относятся В. Г. Игнатов, В. В. Мазиашвили, B.A.May и И. В. Стародубровская, В. А. Рыжков, В. В. Согрин, Л. В. Сморгунов, Л. Ф. Шевцова.39.
35 Лужков Ю. М. Путь к эффективному государству. — М.: Издательство МГУ, 2002.
36 См. Эйзенштадт Ш. Революция и преобразование обществ: сравнительное изучение цивилизаций. — М.: «Аспект Пресс», 1999.
37 Автономия и контроль. Реформа местной власти в городах России 1991;2001. / Под ред. В. Я. Гельмана.
— М.-СПб.: «Летний сад», 2002. Гельман В. Я. Трансформации и режимы. Неопределенность и ее последствия. // Россия регионов. / Под ред. В. Я. Гельмана, С. А. Рыженкова, М. Бри. — М.: «Весь мир», 2000.
38 Асимметричная Федерация: взгляд из центра, республик и областей. Кн.2. / Под ред. Л. М. Дробижевой.
— М.: Издательство Института социологии РАН, 1998. Дука А. В. Региональные элиты России. — СПб.: Санкт-Петербургский филиал Института социологии РАН, 1999. Магомедов А. К. Мистерия регионализма. Региональные правящие элиты и региональные идеологии в современной России: модели политического воссоздания «снизу» (сравнительный анализ на примере республик и областей Поволжья).
— М.: «МОНФ», 2000. Российская элита: опыт социологического анализа, в 3 томах. / Под ред. К. И. Микульского. — М.: «Наука», 1995;1997. Рыжков В. А. Четвертая республика. — М.: Ad Marginem, 2000. Солник Ст. Торг между Москвй и субъектами Федерации о структуре нового Российского государства: 1990;1995. // Политические исследования, 1995, № 6.
39 Государственное управление и политика. / Под ред. Л. В. Сморгунова. — СПб.: «Издательство Санкт-Петербургского университета», 2002. Игнатов В. Г. Государственная служба субъектов РФ: опыт сравнительно-правового анализа. — Ростов-на-Дону.: Издательство Северо-Кавказской академии государственной службы, 2000. Игнатов В. Г., Майборода С. А. Государственный служащий современной России: социально-политический анализ деятельности и ценностных ориентации (региональный уровень). — Ростов-на-Дону.: Издательство Северо-Кавказской академии государственной службы, 1997.;
Среди публикаций о коррупции выделяется монография И. М. Клямкина и Л. М. Тимофеева, основанная на данных большого социологического исследования. Эти авторы подчеркивают системный характер коррупции для функционирования государственного аппарата в период президентства Б. Н. Ельцина.40 Г. А. Сатаров в целом разделяет данную оценку в своей работе о государственной антикоррупционной политике.41.
Таким образом, по теме настоящей работы существует обширная научная литература. Однако эта тема требует специального исследования в силу ряда причин. Во-первых, вопрос о том, как методы государственного управления изменяются в периоды системных политических кризисов и как эти изменения влияют на динамику кризисов, длительное время находился на периферии политологии. Подавляющее большинство исследователей до сих пор не рассматривали трансформацию методов государственного управления в качестве важного фактора динамики системного политического кризиса. Во-вторых, основная масса существующих научных публикаций отличается фрагментарным характером. Количество комплексных аналитических и обзорных работ по теме исследования невелико. В-третьих, при изучении российских системных политических кризисов XX века наблюдается ощутимый разрыв между исторической и политической науками. В рамках отечественной политологии трансформация российской бюрократии во время системных политических кризисов XX века, как правило, изучается только в общем плане. При этом большинство конкретных исследований проводятся историками, которые вводят в оборот новые данные, но не осуществляют должного теоретического обобщения собранных сведений и не делают из них политологических выводов. В-четвертых, большинство существующих работ не обладают четкой методологией и не осмысляют полученные результаты в рамках какого-либо теоретического подхода. В-пятых, слабо применяется компаративный анализ обоих российских системных.
