Актуальность темы
исследования: С начала 1990;х годов, в условиях политической модернизации российского общества идет сложный процесс преодоления не оправдавшего себя в ряде сфер жизни наследия, решается задача установления иного типа политического, социально-экономического и социокультурного развития.
В этой связи с особой остротой встает вопрос об отношениях между государством и обществом, о характере и динамике этих отношений в политических процессах, имеющих ключевое значение, в том числе для обеспечения национальной безопасности страны. Особое значение при этом имеют процессы в ядерном оружейном комплексе Российской Федерации (далее — ЯОК РФ), поскольку ядерное оружие как важнейшая составляющая системы стратегических вооружений страны, очевидно, остается решающим фактором государственной оборонной политики России.
В соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации1, в ведении государства находятся «.федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, оборона и безопасностьоборонное производство.», именно поэтому исторически важнейшие стратегические ядерные производства (объекты)2, деятельность которых направлена на решение проблем обеспечения национальной безопасности, располагались на закрытой территории в особых научно-технических оборонных комплексах, которые включали в себя не только указанные производственные объекты, но и собственно инфраструктуру, жилищный фонд, объекты социально-культурного назначения. Таким образом, данные объекты обладали всеми признаками отдельного населенного пункта, однако отличались особой важностью предприятий и вытекающим из этого особым режимом обеспечения безопасности на данной территории, специфическими политическими обстоятельствами своей жизне.
1 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 //Российская газета-1993.-25.12.-№ 237.
2 По терминологии, восходящей к сталинским временам. деятельности, заключающимися в ограничении гражданских прав и свобод, неразвитости ряда политических институтов.
Закрытые административно-территориальные образования (далее — ЗАТО) представляют собой особые федеральные оборонные социально-экономические комплексы (далее — ФОСЭК). В них приходится решать как задачи, связанные с функционированием базового предприятия, так и характерные для населенного пункта. Но в обоих случаях повышенный уровень обеспечения безопасности ведет к ограничениям политических прав и свобод граждан, к специфическим политическим и гуманитарным проблемам.
Правовой статус «закрытых объектов» определен Законом Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» только в 1992 году. Тогда впервые в новейшей истории страны было сделано легитимным существование особо значимых объектов ЯОК РФ, по роду деятельности которых были созданы ЗАТО, определены принципы и порядок взаимоотношений государства не только с градообразующими предприятиями, но и с гражданами, проживающими на территории ЗАТО. Причем между гражданами (обособленным в их лице социоумом) и основным производством существует перманентный конфликт интересов. Его суть заключена в гипертрофированной подчиненности интересов граждан и групп общегосударственному «оборонному» интересу.
Урегулировать проблемы в данной области способно только государство. В этой ситуации лоббизм1 представляет собой важный механизм принятия взвешенных государственных решений, которые в условиях системных общественно-политических перемен в России могут, с одной стороны, в полной мере обеспечить эффективное решение проблем обеспечения национальной безопасности, основой которой в части ядерного сдерживания и паритета является деятельность ФОСЭК, а с другой — учесть интересы людей, проживающих в ЗАТО.
В советские времена лоббизм, объявляемый политически «чуждым» явлением, тем не менее реально существовал, правда, в своеобразных административ.
1 В данном контексте под лоббизмом (в широком смысле) автор понимает политические усилия по реализации чьих-то интересов во властных решениях. ных формах. Все отрасли представляли и защищали свои «специфические» интересы в государственных структурах и институтах. Не был исключением и ЯОК РФ.
В любом случае форма проявления такого лоббизма носила «классический» характер, когда специфические интересы хозяйствующего субъекта идентифицировались на уровне органов государственной власти, правомочных и ответственных принимать соответствующие адекватные их (предприятий) интересам решения. Важно, что социальная и гражданская проблематика живущих в ЗАТО граждан полностью подчинялась производственной, ситуация была практически военизирована.
Специфика современного лоббизма в отношении деятельности и субъектов такой деятельности в ЯОК РФ, особенно в период 1991;1999 гг., существенно изменилась и определяется целым рядом особенностей.
Во-первых, в период, когда отсутствовали четкие цели государственной политики в области обеспечения национальной безопасности, отдельные части государственного механизма, каковым по сути является и ЯОК РФ, остались предоставленными сами себе, оказались в отрыве от реальных прав и полномочий на принятие необходимых политических решений.
Во-вторых, в президентских, правительственных и парламентских структурах исчезло влиятельное и компетентное «ядерное лобби», способное к активному формированию реальных представлений о подлинной научно-технической перспективе, экономических и социальных преимуществах ядерных технологий, их связи с внешнеполитическим потенциалом России.
