Правовое регулирование социальной защиты безработных в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Безработица — это одна из глобальных социально-экономических проблем современности. Для российского общества, в котором в течение продолжительного периода безработица официально не признавалась, а распределение трудовых ресурсов с целью поддержания полной занятости происходило в административном порядке, данная проблема является относительно новой. Вместе с тем это не снижает ее остроты. В России достаточно низкий уровень официально зарегистрированной безработицы. В 2004 году он в среднем составил около 1,8% от экономически-активного населения. Однако, по мнению большинства исследователей, этот показатель не отражает действительного состояния рынка труда. Для получения более достоверной «картины» российской безработицы необходимо, во-первых, использовать ее уровень, рассчитанный по методологии МОТ — в конце 2004 года он был равен 7,6% от экономически активного населения. Во-вторых, учитывать продолжительность и типологию безработицы. С этих позиций российская безработица характеризуется преобладанием структурного типа, значительным распространением очаговой, а также длительной безработицы, что в свою очередь обусловливает специфику мер, направленных на борьбу с ней.

Одним из необходимых условий решения обозначенной проблемы является проведение эффективной макроэкономической политики, т.к. рост деловой активности порождает увеличение спроса на рабочую силу. Однако эти процессы в наименьшей степени затрагивают структурную и длительную безработицу, а также не позволяют защитить личность от социально неблагоприятных последствий, связанных с функционированием рынка труда. С этой целью необходимо создание системы социальной защиты безработных, призванной, по возможности, предотвратить, минимизировать и компенсировать указанные последствия. Эффективность функционирования этой системы во многом зависит от выбора приемов и способов правового регулирования общественных отношений, возникающих в данной сфере. С момента принятая в Российской Федерации законодательства, регулирующего указанные отношения, оно неоднократно претерпевало значительные изменения, которые не всегда носили системный характер и имели достаточное теоретическое обоснование. В связи с этим, принимая во внимание, что в рамках названной системы происходит реализация конституционного права гражданина на защиту от безработицы (ст. 37 Конституции РФ), исследование проблем правового регулирования социальной защиты безработных представляется в настоящее время актуальным. 3.

Цель и задачи исследования

Целью исследования является комплексное рассмотрение проблем правового регулирования социальной защиты безработных в Российской Федерации, научное обоснование построения, функционирования системы указанной защиты и путей совершенствования законодательства о занятости и защите от безработицы.

Достижению названной цели способствовало разрешение следующих задач:

1) выявление специфики социальных рисков, связанных с функционированием рынка труда, компенсация которых осуществляется в системе социальной защиты безработныхопределение способов их компенсацииизучение особенностей проявления названных рисков по отношению к личности;

2) определение понятия социальной защиты безработных и ее места в системе социальной защиты населения в Российской Федерации;

3) обоснование системы социальной защиты безработных с функциональной точки зрения, а также с точки зрения соотношения в ее рамках страховых и нестраховых форм;

4) определение принципов функционирования социальной защиты безработных, а также принципов правового регулирования отношений, возникающих в данной сфере;

5) раскрытие содержания основных форм социальной защиты безработных, определение их роли в компенсации социальных рисков, связанных с функционированием рынка труда, и оценка эффективности указанных форм.

Методологическая основа исследования. При написании настоящей работы автором использовались такие методы научного познания как логический, системный, восхождения от абстрактного к конкретному, сравнительно-правовой, структурно-функциональный и другие.

Нормативной основой для исследования послужили акты Международной организации труда по вопросам занятости и защиты от безработицы, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации. Анализировались акты социального партнерства (генеральное соглашение, отраслевые соглашения, коллективные договоры организаций Омской области), судебная практика, правоприменительная практика органов службы занятости и органов по труду Омской области.

Теоретической основой исследования послужили работы представителей науки трудового права и права социального обеспечения: Е. Г. Азаровой, B.C. Андреева, Е. И. Астрахана, К. С. Батыгина, Л. Ю, Бугрова, А. И. Гаврилиной, К. Н. Гусова, С. А. Димитровой, А. Д. Зайкина, М. Л. Захарова, Т. В. Иванкиной, Р.И.

