Бюджетный контроль органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

• Оглавление

РАЗДЕЛ I. Теоретический

1.1 Система органов бюджетного контроля Российской Федерации

1.2. Органы исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющие финансовый контроль в бюджетной сфере

1.3. Правовые основы деятельности органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

1.4 Бюджетный контроль органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Краснодарского края)

РАЗДЕЛ II. Методический

2.1 Методика применения наглядных пособий при проведении занятия на тему «Финансовый контроль в Российской Федерации»

2.2 Схемы по теме «Финансовый контроль в Российской Федерации»

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Список нормативно-правовых актов и литературы

Контроль различных сфер общественной жизни является одним из главных направлений деятельности органов государственной власти.

Бюджетный финансовый контроль охватывает своим воздействием общественные отношения, возникающие в сфере бюджетной деятельности государства, т. е. в процессе образования, распределения и использования определенных фондов денежных средств.

Механизм управления государством посредством централизованной аккумуляции финансовых ресурсов и организации процесса их перераспределения требует создания четкой системы бюджетного финансового контроля, способной обеспечить законность финансовой деятельности государства и оценить ее эффективность и целесообразность.

Актуальность темы

выбранной для дипломного исследования объясняется в первую очередь тем, что проблемы бюджетного финансового контроля в современной действительности занимают ключевое место. Поэтому исследование вопросов организации финансового контроля с точки зрения правового положения контролирующих органов является весьма своевременным.

Объектом представленного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с организацией системы органов бюджетного контроля всех уровней власти и местного самоуправления в Российской Федерации, а также в процессе осуществления ими своих контрольных полномочий.

Предметом исследования стали нормы финансового, в частности — бюджетного права, устанавливающие и регулирующие деятельность органов бюджетного контроля в Российской Федерации, а также практика применения указанных норм.

Цель представленного исследования состоит в том, чтобы с позиций правовой науки, с использованием финансово-правовых норм и действующего бюджетного законодательства проанализировать особенности, присущие правовому регулированию деятельности органов бюджетного контроля в Российской Федерации.

Поставленная цель предопределила постановку и решение следующих основных задач:

— рассмотреть понятие бюджетного контроля и определить его место в системе государственного финансового контроля;

— определить систему органов федерального уровня, в чью компетенцию входит осуществление контроля в бюджетной сфере, и установить особенности правового регулирования и основные проблемы практики их деятельности;

— определить особенности системы органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации.

Источниковедческую основу исследования составили труды отечественных ученых-экономистов и правоведов — специалистов в области конституционного, финансового, бюджетного права; нормативные правовые акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, устанавливающие систему органов бюджетного контроля и регулирующие порядок их деятельности.

При теоретическом изучении и обработке фактического материала использовались и применялись общенаучные методы исследования, а именно: системный, логический и сравнительный анализ, синтез, сравнение и обобщение. Также применялись сравнительно-правовой метод и метод формально-юридического анализа.

Структура представленной работы включает в себя введение, три главы, объединяющих пять параграфов, заключение и список нормативных актов и использованной литературы.

раздел I. Теоретический

1.1 Система органов бюджетного контроля Российской Федерации

Прежде чем приступить к рассмотрению правовых основ деятельности конкретных органов бюджетного контроля необходимо, с нашей точки зрения, определить систему и виды государственных и муниципальных органов, в компетенцию которых входит проверка соблюдения бюджетного законодательства См.: Васильев А. А. Актуальные проблемы правового регулирования государственного бюджетного контроля в Российской Федерации // Адвокат. — 2003. — № 4.

Во-первых, бюджетный контроль осуществляется органами законодательной (представительной) власти — федеральным и региональными парламентами, представительными органами местного самоуправления, и органами исполнительной власти (Правительство РФ, высшими исполнительными органами власти субъектов РФ и т. д.).

Во-вторых, в систему органов бюджетного контроля входят органы всех уровней публичной власти — федеральные, субъектов РФ и местные (муниципальные).

В-третьих, одни из элементов рассматриваемой системы являются органами общей компетенции, т. е. для них осуществление бюджетного контроля не выступает основным и единственным видом деятельности (например — Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Министерство финансов и др.), а другие являются органами специальной компетенции (например — Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Контрольно-счетная палата Краснодарского края и др.).