В-третьих, действующая практика, по сути, исключает участие представителей федеральных органов исполнительной власти в лоббировании интересов федерально-значимых отраслей в структурах Федерального собрания РФ, оставляя эту прерогативу непосредственно за Правительством РФ. Это, в свою очередь, привело к тому, что у предприятий ЯОК РФ и жителей ЗАТО появились проблемы не только с идентификацией и артикуляцией своих специфических интересов, но и с самой возможностью их трансляции и инициализации даже на уровне федерального органа исполнительной власти, в ведении которого они находятся.
В-четвертых, принятие в 1993 году новой Конституции РФ, развитие и совершенствование законодательства по вопросам местного самоуправления1 принципиально изменили принципы организации и функционирования системы управления ФОСЭК, в первую очередь, в части распределения полномочий и ответственности руководства базовых предприятий, органов местного самоуправления «закрытых городов» и органов государственной власти субъектов РФ.
В-пятых, ухудшение экономической, экологической и социально-психологической обстановки в целом ряде регионов страны и отсутствие нормативно-правовой базы в сфере ЯОК РФ негативно повлияло на внешнеполитический статус российского государства.
В-шестых, экономический курс государства привел к появлению на территории ФОСЭК достаточно многочисленного и активного негосударственного рыночного сектора хозяйствующих субъектов, имеющего свои специфические групповые интересы, не всегда совпадающие с национально-государственными.
В этой связи представляется закономерным, что в условиях системных общественно-политических перемен в России далеко еще не упорядоченные процессы реформирования ЯОК РФ сопровождаются активной лоббистской деятельностью всех субъектов, осуществляющих свою деятельность в данной сфере отношений.
Необходимо изучение сферы отношений, связанных с созданием и функционированием институтов, институциональной инфраструктуры, особенностью процедур и механизмов лоббирования интересов ФОСЭК, являющихся важным элементом системы взаимодействия общества и власти при обеспече.
1 Здесь, в первую очередь, необходимо отметить федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». нии национальной безопасности, что, в свою очередь, и предопределяет актуальность темы диссертации.
Степень научной разработанности проблемы. Многоплановость исследования, а также сочетание концептуально-теоретических и эмпирических подходов обусловили большое тематическое и жанровое разнообразие источников и литературы по изучению лоббизма, в том числе проблем становления и развития института лоббизма в России.
В первую очередь необходимо выделить зарубежных ученых, теоретические работы которых внесли наиболее существенный вклад в рассматриваемую проблематику: А. Бентли, Д. Трумэн, У. Алеман, Г. Алмонд, М. Дюверже, М. Олсон, Г. Джордан, Ж. Блондель и др.1.
Среди работ российских ученых, опубликованных до середины 1990;х годов, необходимо выделить работы Н. Г. Зяблюка, В. Г. Белова, К. С. Вяткина, В. В. Смирнова, В. В. Песчанского и др., которые были посвящены, в основном, исследованиям зарубежного опыта, в первую очередь лоббизма в США и Германии2.
Во второй половине 90-х годов усиливается внимание к теме лоббизма со стороны российских ученых. Это прежде всего научные работы С. П. Перегудова, И. С. Семененко, С. А. Зубкова, А. И. Кравченко, А. П. Любимова, С.С.Сулакшина3, посвященные исследованию феномена лоббизма в России, а также работы К. С. Гаджиева, В. А. Лепехина, А. В. Малько, Г. В. Голосова и др4.,.
1 Bentley A. The Process of Government: A Study of Social Pressures.-Cambridge: Belknap Press, 1967; Truman D. The Governmental Process.-New York, 1951; Alemann Ulrich von //Webels, Bernhard (Hrsg.) Verbande in verleichender Perspektive.-Berlin, 1997; Almond G.A. Discipline Divided: Introducing Political Science.-LondonNewbury ParkNew Delhi, 1990; Duverger M. Party Politics and Pressure Groups.-NY.1972; Дюверже M. Однопартийность // Политика.-1990.-№ 7- Olson M. The Logic of Collective Action. Public Goods and the Theory of Groups.-Cambridge (Mass.), Harvard University Press, 1965; Джордан Г. Группы давления, партии и социальные движения: есть ли потребность в новых ограничениях? // МЭиМО.-№ 1.-1997; Блон-дель Ж. Политическое лидерство: Путь с всеобъемлющему анализу.-М.: РАУ, 1992.-135с.