Игнатов В. Г. Становление государственного управления и местного самоуправления в современной России. — Ростов-на-Дону.: Издательство Северо-Кавказской академии государственной службы, 2001. Мазиашвили В. В. Реформирование административно-государственного управления в России на рубеже XX—XXI вв.еков: анализ основных тенденций. Дисс. на соискание уч. степени кандидата политических наук. — М.: 2003. May В.А., Стародубровская И. В. Великие революции: от Кромвеля до Путина. — М.: «Вагриус», 2001. Рыжков В. А. Четвертая республика. — М.: Ad Marginem, 2000. Согрин В. В. Политическая история современной России. — М.: «Инфра-М» — «Весь мир», 2001. Шевцова Л. Ф. Режим Бориса Ельцина. — М.: «РОССПЭН», 1999.
40 Клямкин И. М., Тимофеев Л. М. Теневая Россия. — М.: Фонд «Либеральная миссия» — «Российский государственный гуманитарный университет», 2000.
41 Сатаров Г. А. Антикоррупционная политика. — М.: РА «СПАС», 2004. политических кризисов XX века. Подавляющее большинство научных публикаций посвящены изучению только одного из этих кризисов и лишены перспективы, появляющейся благодаря использованию сравнительного метода.
Резюмируя, следует отметить, что в научной литературе тема трансформации бюрократии в периоды российских системных политических кризисов XX века недостаточно изучена. Существующие исследования не раскрывают ряд важных аспектов этой темы. Поэтому по этой теме необходимо специальное исследование, цель и задачи которого определены теми проблемами, которые не решают имеющиеся научные работы. Требуется значительная работа по разработке общей методологии и эмпирических методик анализа, по интеграции собранных фактов и сделанных теоретико-методологических наработок в контексте политической теории, по поиску путей плодотворного применения накопленной информации в рамках современной политической науки. Необходимы систематизация, осмысление и обобщение существующего эмпирического материала в контексте политической теории и с учетом практических потребностей поддержания политической стабильности в обществе и повышения эффективности государственного управления.
Цель и задачи исследования
Цель диссертационной работы — определение основных тенденций трансформации российской бюрократии в периоды системных политических кризисов начала XX века и конца XX — начала XXI веков и основных тенденций влияния трансформации бюрократии на динамику системных политических кризисов.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие научные задачи: проанализировать содержание понятия «системный политический кризис», установить этапы системного политического кризисаопределить хронологические рамки и этапы российских системных политических кризисов начала XX века и конца XX — начала XXI вековизучить основные теоретические подходы к исследованию системных политических кризисов, выявить представления о причинах системного политического кризиса и роли в нем бюрократииадаптировать модель рациональной бюрократии, разработанную М. Вебером, для эмпирического исследования и обосновать ее применение при анализе российских политических реалийрассмотреть основные направления изменения методов государственного управления на всех этапах российских системных политических кризисов начала XX века и конца XX — начала XXI вековисследовать основные тенденции влияния трансформации российской бюрократии на ход и результаты системных политических кризисов начала XX века и конца XX — начала XXI вековсделать на основе изученного фактического материала выводы теоретического характера об основных тенденциях трансформации бюрократии в периоды системных политических кризисов и влиянии этой трансформации на динамику кризиса.
В качестве объекта исследования выступает бюрократия, рассматриваемая в соответствии с традицией М. Вебера как рациональный метод управления, используемый государственным аппаратом.
Термин «российская бюрократия» — обобщающее понятие, указывающее на то, что в диссертационной работе рассматриваются методы деятельности государственного аппарата Российской империи, Российской республики, СССР и современной Российской Федерации.
Предметом исследования являются основные тенденции трансформации бюрократии на всех этапах системного политического кризиса и основные тенденции влияния трансформации бюрократии на динамику кризиса.
Теоретико-методологические основы исследования. Тема настоящей диссертационной работы находится на стыке ряда научных дисциплин: политологии, социологии, экономической теории, теории организаций, политической и экономической истории. Поэтому для данной диссертации характерно комплексное использование теоретических концепций и методологических инструментов политологии и смежных гуманитарных наук.
