Конституционно-правовые основы службы в органах внутренних дел как вида государственной службы: вопросы теории

Актуальность темы

исследования. В настоящее время весьма активно осуществляются мероприятия по реформированию правовых основ государственной службы в России, в том числе и в системе внутренних дел. В связи с этим возникает необходимость разработки и принятия в этой области новых федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Действующие на сегодняшний день нормативные правовые акты и, прежде всего, федеральные законы: № 58 от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ"1 и № 79 ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации2 не предусматривают регламентацию всего комплекса вопросов, возникающих в процессе прохождения государственной службы. Помимо этого отсутствуют нормативные акты о таком специальном виде государственной службы, как правоохранительная, что негативно сказывается на порядке организации и прохождении службы в отдельном, так называемом специальном, государственном органе. Всё это вызывает необходимость не только совершенствования действующего законодательства, но и принятия новых нормативно — правовых актов, что в свою очередь, влечёт проведение научных исследований, в том числе и данной области. Не случайно Президент РФ, выступая на расширенном заседании коллегии МВД России в декабре 2005 года, подчеркнул, что «чёткое, последовательное совершенствование существующей правовой базы и разработка новых правовых актов позволяет добиться достаточной правовой обеспеченности государственной службы» .

В условиях проходящей в Российской Федерации реформы государственной службы необходимость исследования отдельных её видов,.

1 СЗ. РФ. 2003. № 22. ст. 2063. (с изм. и доп. в ред. Федеральных законов от 11.11.2003 № 141-ФЗот 06.07.2006 № 105 ФЗ).

2 СЗ РФ. 2004. № 31. ст. 3215. (с изм. и доп. в ред. Федеральных законов от 02.02.2006 № 19-ФЗ).

3 Пугин В. В. Выступление на расширенном заседании коллегии МВД России 25 декабря 2005 г. И Щит и меч. 2005. № 1. определения их места в системе — государственной службы приобретает всё большую актуальность, так как способствует качественному нормативноправовому регулированию данных проблем.

Недостаточная теоретическая проработка исследуемых проблем, сложность и противоречивость их решения на практике обусловили необходимость концентрации исследования на изучении актуальных вопросов и поиске возможных путей и средств формирования концептуальных конституционных основ службы в органах внутренних дел как специфического вида государственной службы, что является объективной потребностью и важным условием успешного реформирования Российской государственности. При этом конституционноправовое исследование службы в органах внутренних дел позволяет выделить основные направления и свойства системы правового обеспечения данного вида государственной службы.

Вместе с тем, несмотря на то, что принятие действующей Конституции Российской Федерации достаточно давно заложило предпосылки теоретического обоснования и определения исходных позиций и идей государственной службы (в том числе службы в органах внутренних дел), количество научных исследований, в которых комплексно рассматриваются поднимаемые проблемы именно в конституционно-правовом аспекте, не так уж и много. Остро ощущается необходимость научной оценки проблем совершенствования конституционно-правовых основ службы в органах внутренних дел, направлений их развития и детализации в законодательстве, регламентирующем общественные отношения, связанные со службой в данном виде органов государства.

Актуальность изложенных проблем, недостаточная степень их разработанности в научной литературе, необходимость выработки адекватных современным условиям рекомендаций и предложений и предопределили выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. В последнее время появилось немало научных работ, посвященных исследованиям в целом проблем государственной службы Российской Федерации. Так, теоретические основы и различные аспекты государственной службы разрабатывали такие учёные, как: С. А. Авакьян, Г. В. Атаманчук, М. В. Баглай, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Вельский, А. А. Безуглов, И. А. Василенко, И. В. Ваурина, В. В. Володин, В. А. Воробьев, Б. Н. Габричидзе, В. Д. Граждан, Л. А. Калиниченко, А. Т. Карасёв, А. Н. Кокотов, И. А. Кравец, В. А. Кряжков, М. И. Кукушкин, Л. М. Колодкин В.Ф. Коновалов, А. В. Куличенко, Г. Л. Купряшин, О. Е. Кутафин, В. И. Майоров, Б. М. Лазарев, В. А. Лебедев, В. М. Лучин В.О., Манохин, В. И. Матирко, А. Ф. Ноздрачев, Л. А. Окуньков, А. С Прудников, В. П. Сальников, П. П. Сергун, Ю.Н., Старилов, Е. В. Титова, И. Д. Черник, К. С. Шеремет, В. А. Юсупов, Ц. А. Ямпольская и другие.