2 Зяблюк Н. Г. США: Лоббизм и политика.М.:Мысль, 1976; Зяблюк Н. Г. Практика лоббистской деятельности в CLLIA.-М., 1994; Белов В., Вяткин К. Лоббистская деятельность в ФРГУ/Бизнес и политика,-1995.-№ 4, — Смирнов B.B., Зотов C.B. Лоббизм в России и за рубежом: политико-правовые проблемы//Государство и право,-1996.-№ 1- Песчанский В. В. Опыт британских тред-юнионов//Политические исследования.-1992.-№ 4.
3 Перегудов С. П., Семененко И. С. Лоббизм в политической системе России //Мировая экономика и международные отношения.-1996.-№ 9- Кравченко, А И. Лоббизм в России //Социологические исследования,-1996,-№ 3- Зубков С. А. Лоббизм в политике менеджмента // Социально-политический журнал,-1996,-№ 5- Любимов А. П. Проблемы правового формирования лоббизма // Государство и право.-1999.-№ 7- Сулакшин C.C. Практика промышленного лоббизма-M.- ФРПЦ, 2001.
4 Гаджиев K.C.
Введение
в политическую науку.-М.: Международные отношения, 1997; Лепехин В. Лоббизм.-M.'.IQ-фонд, 1995; Лепехин В. А, Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования/ЛТолитические исследования.-1998.-№ 4- Малько А. В. ЛоббизмУ/Общественные науки и современность.-1995.-№ 4- Голосов Г. В. Сравнительная полигология,-Новосибирск, 1995. исследующие системы представительства организованных интересов во власти. В какой-то мере это было инициировано процессом бурного обсуждения необходимости и целесообразности принятия законопроекта «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти"1.
Во второй половине 1990;х годов начинают появляться диссертационные исследования лоббизма, в числе которых в первую очередь, по мнению автора, необходимо отметить работы С. В. Зотова, А. Ф. Нагайчука, Т. З. Тенова, Т. И. Виноградовой, Д. О. Торхова, Н. Б. Иванова, А. П. Любимова, Л. Е. Ильичевой, А. А. Романовой и др2.
Практика лоббизма показывает: незначительный спрос на него большей части общества вызван тем, что социальные группы в массе своей пока не осознали единства интересов, а потому не имеют отработанных механизмов их защиты и продвижения. На этом фоне бизнес как наиболее экономически активная часть общества более других заинтересован в лоббировании. Интересные материалы и выводы о представительстве интересов бизнеса и о конкретных направлениях деятельности организованного бизнеса содержатся в ряде работ Л. Е. Ильичевой, В. Губернаторова, С. П. Перегудова, Н. ЮЛапиной, А. И. Кравченко, М. С. Савина, С. В. Цакунова, В. Даниленко, исследованиях, опубликованных в 1995;1997 гг. Центром политических технологий.3.
1 Лепехин B.A. Лоббизм. (Анализ деятельности лоббистских групп в контексте общеполитической ситуации в России. Проблемы законодательного регулирования лоббизма. Проект закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти»).- М.: Российский юридический издательский дом, 1995.
2 Зотов C.B. Лоббизм как институт политического представительства интересов в современной России: Дисс.канд. полит, наук, — М., 1997; Нагайчук А. Ф. Политический лоббизм: понятия, механизмы, роль заинтересованных групп: Дисс. канд. социолог, наук.- Кемерово, 1999; Тенов T.3. Лоббизм как политико-правовой институт: Дисс.канд. юрид. наук.-Р.н/Д 2001; Виноградова Т. И. Лоббирование в процессе принятия политических решений: Дисс.канд. полит, наук.-Спб., 1999; Торхов Д. О. Деятельность групп интересов и лоббизм в парламенте (на опыте Государственной Думы ФС РФ и немецкого Бундестага): Дисс.канд. полит. наук.-М., 2001; Романова А. А. Лоббизм в политической системе России: структурно-функциональный анализ: Дисс.канд. полит, наук.- Н. Новгород, ННГУ., 2003; Иванов Н. Б. Современные тенденции развития лоббизма в США. Дисс.канд. полит. наук.-М., 1999; Любимов А. П. Формирование лоббистских правоотношений в российском обществе: Дисс.докт. юрид. наук, — М.: МПОА, 2002; Ильичева Л. Е. Институционализация лоббизма в политических процессах современной России: становление, приоритеты развития: Дисс. .докт. полит. наук.-М.: РАГС, 2002.