В-четвертых, в зависимости от формы осуществляемого бюджетного контроля можно выделить органы, в компетенцию которых в основном входит предварительный, текущий или же последующий бюджетный контроль. Однако здесь следует отметить, что большинство государственных и муниципальных органов — участников финансового контроля в бюджетной сфере — в большей или меньшей степени проводят бюджетный контроль в нескольких формах. Например, Счетная палата РФ, которая имеет статус юридического лица и является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. Это контрольно-аналитический орган Парламента в сфере функционирования финансов, находящихся в федеральной собственности.

Практика формирования и организации деятельности Счетной палаты показала необходимость конкретизации и законодательного регулирования порядка ее формирования, предусмотренного в Конституции. Задача состояла в том, чтобы повысить независимость членов высшего контрольного органа страны при осуществлении ими профессиональной деятельности и оградить их от влияния возможных узко корпоративных интересов отдельных депутатов или групп парламентариев при назначении на должность Демидов М. В. Внешний государственный финансовый контроль как форма реализации парламентского финансового контроля в России // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 2.

. В связи с этим в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» в 2004 г. и в 2007 г. были внесены изменения, в соответствии с которыми Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы теперь назначаются, хотя и также палатами Федерального Собрания, но уже по представлению Президента Российской Федерации.

Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения. Конкретное содержание направления деятельности Счетной палаты, возглавляемого одним из аудиторов Счетной палаты, устанавливается Коллегией Счетной палаты.

Аудиторами Счетной палаты могут быть назначены граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного контроля, экономики, финансов Статья 6 Федерального закона от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ». .

По представлению Президента РФ Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов Счетной палаты сроком на шесть лет.

Аудиторы Счетной палаты в пределах своей компетенции, устанавливаемой Регламентом Счетной палаты, самостоятельно решают все вопросы организации деятельности возглавляемых ими направлений и несут ответственность за ее результаты.

Для Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов законом установлена гарантия профессиональной независимости, что предполагает возможность освобождения их от должности только в определенных, указанных в законе случаях. Для реализации целей Счетной палаты служит порядок беспрепятственного посещения инспекторами органов власти, банков и других учреждений, а также их право на опечатывание касс и служебных помещений, изъятие в необходимых случаях документов. Целям независимости Счетной палаты служит порядок материального и социального обеспечения сотрудников Счетной палаты, под которым понимается как повышенные на 20 процентов оклады для сотрудников Счетной палаты, по сравнению с аппаратом Правительства РФ, так и дополнительные для них отпуска.

Хотя Счетная палата РФ является специализированным контрольным органом, она вправе осуществлять и другие виды деятельности. Согласно Федеральному закону от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ» Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 3. — Ст. 167. она в процессе осуществления возложенных на нее задач осуществляет также экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов (ст. 9 Федерального закона «О Счетной палате»). Тем не менее основным видом деятельности Счетной палаты РФ является именно контрольно-ревизионная деятельность, экспертно-аналитическая, информационная и все иные виды деятельности Счетной палаты РФ являются дополнительными и вспомогательными по отношению к деятельности контрольно-ревизионной.

Так, в соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате РФ» одними из поставленных перед Счетной палатой РФ задач являются:

1) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

2) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

3) оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

4) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом.

Процесс реализации возложенных на Счетную палату РФ задач включает в том числе:

1) экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации;

2) анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

3) подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году.

Между тем очевидно, что, для того чтобы представить заключение по исполнению федерального бюджета в палаты Федерального Собрания РФ, необходимо вначале это исполнение проверить. Аналогично анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе нельзя провести, предварительно не выявив эти нарушения в результате контрольно-ревизионных действий. Экспертизу проектов федерального бюджета невозможно провести без информации о выявленных в предыдущие годы нарушениях. В материалах, размещенных на официальном сайте Счетной палаты РФ, указывается, что именно проверки, объединенные в единый комплекс на основе общей тематики, позволили всесторонне изучить различные вопросы и проблемы формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, финансово-хозяйственной деятельности проверяемых объектов Официальный сайт Счетной палаты РФ: http://www.ach.gov.ru/results/reports/2004;3.php.

Таким образом, все виды деятельности, осуществляемые Счетной палатой РФ, тесно связаны между собой и являются по своей сути контрольными, так как направлены на решение и достижение задач и целей финансового контроля, поставленных перед Счетной палатой РФ как специализированным государственным контрольным органом. Однако именно такой вид деятельности Счетной палаты РФ, как контрольно-ревизионная деятельность, обеспечивает непосредственное выполнение этим органом возложенных на него функций.

Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также юридические лица вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества (ст. 12 Федерального закона «О Счетной палате РФ»).