Значительный вклад в развитие теории и практики службы в органах внутренних дел внесли: А. Н Бабай, В. Н. Бойко, В. Н. Бутылин, Н. И Ветров, А. Ф. Волынский, О. А. Галустьян, К. К. Гасанов, В. Н. Григорьев, В. В. Гущин, Р. И. Денисов, А. С. Дугенец, В. Я Кикоть, С. С. Козлов, Л. М. Колодкин, В. Д. Коннов, А. В. Кудрявцев, СИ. Кузьмин, И. В. Кулешов, В. М. Курицин, В. Г. Кутушев, В. П. Лавров, С. Я. Лебедев, В. П. Малахов, В. А. Минаев, Г. М. Миньковский, Р. С Мулукаев, Г. М. Мякишев, Л. И. Поспелова, В. М. Плескачевский, Д.В., Сергун, Ю.Н., Соловей Ю. П., Черников, А. П. Шергин, и другие.

В работе использовались и труды учёных в области общей теории государства и права, конституционного права и других отраслей. Это — С. С. Алексеев, И. А. Азовкин, Н. А. Богданова, Л. Д. Воеводин, А. В. Зиновьев, Е. Н. Хазов, В. Е. Чиркин и другие.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Целью представленной работы является комплексный анализ конституционно — правовых основ службы в органах внутренних дел, принципов её организации и прохождения, а также выработка рекомендаций по совершенствованию нормативно — правовой базы анализируемого в работе вида государственной службы и правоприменительной практики в данной сфере.

Для достижения цели исследования необходимо решить следующие задачи: — на основе имеющихся источников сформулировать определение конституционно-правовых основ службы в органах внутренних дел и раскрыть его;

— показать место и роль службы в органах внутренних дел в системе государственной службы Российской Федерации;

— систематизировать принципы государственной службы и рассмотреть их реализацию применительно к службе в органах внутренних дел;

— рассмотреть вопросы конституционноправового регулирования службы в органах внутренних дел, выявить существующие в этой сфере проблемы;

— проанализировать конституционно — правовой статус сотрудников и служащих органов внутренних дел;

— выработать предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно — правовой базы, регламентирующей службу в органах внутренних дел.

Объект и предмет исследования определяются тематикой работы, её целью и задачами.

Объектом исследования являются отношения, возникающие в процессе прохождения службы в органах внутренних дел, имеющие комплексный характер.

Предметом исследования выступают проблемы определения конституционно-правовых основ, принципов, порядка и особенностей службы в органах внутренних дел. Предметная направленность определяется выделением и изучением в рамках заявленной темы нормативно — правовых источников, регламентирующих службу в органах внутренних дел, практики её применения и особенностей конституционно — правового статуса сотрудников и служащих органов внутренних дел.

Методологическую основу исследования составили диалектический метод научного познания, системный, сравнительноправовой, сравнительно-исторический, функциональный методы исследования, а также метод моделирования, и логико — юридический метод.

Методологической основой для выработки понятий и их определений служат законы формальной логики и правила лингвистики.

В процессе исследования использовались различные приёмы толкования норм права (логический, функциональный, систематический, филологический и другие), осуществлялась разработка определений и рекомендаций.

В процессе диссертационного исследования автором изучены соответствующие разрабатываемой проблеме источники: Конституция Российской Федерации, международно-правовые документы, нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления РФ, в т. ч. ряд документов ведомственного характера (приказы и положения МВД России), фактический материал, нашедший отражение в решениях судебных органов, средствах массовой информации, относящийся к предмету исследования.

Диссертантом использованы научные труды в области конституционного и административного права, теории государства и права, истории правоохранительных органов. Кроме того, многоаспектность исследуемых вопросов обусловила обращение к теоретическим источникам не только по специально-юридической тематике, но и к научным разработкам по философии, методологии науки, лингвистике, психологии и социологии.

Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к её исследованию с учётом степени разработанности конституционно-правовых аспектов государственной службы в целом и службы органах внутренних дел, в частности, а также проблем правового регулирования государственной службы.