3 Ильичева Л. Е. Лоббизм и интересы предпринимательства.-М.: Мысль, 2000; Региональные элиты в постсоветской России: особенности политического участия//Кентавр.-1995.-№бЗудин А. Ю. Россия: бизнес и политика.//Мировая экономика и международные отношения.-1996.-№ 3,4,5. Перегудов С. П., Лапина Н. Ю., Семененко И. С. Группы интересов и российское государство, — М., 2000; Кравченко А. И. Лоббизм в России//Социологические исследования.-1996.-№ 4- Лоббизм в Рос-сии//Безопасность.-1995.-№ 5,6- Губернаторов В. Формирование корпоративных предпринимательских интересов и проблемы предпринимательского лоббизма в органах власти//Становление институтов гражданского общества: Россия и международный опыт.-М. Изд-во Российского независимого института социальных и национальных проблем, 1995; Система представительства Российского бизнеса: формы коллективного взаимодействия.- М.: Центр политических технологий. 1997; Лепехин В. А. Общественно-политические процессы в среде предпринимателей, — М.: Экспертный совет Круглого стола бизнеса России, 1994; Цакунов C.B. Предприниматели и исполнительная власть: сотрудничество или противодейст-вие//Обновление России: трудный поиск решений.-М., 1992.-Вып.1- Лапина Н. Ю. Предприниматели в политическом про.
Опыт деятельности волонтерских организаций и представительства различных «социальных» интересов, целевые движения (экологисты, потребители).
• также оказались в поле зрения преимущественно российских исследователей. 1.
Работы И. Е. Городецкой и О. Н. Яницкого исследуют целевые группы интересов, что в известной мере позволяет сделать вывод о появлении в России ростков гражданского общества.
Важнейшие аспекты отношений групп интересов и российского государства, а также отражающие эти отношения теоретические и концептуальные построения мировой (в том числе отечественной) политологии анализируются в работе С. П. Перегудова, Н. Ю. Лапиной, И.С.Семененко3.
Одним из важных способов получения сведений и информации, необходи.
• мых для проведения анализа исследуемых процессов и отношений, является большое количество материалов, публикуемых российской прессой4.
Однако при всех несомненных достоинствах этих работ необходимо признать, что политические институты и процессы, в которых воплощается становление и развитие лоббизма в сегодняшнем переходном российском обществе, пока еще исследованы недостаточно. Это вполне объяснимо, поскольку соответствующая институциональная система еще только начинает складываться. При этом важно отметить, что вышеперечисленные работы исследуют проблемы «классического» лоббизма. В этом случае специфические частные интересы.
• хозяйствующих субъектов, бизнеса, политических организаций и т. д. идентифицируются на уровне органов государственной власти (как исполнительной, так и представительной ее ветвей), правомочных и ответственных принимать странстве//Мировая экономика и международные отношения.-1993.-№ 6- Лапина Н. Ю. Региональные элиты в России.- M.: ИНИОН, 1997; Савин М. С. Бизнес и политика: проблемы взаимодействия//Бизнес и политика.-1995.-№ 33- Даниленко В. Пускать ли бизнес в политику//Бизнес и политика.-1994.-№ 31- Финансово-промышленные группы и конгломераты в экономике и политике современной России / Под ред. Я. Ш. Паппэ. — М.: Центр политических технологий, 1997.
1 Городецкая И. Е. Движение потребителей в России // Мировая экономика и международные отношения.-1995.-№ 10.
2 Яницкий О. Н. Экологическое движение в России.: Критический анализ.- М.: Институт социологии РАН, 1996; Яницкий О. Н. Экологическая политика как сетевой процесс // Политические исследования, — 2002.-№ 2.
3 Перегудов С. П., Лапина Н. Ю., Семененко И. С. Группы интересов и российское государство. -М., 2000.
4 Например: Лоббизм — это добро или зло? //Российская Федерация сегодня.-2001 .-№ 5- Российский лоббизм: трудные х поиски цивилизованной моделшТРоссийская газета.-2003.-8 январяВ.Разуваев. Лоббизм по — российски//Независимая газе.
Ф та.- 1999.-18 мартаСЛолаева. Антология лоббизма// Время новостей.-2002.-11 февраля. политико-управленческие решения, адекватные интересам вышеперечисленных групп.
В то же время научные исследования создания и функционирования институтов, процедур и механизмов лоббирования интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность в сфере национальной безопасности страны, т. е. государственных интересов, лоббируемых в органах государственной же власти, практически отсутствуют. Не является исключением и сфера отношений, связанная с осуществлением деятельности в области ядерного оружия, субъектами которой являются вышеназванные ФОСЭК.
В определенной степени это объясняется тем, что сама проблематика ЗАТО в общегуманитарном, политическом и социально-экономическом смысле обо.