Ивановой, А. Е. Козлова, М. В. Лушниковой, A.M. Лушникова, С. П. Маврина, Е. В. Магницкой, Е. Е. Мачульской, О. М. Медведева, А .С. Пашкова, А. И. Ставцевой, Э. Г. Тучковой, К. П. Уржинского, М. Ю. Федоровой, М. В. Филипповой, Е. Б. Хохлова, В. Ш. Шайхатдинова и других.

Использовались работы по теории государства и права, финансовому праву, гражданскому праву, конституционному праву.

Существенное влияние на выводы автора оказали работы ученыхэкономистов: Н. Т. Вишневской, А. А. Никифоровой, Ф. Т. Прокопова, В. Д. Ройка, С. Н. Смирнова, Э. Н. Фарберовой, Т. Я. Четверниной, Л. В. Церкасевич и других.

Научная новизна диссертации состоит в комплексном исследовании теоретических и практических проблем правового регулирования социальной защиты безработных в Российской Федерации. Данные проблемы на сегодняшний день не исследовались с позиции компенсации социальных рисков, вызываемых функционированием рынка труда. Имеющиеся научные разработки касаются только общих вопросов правового регулирования обеспечения занятости населения, трудоустройства, либо отдельных вопросов (понятие занятости, безработного, определение основных мер (форм) обеспечения занятости населения).

На защиту выносятся следующие положения.

1. Основанием социальной защиты безработных выступают социальные риски, которые могут быть обозначены как риски, связанные с функционированием рынка труда. Раскрыто содержание данных рисков, а также выявлены способы их компенсации.

2. Особенности названных социальных рисков определяют специфику безработного как субъекта социальной защиты населения на рынке труда. В диссертации понятие «безработный» исследуется с точки зрения отражения в его содержании признаков наступившей социально-рисковой ситуации. Это позволило обосновать необходимость, во-первых, признания гражданина безработным в день обращения в органы службы занятости, а не по истечении 10 дней с данного момента, во-вторых, разграничения моментов возникновения правоотношений по оказанию безработным гражданам социальных услуг и правоотношений по их материальной поддержке.

3. Сформулировано понятие социальной защиты безработных, дана характеристика ее превентивному и обеспечительному компонентам, а также определено ее место в системе социальной защиты населения в Российской Федерации.

4. Система социальной защиты безработных рассматривается, во-первых, с функциональной точки зрения как совокупность организационно-правовых форм, среди которых выделяются активные (квотирование рабочих мест, организация общественных работ, профессиональное обучение безработных по направлению органов службы занятости, трудоустройство безработных и содействие их самозанятости) и пассивные формы (пособие по безработице, оказание безработным материальной помощи и пенсионное обеспечение безработных), во-вторых, с позиции соотношения страховых и нестраховых форм защиты. Эффективность социальной защиты безработных была бы выше при условии ее предоставления как в системе государственного социального обеспечения, так и в системе обязательного социального страхования.

5. Сформулированы принципы социальной защиты безработных, которые рассматриваются в двух аспектах. Во-первых, как принципы функционирования системы социальной защиты безработных (приоритет активных форм защиты и формирования смешанных форм посредством включения отдельных активных элементов в пассивные формы, всеобщность защиты, дифференциация защиты, сочетание страховых и нестраховых форм защиты, взаимодействие государственных органов и негосударственных организаций в рамках социальной защиты безработных). Во-вторых, как принципы правового регулирования отношений по социальной защите безработных (принцип межотраслевого функционального взаимодействия юридических норм, ведущая роль среди которых принадлежит нормам права социального обеспечения, и принцип многоуровневости правового регулирования).

6. Обоснована самостоятельность квотирования рабочих мест для отдельных категорий граждан как активной формы социальной защиты безработных и выявлены ее основные принципы.

7. Сформулировано доктринальное определение общественных работ. При этом данная активная форма социальной защиты безработных охарактеризована как частно-публичная форма.

