Актуальность темы
исследования обусловлена тем, что состояние объектов муниципальной собственности, качество их функционирования и уровень развития во многом определяют социально-экономическую ситуацию в любом муниципальном образовании, число которых возросло после вступления в силу ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 11 тыс. до 24 тыс.
Наиболее острыми проблемами в развитии муниципальной собственности остаются в настоящее время: высокие трансакционные издержки в ее управлении, монополия муниципального сектора экономики в отдельных сферах местного хозяйства, несоответствие полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам, постоянный дефицит местных бюджетов и низкая доля в его доходной части поступлений от управления муниципальной собственностью, в результате чего 80 процентов муниципалитетов являются дотационными.
Существующие различия в обеспечении территорий объектами муниципальной собственности обуславливают существенную неравномерность в социально-экономическом обустройстве муниципальных образований и требуют применения адекватных мер по решению данной проблемы. Отсутствие в значительной мере эффективных институтов управления муниципальной собственностью, нерешенность назревших социальных проблем, неэффективное использование имеющихся ресурсов обусловили необходимость научно-обоснованной коррекции существующей ристемы развития муниципальной собственности.
Важным моментом в исследовании проблем и противоречий социально-экономического развития территорий в условиях рыночных реформ выступает анализ и обобщение существующих концепций и стратегий развития муниципальной собственности в городских округах.
Все более актуальными становятся механизмы формирования и использования муниципальной собственности, изменения организационно-правовых форм существующих муниципальных предприятий, активного привлечения частного капитала и инвестиций, применения современных форм управления объектами муниципальной собственности. Таким образом, актуальность проблемы и ее высокая практическая значимость определили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Анализ опубликованных научных работ свидетельствует о том, что проблемы управления собственностью муниципальных образований находят достаточно широкое отражение в современных трудах. В их ряду следует отметить фундаментальные работы в области экономической и институциональной теории, раскрывающие научные взгляды на современные процессы управления отношениями собственности. Отдельные аспекты данной проблемы отражены в научных исследованиях в области управления экономикой регионов и муниципальных образований.
Среди исследователей-теоретиков, внесших существенный вклад в развитие теории отношений собственности, можно выделить таких ученых, как: Л. И. Абалкин, В. Ф. Абрамов, JI.A. Велихов, Я. И. Кузьминов, В. И. Кушлин, Д. С. Львов, Д. Норт, P.M. Нуреев, А. Н. Олейник, А. Д. Радыгин, В. И. Чалов и др1.
Проблемы функционирования и развития муниципального хозяйства,.
I. Абалкин Л. И. Выбор за Россией. — М.: Институт экономики РАН, 1998, Абрамов В. Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура.- М.: ФГ НИКА, 1996, Велихов Л. А. Основы городского хозяйства: Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. — М.: Наука, 1996, Кузьминов Я. И., К. А. Бендукидзе, М. М. Юдкевич. Курс институциональной экономики. Учебник. — М.: ГУ ВШЭ, 2006, Экономика региона: технологии деловой активности./ Редкол.: Кушлин В. И., Пономаренко Б. Т. и др.- М.: Универсум Паблишинг, 1999, Введение в институциональную экономику. Под обшей ред. Львова Д. С. — М.: Экономика, 2005, Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. Научная редакция Б. З. Мильнера.- М.: Начала, 1997, Институциональная экономика. Под обшей ред. Олейника А. Н.- М.: ИНФРА-М, 2005, Радыгин А. Д., Чалов В. И. Институциональные проблемы экономического и социального развития регионов.//Экономика региона: технологии деловой активности. — МЛ 999. и др. места и роли муниципальной собственности в системе экономических отношений территориальных сообществ нашли отражение в работах: Ю. П. Алексеева, Р. А. Белоусова А.Г. Воронина, A.JI. Гапоненко, М. В. Глазырина, Г. В. Гутмана, В. Б. Зотова, Ю. С. Дулыцикова, В. Г. Игнатова, А. Н. Коробова, С. Б. Мельникова, В. А. Николаева, В. Ф. Уколова, Ю. В. Филиппова, Н. В. Шумянковой и др2.
Различные аспекты управления муниципальной собственностью в городах рассмотрены в работах: Алисова А. Н., В. В. Григорьева, Б. М. Гринчеля, В. Н. Лексина, И. А. Остриной, В. Е. Рохчина, А. В. Руднева, А. Н. Швецова и др3.
Вместе с тем, проблемы управления развитием муниципальной собственности в городских округах в изменяющихся российских условиях изучены, по мнению автора, недостаточно. Существенным фактором,.