Закон прямо не распространяет на физических лиц право Счетной палаты РФ на проведение контрольных мероприятий, однако в Таможенном и Налоговом кодексах РФ предусмотрено предоставление таможенных и налоговых льгот, в том числе и физическим лицам См., например, ст. ст. 217 — 221 Налогового кодекса РФ (Часть вторая) от 05.08.2000 г. // Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 32. — Ст. 3340. В связи с этим неясным остается вопрос: может ли Счетная палата РФ осуществить проверку физического лица или индивидуального предпринимателя в случае предоставления им налоговых и таможенных льгот? Скорее всего, может, однако только в части использования и управления федеральной собственностью, использования средств федерального бюджета либо налоговых (таможенных) льгот. Последнее в равной степени относится и к юридическим лицам.

В этой связи уместно привести мнение Конституционного Суда РФ, который указал, что «в том случае, когда контрольные полномочия государственных органов выходят за рамки предоставленных им полномочий, осуществляемый контроль превращается в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что в силу статей 34 (часть 1), 35 (части 1 — 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации недопустимо; превышение должностными лицами органов государства своих полномочий либо использование их вопреки законной цели и охраняемым правам и интересам граждан, организаций, государства и общества несовместимо с принципами правового государства» Постановление Конституционного Суда РФ от 16.07.2004 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А. Д. Егорова и Н.В. Чуева» // Вестник Конституционного Суда РФ. — 2004. — № 6. .

В соответствии с Конституцией РФ порядок деятельности Счетной палаты РФ при осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета (в том числе и при проведении контрольно-ревизионных мероприятий) определяется федеральным законом Пункт 5 ст. 101 Конституции РФ от 12.12.1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря. Однако в Федеральном законе «О Счетной палате РФ» вопросы организации, проведения и документирования контрольных мероприятий отражены в достаточно общем виде.

Так, в соответствии со ст. 15 Федерального закона «О Счетной палате РФ» контрольная деятельность проводится Счетной палатой РФ посредством проведения комплексных ревизий и тематических проверок, по итогам которых составляется отчет. При проведении таких проверок должностные лица Счетной палаты РФ не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых организаций, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов. О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата РФ информирует Совет Федерации и Государственную Думу.

Также в Законе указывается, что «Счетная палата РФ осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности» (ст. 3 Федерального закона «О Счетной палате РФ»).

На Счетную палату возложена задача по обеспечению единой системы контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. С этой целью она организует свою работу на основе годичных и текущих планов и программ, разрабатывает технико-экономические нормы и нормативы, контрольные и ревизионные стандарты, методические указания (ст. 10 Федерального закона «О Счетной палате РФ»).

Непосредственно порядок подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности Счетной палаты РФ определяется Регламентом Счетной палаты РФ Официальный сайт Счетной палаты РФ: http://www.ach.gov.ru/results/reports/2004;3.php. Регламент Счетной палаты Российской Федерации — документ Счетной палаты, утверждаемый Коллегией Счетной палаты и определяющий:

— внутренние вопросы деятельности Счетной палаты;

— распределение обязанностей между аудиторами;

— функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты;

— порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий контрольной и иной деятельности.

Как уже отмечалось, контрольные мероприятия (далее — мероприятия) проводятся Счетной палатой РФ в соответствии с утвержденными в установленном порядке годовыми и текущими планами. Мероприятия, не включенные в план, не проводятся. Кроме того, обязательным условием проведения мероприятия является наличие утвержденных программ. Проекты программ мероприятий разрабатываются в структурных подразделениях аппарата Счетной палаты РФ под руководством члена Коллегии, ответственного за проведение данного мероприятия, на основе контрольных и ревизионных стандартов, методических указаний, технико-экономических норм и нормативов, иных внутренних нормативных документов Счетной палаты РФ.

Непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты РФ входит в служебные обязанности инспекторов Счетной палаты РФ (ст. 8 Федерального закона «О Счетной палате РФ»). Документом, дающим инспекторам, иным должностным лицам аппарата Счетной палаты РФ, а также привлеченным к контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты РФ специалистам сторонних организаций разрешение на осуществление контрольных действий и мероприятий, является удостоверение установленного образца на право проведения комплексной ревизии, тематической проверки или мероприятия оперативного контроля Статья 5.1.1 Регламента Счетной палаты РФ // Официальный сайт Счетной палаты РФ: http://www.ach.gov.ru/results/reports/2004;3.php.