8. Исходя из социально-обеспечительной природы отношений, складывающихся в рамках профессионального обучения безработных по направлению органов службы занятости, исследованы проблемы реализации безработными прав в сфере оказания им услуг по профессиональному обучению. Раскрыта правовая природа стипендии, выплачиваемой безработным в период профессионального обучения, и выявлена ее специфика по сравнению с пособием по безработице, что позволило обосновать необходимость использования различного правового регулирования отношений по выплате безработным стипендии и пособия по безработице.

9. В отличие от ранее предпринятых исследований, в настоящей работе дана характеристика трудоустройства как активной организационно-правовой формы социальной защиты безработных. Его целью выступает создание условий для вступления потенциальных работников и работодателей в переговоры с относительной гарантией заключения трудового договора, а содержаниемотношения по оказанию безработным гражданам услуг и совершению действий организационного характера, направленных на достижение указанной цели, среди которых наибольшим удельном весом обладают услуги и организационные действия по подысканию безработным подходящей работы.

10. Сформулировано понятие пособия по безработице, определены его основные функции. Проведенное исследование позволило разграничить собственно пособие по безработице, которое является способом компенсации материальной необеспеченности в виде утраты дохода в связи с отсутствием возможности получения подходящей работы, исчисляемое в процентах от среднего заработка, и пособие, назначаемое в твердом размере, направленное на оказание безработным минимальной поддержки со стороны государства и выступающее способом компенсации иного социального риска — бедности, что сближают его с социальными пособиями, выплачиваемыми в системе государственной социальной помощи.

Практическая значимость результатов исследования. Теоретические положения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при реформировании системы социальной защиты безработных в Российской Федерации, совершенствовании законодательства в этой сфере, в научных исследованиях, а также в учебном процессе на юридических и экономических факультетах. Кроме того, отдельные выводы, касающиеся проблем применения законодательства о занятости и защите от безработицы, могут использоваться в правоприменительной деятельности органов службы занятости, органов по труду и иных субъектов.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре социального права юридического факультета Омского государственного университета.

Результаты исследования использовались автором при разработке проекта закона Омской области «О порядке квотирования рабочих мест для инвалидов на территории Омской области», проектов областных целевых программ содействия занятости населения Омской области, ежегодных проектов указов Губернатора Омской области по вопросам организации общественных работ на территории.

Омской области, в правоприменительной деятельности Министерства труда и социального развития Омской области.

Основные положения, сформулированные в диссертации, изложены в опубликованных автором работах, а также в докладах на научно-практических конференциях, используются в процессе преподавания курса «Социальная защита населения в Российской Федерации» на юридическом факультете Омского государственного университета.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, заключения, списков литературы и нормативных правовых актов.

Заключение

.

Комплексное исследование проблем правового регулирования социальной защиты безработных в Российской Федерации позволило автору настоящей работы сформулировать следующие теоретические положения и предложения по совершенствованию действующего законодательства.

1. Основанием социальной защиты безработных выступают социальные риски, связанные с функционированием рынка труда, которые характеризуются угрозой материальной необеспеченности в виде утраты заработка или отсутствия потенциального дохода (основные последствия), а также угрозой неблагоприятных психологических последствий (факультативные последствия) в связи с невозможностью получения подходящей работы при условиях ее поиска и готовности к ней приступить. При этом данные риски для лиц, занятых несамостоятельным трудом, выступают в качестве социально-экономических (с. 14−15).

В ст. 8 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» в качестве разновидности социально-страхового риска (страхового случая) должно упоминаться не признание гражданина безработным, а невозможность получения им подходящей работы (с. 17).

Способами компенсации указанных рисков выступают организационная деятельность государственных органов и негосударственных организаций, социальные услуги, а также материальные предоставления в денежной форме (с. 18).