Алексеев Ю.П., Алисов А. Н. Территориальная социально-экономическая организация. — М., 1999, Гапоненко A.JT. Стратегия социально-экономического развития: страна, регион, город. Учебное пособие. — М.: РАГС, 2001, Белоусов Р. А. Экономическая история России: XX век. Т. 1−5 -М.:ИздАТ, 1999;2006, Глазырин М. В. Муниципальная самоорганизация. — М.: Наука, 2003, Гутман Г. В., Илларионов А. Е., Кретинин В. А., Лапыгин Ю. Н., Муратов А. И. Стратегия развития муниципалитета. — М.: ЮРКНИГА, 2003, Мироедов А. А., С. В. Федин, Управление региональной экономикой. М. Финансы и статистика 2001, Дулыциков Ю. С. Региональная политика и управление.- М.: РАГС, 1998, Зотов В. Б., Макашева З. М. Муниципальное управление. М.: ЮНИТИ, 2002, Иванов В. В., А. Н. Коробов. Муниципальный менеджмент. Справочное пособие. — М.:ИНФРА-М, 2002, В. Г. Игнатов Экономика муниципальных образований. — М.: Изд. центр «МарТ», 2005, Лексин В. Н., Швецов А. Н. Муниципальная Россия.- М.: Наука, 2000, Мельников С. Б. Формирование корпоративного управления муниципальными образованиями России в условиях кризиса. — М.: АРиНА, 1996, Николаев В. А. Институциональные основы корпоративного развития экономики муниципальных образований. — Ульяновск: «Корпорация технологий продвижения», 2003, Уколов В. Ф. и др. Народ, государство, регионы: стабильность развития. М.: 2001, Шумянкова Н. В. Муниципальное управление. — М.: Экзамен, 2002. и др.
3Лексин В.Н., Швецов А. Н. Муниципальная Россия.- М.: Наука, 2000, Лексин В. Н.,.
A.Н. Швецов Новые проблемы российских городов. Муниципализация социальных объектов: правовые и финансовые решения. — М.:УРСС, 1999, Алисов А. Н. и др. Управление развитием города: современные подходы и технологии. Под ред.
B.А.Николаева. М.: МДС, 1999, Григорьев В. В., Острина И. А., Руднев А. В. Управление муниципальной собственностью. — М.: Дело, 2001, Гринчель Б. М., Шуссманн К., Костылева Н. Е. Экономические стратегии активных городов.- Санкт-Петербург, Наука, 2002, Рохчин В. Е., Жилкин С. Ф. Стратегический выбор города: научное обоснование и механизмы реализации. — Санкт-Петербург, 1999, и др. тормозящим этот процесс, является слабость методологического и методического обеспечения их разработки. В тоже время современная практика остро нуждается в обобщении позитивного опыта управления развитием муниципальной собственности городских округов, обеспечивающего повышение уровня качества жизни их населения.
Основная цель диссертационного исследования состоит в уточнении концептуальных основ и выработке научно-практических рекомендаций по управлению развитием муниципальной собственности городских округов.
В соответствии с поставленной целью исследование предполагает решение следующих задач:
— раскрыть содержание и методы управления муниципальной собственностью в городских округах в условиях реформы местного самоуправления;
— обосновать стратегические инструменты развития муниципальной собственности на основе анализа зарубежной и отечественной практики управления;
— уточнить критерии экономической оценки земли и особенности современного управления земельными ресурсами городского округа;
— сформулировать организационные требования к подготовке и проведению земельных торгов и повышения их эффективности;
— выявить основные индикаторы, отражающие степень влияния достигнутого объема находящейся в частной собственности земли на основные экономические показатели развития муниципального образования;
— разработать программу развития муниципальной собственности в условиях реформирования местного самоуправления;
— уточнить механизмы аренды и лизинга в управлении развитием муниципальной собственности городского округа;
Объектом исследования является процесс управления развитием муниципальной собственности городских округов.
Предметом исследования выступают совокупность управленческих и социально-экономических отношений, возникающих в процессе развития муниципальной собственности городских округов в условиях реформирования местного самоуправления в России.
Теоретической и методологической основой исследования являются научные разработки отечественных и зарубежных авторов по управлению муниципальной собственностью, а также работы ученых-экономистов в области экономической теории и прикладные исследования по данной тематике. Методической основой исследования являются федеральные законы, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, касающиеся управления муниципальной собственностью, приватизации, оценки рыночной стоимости.
В работе используются методы экономического и статистического анализа, исследуется зарубежный опыт и опыт, накопленный в регионах и муниципальных образованиях по вопросам управления муниципальной собственностью. В процессе исследования использованы, нормативные документы и статистические данные Ульяновской области по вопросам экономического и социального развития в условиях трансформации института муниципальной собственности.