Счетная палата РФ организует и осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, проверяет степень эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, дает оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Кроме этого, в компетенцию Счетной палаты РФ входит анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка соответствующих предложений по их устранению, контроль за законностью и своевременностью движения бюджетных средств в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях.

В рамках бюджетного контроля его объектом становится деятельность исполнительных органов власти по управлению и обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга, а также по обеспечению законности, рациональности и эффективности использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от иностранных государств и финансовых организаций. Подлежит контролю также обеспечение эффективности размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе.

Органы государственного контроля обязаны оказывать содействие Счетной палате в ее деятельности. В свою очередь сама Счетная палата вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе — негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов.

В качестве меры обеспечения такого контроля закон указывает наличие обязанностей у органов государственной и местной власти, кредитных организаций, прочих юридических лиц предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности. По требованию Счетной палаты Центральный банк РФ, коммерческие банки и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов. Остальные предприятия, учреждения и организации обязаны предоставлять по требованию Счетной палаты справки и копии документов по операциям и расчетам с ними. Отказ или уклонение должностных лиц указанных органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты, а также предоставление ложной информации влечет за собой ответственность, установленную законодательством Ст. 287 Уголовного кодекса РФ от 13.06.1996 г. // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 25. — Ст. 2954.

На основе полученных данных Счетная палата разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы Российской Федерации и представляет их на рассмотрение Государственной Думы РФ.

При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих прямой непосредственный ущерб государству и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, контрольный орган уполномочен направлять администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания. Аналогичным образом Счетная палата РФ действует в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения ее представлений, а также при создании препятствий для проведения контрольных мероприятий См.: Косолапов С. В. Контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты РФ // Финансовое право. — 2007. — № 5.

В то же время Федеральный закон не закрепляет за Счетной палатой РФ каких-либо полномочий самостоятельно накладывать санкции на проверяемые предприятия и их должностных лиц. КоАП РФ от 30.12.2001 г. предусматривает для Счетной палаты РФ только возможность наложения санкций за невыполнение вынесенных ею распоряжений, требований, предписаний, представлений, однако, по сути, такие дела рассматривает суд Пункт 1 ст. 23.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. // Российская газета. — 2001. — 31 декабря. Счетная палата РФ вправе лишь составлять протоколы об административных правонарушениях Абзац 3 п. 5 ст. 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 г…

Только в случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения данных предписаний Коллегия Счетной палаты по согласованию с Государственной Думой может принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций, предварительно получив согласие Государственной Думы (ст. 24 Федерального закона «О Счетной палате РФ»).

В случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений Счетная палата незамедлительно передает материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы.

Важной мерой, позволяющей организовывать эффективный бюджетный контроль является принятие нормативных актов, направленных на согласование действий различных контрольных органов. В частности, 18 апреля 2006 года было заключено соглашение между Счетной палатой РФ и Федеральной налоговой службой РФ о порядке взаимодействия этих органов № С-5/САЭ-25−12/3@ Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс» ВерсияПроф. В соответствии с ним указанные органы в пределах своей компетенции осуществляют взаимодействие и координацию деятельности по следующим направлениям:

1) направление Счетной палатой РФ в Федеральную налоговую службу материалов о нарушениях законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, выявленных в результате проведения контрольных мероприятий;

2) взаимное оказание правовой и экспертной помощи;

3) обмен статистической и иной информацией;

4) предоставление должностным лицам Счетной палаты Российской Федерации сведений, составляющих налоговую тайну, в порядке, установленном статьей 102 Налогового кодекса РФ от 31.07.1998 г. Налоговый кодекс РФ (Часть первая) от 31.07.1998 г. // Собрание законодательства. — 1998. — № 31. — Ст. 3824.

Подводя итог, можно сказать, что Счетная палата РФ является высшим конституционным органом государственного финансового контроля. Будучи созданной на основании Конституции РФ, Счетная палата РФ осуществляет свою деятельность согласно специальному Федеральному закону «О Счетной палате РФ». Непосредственно контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты РФ регулируется внутренними документами, важнейшим из которых является Регламент Счетной палаты РФ. Он содержит в себе конкретные правила, регулирующие проведение контрольных мероприятий. Будучи специализированным органом государственного финансового контроля, Счетная палата РФ может осуществлять практически все известные виды ревизионной деятельности. Учитывая тот факт, что круг полномочий Счетной палаты РФ распространяется на все аспекты осуществления государством финансово-хозяйственной деятельности, можно сделать вывод: Счетная палата РФ обладает достаточными возможностями для успешного осуществления бюджетного финансового контроля. Это подтверждается и тем, что только за 2006 г. Счетная палата РФ провела 587 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в ходе которых выявлено нарушений на сумму около 77 млрд. рублей, в том числе около 2,6 млрд. рублей нецелевого использования бюджетных средств, 0,5 млрд. рублей было блокировано и возвращено в бюджет http://www.finmarket.ru/z/nws/news.asp?id=566 713.