2. Особенности названных социальных рисков определяют специфику безработного как субъекта социальной защиты населения на рынке труда, поскольку признание гражданина безработным связано с наступлением соответствующих социально неблагоприятных последствий. Следовательно, понятие «безработный» характеризует наступившую социально-рисковую ситуацию и включает в себя следующие признаки:

— трудоспособность, в том числе ограниченная (инвалиды);

— материальная необеспеченность в виде утраты заработка или отсутствия потенциального дохода;

— отсутствие возможности получения подходящей работы как причина материальной необеспеченности;

— поиск подходящей работы и готовность к ней приступить;

— регистрация в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы (с. 28−29).

Гражданин должен признаваться безработным в день обращения в органы службы занятости, а не по истечении 10 дней с данного момента. С этого момента он нуждается в поддержке со стороны государства и приобретает право на получение реализуемых в рамках трудоустройства, общественных работ, профессионального обучения социальных услуг и организационных действий государственных органов, направленных на оказание ему содействия в получении эффективной занятости и по возможности предотвращение достижения социально-неблагоприятными последствиями уровня, с которым связывается необходимость их компенсации. Данный уровень определяется окончанием десятидневного периода с момента обращения в органы службы занятости, который можно обозначить как период ожидания. Отсутствие в течение 10 дней предложения подходящей работы со стороны органов службы занятости должно служить одним из юридических фактов, влекущим возникновение права на пособие по. безработице, а не признание гражданина безработным. Он одновременно является предпосылкой возникновения иных правоотношений по материальной поддержке безработных (с. 19).

Отказ от двух вариантов подходящей работы в течение указанного периода следует отнести к правопрекращающим юридическим фактам, т. е. наступление данного обстоятельства должно прекращать правоотношения по оказанию безработному органами службы занятости социальных услуг и совершению необходимых организационных действий. Правоотношения по материальной поддержке в данном случае не возникают. Поведение безработного в этой ситуации фактически способствует усилению социально неблагоприятных последствий. Аналогичное значение имеет неявка безработного без уважительных причин в органы службы занятости для предложения вариантов подходящей работы (с. 20−21).

Представление заведомо ложных документов и сведений об отсутствии работы и заработка должно служить основанием для признания недействительным решения о регистрации гражданина в качестве безработного (с. 22).

Основаниями отказа в признании • гражданина безработным, исключающими нахождение гражданина в социально рисковой ситуации, должны являться его занятость (с. 22−24) — недостижение возраста, с которым законодательство, по общему правилу, связывает возможность реализации трудоспособности (с. 25) — назначение пенсии, предусмотренной ст. 32 Закона о занятости (с. 26−28) — осуждение к наказанию, отбывание которого сопряжено с ограничениями права на труд (с. 28).

3. Социальная защита населения формируется как многоуровневая, сложноорганизованная система. В ее рамках выделяются специальные формы, которые обеспечивают защиту определенных категорий граждан от угрожающих им.

176 специфических социальных рисков. К числу таких форм относится социальная защита безработных. Ее основанием выступают социальные риски, связанные с функционированием рынка труда (с. 34).

В социальной защите безработных выделяются превентивный и обеспечительный компоненты. Превентивный компонент заключается в предотвращении на первоначальном этапе обращения гражданина в органы службы занятости достижения социально-неблагоприятными последствиями, вызываемыми функционированием рынка труда, уровня, с. которым связывается необходимость их компенсации, а в дальнейшем — усиления таких последствий. Обеспечительный компонент заключается в минимизации и ликвидации указанных последствий (с. 3738).

Социальная защита безработных — это система мер, направленных на предупреждение, ликвидацию и минимизацию социально-неблагоприятных последствий, связанных с невозможностью получения безработными подходящей работы (с. 37).

Социальная защита безработных является частью более крупной системызащиты от безработицы или иначе социальной защиты населения на рынке труда. Последняя охватывает не только безработных, т. е. граждан, не имеющих работы, но и занятых, которым также угрожают социальные риски, связанные с функционированием рынка труда. При этом занятым гражданам защита от безработицы предоставляется в виде мер, обеспечивающих сохранение и поддержание их статуса, именуемых законодательством о защите занятости. С содержательной стороны она включает в себя только превентивные меры, направленные на защиту работника от необоснованных увольнений и переводов, в том числе выплату выходных пособий и сохраняемого среднего заработка в случае увольнения (с. 34−35).