• значилась только в начале 1990;х годов, после вступления в силу вышеупомянутого Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании». В немногих научных работах, в частности диссертационных исследованиях И. А. Весницкого, С. Г. Макеенко, В. И. Лимаренко, Г. А.Реута1, в публикациях в СМИ и в интернете по проблематике ЗАТО2 основное внимание уделяется исключительно их экономическим и социальным проблемам, истории создания конкретных ЗАТО, проблемам конверсии градообразующих предприятий.
Актуальность и объективная значимость определили выбор темы, цели и задач данной работы.
• Объектом исследования являются политические институты и процессы в сфере интересов и отношений федеральных оборонных социально-экономических комплексов, основной социально-производственной инфра.
1 Весницкий И. А. Использование свободных экономических зон для управления экономическим ростом предприятий (на примере инвестиционной зоны г. Саров): Дисс. канд. эконом, наук, — Нижний Новгород, 2000; Макеенко С. Г. Регулирование социально-экономического развития закрытых-административно-территоииальных образований в условиях конверсии (на примере ЗАТО Мурманской области): Дисс.канд. эконом, наукАпатиты, 2000; Лимаренко В. И. Формирование и развитие муниципальной системы управления ипотечным жилищным кредитованием в условиях переходной экономики: Дисс. докт. эконом, наук.- M., 2000; Реут Г. А. Становление и развитие г. Железногорска (Красноярск-26) — закрытого административно-территориального образования атомной промышленности (1950 — 1991 гг.): Дисс.канд. ист. наук,-Новосибирск, НГУ, 2002.
2 В ЗАТО мы делаем ракеты //http://www.7daysTu/w3s.nsf/Archive/20004l.htmlЮ.Тихонова, А.Земцов. Засекреченный рай. Льготы «закрытых городов» достались олигархам//Время Новостей.-2001.-4 апреля.-№ 59, — «ЮКОСу» запретили распоряжаться своим имуществом //http://www.lenta.nj/ 16.04.2004; Оффшоры России //http://www.grani.ru 6/3/2001, Г. Латаю. П. Полян, Закрытые города //www.ovsem.com/ и структуры ядерного оружейного комплекса РФ, с органами государственной власти Российской Федерации.
Предметом исследования являются закономерности функционирования институтов, институциональной инфраструктуры и особенности процедур и механизмов лоббирования интересов федеральных оборонных социально-экономических комплексов в условиях российской модернизации.
Цель и задачи исследования
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе анализа особенностей и характеристик становления, практики применения и перспектив развития лоббирования федеральных оборонных социально-экономических комплексов (на примере ЗАТО) определить систему цивилизованного лоббизма основной социально-производственной инфраструктуры ядерного оружейного комплекса РФ.
Исходя из указанного целеполагания в настоящей работе автор ставил перед собой следующие задачи:
— проанализировать сущностные характеристики лоббизма, его определения, цели и основные функции, ввести и обосновать применительно к проводимым исследованиям понятие «внутригосударственный лоббизм»;
— определить и проанализировать специфический интерес в качестве движущей силы лоббизма, типологию групп интересов и групп давления, их особенности применительно к субъектам деятельности в ЯОК РФ;
— определить политическую субъектность ЯОК РФ как неотъемлемой части военно-промышленного комплекса в политической системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в новых условиях;
— рассмотреть институциональные основы политических механизмов «закрытых городов» на этапе создания ЯОК РФ и динамики развития их производственной, гражданской и общественной компонент в условиях ограничения прав и свобод граждан;
— проанализировать трансформацию структуры управления и политических приоритетов развития ЯОК РФ и «закрытых городов» в условиях российской модернизации;
— рассмотреть процессы формирования интересов ФОСЭК;
— определить объекты, проанализировать особенности и перспективы «внутригосударственного лоббирования» интересов ФОСЭК.
Теоретико-методологическая база исследования. Методология, использованная в диссертации, включает анализ, синтез и прогнозирование, системный, исторический, сравнительный, нормативно-ценностный и институциональный методы научного познания. Исследование опирается также на анализ нормативно-правовых и других официальных актов, которые регламентируют организацию и деятельность в данной сфере.
Эмпирическую базу исследований составляют собранные непосредственно автором и почерпнутые из различных информационных источников конкрет-• ные материалы и фактические данные, касающиеся функционирования ЗАТО, градообразующих предприятий, общественно-политической и социально-экономической обстановки в ЗАТО.
В диссертационной работе также использован личный опыт работы автора в авторских коллективах по разработке законодательных и нормативно-правовых актов, имеющих непосредственное отношение к проблемам устойчивого функционирования и развития ЯОК РФ в целом, ЗАТО, а также градообразующих предприятий, по роду деятельности которых были созданы ЗАТО, к реальным процедурам лоббирования ЗАТО в 1990;2004 гг.