Диссертантом предпринята попытка комплексного системного исследования сущности конституционно — правовых основ службы в органах внутренних дел, результаты которого нашли отражение в содержании работы. В диссертации служба в органах внутренних дел рассматривается в качестве вида федеральной государственной «правоохранительной» службы. В работе отмечается, что правовой статус сотрудников, осуществляющих службу в органах внутренних дел, является одним из видов правового статуса государственных служащих, обладающий соответствующими признаками, характеризующими их как государственных служащих.

В работе предлагается авторское видение поправок в действующее законодательство и подзаконные нормативные акты, позволяющие не только уточнить место службы в органах внутренних дел в общей системе государственной службы, но и дающие возможность осуществлять её более эффективно, в интересах защиты прав и свобод граждан.

Положения и выводы, выносимые на защиту, определяются содержанием диссертационного исследования и заключаются в следующем:

1. Вопрос о месте службы в органах внутренних дел в системе государственной службы остается на сегодняшний день нерешённым и окончательное его разрешение в соответствии с ч. З ст. 4 проекта Федерального закона «О правоохранительной службе РФ» связано с изданием Указа Президента Российской Федерации. При этом, учитывая, что служба в органах внутренних дел, как и правоохранительная, напрямую связана с исполнением законов, обеспечением и защитой прав и свобод человека и гражданина, диссертант предлагает закрепить службу в органах внутренних дел в качестве разновидности правоохранительной службы, а, следовательно, и вида федеральной государственной службы.

2. Службе в органах внутренних дел присущи общие черты, характеризующие государственную службу Российской Федерации в целом, исходящие при этом из задач и функций органов внутренних дел Российской Федерации. Поэтому к рассмотрению службы в органах внутренних дел Российской Федерации необходимо подходить комплексно. Службу в органах внутренних дел нельзя рассматривать как абсолютно самостоятельную категорию, оторванную от общего развития государственной службы России. Она основывается на общих положениях Конституции РФ, закрепляющих государственную службу в целом, но при этом служба в органах внутренних дел имеет и свои, присущие только ей, специфические черты и признаки.

3. Учитывая особенности службы в органах внутренних дел Российской Федерации, предлагается рассматривать её как конституционно — правовую категорию, представляющую собой организованную в федеральных органах исполнительной власти, а также в различных службах, учреждениях, подведомственных этим органам государственную службу, имеющую специального субъекта, наличие особого статуса и такого статутного элемента как специальное звание.

4. При правовом регулировании вопросов службы в органах внутренних дел законодатель руководствуется принципами государственной службы, которые выступают основополагающими началами службы в органах внутренних дел. Принципы, закреплённые в действующем законодательстве, носят конституционно — правовой характер, что обеспечивает их стабильность и неукоснительное соблюдение при регулировании государственной службы. В основе государственной службы лежат, прежде всего, общие принципы, которые свойственны всей правовой системе. В системе этих принципов можно выделить следующие: принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, в том числе и должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их правзаконностифедерализма, обеспечивающего единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерацииприоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действияобязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданинаразграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерацииразделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную властиравного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, при этом подчёркивается особенность реализации этих принципов применительно к службе в органах внутренних дел.

5. Специальные принципы, закреплённые в действующем законодательстве, призваны конкретизировать общие принципы в процессе осуществления государственной службы. В системе специальных принципов представляется целесообразным выделить: принцип профессионализма и компетентности государственных служащихответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностейстабильности кадров государственных служащих в государственных органахединство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службывзаимосвязи государственной и муниципальной службыоткрытости государственной службы и её доступности общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащихзащиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц, которые имеют свою специфику применения относительно службы в органах внутренних дел.

6. Диссертант, рассматривая систему принципов, предлагает отнесение к числу принципов государственной службы, обозначенных в действующем законодательстве в сфере государственной службы, также и принципа «единства служения многонациональному народу Российской Федерации», Данный принцип должен выступать в качестве нормативной предпосылки для объединения всех видов государственной службы в рамках единого статуса государственной службы РФ.

7. Органы внутренних дел, исходя из задач, места в механизме государственной власти, можно определить и в качестве специального субъекта государственного управления. Именно органы внутренних дел создаются и функционируют как государственные органы исполнительной власти, специфика деятельности которых определяется на основе выполняемой государственной функции, установленной законодательством компетенцией, которая характеризуется совокупностью возложенных на них задач и функций управления, а также объёмом конкретных обязанностей и прав того или иного органа внутренних дел.