Теоретическая база исследования включает в себя четыре основные составляющие: системный подход, институциональный подход, транзитологический подход и основанная М. Вебером традиция изучения процессов управления. Системный подход формирует саму проблематику исследования, устанавливает предмет анализа и его концептуальные рамки. Активно используется системный подход и при изучении взаимодействия государства и общества на всех этапах системных политических кризисов. Институциональный подход определяет концепцию решения поставленных в исследовании задач. Его применение позволило изучить ход, результаты и тенденции трансформации государственного аппарата во время системных политических кризисов.
Транзитологический подход использовался для выделения этапов системного политического кризиса и установления его хронологических рамок в изучаемых нами случаях. Веберианская традиция служит для конкретного, прикладного анализа процесса трансформации бюрократии. В настоящей работе применяются также достижения социологии, теории организаций, некоторые концептуальные разработки, сделанные в сферах экономики и истории.
Методологическая часть исследования разработана с опорой на общие прикладные методы и процедуры сбора, обработки, интерпретации и анализа информации. Важнейшую роль в настоящей диссертационной работе играет исторический метод, который используется при анализе трансформации российской бюрократии на всех этапах рассматриваемых системных политических кризисов.
Особое значение для методологии диссертации имеет сравнительный метод, позволяющий выделять общие закономерности в различных изучаемых случаях и тем самым — делать обоснованные выводы об объекте исследования, ценные как с теоретической, так и с практической точки зрения. В данной работе также широко применяется комплексный анализ, позволяющий учесть влияние политического, социального, экономического и культурного контекста на процессы трансформации бюрократии.
Эмпирическая база исследования. Эмпирической базой настоящей диссертации являются, в первую очередь, аналитические и обзорные работы отечественных и зарубежных авторов по политической истории России начала XX века и конца XX — начала XXI веков. Автором также использованы конкретные исследования социологов и политологов, посвященные проблемам российских политических элит и российского государственного аппарата. В диссертации широко применяются результаты исследований по экономической истории России, особенно по истории экономической политики поздней Российской империи, СССР и современной Российской Федерации. Для решения задач исследования автор настоящей работы обращается к воспоминаниям ряда важных участников событий. Наконец, при анализе системного политического кризиса начала XX века используются некоторые монографии по военной истории России этого периода.
Хронологические рамки исследования охватывают два временных отрезка: период с 1917 по 1928 гг. и период с 1987 г. по настоящее время. Выбранные границы определяются необходимостью рассмотреть процесс трансформации бюрократии на всех этапах российских системных политических кризисов начала XX века и конца XX — начала XXI веков.
В хронологические рамки данной диссертационной работы входят, во-первых, периоды разрушения старой политической системы (1917;1918 гг. и 1987;1991 гг.), во-вторых, периоды становления новых политических систем (1918;1921 гг. и 1991;1999 гг.), в-третьих, периоды консолидации новых политических систем (1921;1928 гг. и с 2000 г.). Эти границы дают возможность последовательно рассмотреть трансформацию бюрократии на всех этапах системного политического кризиса и провести подробный сравнительный анализ обоих изучаемых кризисов.
Научная иовизна исследования. Настоящая работа относится к числу проводимых в современной политической науке исследований воздействия государства на политический процесс. Автор предпринял комплексный политологический анализ трансформации российской бюрократии в периоды системных политических кризисов начала XX века и конца XX — начала XXI веков. Проведенное исследование основано на систематическом использовании сравнительного подхода и включено в контекст ключевых научных и практических проблем перехода от одних политических систем и режимов к другим. Трансформация методов государственного управления в периоды системных политических кризисов и влияние данного процесса на динамику кризисов первый раз становятся темой специального политологического исследования на диссертационном уровне. Впервые в отечественной научной литературе изменения в методах государственного управления рассматриваются как один из основных факторов развития системного политического кризиса. Таким образом, в этой работе: дано авторское определение содержания понятия «системный политический кризис» и выделены этапы системного политического кризисаобоснованы временные границы российских системных политических кризисов начала XX века и конца XX — начала XXI веков в целом и их отдельных этаповустановлено, что оптимальной теоретико-методологической базой при исследовании трансформации бюрократии является комбинация институционального подхода и концепции М. Вебераадаптирована для использования в эмпирическом исследовании модель рациональной бюрократии, разработанная М. Вебером, и доказана ее применимость при анализе российских политических реалийопределены основные тенденции трансформации бюрократии в ходе российских системных политических кризисов начала XX века и конца XXначала XXI вековвыявлены основные тенденции воздействия трансформации российской бюрократии на ход и результаты системных политических кризисов начала XX века и конца XXначала XXI вековна основе изученного фактического материала сделаны выводы теоретического характера об основных тенденциях трансформации бюрократии в периоды системных политических кризисов и основных тенденциях влияния этого процесса на динамику системных политических кризисов.