Научная новизна настоящей работы заключается в следующем:
— осуществлена одна из первых попыток политологического (включая конституционно-правовой, междисциплинарный и комплексный) анализа политического процесса становления и развития института федеральных оборонных социально-экономических комплексов;
— введено понятие «внутригосударственного лоббизма», определенного как «лоббирование государственными структурами государственных интересов в органах государственной власти»;
— определены и проанализированы особенности интересов субъектов дея-• тельности в ЗАТО, выделены конкретные политические, экономические, технологические и социальные факторы, которые необходимо учитывать при анализе перспектив их функционирования и развития;
— обоснована политическая необходимость институциализации статуса «закрытых городов», образующих федеральные оборонные социально-экономические комплексы.
— определены система и механизмы формирования и реализации «внутригосударственного лоббизма» федеральных оборонных социально-экономических своих интересов в органах государственной власти на различных этапах реформ с 1990;х годов по настоящее время.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Специфичность интересов и положения в политической системе субъектов деятельности и отношений в ядерном оружейном комплексе РФ (ЯОК РФ) приводит к необходимости введения в теорию и практику лоббистской деятельности понятия «внутригосударственный лоббизм».
2. Трансформация политических условий системы управления и приоритетов развития ядерного оружейного комплекса РФ, институциализация статуса «закрытых городов» приводят к формированию различных групп интересов в федеральных социально-экономических комплексах. Деятельность этих групп по лоббированию своих интересов происходит в условиях неопределенности позиции государственной власти по вопросу целесообразности сохранения и, соответственно, необходимости разработки стратегии развития как предприятий ядерного оружейного комплекса РФ, расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), так и самих ЗАТО с их социальной инфраструктурой.
3. Перспективы развития «внутригосударственного лоббизма» в отношении интересов федеральных оборонных социально-экономических комплексов определяются эволюцией политической позиции органов государственной власти по вопросу необходимости и целесообразности их существования в обозримом будущем.
4. Развитие института «внутригосударственного лоббирования» интересов федеральных оборонных социально-экономических комплексов является объективной необходимостью, одним из основных элементов системы взаимодействия общества и власти, направленным на обеспечение национальной безопасности и поддержку политических прав и свобод граждан в ЗАТО.
Теоретике — практическая значимость исследования. Результаты проведенного научного анализа, положения, выводы и предложения могут быть использованы для дальнейшего исследования и корректировки теоретических подходов к решению проблем развития ФОСЭК — основной социально-производственной инфраструктуры ЯОК РФ. Теоретические результаты исследования могут быть использованы для уточнения процедур формирования и реализации эффективной государственной политики в отношении ЯОК РФ и ЗАТО.
Практический аспект исследований представлен выводами и рекомендациями, содержащимися в диссертационном исследовании, которые возможно использовать при подготовке предложений и разработке законодательных и нормативно-правовых актов, направленных на повышение эффективности функционирования предприятий ЯОК РФ и ЗАТО.
Апробация работы. Основные результаты диссертационного исследования обсуждены на кафедре философии и политологии Академии труда и социальных отношений (г.Москва), представлены в шести публикациях, доложены на международной научно-практической конференции «Современное состояние военно-гражданских отношений и государственное управление сектором безопасности в России» (Москва: ИНИОН РАН, 2004), а также вошли составной частью в ряд аналитических записок по вопросам совершенствования функционирования и законодательного обеспечения как предприятий ЯОК РФ, так и ЗАТО, которые направлялись в Правительство Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по атомной энергии (Федеральное агентство по атомной энергии).
Структура и объем диссертации
: Структура диссертации отвечает структуре поставленных задач. Работа состоит из Введения, трех глав, Заключения и списка использованной литературы.
Заключение
.
Лоббизм — объективное явление любой политической системы, неизбежный социальный феномен общества, которое допускает плюрализм в качестве нормы своей жизнедеятельности, но степень его развитости и цивилизованности зависит от характера политического режима, структуры политической системы, политической культуры, исторических традиций и других особенностей каждой конкретной страны. В этих условиях важно понимать особенности и специфику проявлений лоббизма, интересов различных социальных групп и хозяйствующих субъектов, их отражение в лоббистской практике, выявление перспектив и возможностей «легализации» лоббизма как общественного института.
Эффективность функционирования системы лоббирования в той или иной стране нужно оценивать не только с точки зрения уровня и степени ее институ-циализации, но и, что не менее важно, с учетом эффективности реальной организации и конкретных результатов лоббистской деятельности субъектов лоббирования по ключевым вопросам, в первую очередь в области обеспечения национальной безопасности. При этом необходимо отметить важность формирования правовой базы процесса реформирования в этой сфере, без которой институциализация деятельности субъектов лоббирования будет невозможна.