Социальная защита безработных является также частью государственной политики занятости населения, в содержание которой входят не только меры социальной защиты на рынке труда, но и меры по совершенствованию системы профессионального образования, по развитию персонала в организациях, по созданию новых и сохранению эффективных старых рабочих мест за счет льготного налогообложения и кредитования и прочие. При этом меры социальной защиты безработных являются одним из ее ведущих компонентов, поскольку они опосредуют связующий механизм между спросом и предложением на рынке труда (с. 36).

4. Социальная защита безработных имеет сложноорганизованный характер, что проявляется в особенностях построения ее системы. С функциональной точки зрения.

177 она представляет собой совокупность организационно-правовых форм, которые являются специфическими проявлениями способов компенсации социальных рисков, связанных с функционированием рынка труда (с. 38−39).

Данные формы подразделяются на две группы: активные и пассивные. Активные формы характеризуются самостоятельной деятельностью гражданина по стабилизации и повышению своего жизненного уровня в процессе их реализации. В пассивных формах такая деятельность отсутствует* либо ей не придается решающего значения. К активным организационно-правовым формам социальной защиты безработных относятся трудоустройство безработных, квотирование рабочих мест, профессиональное обучение по направлению органов службы занятости, содействие самозанятости безработных и организацию общественных работ. Пассивными формами являются пособие по безработице, оказание безработным материальной помощи и пенсионное обеспечение безработных (с. 40−41).

Система социальной защиты безработицы также может рассматриваться с точки зрения соотношения в ней страховых и нестраховых форм защиты. В данной системе необходимо сочетание обязательного социального страхования и государственного социального обеспечения. • Государственное социальное обеспечение должно охватывать активные формы, а также пенсионное обеспечение безработных и выплату безработным из числа военнослужащих, проходивших военную службу по контракту, пособий по безработице (с. 44).

В системе обязательного социального страхования следует выплачивать безработным из числа наемных работников пособие по безработице (с. 44−45).

Поддержка уровня жизни лиц, у которых риск материальной необеспеченности по причине невозможности получения подходящей работы не имеет социально-экономического характера, а также безработных, утративших право на пособие по безработице по каким-либо причинам, должна осуществляться в системе государственной социальной помощи (с. 47−48).

5. Социальная защита безработных основана на определенных принципах, понимаемых в двух аспектах.

Во-первых, как основные идеи, реализующиеся в отношениях, складывающихся в данной сфере. В этом смысле принципы определяют содержание социальной защиты безработных, построение ее системы. К числу таковых относятся принципы: приоритета активных форм защиты и дополнения отдельными активными элементами пассивных форм (с. 52−54) — • всеобщности защиты (с. 54−55) — дифференциации защиты по категориальному и региональному критериям (с. 55−56) — сочетания страховых и нестраховых форм защиты (с. 44−48) — взаимодействия.

178 государственных органов и негосударственных организаций (с. 56). При этом первый принцип из перечисленных является ведущим. Его законодательное закрепление способствовало бы повышению эффективности социальной защиты безработных, в том числе посредством перераспределения финансовых ресурсов в этом направлении (с. 54).

Во-вторых, как основные идеи, служащие руководящими началами в правовом регулировании соответствующих отношений, т. е. как принципы правового регулирования. Таковыми являются принцип межотраслевого функционального взаимодействия юридических норм, ведущая роль среди которых принадлежит нормам права социального обеспечения (с. 57−65) и принцип многоуровневое&tradeправового регулирования, выражающийся в оптимальном сочетании централизованного и децентрализованного правового регулирования (с. 65−73).

6. Квотирование рабочих мест — это активная организационно-правовая форма социальной защиты безработных, содержание которой составляет организационная деятельность государственных органов, направленная на обеспечение обязательного заключения работодателями трудовых договоров с определенным количеством граждан, испытывающих трудности в устройстве на работу (с. 75−76).