1.2 Органы исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющие финансовый контроль в бюджетной сфере

Группа рассматриваемых органов является самой многочисленной. В нее входя как отраслевые органы — Министерство финансов РФ, так и специальные органы — Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного контроля. Также бюджетный контроль осуществляется главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Федеральное казначейство относится к числу федеральных служб, обладающих расширенными функциями Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе РФ» // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 49. — Ст. 4908. Применительно к федеральному бюджету можно выделить две основные функции Федерального казначейства: 1) кассовое исполнение федерального бюджета; 2) осуществление финансового контроля за расходованием средств федерального бюджета.

Рассматривая работу органов Федерального казначейства, большинство авторов в основном акцентируют свое внимание на их деятельности в области исполнения федерального бюджета РФ и управления доходами и расходами бюджета. Вместе с тем казначейство является единственным федеральным органом государственного финансового контроля в России, для которого приоритетным направлением деятельности служит превентивный характер контроля.

В контрольной деятельности казначейства можно выделить два направления: контроль доходов и контроль расходов государства. Причем полномочия в сфере контроля исполнения доходной части бюджета значительно уже по сравнению с полномочиями при контроле за расходной частью. При этом контрольные действия осуществляются и по горизонтали, и по вертикали. Казначейский контроль за исполнением бюджета имеет разнообразные внешние проявления, осуществляется в различных формах, в связи с чем возможна его классификация в зависимости от избранного критерия. По критерию времени проведения контроля и времени совершения проверяемых финансовых операций он подразделяется на предварительный, текущий и последующий.

Федеральное казначейство осуществляет контроль над:

1) непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

2) непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;

3) непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

4) непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;

5) соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;

6) наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов РФ, возникновение у него денежных обязательств Статья 267 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 г.

Однако функциональные возможности казначейского контроля в РФ используются не в полной мере. Анализируя развитие и современное функционирование казначейских служб иностранных государств, где данный орган власти используется еще и как «финансовый менеджер», специалисты в области бюджетного права и процесса предлагают постепенно внедрять в российскую практику аналогичные задачи и дополнительные функции органов Федерального казначейства, способствующие повышению эффективности использования бюджетных средств за счет более эффективного управления поступающих в федеральный бюджет доходов См.: Яковлев Д. И. Проблемы правового регулирования исполнения федерального бюджета // Финансовое право. — 2006. — № 4.

К числу проблем, затрагивающих непосредственное функционирование службы Федерального казначейства, авторы справедливо относят обеспечение данной структуры квалифицированными кадрами; отсутствие технологий, обеспечивающих четкую связь различных ведомств по горизонтали в процессе их совместной деятельности по контролю за исполнением федерального, а в перспективе и остальных бюджетов См.: Полномочия Федерального казначейства в бюджетном процессе // Советник бухгалтера социальной сферы. — 2005. — № 2. .

Помимо норм Бюджетного кодекса РФ и Положения о Федеральном казначействе, порядок осуществления процедур бюджетного контроля и привлечения к ответственности нарушителей устанавливается Инструкцией «О порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ» Утверждена Приказом Министерства финансов РФ от 26.04.2005 г. № 35н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2001. — № 30., а также актами самого Казначейства, например — письмом от 06.02.2006 г. № 42−7.1−15/5.1−50 «О полномочиях органов Федерального казначейства по проведению дополнительного контроля за соблюдением федеральными учреждениями правил размещения заказов для государственных нужд» Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс» ВерсияПроф.