8. В диссертации отмечается, что конституционно — правовые основы службы в органах внутренних дел представляют собой соответствующую систему, включающую в качестве элементов конституционно — правовые акты, закрепляющие её как вид государственной службы, и принципы, лежащие в основе организации и осуществления данного вида службы.

9. Одним из видов конституционно — правового статуса государственного служащего автором предлагается рассматривать конституционно — правовой статус сотрудников органов внутренних дел. При этом в работе отмечается, что правовой статус госслужащих является общим по отношению к статусу сотрудников органов внутренних дел, так как по существу все аттестованные сотрудники органов внутренних дел являются государственными служащими.

10. В системе элементов, составляющих статус сотрудников органов внутренних дел, представляется необходимым выделить: а) функции деятельности данных лиц, б) совокупность прав и обязанностей, определяющих положение данных лиц во взаимодействии с обществом и государствомв) гарантии, ответственность, запреты и ограничения, закреплённые в Конституции РФ, Федеральных законах и других нормативно — правовых актах.

Рассматривая правовой статус сотрудников органов внутренних дел, соискатель пришёл к выводу о том, что они обладают общими для всех государственных служащих правами, несут общие для всех обязанности, но в силу специфики данного вида службы их деятельность характеризуется специфическим чертами. Это проявляется, прежде всего, в компетенции, ограниченной рамками системы органов внутренних дел.

11. В связи с тем, что ст. 9 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» включает в реестр должностей федеральной государственной службы пункт о перечне типовых должностей правоохранительной службы, но не раскрывает его содержания, представляется необходимым соответствующим образом скорректировать проекты законов «О правоохранительной службе РФ» и «О службе в органах внутренних дел РФ» в части определения статуса сотрудников органов внутренних дел в системе правоохранительной и федеральной государственной службы соответственно, а также уточнить, что государственными служащими в системе органов внутренних дел считаются только должностные лица этих органов, имеющие специальные звания. Все остальные лица входят в категорию «служащие органов внутренних дел».

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обуславливается возможностью использования содержащихся в диссертации положений, выводов и предложений в решении проблем теоретического и прикладного характера, касающихся различных аспектов службы в органах внутренних дел. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нём положения и выводы развивают, дополняют и уточняют характеристику конституционноправового регулирования, содержание принципов как службы в органах внутренних дел, так и государственной службы в целом.

Практическая значимость диссертации определяется тем, что содержащиеся в ней результаты исследования могут быть использованы для: — внесения дополнений и изменений в действующие и принятия новых нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы службы в органах внутренних дел—непосредственного применения сотрудниками органов внутренних дел в процессе своей повседневной профессионально-служебной деятельности, а также при организации учебного процесса в высших и средних юридических учебных заведениях при изучении ряда тем таких учебных дисциплин как конституционное, административное право, правоохранительные органы.

Обоснованность и достоверность полученных результатов обуславливается обширной теоретической, информационной и нормативной базой исследования. В работе использовались нормативно — правовые акты Российской Федерации, практика деятельности высших судебных органов, а также теоретические положения, содержащиеся в трудах учёных.

Апробация работы и внедрение результатов исследования. Работа прошла рецензирование и обсуждение на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД России. Отдельные положения диссертации излагались в научных докладах, сообщениях на научно — практических конференциях, научных публикациях диссертанта. Материалы исследования использовались в учебном процессе при проведении занятий по спецкурсу «Правоохранительные органы», а также при проведении занятий по дисциплинам «Конституционное право РФ» и «Административное право».

Структура обусловлена целью и задачами работы, а также методологией исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Федеральный закон от 31 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» выделяет следующие виды государственной службы: государственная гражданская службавоенная службаправоохранительная служба.

Учитывая, что служба в органах внутренних дел, как и правоохранительная, также напрямую связана с исполнением законов, обеспечением и защитой прав и свобод человека и гражданина, диссертант предлагает закрепить службу в органах внутренних дел не только в качестве разновидности правоохранительной службы, но и вида федеральной государственной службы.

К рассмотрению службы в органах внутренних дел Российской Федерации необходимо подходить комплексно. Службу в органах внутренних дел нельзя рассматривать как абсолютно самостоятельную категорию, оторванную от общего развития государственной службы России. Службе в органах внутренних дел присущи как специфические характеристики, исходящие из задач и функций органов внутренних дел Российской Федерации, так и общие характеристики государственной службы Российской Федерации, основанные на положениях Конституции Российской Федерации.