Проведенное автором исследование показало, что за рамками научных исследований лоббизма остались именно особенности политической субъектно-сти, процедуры и механизмы лоббирования государственными хозяйствующими субъектами, какими на практике являются субъекты деятельности ЯОК РФ, «собственных», но фактически «.государственных интересов», в органах государственной власти. Это приводит к необходимости введения в теорию и практику лоббистской деятельности нового понятия — «внутригосударственный лоббизм», который автор определяет как «лоббирование государственными структурами государственных интересов в органах государственной власти».
Специфичность положения в политической системе интересов субъектов деятельности ЯОК РФ заключается в том, что все они, являясь представителями конкретной группы интересов, имеют единую цель, заключающуюся в соблюдении государственных интересов в области обеспечения национальной безопасности посредством реализации политических, экономических и социальных задач в данной области деятельности при этом находясь вне политических и экономических устремлений в борьбе за обладание политической властью.
Несмотря на то, что исключительно важная роль ядерного оружия для России в обозримом будущем сохранится, а предприятия играющие ключевую роль в поддержании эффективности, надежности и безопасности ядерного оружия в определенной мере сохранят свой статус, в условиях современных международно-политических реалий поддержание ЯОК РФ на уровне периода «холодной войны» объективно не может быть оправдано, в первую очередь, экономически. В связи с этим главной задачей в настоящее время является контролируемая поэтапная перестройка ЯОК РФ для приведения его в соответствие с оборонными задачами и сокращением уровня вооружений. Альтернативой упорядоченному сокращению может стать его развал, сопряженный с угрозами подрыва обороноспособности страны, катастрофической по масштабам аварии и распространение ядерных оружейных материалов, знаний и технологий.
Реформирование производственной составляющей ЯОК РФ неизбежно влечет за собой реформирование всей обеспечивающей инфраструктуры и, следовательно, гражданской его деятельности. Появляется необходимость решать не только проблемы конверсии оборонных производств, но и целый ряд проблем, связанных с переподготовкой и социальной реабилитации персонала, экологической реабилитацией территорий, освобождаемых предприятиями ЯОК РФ и передаваемых для народнохозяйственной деятельности и другие. Следовательно, принципиально важно чтобы решения, принимаемые на высшем государственном уровне в отношении стратегии существования и развития ЯОК РФ, были адекватны той стратегической роли, которую он играет, и тому месту, которое он занимает, в системе обеспечения национальной безопасности страны.
Закрытые ядерные объекты", а затем и «закрытые города» создавались в условиях определенного правового вакуума и политического субъективизма в отношении ключевых вопросов собственности, разграничения полномочий и ответственности субъектов Российской Федерации (в то время — РСФСР), политических прав и свобод граждан. При этом необходимо отметить объективно существующую коллизию в отношении закрытых объектов ЯОК, которые, с одной стороны, являются уникальными образованиями, эффективно решающими задачи обеспечения национальной безопасности, но, с другой стороны, трудно отрицать тот факт, что здесь присутствовала определённая искусственность, которая заключалась в доминировании политического над экономическим, а в условиях реформирования российской экономики эти два начала вступают в противоречие друг с другом.
Российские реформы поставили закрытые города перед лицом необходимости решения радикальной проблемы — перехода от искусственного способа существования к естественному, то есть к осуществлению адаптации всего населения закрытых городов (как высвобождаемых работников градообразующих предприятий, так и граждан, проживающих и работающих на закрытой территории) к жизни в условиях рыночной экономики.
Это приводит к необходимости определения приоритетов не только сохранения и развития предприятий ЯОК РФ, принципов государственного управления и регулирования их деятельностью, но и соответствующей корректировки стратегии существования и развития ЗАТО как федеральных оборонных социально-экономических комплексов, с учетом ставшей более сложной структуры их интересов и необходимости политических механизмов их отражения. В свою очередь это требует согласованных действий по лоббированию ФОСЭК всех сформировавшихся в этих комплексах «групп интересов», и в первую очередь представителей «государственных интересов» — градообразующих предприятий ЗАТО, по роду деятельности которых они были созданы.
Особенности формирования и реализации «внутригосударственного лоббирования» интересов ФОСЭК как на уровне исполнительных органов государственной власти, так и Федерального собрания РФ, начиная с начала 1990;х годов в большой степени определялись соотношением политических сил в этот период в стране, а также их политическими и экономическими интересами. Данное обстоятельство, в свою очередь, определяло успех лоббирования той или иной «группы интересов».