Результаты и основные положения, выносимые на защиту:
1. Бюрократия — один из ключевых факторов генезиса и динамики системного политического кризиса. Как показывает российский опыт XX века, резкое снижение управленческой способности государства является одной из основных причин системного политического кризиса. Государство теряет способность управлять в силу того, что бюрократический метод управления — единственно пригодный для стабильного эффективного руководства индустриальными обществами — перестает играть доминирующую роль в работе государственного аппарата. Системный политический кризис прекращается в результате увеличения управленческой способности государства, предполагающей хотя бы частичное восстановление бюрократии.
2. Трансформация бюрократии в ходе системного политического кризиса протекает в три этапа — распада, использования альтернативных методов управления и частичного восстановления. Во время этапа разрушения старой политической системы происходит фактический отказ от бюрократического метода управления в деятельности государственного аппарата. Этапу формирования новой политической системы соответствует преобладание альтернативных бюрократии методов государственного управления. На этапе консолидации новой политической системы осуществляется частичный возврат государственного аппарата к бюрократическому методу управления.
3. Распад бюрократии стимулирует развитие системного политического кризиса, вызывая резкое ослабление управленческой способности государства и последующее разрушение политической системы. Отказ от бюрократического метода управления, как показывают события 1917 г. и 19 871 991 гг., подрывает способность государства мобилизовать ресурсы, проводить определенный последовательный политический курс. Политическая система лишается возможности эффективной адаптации к внешней среде, что создает условия для неограниченного воздействия деструктивных факторов. В результате предкризисная ситуация, в которой эти факторы в определенной мере подавляются государством, перерастает в кризис, охватывающий вслед за политикой социально-экономическую сферу жизни. Слабость государства подрывает его легитимности в глазах населения и позволяет антисистемной оппозиции взять власть и уничтожить существующую политическую систему.
4. Новая политическая система на этапе своего становления не может использовать бюрократический метод управления, что вызывает продолжение системного политического кризиса. Российский опыт 1917;1921 гг. и 1991;1999 гг. демонстрирует, что отсутствие бюрократии заставляет творцов новой политическую системы использовать альтернативные методы управления. Эти методы, обеспечивая выживание новой политической системы, поддерживают состояние системного политического кризиса, поскольку они требуют чрезмерной затраты ресурсов и не позволяют нормализовать социально-экономическую ситуацию в обществе.
5. Частичный возврат к бюрократическому методу управления значительно повышает управленческую способность государства, что стимулирует консолидацию новой политической системы и приводит к окончанию системного политического кризиса. Возрастание роли бюрократического метода в деятельности государственного аппарата в России в 1921;1928 гг. и начиная с 2000 г. — одна из основных причин повышения эффективности государственного управления и стабилизации социально-экономической ситуации. Тем самым новая политическая система получает возможность извлекать необходимые ресурсы и проводить целенаправленный курс, что обеспечивает ее успешную адаптацию к внешней среде. Процесс восстановления бюрократии отличается длительностью и сложностью, в его ходе сохраняются значительные элементы альтернативных методов управления, причем их роль может временно вновь возрастать.