Приведённый анализ источников и мнений различных авторов позволяет рассматривать службу в органах внутренних дел как конституционно-правовую категорию, представляющую собой организованную в федеральных органах исполнительной власти, а также в различных службах, учреждениях, подведомственных этим органам государственную службу, субъекты которой наделены специальным статусом и наличием особого статутного элементаспециального звания.

Определяя государственную службу в органах внутренних дел как конституционно — правовой институт, необходимо отметить, что он представляет собой группу норм, обращённых к каждому элементу статуса сотрудников органов внутренних дел. Специфика конституционного регулирования объекта исследования в том, что Основной закон содержит достаточно мало положений посвященных государственной службе. Конституция России регулирует лишь отдельные аспекты государственной службы, в то время как общая система и статус государственной службы устанавливаются федеральными законами.

Принципы государственной службы выступают в качестве основополагающих начал, которыми руководствуется законодатель при правовом регулировании вопросов государственной службы. В работе отмечается их конституционно — правовой характер, что обеспечивает стабильность и неукоснительное соблюдение при регулировании государственной службы. При этом — предложена классификация принципов государственной службы подразделяющая их на общие, то есть характерные для всей правовой системы и специальные, призванные конкретизировать общие в процессе осуществления государственной службы в целом, и службы в органах внутренних дел, в частности.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» выделяет следующие виды государственной службы: государственная гражданская службавоенная службаправоохранительная служба. Однако необходимо отметить, что предложенная классификация продолжает оставаться условной, поскольку окончательное решение вопроса о статусе правоохранительной службе (к которой относится и служба в органах внутренних дел) должно быть определено специальным Федеральным законом «О правоохранительной службе РФ». По мнению диссертанта, соответствующий Указ Президента РФ должен установить, что служба в органах внутренних дел является разновидностью правоохранительной службы, в частности, и государственной службы в целом, а закон «О правоохранительной службе РФ», должен в свою очередь, закрепить единый статус всех государственных служащих правоохранительных органов.

По нашему мнению, правовой статус госслужащих является общим по отношению к статусу сотрудников органов внутренних дел, так как по существу все аттестованные сотрудники органов внутренних дел — это есть государственные служащие, хотя юридически данное положение не предусмотрено федеральным законодательством в сфере государственной службы.

Непризнание сотрудников органов внутренних дел государственными служащими с сохранением статуса служащих государственного органа нарушает целую группу принципов, предназначенных для обеспечения единства государственной службы в Российской Федерации.

Рассматривая правовой статус сотрудников органов внутренних, автор пришёл к выводу о том, что они обладают общими для всех государственных служащих правами, несут общие для всех обязанности, таким образом, юридическое невключение сотрудников органов внутренних дел в перечень государственных служащих представляется необоснованным. Вместе с тем, статус государственных служащих должен быть предоставлен не всем работникам органов внутренних дел, а только должностным лицам, имеющим специальное звание и занимающим аттестованную должность.

Установление единого статуса для всех государственных служащих, в том числе для сотрудников органов внутренних дел, создаст не только простоту и ясность в понимании статуса государственного служащего, но и устранит наметившийся социальный антагонизм между лицами, официально имеющими статус государственных служащих и лицами, имеющими лишь статус служащих государственного органа, будет способствовать эффективному претворению в жизнь принципа стабильности кадров.

Таким образом, реформирование института службы в органах внутренних дел может осуществляться в связи с принятием Федеральных законов «О правоохранительной службе РФ», «О службе в органах внутренних дел РФ», в которых будет четко устанавливаться, что служба в органах внутренних дел является видом правоохранительной, а следовательно, и федеральной государственной службы, а также будет закрепляться единый статус всех государственных служащих правоохранительных органов.

Помимо этого, в целях согласования определений государственной службы с её отдельными видами, установленными в ст. 5, 6, 7 Федерального закона «О системе государственной службы», необходимо дополнить определение федеральной государственной службы, данное в ст. 1 указанного закона, сформулировав его следующим образом: государственная служба — это профессиональная служебная деятельность граждан на соответствующих должностях отдельных видов государственной службы по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти. Это уточнение будет способствовать единству федеральной государственной службы в совокупности её различных видов.