Понятие выборов, избирательного права и избирательной системы

Выборы — важнейшая форма прямой демократии, а также один из способов формирования государства.

Конституция Российской Федерации не содержит специальной главы, посвященной организации выборов в стране. Однако отсутствие в ней такой главы вовсе не означает, что в её тексте не отражены основные положения избирательного права Российской Федерации. Принципы и нормы, устанавливающие исходные положения избирательного права, закреплены в главах, посвященных основам конституционного строя, правам и свободам человека и гражданина, системе органов государственной власти. Наличие их в Конституции обеспечивает демократический характер формирования органов государства; вместе с тем такие принципы и нормы служат основой для текущего законодательного регулирования.

Основополагающим законодательным актом такого регулирования является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».

Без преувеличения можно сказать, что от соблюдения и исполнения этого закона зависит качественный состав депутатского корпуса, его работоспособность и принципиальность в решении государственных дел. Собственно, это относится и к другим высшим должностным лицам Российской Федерации и её субъектов, избираемым российскими гражданами. Пока результаты предшествующих избирательных компаний неутешительны: многие лица избранные во властные структуры государства, не оправдали доверия своих избирателей, не выполнили своих предвыборных обещаний и не освободились от сложившихся в прошлом стереотипов. О каких бы проблемах ни говорили кандидаты, решение этих проблем в значительной степени зависит от того, насколько они компетентны в них, насколько способны квалифицированно использовать свои полномочия, придя к власти. О прежних функционерах властных структур государства у избирателей уже сложилось негативное мнение. Ведь если не выполняются данные ими обещания, если годами назревают и не решаются проблемы, если обмануты ожидания людей на улучшение их жизненных условий, а их законные требования сплошь и рядом наталкиваются на барьеры президентский указов, постановлений и распоряжений правительства, инструкций министров и ведомств, то как ещё можно оценить их деятельность? Разумеется, только радикально обновить высшие эшелоны власти. И здесь правовым подспорьем должен послужить Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».

Исходя из положений закона, граждане России могут в полной мере воспользоваться своим избирательным правом и теми гарантиями, которые обеспечивают его беспрепятственную реализацию. Собственно, требованиями закона должны руководствоваться все иные объединения, должностные лица, кандидаты и их доверенные лица, наблюдатели в процессе проведения избирательной компании.

Вместе с тем нельзя не отметить, что является отражением субъективной позиции его разработчиков.

Первая глава Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» посвящена общим правовым положениям, имеющим основополагающее значение при решении вопросов, связанных с обеспечением избирательных прав российских граждан. В ней сформулированы пределы действия закона, раскрывается содержание основных терминов, используемых в нем, провозглашаются принципы участия граждан в выборах.

Общие положения, содержащиеся в первой главе, определяют содержание и сферу применения всех остальных норм закона.

Главные вывод из специфики норм первой главы закона в процессе из реализации заключается в том, что ни одна из её статей, ни деятельность властных структур государства или общественных объединений не могут противоречить закреплённому в Конституции РФ положению, согласно которому высшим непосредственным выражением власти народа являются, помимо референдума, свободные выборы. Это подчеркивается и в преамбуле федерального закона. В частности, в ней говорится, что «демократические свободные выборы в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления Российской Федерации являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти».

Основное содержание ст. 1 сводится к тому, что Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» не могут противоречить нормативно-правовые акты, издаваемые как на федеральном, так и на региональном уровне. Избирательные права граждан Российской Федерации и их гарантии могут быть изменены только путем принятия нового федерального закона. При всей кажущейся позитивности этого императивного предписания все же обращает на себя внимание одно немаловажное обстоятельство: оно не обставляется указанием на Конституцию РФ как на незыблемую правовую основу избирательных прав и гарантий граждан Российской Федерации, в строгом соответствии, с которой и может быть принят такой закон. Поэтому связывать изменение избирательных прав и гарантий граждан с принятием обычного федерального закона — значит вольно или невольно ставить под сомнение верховенство Конституции РФ. И вообще не понятно, какой смысл вкладывается в понятие «изменение избирательных прав и гарантий». Ведь согласно ст. 2 настоящего закона, под избирательными правами граждан следует понимать их конституционное право избирать и быть избранными. Ну, а если это конституционное право, то оно может быть изменено только федеральным конституционным законом, который вносит изменения и дополнения в Конституцию.