Еще одним источником норм, регулирующих статус Федерального казначейства как органа бюджетного контроля, является ежегодно принимаемый закон о бюджете. Так, в соответствии с п. 4 ст. 23 Федерального закона от 24.11.2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 48. — Ст. 5499., при установлении факта незакрытия в учреждениях Центрального банка РФ и кредитных организациях счетов в валюте РФ по учету средств бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) финансовыми органами субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) и счетов в валюте Российской Федерации для учета операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности бюджетными учреждениями субъектов РФ (муниципальными бюджетными учреждениями), Федеральному казначейству и его территориальным органам предоставлено право направлять в учреждения Центрального банка РФ и кредитные организации представления о приостановлении операций на указанных счетах в порядке, установленном Министерством финансов РФ Приказ Минфина РФ от 23.04.2009 г. № 36н «Об утверждении Порядка направления Федеральным казначейством и его территориальными органами представлений о приостановлении операций в валюте Российской Федерации по счетам, открытым участникам бюджетного процесса в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» // Российская газета. — 2009. — 3 июня.

Порядок приостановления органами федерального казначейства операций по счетам, открытым федеральным учреждениям в учреждениях Центрального банка РФ и кредитных организациях для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, утвержден Приказом Министерства финансов России от 11.12.2006 г. № 171н Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2007. — № 9.

. Им регламентировано взаимодействие органов федерального казначейства и кредитных организаций по вопросу приостановления операций на счетах бюджетных учреждений, открытых в учреждениях Банка России и кредитных организациях.

Таким образом, Федеральное казначейство РФ является основной государственной структурой, осуществляющей предварительный и текущий контроль за исполнением федерального бюджета. Организация действенного казначейского контроля за полнотой формирования и своевременностью поступления государственных доходов, а также за законностью и эффективностью использования бюджетных средств и распоряжением государственной собственностью является из главных приоритетов современной экономической политики российского государства.

Однако в настоящий момент нельзя с уверенностью сказать, что все финансовые ресурсы государства находятся под контролем органов Федерального казначейства и что существующий контроль обеспечивает полную защиту средств государства. На наш взгляд, необходимо расширить контрольные полномочия органов казначейства, причем в области осуществления предварительного и текущего казначейского контроля. Это позволит стать казначейству основным государственным органом текущего контроля и одним из основных в вопросе предварительного казначейского контроля. В целях повышения уровня последующего контроля целесообразно, чтобы информация, полученная органами казначейства при осуществлении превентивного контроля, своевременно доводилась ими до органов, осуществляющих последующий контроль. Таким образом, можно будет говорить о системе, включающей все формы государственного финансового контроля.

Еще одним органом, осуществляющим бюджетный контроль, является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Российской Федерации (далее — ФСБН, Росфиннадзор). Она была образован в ходе административной реформы на базе Департамента государственного финансового контроля и Департамента валютного контроля, существовавших в рамках Министерства финансов РФ, и соответствующих территориальных органов (контрольно-ревизионных управлений и территориальных органов валютного контроля). Цели данной реорганизации состояли в разделении нормотворческих, правоустанавливающих и контрольно-надзорных функций в системе органов исполнительной власти, а также в сокращении численности работников этих органов.

Действительно, отделение органов, осуществляющих финансовый контроль, представляется прогрессивным шагом в целях более эффективного осуществления контрольно-надзорных мероприятий. Однако нельзя забывать, что ФСФБН находится в ведении Министерства финансов РФ, которое осуществляет координацию и контроль ее деятельности. В связи с этим нередко возникает вопрос о степени независимости ФСФБН и самостоятельности реализации ее функций.

Некоторые авторы полагают, что ФСФБН осуществляет внутриведомственный контроль по отношению к государственному сектору экономики и организациям, получающим бюджетные средства Ермилов В. Г. К теории государственного финансового контроля // Финансы. — 2005. — № 2. — С. 64. С нашей точки зрения, такая позиция необоснованна, так как Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, обладающим определенным кругом полномочий, собственной организационной структурой, и осуществляет функции по контролю и надзору за различными субъектами правоотношений, связанными с финансовой деятельностью государства. Кроме того, согласно определению, данному в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 г. Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 г.) // СПС «КонсультантПлюс» Эксперт Приложение., органы внутреннего финансового контроля должны создаваться внутри органа государственной власти и проверять лишь деятельность данного государственного органа.

Действительно, внутренний финансовый контроль существует и внутри ФСФБН, однако это представляется важным для любой организации, основная же деятельность Службы связана с проведением внешнего финансового контроля. Нет оснований для того, чтобы говорить о внутреннем финансовом контроле, когда речь идет о проведении контрольных мероприятий вне рамок самого Росфиннадзора.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 08.04.2004 г. № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» Постановление Правительства РФ от 08.04.2004 г. № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 15. — Ст. 1490. Росфиннадзор был наделен контрольно-надзорными функциями в финансово-бюджетной сфере, а также полномочиями по валютному контролю. Полномочия и вопросы организации деятельности Службы получили отражение в постановлении Правительства РФ от 15.06.2004 г. № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» Постановление Правительства РФ от 15.06.2004 г. № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 25. — Ст. 2561.