Отношения по квотированию рабочих мест в большей степени должны регулироваться федеральным законодательством (с. 76−77) на основе следующих принципов: равноправия работодателей (установление квот наряду с организациями работодателям — физическим лицам) (с. 78−79) — дифференциации «квотирования (использование нескольких критериев для установления квот и определения их размеров) (с. 79−81) — альтернативности квотирования (сочетание установления квот по выбору работодателей в натуральной или денежной формах) (с. 81−82) — договорного механизма установления квот (с. 84) — согласования интересов граждан, для которых устанавливаются квоты, и работодателей (применение средств, позволяющих компенсировать ограничения свободы экономической деятельности работодателей, возникающие в связи с квотированием) (с. 84−86).

7. Общественные работы представляют собой организуемую органами государственной власти и органами местного са’моуправления' за счет бюджетов с привлечением средств работодателей, как правило, общедоступную, имеющую социально-полезную направленность временную трудовую деятельность безработных граждан, обеспечивающую сохранение ими навыков к труду и предоставление им материальной поддержки (с. 94).

Указанная форма имеет частно-публичный характер. Это проявляется в оптимальном сочетании при организации органами государственной власти и.

179 органами местного самоуправления общественных работ двух целей: защита безработных от рисков, связанных с функционированием рынка труда (частный компонент), и обеспечение реализации интересов населения в развитии соответствующей территории (публичный компонент) (с. 88−89). Финансирование организации общественных работ должно происходить за счет бюджетов. Дополнительным источником могут служить средства работодателей, для которых в законодательстве следует установить меры, стимулирующие к использованию ими в соответствующих целях собственных финансовых ресурсов (с. 89−91).

Участие безработных в общественных • работах не должно прекращать правоотношений по реализации иных активных организационно-правовых форм их социальной защиты. В частности, в этот период органам службы занятости следует продолжать поиск подходящей работы для гражданина (с. 93−94).

В ст. 4 Закона о занятости общественные работы должны быть исключены из понятия подходящей работы для отдельных категорий безработных (с. 94).

Предлагается в ТК РФ закрепить самостоятельную главу либо отдельные нормы, устанавливающие особенности правового регулирования их труда (с. 96−97), также включать период участия в общественных работах в непрерывный трудовой стаж (с. 97−98).

8. Содержание профессионального обучения безработных по направлению органов службы занятости включает в себя два неразрывно связанных блока: отношения по оказанию безработным услуг по. профессиональному обучению (основной) и отношения по материальной поддержке безработных в период профессионального обучения (дополнительный) (с. 101−102).

Социально-обеспечительная природа отношений, складывающихся в рамках данной активной организационно-правовой формы социальной защиты безработных, обуславливает необходимость ограничения усмотрения органов службы занятости при реализации безработными права на профессиональное обучение и четкого определения в законодательстве условий, при которых у безработного возникает указанное право, а у органа службы занятости возникает обязанность проинформировать об этом безработного (с. 62−64, 107−108).

Правоотношения по профессиональному обучению безработных должны порождаться сложным юридическим составом. В его структуре условия, перечисленные в п. 1 ст. 23 Закона о занятости, являются фактами — состояниями, отражающими качество трудоспособности безработного гражданина. При их наличии у безработного должно возникать право обратиться к органу службы занятости с требованием о прохождении профессионального обучения. Это волеизъявление,.

180 выступающее вторым элементом состава, следует рассматривать как основание возникновения процедурного правоотношения, в рамках которого орган службы занятости проверяет наличие указанных условий, определяет вид профессионального обучения и выносит решение о выдаче безработному направления на профессиональное обучение или об отказе в его выдаче. Последнее завершает формирование состава. Включение в него помимо перечисленных юридических фактов также договора на профессиональное обучение, заключаемого между безработным и органом службы занятости, представляется необоснованным (с. 109 111).