Научная и практическая значимость работы. Материалы диссертационной работы имеют научное, педагогическое и прикладное значение. Они позволяют полнее представить развитие системы административно-государственного управления в России, понять закономерности трансформации методов государственного управления во время системных политических кризисов и значение бюрократии для стабильного развития политических систем современных обществ. Многие положения диссертации могут быть использованы при подготовке научных работ, посвященных государственному управлению, эволюции политических систем и политических режимов, политической истории России.
Результаты исследования представляют интерес для научных работников, политологов и историков, а также для преподавателей политических наук и таких дисциплин, как административно-государственное управление и отечественная история XX века. Сделанные в диссертации выводы могут быть использованы в ходе обученияпри чтении курсов лекций и проведении семинарских занятий и практикумов по политической теории, теории организаций, теории административно-государственного управления, политической истории России.
Ряд положений исследования может найти практическое применение в деятельности аналитических структур органов государственной власти и управления на федеральном и региональном уровнях, научно-исследовательских центров и консалтинговых компаний. Результаты диссертационной работы ориентированы на использование в ходе политического анализа и разработки политических решений, затрагивающих вопросы поддержания политической стабильности в обществе и повышения эффективности деятельности государственного аппарата.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора. Диссертация обсуждена на кафедре государственной политики философского факультета МГУ им. М. В. Ломоносова и рекомендована к защите.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав (семи параграфов), заключения и списка использованной литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Настоящая диссертация преследовала цель установить основные тенденции трансформации российской бюрократии в периоды системных политических кризисов начала XX и конца XX — начала XXI веков и основные тенденции влияния этого процесса на динамику системных политических кризисов. При этом понятие «бюрократия» определяется в соответствие с традицией, восходящей к М. Веберу, как специфический метод управления, используемый государственным аппаратом.
Отправной точкой исследования стало изучение теоретических представлений о роли бюрократии в системных политических кризисах, существующих в политической науке. В результате проведенного сравнительного анализа было установлено, что институциональный подход является наиболее подходящим для достижения поставленных целей. В соответствие с этим подходом, системный политический кризис рассматривается в настоящем исследовании как процесс перехода от одной политической системы, обладающей устойчивым набором политических институтов, к другой, также опирающейся на стабильную комбинацию политических институтов. Причины системного политического кризиса кроются в разрушении ключевых институтов политической системы, в том числе государственного аппарата. Системный политический кризис состоит из трех этапов: в ходе первого («вход») происходит разрушение старых политических институтов, во время второго («кульминация») — идет процесс становления новых институтов, третий этап («выход») представляет собой период консолидации новых институтов.
Применяя институциональный подход для изучения предмета диссертации, следует установить в качестве хронологических рамок системного политического кризиса начала XX века период 1917;1928 гг., в течение которого была полностью разрушена политическая система старой России и на ее месте возникла и сформировалась в основных чертах советская политическая система. Этапу «входа» в кризис соответствует время деятельности Временного правительства с март по октябрь 1917 г., этапу «кульминации» кризиса — эпоха Гражданской войны и «военного коммунизма» в 1917;1921 гг., этапу «выхода» из кризиса — НЭП в 1921;1928 гг. Границами системного политического кризиса конца XX — начала XXI веков выступает отрезок с 1988 г. по настоящее время. В качестве этапа «входа» в кризис нами рассматривается радикальная фаза перестройки в 1988 — 1991 гг., в качестве этапа кульминации" кризиса — период пребывания у власти президента Б. Н. Ельцина в 19 911 999 гг., в качестве этапа «выхода» из кризиса — время правления президента В. В. Путина начиная с 2000 г.
Важным ограничением институционального подхода является то обстоятельство, что он не дает удовлетворительного ответа на вопрос о причинах ослабления такого института, как государственный аппарат. Логика настоящего исследования в связи с этим потребовала привлечения методологии М. Вебера и синтеза ее с институциональным подходом. Используя методологию Вебера, мы сделали заключение о том, что резкое снижение управленческой способности государства, лишающее политическую систему индустриального общества способности адаптироваться к среде, вызвано потерей бюрократическим методом управления доминирующего значения в деятельности государственного аппарата. Таким образом, в индустриальном обществе отказ от бюрократического управления обусловливает резкое снижение эффективности работы государственного аппарата. При этом следует указать, что применимость методологии Вебера для исследования российского опыта обусловлена однородностью основных принципов государственного управления в странах Запада и в поздней Российской империи и СССР.