Новые научные результаты, полученные лично автором в процессе исследования, состоят в следующем:
1. Уточнены концептуальные основы и выработаны научно-практические рекомендации по управлению развитием муниципальной собственности городских округов. В качестве основных параметров эффективности управления муниципальной собственностью выделены: социальная значимость производимых товаров и услуг, увеличение доходов местного бюджета, сумма привлекаемых инвестиций, формирование единых объектов недвижимости, включающих земельный участок и расположенные на нем зданияиспользование недвижимости на принципах правового зонирования вместо нынешнего административного «целевого использования» земельных участков и других недвижимых объектов.
Предложено в качестве стратегических инструментов развития муниципальной собственности использовать долгосрочное бизнес-планирование хозяйственной и инвестиционной деятельности муниципальных предприятий, проводить мониторинг состояния и стоимости каждого объекта муниципальной собственности, оптимизировать структуру муниципальной собственности путем акционирования и приватизации избыточной части муниципального сектора экономики, использовать высокодоходную муниципальную собственность в коммерческих целях, вовлекать в экономический оборот земельные участки на основе конкурентных процедур, предоставлять право аренды на объекты муниципальной собственности исключительно через процедуры торгов.
2. Уточнены критерии экономической оценки земли в городском округе. В частности предложены критерии по: доступности к центру города, к объектам образования, воспитания и культуры, административно-бытовым и торговым объектам, лечебно-оздоровительным и другим объектам социальной сферы обслуживанияоборудованию и благоустройству территории района и микрорайона города, транспортной доступности территорииэстетической и ландшафтной ценности территории застройки и окружения, наличию зон охраны исторических, архитектурных и природных памятниковэкологическому состоянию окружающей среды, санитарно-гигиенических и микроклиматических условий, природно-рекреационной ценности территориисостоянию инженерно-геологических условий строительствапрогнозу рисковых ситуаций и природных катаклизмов, ограничивающих или увеличивающих необходимость дополнительных затрат на выполнение работ по улучшению оцениваемой территорииналичию зон особого использования: железнодорожных путей, объектов оборонного назначения и т. п.
3. Сформулированы организационные требования к подготовке и проведению земельных торгов и повышения их эффективности: четкие границы земельных участков, которые предполагается предоставлять в собственность или арендуспециальные процедуры проведения торгов по продаже земельных участков, имеющих обременения (объекты незавершенного строительства, ветхое жилье и т. д.) — наличие документов, содержащих полную и точную информацию об инженерных коммуникациях, технических условиях подключения к сети инженерной инфраструктурыбаланс интересов в договорах аренды между застройщиками и муниципальным сообществомповторные торги наиболее привлекательных участков, не проданных на предыдущих торгах. На их основе проведена сравнительная оценка земельных участков в районах Ульяновского городского округа.
4. Выявлены основные индикаторы, отражающие степень влияния достигнутого объема находящейся в частной собственности земли на основные экономические показатели развития муниципального образования: доля земельных участков, находящихся в частной, собственности и используемых для производственной и коммерческой деятельности, от общей площади всех земельных участков, расположенных в черте городаплощадь земельных участков, находящихся в частной собственности и используемых для производственной и коммерческой деятельности, на душу населения городадоля доходов от приватизированных земель в общих доходах бюджета.
5. Разработана программа развития муниципальной собственности в условиях реформирования местного самоуправления. Основные положения программы предусматривают: повышение доходов местного бюджета на. основе эффективного управления муниципальной собственностьювыявление и инвентаризацию имущества юридических и физических лицсоздание земельного кадастра и повышение эффективности управления земельными отношениямиусиление контроля выполнения договорных обязательствприменение санкций за нарушения арендных отношений по муниципальному нежилому фондуактивное использование инструментов аренды и лизинга в развитии управления имуществом муниципального образованиявнесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ.
6. Предложено создание общественного Совета по контролю развития муниципальной собственности в городском округе. Основными задачами Совета выделены: участие в разработке стратегии и оценки эффективности управления муниципальной собственностью, управление приватизацией муниципального имущества, исключающего возможности необоснованного субъективизма, проведение мониторинга и предоставление населению объективной информации о состоянии и направлениях воспроизводства собственности муниципального сообщества, анализ деловой активности менеджмента предприятий и качества управления муниципальными предприятиями, участие в организации и проведении торгов по продаже и аренде муниципальных объектов, а также разработке предложений по использованию, получаемых в результате этого средств, на социально значимые проекты. В состав Совета входят депутаты местного совета, ученые и специалисты в области управления муниципальной собственности, представители других общественных объединений.
Практическая значимость работы заключается в том, что разработаны теоретические положения, дополняющие и развивающие научные достижения в области теории управления региональной экономикой. Исследование доведено до институционально обоснованных стратегий, программ, технологий и рекомендаций, направленных на развитие муниципальной собственности городских округов в условиях реформы местного самоуправления в Российской Федерации.