С целью недопущения ущемления прав граждан в сфере социальной защиты безработных необходимо исключить из ст. 2 и ст. 35 Закона о занятости нормы, предусматривающие утрату лицом, направленным на профессиональное обучение, статуса безработного и прекращение связанных с ним отношений (с. 105−107).

Стипендия как способ материальной поддержки безработных, представляет собой осуществляемую за счет бюджета ' периодическую денежную выплату, обеспечивающую в период профессионального обучения материальную поддержку безработного и активное освоение им образовательных программ с целью повышения конкурентоспособности на рынке труда и создания дополнительных возможностей для последующего трудоустройства. Применительно к отношениям по обеспечению безработных стипендией на период обучения необходима разработка самостоятельного правового механизма для их урегулирования, отличного от механизма, используемого при назначении и выплате пособий по безработице (с. 114 118).

Для устранения несоответствия между законодательством о занятости и законодательством об обязательном социальном страховании профессиональных рисков следует предусмотреть возмещение всех расходов органов службы занятости на профессиональное обучение безработных, пострадавших в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации (с. 112−114, 118−119).

9. Трудоустройство как активная организационно-правовая форма социальной защиты безработных представляет собой совокупность отношений по оказанию безработным услуг и осуществлению организационной деятельности, связанных с содействием в подыскании подходящих друг другу контрагентов по трудовому договору, направленных на обеспечение вступления безработного и работодателя в переговоры с относительной гарантией заключения трудового договора (с. 123−126).

Главным его элементом выступает понятие «подходящая работа», критерии должны.

181 служить нормативами эффективной занятости (с. 129). Критерии подходящей работы, закрепленные в действующем законодательстве о занятости, не в полной мере обеспечивают возникновение в результате трудоустройства эффективной занятости и в связи с этим нуждаются в пересмотре.

Требования о соответствии работы здоровью гражданина и транспортной доступности рабочего места отнести следует отнести к критериям, применяемым ко всем категориям безработных (с. 130).

Представляется необходимым отнощения, связанные с подысканием подходящей работы для безработных, работавших по трудовому договору в течение календарного года перед обращением в орган службы занятости, имеющих возможность предъявить документы, удостоверяющие средний заработок за последние три месяца работы и условия последнего места, урегулировать наряду с Законом о занятости подзаконным нормативным актом, конкретизирующим критерии подходящей работы (с. 131−132).

При оценке работы в качестве подходящей по уровню предлагаемой заработной платы в перспективе вместо прожиточного минимума должен использоваться более высокий социальный норматив — минимальный потребительский бюджет (с. 132−134).

С целью устранения нарушения прав безработных из числа граждан, ранее занимавшихся предпринимательской деятельностью, уволенных более одного раза в течение г*ода перед обращением в органы службы занятости за нарушение трудовой дисциплины и иные виновные действии, обратившихся в органы службы занятости после окончания сезонных работ, на свободный выбор рода деятельности и использование знаний, навыков, способностей для любой не запрещенной законом экономической деятельности, следует признак профессиональной пригодности рабочего места включить в число признаков подходящей работы для перечисленных категорий безработных (с. 134−137).

10. Для развития содействия самозанятости безработных как перспективной организационно-правовой формы их социальной защиты, следует в законодательстве предусмотреть возможность получения ими необходимой финансовой помощи, обеспечивающей не только приобретение статуса индивидуального предпринимателя, но и осуществление предпринимательской деятельности на ее начальном этапе. При этом меры, предоставляемые органами службы занятости, могут быть эффективными только при условии поддержки предпринимательской деятельности безработных со стороны иных государственных органов (с. 141−143).

11. Пособие по безработице является способом компенсации материальной необеспеченности в виде утраты дохода в связи с отсутствием возможности получения подходящей работы. Данное пособие выполняет две функции: обеспечительную, заключающуюся в стабилизации потребления, т. е. недопущении резкого падения уровня жизни безработного и его семьи в результате потери работы, и стимулирующую, заключающуюся в стимулировании безработного к активному поиску работы (с. 149−150).