Адаптация концепции Вебера для анализа эмпирического материала позволила выявить ряд ключевых признаков, служащих индикаторами соответствия методов управления, используемых определенным государственным аппаратом, модели рациональной бюрократии. К числу этих характеристик относятся: 1) существование в государственном аппарате единой иерархии управленияналичие служебной дисциплины и развитой системы контроля- 2) разделение функций управления между специализированными органами, обладающими четко определенными и не пересекающимися сферами компетенции- 3) назначение на должности в государственном аппарате профессионально подготовленных специалистов- 4) осуществление управления на основе безличных письменных правил и 5) запрет на коррупцию и использование служебного положения в личных интересах. Степень близости конкретного аппарата управления к модели рациональной бюрократии в данном исследовании оценивается в зависимости от выраженности этих черт в деятельности данного аппарата управления. Существенное отклонение государственного аппарата от данных характеристик за короткий промежуток времени является показателем потери бюрократией доминирующей роли и перехода к приоритетному использованию иных методов управления.
Изучение российских системных политических кризисов начала XX века и конца XX — начала XXI веков на основе синтеза институционального подхода и методологии Вебера позволило установить основные тенденции трансформации бюрократии на различных этапах этих кризисов. Так, этап «входа» в системный политический кризис, которому соответствуют период деятельности Временного правительства (мартноябрь 1917 г.) и радикальная фаза перестройки (лето 1988 — осень 1991 гг.), характеризуется потерей бюрократическим методом управления лидирующей роли в деятельности государственного аппарата и переходом к иным методам управления. Этапу «кульминации» системного политического кризиса, к которому относятся периоды Гражданской войны (1917 — 1921 гг.) и правления Б. Н. Ельцина (1991 — 1999 гг.), соответствует неспособность государственного аппарата использовать бюрократический метод управления в качестве основного и опора вместо этого на гибридные методы, ведущую роль в которых играют чрезвычайные либо неопатримониальные составляющие. Этап «выхода» из системного политического кризиса, приходящийся на время НЭП (1921;1928 гг.) и президентство В. В. Путина (с 2000 г.), сопровождается постепенной рационализацией методов управления, завершающейся возвратом государственного аппарата к использованию основных элементов бюрократии. Таким образом, на этапе разрушения старой политической системы происходит распад бюрократии, на этапе формирования новой политической системы используются альтернативные бюрократии гибридные методы управления, на этапе консолидации наблюдается частичное восстановление бюрократии.
Анализ российских системных политических кризисов начала XX века и конца XX — начала XXI веков позволил определить основные тенденции влияния трансформации бюрократии на динамику системных политических кризисов и функционирование общества. Отказ от бюрократического метода управления на стадии «входа» в системный политический кризис вызывает резкое ослабление управленческой способности государства. Этот процесс влечет за собой потерю политической системой возможностей успешной адаптации к социальной среде и нарушение нормального режима функционирования общества. Отказ от бюрократии в современном обществе в сжатые сроки приводит к социально-экономическому кризису, связанному с обвальным падением производства, распадом единого экономического пространства, разрушением финансовой и налоговой системы и инфляционным покрытием расходов правительства. Тем самым, создаются условия для усиления и активизации антисистемной политической оппозиции, которая, пользуясь неэффективностью и бессилием государства, захватывает власть и разрушает основные институты старой политической системы.