В результате дальнейшей работы по созданию нормативно-правовой базы функционирования ФСФБН был подписан Приказ Министерства финансов РФ от 11.07.2005 г. № 89н «Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» Приказ Министерства финансов РФ от 11.07.2005 г. № 89н «Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2005. — № 33. Данное Положение регулирует как полномочия, так и организационные основы деятельности территориальных органов Росфиннадзора, возникших на месте соответствующих контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов РФ.

Важнейшим законодательным актом, регулирующим основы деятельности Росфиннадзора как органа государственного финансового контроля, является Бюджетный кодекс РФ.

Статья 164 БК РФ относит ФСБН к участникам бюджетного процесса на федеральном уровне, а в соответствии со статьей 268 она осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов РФ, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Также Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Надо заметить, что данные нормы БК РФ предлагают рамочное регулирование, обозначают лишь основные направления деятельности и предполагают принятие дополнительных нормативных актов в целях более подробной регламентации деятельности Росфиннадзора. К настоящему моменту не существует достаточного правового регулирования этих вопросов, не уточнены формы и порядок осуществления указанных полномочий. Таким образом, необходимо как можно скорее провести масштабную работу по разработке необходимых законодательных и подзаконных актов, наличие которых позволило бы усовершенствовать систему проводимых мероприятий, придать ей черты законности См.: Коробкина Л. М. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора как орган государственного финансового контроля // Финансовое право. — 2007. — № 5.

Обратим внимание на некоторые важные организационные аспекты деятельности Росфиннадзора, урегулированные в подзаконных актах различного уровня. В Положении о ФСФБН закреплено, что деятельность Службы осуществляется непосредственно и через ее территориальные органы. Что касается организации деятельности самой службы, то необходимо отметить, что ее возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению министра финансов РФ. Круг его прав и обязанностей, персональная ответственность также регламентируются Положением о ФСФБН. Структуру центрального аппарата ФСФБН составляют управления (согласно Постановлению Правительства РФ от 08.04.2004 г. № 198 их может быть не более 10), каждое из которых, в свою очередь, состоит из нескольких отделов. Наименования управлений позволяют составить представление о содержании деятельности Службы.

В каждом федеральном округе РФ созданы специальные совещательные органы — методические советы ФСФБН, в состав которых входят руководители территориальных управлений Службы. Такая система позволяет более эффективно принимать решения на уровне центрального аппарата Росфиннадзора, так как предполагает предварительное обсуждение возникающих вопросов с методическими советами, и затем на уровне отдельных территориальных управлений Профессия: государственный финансовый контроль (интервью с заместителем руководителя Росфиннадзора Николаем Малаковым) // Бюджет. — 2006. — № 10. — С. 18.

Что касается территориальных органов Росфиннадзора, то в настоящее время функционирует 78 территориальных управлений. Как и ФСФБН, каждое из них обладает статусом юридического лица. Как уже было сказано, их деятельность регламентируется утвержденным Министерством финансов РФ Положением о территориальных органах ФСФБН. Так, подробно регулируются полномочия этих органов, закрепляются права и обязанности руководителя и сотрудников территориальных управлений. В целом в литературе отмечается, что ФСФБН сохранила территориальный контрольно-ревизионный аппарат, существовавший у Министерства финансов РФ в субъектах РФ Данилевский Ю. А., Овсянников Л. Н. Финансовый контроль: основные направления развития // Бухгалтерский учет. — 2004. — № 24. — С. 6.

ФСФБН вправе издавать правовые акты, не носящие нормативный характер. В частности, можно привести в пример Приказ ФСФБН от 10.11.2004 г. № 99 «О полномочиях руководителей территориальных управлений ФСФБН по определению периодов работы, включаемых в стаж государственной службы» Приказ Росфиннадзора от 10.11. 2004 г. № 99 «О полномочиях руководителей территориальных управлений ФСФБН по определению периодов работы, включаемых в стаж государственной службы» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс» ВерсияПроф., Приказ ФСФБН от 17.11.2004 г. № 102 «О должностных лицах ФСФБН, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях» Приказ Росфиннадзора от 17.11.2004 г. № 102 «О должностных лицах ФСФБН, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2004. — № 50.