Пособие по безработице представляет собой периодическую денежную выплату, предоставляемую гражданину, признанному в установленном порядке безработным, в виде частичной компенсации. утраченного, но причине отсутствия подходящей работы заработка (дохода), с одной стороны, обеспечивающую недопущение резкого снижения уровня его жизни в период поиска подходящей работы, а с другой — способствующую активному поиску безработным подходящей работы (с. 150).

В действующей системе материальной поддержки безработных к пособиям по безработице, по сути, относятся только пособия, исчисляемые в процентах от среднего заработка. Пособие, назначаемое в твердом размере, во-первых, не выполняет указанных функций. Его роль ограничивается оказанием минимальной поддержки со стороны государства безработным. Во-вторых, выступает способом компенсации иного социального риска — бедности. Названные обстоятельства сближают его с социальными' пособиями, выплачиваемыми в системе государственной социальной помощи. Учитывая, что так называемое пособие по безработице назначается без проверки нуждаемости, период его выплаты более продолжителен и в то же время социальный риск бедности для безработных не обладает спецификой, которая позволяла бы выплачивать соответствующее пособие за рамками системы государственной социальной помощи, такая ситуация заслуживает отрицательной оценки. Хотя ее существование вполне объяснимо и вызвано в первую очередь общей неразвитостью в России государственной социальной помощи, незавершенностью процесса становления системы социальной защиты населения в целом, что может порождать смешение разных форм защиты (с. 46−48,150 -151).

Одним из перспективных направлений совершенствования системы социальной защиты безработных является разграничение указанных пособий, установление разных источников их финансирования и оснований предоставления.

При этом отношения по обеспечению безработных пособиями в системе государственной социальной помощи должны дополнять отношения по обеспечению.

183 пособиями по безработице, иными словами, гарантировать материальную поддержку в тех случаях, когда право на пособие по безработице не возникло или прекратилось в связи с какими-либо обстоятельствами (с. 166−167).

В случае сохранения действующей системы материальной поддержки безработных, в целях повышения ее эффективности необходимо внести изменения в правила обеспечения пособием по безработице.

В частности, должны быть предусмотрены равные условия предоставления пособия для всех лиц, участвовавших в период, предшествовавший обращению в органы службы занятости, в экономической деятельности и плативших налоги, за счет которых, в конечном счете, выплачивается пособие по безработице. Это означает включение в стаж, дающий право напособие в более высоком размере наряду с периодами работы по трудовому договору, периодов предпринимательской деятельности, работы по договорам гражданско-правового характера (с. 152−153).

Представляется преждевременным введение в законодательство о занятости в качестве критерия дифференциации условий назначения пособия по безработице причины увольнения по собственному желанию с последнего места работы. Кроме того, перечень указанных причин не отвечает современным социально-экономическим условиям, а также не в полной мере соответствует трудовому законодательству (с. 153−158).

В целях недопущения ущемления прав безработных необходимо в Законе о занятости установить нормативы, с учетом которых Правительство РФ устанавливает размеры минимального и максимального пособия по безработице (с. 160−162).

12. Пенсия, назначаемая безработным в соответствии со ст. 32 Закона о занятости, не является особой разновидностью пенсий. С правовой точки зрения она представляет собой пенсию по старости, назначаемую в системе государственного пенсионного обеспечения (с. 168−169).

Необходимо, чтобы условия пенсионного обеспечения устанавливались Законом о занятости с учетом соответствующих норм пенсионного законодательства. Иными словами, данный закон должен определять непосредственно только условия пенсионного обеспечения, которые связаны с правовым статусом безработного (увольнение по соответствующему основанию, невозможность трудоустройства и т. д.). Другие условия — возраст и стаж, — которые в одинаковой степени присущи безработным и занятым лицам, должны «определяться на основе пенсионного законодательства. Такая конструкция позволит устранить необоснованные ограничения прав безработных граждан, возникшие в результате внесения в начале.

2003 года изменений в Закон о занятости (с. 170−173).