На этапе становления новые политические системы, основанные бывшей антисистемной политической оппозицией, отличаются низкой управленческой способностью в силу отсутствия основного инструмента мобилизации ресурсов и осуществления политики — государственного аппарата, осуществляющего бюрократическое управление. Для своего выживания новые режимы применяют любые способы, которые могут обеспечить немедленный успех «здесь и сейчас», в то время как восстановление бюрократии требует значительного времени. Таким путем формируется система, опирающаяся на альтернативные бюрократии гибридные методы управления, в которых преобладает чрезвычайная или неопатримониальная составляющие. Эти методы, позволяя новой политической системе выжить, в силу своего несоответствия потребностям индустриального общества требуют чрезмерной затраты ресурсов, нарушают нормальный режим функционирования социума и дестабилизируют социально-экономическую ситуацию. Их закономерным побочным эффектом является исключительно острый социально-экономический кризис, вызывающий массовое недовольство населения властью и ставящий ее в условия перманентной политической нестабильности. С определенного момента сохранение гибридных методов управления поддерживает неустойчивое состояние новой политической системы и обусловливает продолжение системного политического кризиса.
Одним из ключевых факторов консолидации новой политической системы, окончания системного политического кризиса и стабилизации социально-экономической ситуации является существенное увеличение роли бюрократического метода управления в деятельности государственного аппарата, имевшее место в России в 1921;1928 гг. и начиная с 2000 г. На этом этапе новый политический режим начинает реализацию программ по рационализации и повышению эффективности методов управления и предпринимает попытку восстановить ряд основных элементов бюрократии.
Возврат к бюрократическому методу управления — сложный и длительный процесс, занимающий немало лет и встречающий серьезные препятствия. На этапе «выхода» из системного политического кризиса, а часто и позднее, сохраняются значимые рудименты пережитого кризиса, будь то подбор руководителей по принципам партийной принадлежности и социального происхождения, что обеспечивало очень низкое качество управлениялибо коррупция, которая в той или иной мере искажает все усилия руководства страны по нормализации жизни общества. При этом роль этих рудиментов может временно вновь возрастать.
Однако рационализация управления даже благодаря частичному возврату к бюрократии значительно увеличивает управленческую способность государства, расширяя доступные политической системе возможности извлекать ресурсы и проводить целенаправленный политический курс. В результате существенно повышается способность новой политической системы успешно адаптироваться к внешней среде. Другим следствием этого процесса становится нормализация социально-экономического положения страны. Возврат к нормальному режиму функционирования общества и усиление управленческой способности государства позволяет, в свою очередь, обеспечить консолидацию новой политической системы, способствуя завершению системного политического кризиса. Таким образом, рационализация методов государственного управления является важной предпосылкой консолидации новой политической системы.
Исследованный российский фактический материал указывает на то, что трансформация бюрократии является одним из основных факторов генезиса и динамики системного политического кризиса. Распад бюрократии и вызванное им снижение управленческой способности государства, как показал опыт 1917 г. и 1988;1991 гг., стимулируют крах старой политической системы. События 1921;1928 гг. и нескольких последних лет демонстрируют, как восстановление бюрократии и обусловленное им увеличение способности государства управлять содействуют консолидации новой политической системы.
Положения и выводы настоящей работы являются предпосылкой последующих исследований данной темы. Часть тезисов диссертации носит постановочный характер, что вызвано новизной рассмотрения проблем государственного управления в выбранном нами ракурсе, и нуждается в разработке и уточнение. Определенные сюжеты в работе оказались на периферии ее замысла, однако они представляют интерес для специального анализа в будущем.
Дальнейшее исследование темы трансформации бюрократии в периоды системных политических кризисов должно расширить круг изучаемых случаев за счет активного использования иностранных фактических данных. Настоящая работа ограничивается исследованием политических кризисов одного типа, тогда как существуют системные политические кризисы, не связанные с процессом распада бюрократии. В их ходе административные структуры, отвечающие за повседневное управление жизнью общества, остаются относительно нетронутыми и в таком виде становятся составляющей новой политической системы. К числу подобных кризисов, например, относятся революционные события в Германии в 1918;1920 гг., крах Веймарской республики в 1930;1933 гг. или падение просоветских режимов в странах Восточной Европы в 1989 г. Представляется перспективным сравнительный анализ системных политических кризисах обоих типов с точки зрения трансформации бюрократии. На этой основе, на наш взгляд, должно осуществляться дальнейшее изучение трансформации методов государственного управления в периоды системных политических кризисов.