Особенностью закона является и тот факт, что он предусматривает его изменение на региональном уровне. Это имеет место только лишь в том случае, когда федеральный закон обогащается законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти, т. е. в случае установления ими дополнительных гарантий избирательных прав граждан.

И все же, несмотря ни на что, верховенство и незыблемость Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» являются правовой гарантией против посягательства со стороны соответствующий властных структур государства и должностных лиц на свободное и беспрепятственное проведение выборов, равноправие граждан, принимающих участие в них.¹

Полная свобода воли в избирательной компании является правовой основой демократических выборов, непременным условием правомерности депутатских мандатов, занятия теми или иными гражданами выборных должностей.

Отсюда и задача федерального закона — закрепить основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации. Многолетняя практика по формированию представительных органов государства показывает, что там, где нет реальных гарантий избирательных прав граждан, там неизбежны формализм, фальсификация выборов, пассивность избирателей.

Гарантированность избирательных прав граждан способствует формированию их правового менталитета, стимулирует активность в избирательной компании, чувство ответственности за ее результаты.

Но главное заключается в том, что закон обязывает должностных лиц строго руководствоваться его нормами и не прибегать к аппаратным играм в процессе подготовки и проведения выборов.

Раскрытие специфического содержания основных терминов, применяемых в законе, позволяет правильно использовать его нормы, понять их смысл и практическую значимость.

Так, раскрывая содержание термина «выборы в Российской Федерации», закон чётко фиксирует круг тех организационно-правовых мероприятий, которое им покрываются. Это не только голосование избирателей при выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, но и действия граждан Российской Федерации, избирательных комиссий и органов государственной власти по составлению списков избирателей, выдвижению и регистрации кандидатов, проведению предвыборной агитации, голосованию и подведению его итогов и т. п. Как видим, голосование и подведение его итогов — это только одна из составных частей выборной компании. Поэтому участие граждан в федеральных выборах — это разнообразные формы их деятельности, связанные с поэтапным решением вопросов при формировании выборных органов государства. Разумеется, сказанное вовсе не исключает использование термина «выборы» в узком смысле слова, в смысле голосования и подведения его итогов.

Что же касается раскрытия содержания понятия «избирательное право», то представляется, что это сделано в законе не совсем удачно. В частности, термин «избирательные права» выражен в многочисленном числе, а сводится он к единичному. Это все равно, что сказать: граждане — это гражданин, принадлежащий к определенному государству В обиходе понятие «избирательное право» часто употребляется как идентичное, понятию «избирательная система». Да эти два понятия во многом совпадают. Тем не менее, определенное различие между ними все же имеется.

Понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведение выборов и определения результатов голосования. Термин «избирательная система» имеет и усеченный смысл: когда он употребляется применительно к порядку определения результатов голосования. В этом узком смысле различаются пропорциональная и мажоритарная избирательные системы. В рамках этих основных систем в каждой стране существуют весьма существенные особенности, часто устанавливающие по существу совершенно отдельную и неповторимую избирательную систему.

Понятие избирательного права тоже употребляется в широком и узком смысле. В широком смысле это опять же вся совокупность норм и правил, регулирующих избирательный процесс от начала и до конца, в этом смысле образуется обширный институт конституционного права, а в узком смысле — нормы, регулирующие порядок предоставления права участия в выборах (активное и пассивное избирательное право). Активное избирательное право — это право избирать, а пассивное — право быть избранным.¹

Всеобщим признается такое избирательное право, при котором все взрослые граждане мужского и женского пола имеют право принимать участие в выборах. Специальные условия, которые ограничивают это право, называются цензами. Российскому избирательному праву известны два вида цензов: возрастной ценз и ценз оседлости (проживание на соответствующей территории в течение определенного срока).

В Российской Федерации активное избирательное право предоставляется федеральными законами гражданам, достигшим 18 лет. Поскольку эта форма не является конституционно — установленной, в Государственной Думе уже обсуждалось предложение о внесении поправки в Федеральный закон о выборах Президента РФ, снижающей возраст для участия в выборах с 18 до 16 лет. Следует отметить, что такой низкий возрастной ценз установлен только в нескольких странах мира, в то время как в большинстве стран он равен 18 годам или даже превышает 18 лет (до 21 года). Из лиц, обладающих активным избирательным правом, образуется избирательный корпус, или электорат. Этим понятием охватываются также граждане Российской Федерации, проживающие за ее пределами.