В начале 1990;х годов главный объект лоббирования интересов ЯОК РФ — Верховный Совет РФ, обладавший в тот момент наибольшим политическим, законодательным и административным ресурсом. Именно в этот период субъектам лоббирования ЯОК РФ, в первую очередь Минобороны России, удалось решить наиболее важные проблемы социальной защиты испытателей ядерного оружия.
С 1994 года ситуация начинает меняться, так как у власти появляется понимание того, что для дальнейшего цивилизованного проведения реформ нужно их законодательное обеспечение, поэтому главный объект лоббирования — Федеральное собрание РФ, и прежде всего Государственная дума РФ, а главный субъект лоббирования интересов ЗАТО — предприятия ЯОК РФ, по роду деятельности которых они были созданы и руководство органов местного самоуправления «закрытых городов», которые через специально сформированные группы давления начали напрямую работу в комитетах и комиссиях Государственной думы РФ и Совета Федерации. Организация разработки законопроектов, направленных на решение проблем предприятий ЯОК РФ, была основана на создании рабочих групп, в которых главную роль при подготовке текста законопроектов играли представители градообразующих предприятий и «закрытых городов», которые могли профессионально сформулировать задачу, выдать исходные данные и подготовить первую редакцию текста законопроекта. Сотрудники аппарата комитета под руководством депутатов профессионально решали проблемы юридической экспертизы и редактирования текста законопроекта, а также обеспечивали его согласование в комитетах и комиссиях Государственной думы РФ, Правительстве РФ. Такой механизм «внутригосударственного лоббирования», позволил принять целый ряд системообразующих законов в интересах ЯОК РФ и ЗАТО.
Принципиальной особенностью этого периода было то, что помимо групп государственных интересов, появились новые субъекты лоббирования интересов ЗАТО — «группы частных интересов» органов местного самоуправления. При активной поддержке структур бизнеса и предпринимательства они начали активную лоббистскую деятельность, в первую очередь, направленную на увеличение налоговых льгот для ЗАТО. В вопросе получения налоговых льгот для ЗАТО впервые столкнулись не просто интересы органов местного самоуправления и градообразующих предприятий, по роду деятельности которых были созданы ЗАТО, а вступили в противоречие, с одной стороны, «государственные интересы», носителями которых являлись градообразующие предприятия, с другой — «частные интересы» хозяйствующих субъектов ЗАТО и коррумпированных органов местного самоуправления, каждый из которых в меру своего понимания лоббировал, тем не менее, их интересы. Причины этих противоречий, по мнению автора, лежали не в плоскости личных взаимоотношений или амбиций тех или иных руководителей, а впервые в переосмыслении места и роли ЯОК РФ и обеспечивающей его инфраструктуры (закрытых городов) в системе обеспечения национальной безопасности.
Достаточно эффективное «внутригосударственное лоббирование» интересов ФОСЭК в законодательных органах государственной власти не получило свое дальнейшего развития в Государственной думе РФ третьего созыва и четвертого созыва. Центр законотворчества переместился в Администрацию Президента России и Правительство РФ, именно эти структуры главный объект лоббирования. В то же время из процесса принятия решений выключены профессиональные, социальные и региональные группы интересов. Это с неизбежностью приведет к потере качества принимаемых государственных решений.
Перспективы развития «внутригосударственного» лоббизма в отношении интересов ФОСЭК, напрямую связаны с перспективой уже не столько с развитием ЗАТО, сколько в принципе с перспективой их существования в обозримом будущем. По мнению автора, в настоящее время в органах государственной власти отсутствует четкая и внятная позиция о целесообразности и необходимости сохранения и, соответственно, разработки стратегии развития как предприятий ЯОК РФ, расположенных в ЗАТО, так и самих ЗАТО. Результатом этого является нежелание органов государственной власти законодательного определения, закрепления и развития статуса ЗАТО и их градообразующих предприятий как федеральных оборонных социально-экономических комплексов.
Тем не менее необходимо использовать все механизмы, способствующие принятию взвешенных и ответственных государственных решений, которые в условиях системных общественно-политических перемен в России должны в полной мере обеспечить эффективное решение проблем обеспечения национальной безопасности, основой которой в части ядерного сдерживания и паритета является деятельность ФОСЭК. Одним из них может являться механизм «внутригосударственного лоббирования», направленного на обеспечение эффективности принимаемых на высшем государственном уровне решений в отношении стратегии существования и развития ФОСЭК, решений, адекватных тому месту, которое занимают, и той роли, которую играют эти комплексы в системе обеспечения национальной безопасности страны.