Безусловно, принятие подобных внутриведомственных актов необходимо для регулирования и осуществления контроля за деятельностью как центрального аппарата, так и территориальных органов Службы.

Вопрос издания Росфиннадзором актов, дающих толкование каким-либо нормам права, представляется достаточно спорным, однако такие акты существуют. Например, письмо ФСФБН от 23.11.2004 г. № 43−01−09−25/1644 Письмо Росфиннадзора от 23.11.2004 г. № 43−01−09−25/1644 «О полномочиях территориальных органов Росфиннадзора в сфере производства по делам об административных правонарушениях» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс» ВерсияПроф. содержит разъяснения, касающиеся полномочий территориальных органов Росфиннадзора в сфере производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

В соответствии со смыслом административной реформы только федеральные министерства наделены нормотворческими функциями. Данное письмо ФСФБН может быть рассмотрено как акт, содержащий нормы права и имеющий обязательную силу. С нашей точки зрения, издание таких актов должно входить в полномочия Министерства финансов РФ. С другой стороны, анализ конкретной ситуации, сложившейся в системе федеральных органов исполнительной власти, выявляет, что возложение этих полномочий на министерства не всегда возможно и эффективно. Во-первых, это создает большой объем работы в рамках министерства. Во-вторых, на уровне федеральных служб проще реально оценить сложившуюся ситуацию и дать конкретное толкование или разъяснение. Наконец, рассуждая с практической точки зрения, отметим, что наличие более подробного регулирования лучше, чем его отсутствие. Кроме того, граждане и организации вправе обжаловать принятые нормативные акты. Таким образом, для поиска оптимального решения в сложившейся ситуации необходимо исследовать проблему со всех сторон.

Изучая вопросы взаимоотношений ФСБН с иными органами государственной власти заметим, что в этой сфере возникает множество проблем. Ввиду отсутствия ясной и четко урегулированной системы органов финансового контроля, существуют как пробелы в некоторых сферах финансового контроля, так и, напротив, дублирование функций различными органами. Остановимся лишь на двух проблемах: взаимодействии Росфиннадзора со Счетной палатой РФ и взаимоотношениях ФСФБН с Министерством финансов РФ.

Наибольшие проблемы, по нашему мнению, возникают в ходе функционирования и взаимодействия ФСФБН и Счетной палаты РФ. До сих пор среди ученых и государственных чиновников не прекращаются споры по поводу того, какой орган наиболее важен и как должны быть распределены полномочия между ними См., например: Ермилов В. Г. К теории государственного финансового контроля // Финансы. — 2005. — № 2. С. 62 — 64; Пансков В. Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы. — 2002. — № 5. — С. 56 — 60; Тайная сила надзора (интервью с руководителем Федеральной службы финансово-бюджетного надзора С.Ю. Павленко) // Банковский ряд. — 2006. Весна. Спецвыпуск. — С. 12.

Существует точка зрения, что объективный финансовый контроль может осуществлять только Счетная палата как единственный самостоятельный и независимый орган. Однако нельзя забывать о ее подотчетности Федеральному Собранию РФ. С нашей точки зрения, правильным было бы установить более четкую регламентацию и разграничение полномочий двух органов, определить приоритетные и исключительные направления деятельности каждого из них. С другой стороны, представляется необходимой и некая координация деятельности Счетной палаты РФ и ФСФБН.

Чрезвычайно важно и взаимодействие ФСФБН и Министерства финансов РФ. В связи с тем что Служба не вправе осуществлять правотворческие функции, нормативное регулирование различных вопросов ее деятельности возлагается в основном на Министерство финансов РФ. Для обеспечения эффективного выполнения Росфиннадзором правоприменительных функций Министерство финансов РФ должно издавать акты нормативного характера, регулирующие различные сферы деятельности Службы, закрепленные в Положении. Однако нельзя забывать, что, несмотря на то что ФСФБН находится в ведении данного министерства, она не подчиняется ему непосредственно, а обладает независимостью, самостоятельно реализует свои полномочия. Смысл преобразований, произошедших в ходе административной реформы 2003 г., состоит не в создании иерархической системы «федеральное министерство — федеральная служба — федеральное агентство», а в четком разграничении компетенции обозначенных федеральных органов исполнительной власти См.: Коробкина Л. М. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора как орган государственного финансового контроля // Финансовое право. — 2007. — № 5.