Предоставление гражданам активного избирательного права не означает принуждения их к участию в выборах (обязательный вотум). Гражданин свободен в решении вопроса об участии или неучастии в выборах, чем достигается добровольность участия граждан в выборах. В отличие от многих зарубежных государствах (Австралия, Бельгия, Греция и др.) в России обязательный вотум не предусмотрен. В то же время для многих избирательных компаний особенно в субъектах Федерации, характерно массовое неучастие избирателей в выборах, которое в конституционном праве обозначают термином «абсентеизм» (от англ. слова, означающего отсутствие). Неучастие в выборах может иметь значение определенного политического бойкота, но чаще оно выявляет элементарную апатию или отсутствие политической культуры. Для того, чтобы не допустить срыва выборов в результате абсентеизма избирателей и обеспечить легитимность избираемого органа, российское законодательство устанавливает обязательный процент участия зарегистрированных избирателей ниже которого выборы признаются недействительными (например, при выборах Президента Российской Федерации это 50 процентов, при которых депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу — 25 процентов. В субъектах Федерации эта норма часто ниже.

Что же касается пассивного избирательного права, то оно основывается на дополнительных условиях, установленных Конституцией Российской Федерации, законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Так, Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Субъектам Федерации, которые вправе принимать собственные избирательные законы, федеральным законом предписано, что при выборах в их законодательные (представительные) органы государственной власти минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года, а при выборах главы исполнительного органа государственной власти (Президента) — 30 лет. При выборах главы местного самоуправления требуемый федеральным законом минимальный возраст не может превышать 21 года.¹ В этих нормах заключены гарантии для молодых граждан, желающих выдвинуть свою кандидатуру в парламент или на должность главы исполнительной власти.

Пассивное избирательное право ограничивается и рядом других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Так, депутатами законодательных органов не могут быть судьи, прокуроры, должностные лица органов исполнительной власти. Военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел и налоговой полиции, работники прокуратуры РФ могут быть избраны депутатами Государственной Думы, главами администраций субъектов РФ, депутатами законодательных органов субъектов РФ, должностными лицами местного самоуправления, но при этом их служба приостанавливается со дня их избрания на срок полномочий. Данное правило установлено Указом Президента РФ от 30.05.97 г.

Избирательные права граждан законодательно защищены от любой дискриминации. Установлено, что гражданин Российской Федерации может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Федеральным законом установлено одно общее ограничение активного и пассивного избирательного права. Не имеются права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Однако после отбытия наказания по приговору суда гражданину возвращаются избирательные права в полном объеме.

Российское избирательное право не предусматривает верхнего возрастного предела для избрания на выборные должности и в представительные органы. Такие ограничения не свойственны демократическим государствам. Установление такого предела в ряде субъектов РФ неправомерно.

Российским федеральным законом не закрепляется право отзыва депутатов, допускающее возможность досрочного лишения полномочий депутатов избирателями. Это право встречается в демократических странах (США, Австрия), но в целом довольно редко, главным образом из-за сложности его практической реализации и вследствие утвердившейся концепции независимости депутатов.

Равное избирательное право трактуется в Федеральном законе как участие граждан в выборах «на равных основаниях». Эта скупая формула означает, что все граждане, удовлетворяющие требованиям закона и не отстраненные от участия в голосовании по законным основаниям, имеются равные права и обязанности как избиратели.

Принцип равенства имеет значение, как для активного, так и для пассивного избирательного права. Граждане должны находиться в равном положении при их регистрации как избирателей, при выдвижении кандидатов в депутаты, предоставлении гарантий в ходе предвыборной агитации, при определении результатов голосования и т. д., т. е. на всех стадиях избирательного процесса. Ни одному избирателю нельзя предоставить большего числа голосов, чем другим (это правило известно в конституционном праве как «один человек — один голос»). Все голоса должны иметь «равный вес», т. е. одинаково влиять на результат выборов. Следовательно, процедуры, касающиеся определения границ избирательных округов, регистрации избирателей или составление избирательных списков, направленные на отстранение или ослабление участия в выборах отдельных лиц, групп или географических районов или на уменьшение числа голосов, являются недопустимыми.

Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Прямые выборы позволяют гражданам без каких-либо посредников вручать свой мандат тем лицам, которых они знают и которым они данный пост доверяют. Этим прямые выборы отличаются от косвенных или многостепенных, когда избиратели путем выборов образуют некую коллегию выборщиков, которые в свою очередь избирают какого-либо депутата или должностное лицо. Так, в США через каждые четыре года граждане избирают выборщиков в количестве 438 человек, и эти выборщики избирают Президента США. Косвенные или многостепенные выборы нельзя считать явно недемократической формой народного волеизлияния, и не случайно международно — правовые акты в области избирательного права не содержат требования, чтобы выборы обязательно были прямыми. Но прямые выборы предпочтительнее для установления непосредственной связи между избирателями и избираемыми, что в большей степени гарантирует волю избирателей от всяких искажений, исключая возможность каких-либо неожиданностей со стороны промежуточных выборных звеньев.¹

Тайное голосование — обязательный атрибут демократической системы выборов, абсолютная привилегия избирателей. Избиратель проявляет свою волю без всякого контроля за ним, давление или запугивание, а также с сохранением своего гарантированного права никому и никогда не сообщать о своем выборе того или иного кандидата. Избирательные бюллетени не подлежат нумерации, никто не вправе пытаться идентифицировать использованный бюллетень, т. е. установить личность избирателя.

В Российской Федерации в отличие, например, от США не применяются машины для голосования, а голосование проводится с помощью избирательных бюллетеней. Для гарантированности тайны волеизъявления избирателя на избирательных участках создаются специально оборудованные кабины для заполнения бюллетеней, в которых не допускается присутствие иных лиц.

Понятие «избирательной системы» и «избирательного права» носят собирательный характер. В Российской Федерации они включают в себя по существу пять различных подсистем, устанавливающих порядок избрания соответствующих органов государственной власти.

порядок избрания Президента Российской Федерации;

порядок избрания депутатов Государственной Думы;

порядок избрания глав администрации субъектов Российской Федерации;

порядок избрания депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации;

порядок избрания органов местного самоуправления.

Каждая их этих подсистем регулируется отдельными правовыми актами, хотя есть и общие для всех источники права. Различия между ними проявляются при определении пассивного избирательного права, порядок определения результатов голосования и по ряду других весьма важных условий.

Важной чертой российского избирательного права (избирательной системы) является то, что в самом главном порядок избрания Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, т. е. без регулирования со стороны субъектов Федерации. Субъектам Федерации предоставлено только право принимать правовые акты по вопросам организации проведения выборов (составление списков избирателей, создание избирательных участков, формирование избирательных комиссий). Этим положение дел в России отличается, например, от такого федеративного государства, как Соединенные Штаты Америки, в котором избирательная система по выборам в федеральные органы власти (Президента США, обеих палат конгресса США) только в общих вопросах устанавливается Конституцией США, а детально регулируется законами самих субъектов федерации (штатов).

Особенностью России является и то, что в отличие от многих (если не большинства) других государств с относительно иными конституциями, в ее Конституции нет специального раздела об избирательном праве (избирательной системе), в котором были бы закреплены общие принципы избирательного права — всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании и др. Только в самой форме активное и пассивное избирательное право закреплены в ст. 32 Конституции Российской Федерации, а также ст. 31 при определении порядка избрания Президента Российской Федерации. Между тем незыблемые общие принципы избирательного права в их полном объеме и применительно к выборам во все органы государственной власти страны и местного самоуправления нуждаются не только в законодательных, но и конституционных гарантиях.

Под принципами избирательного права (избирательной системы) понимаются обязательные требования и условия, без соблюдения которых любые выборы не могут быть признаны легитимными.

Легитимность выборов на всех уровнях требует, чтобы они опирались на прочную правовую базу. Буквально все этапы избирательного процесса, начиная от создания избирательных комиссий и кончая объявлением результатов голосования, таят опасность злоупотреблений, избежать которых можно только через детальное правовое регулирование. Россия не имеет пока значительного опыта проведения избирательных компаний и необходимого доверия населения к органам, организующим выборы. В ходе избирательных компаний возникает много споров и даже острых конфликтов между кандидатами. В связи с этим законодательство о выборах предусматривает весьма частую возможность обращения в суд.