Основные теоретические положения и практические выводы диссертанта могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях, в процессе подготовки студентов и аспирантов, в системе экономического образования по курсу: «Региональный и муниципальный менеджмент».
Апробация работы. Положения, изложенные в работе, прошли апробацию на региональных научно-практических конференциях. Теоретические положения исследования использовались при разработке и чтении лекционных курсов в практике преподавания учебных дисциплин «Управление государственной и муниципальной собственностью» и «Муниципальное хозяйство» для студентов Ульяновского кооперативного техникума.
По теме диссертации автором опубликовано 5 научных работ общим объемом 1,75 усл. п. л., которые раскрывают особенности управления развитием муниципальной собственности.
Логика и структура работы. Цель и логика исследования определяют структуру диссертационной работы, состоящей из введения, двух глав, заключения, списка литературы, приложений, таблиц и рисунков.
Заключение
.
Исследуя состояние и механизмы развития муниципальной собственности в городских округах в условиях реформирования местного самоуправления, автором формулируются следующие основные выводы и практические рекомендации:
1. Местная экономическая политика рассматривается автором как совокупность мер, осуществляемых органами местной власти или при ее участии, направленных на расширение экономического потенциала территории и повышение эффективности использования имеющихся ресурсов, усиление конкурентоспособности местных предприятий. Стратегической целью местной экономической политики является рост качества жизни населения — обеспечение его эффективной занятости и создание надежной налоговой базы для местного бюджета, позволяющей реализовывать необходимые социальные программы. Процесс формирования местной экономической политики заключается в подготовке стратегии экономического развития муниципального образования и концепции местной экономической политики.
2. Под рыночным потенциалом экономики муниципального образования подразумеваем совокупность характеристик муниципального образования, отражающих возможности реформирования экономики муниципального образования на основе рыночных механизмов хозяйствования. С точки зрения возможностей развития рыночных отношений в экономической сфере выделены три типа муниципальных образований:
1) муниципальные образования с высоким рыночным потенциалом;
2) муниципальные образования со средним рыночным потенциалом;
3) муниципальные образования с низким рыночным потенциалом.
Для муниципальных образований с высоким рыночным потенциалом целесообразно комплексное внедрение рыночных механизмов управления хозяйствующими субъектами: развитие конкуренции в сфере управления объектами муниципальной собственности, использование арендных и концессионных принципов управления данными объектами, развитие негосударственных форм управления.
Для муниципальных образований со средним рыночным потенциалом развитие конкуренции в сфере управления хозяйствующими субъектами ограничено объемом платежеспособного спроса на услуги. Поэтому конкуренция условно смещается на уровень ниже, т. е. в сферу подрядных работ по содержанию и ремонту объектов муниципальной собственности.
Для муниципальных образований с низким рыночным потенциалом в первую очередь необходимо разделение экономической деятельности в управлении хозяйствующими субъектами на две составляющие: управление и обслуживание объектов муниципальной собственностипоставка муниципальных услуг.
3. Приватизация предприятий рассматривается как структурный элемент единой политики по управлению муниципальным имуществом, направленный на получение в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе отдачи от приватизации в форме расширения налогооблагаемой базы, создания дополнительных рабочих мест, наполнения местного рынка товарами и услугами местных товаропроизводителей, повышения эффективности их функционирования.
4. Применение практики передачи неиспользуемого или неэффективно используемого муниципального имущества в муниципальную казну с последующей передачей иному муниципальному унитарному предприятию позволяет достичь две цели:
— реализуется политика наиболее эффективного распоряжения муниципальным имуществом;
— достигается экономия денежных средств путем освобождения МУП от дополнительного налогового бремени (НДС, налог на прибыль и налог на имущество).
5. Для работы по недопущению банкротства муниципальных предприятий необходимо разработать и реализовать программу антикризисного управления муниципальными предприятиями. В основу программы должны быть заложены основные понятия кризиса, последствия введения процедур банкротства, мониторинг работы с предприятиями-банкротами, анализ финансового положения и платежеспособности существующих муниципальных предприятий, методы и задачи финансового оздоровления и реструктуризации муниципальных предприятий.
Антикризисное управление определено как исследование внешней и внутренней среды субъекта с целью выявления внешних угроз и слабых сторон организации. Для решения выделенных проблемы внешнего и внутреннего характера и контроля за их исполнением автором предложено создание центра антикризисного управления, в состав которого должны входить специалисты администрации города и отраслевых подразделений. В нем будет происходить согласование проектов, обеспечение эффективного движения финансовых, материальных, информационных и кадровых потоков в ходе проведения антикризисных мероприятий. В ходе работы планируется: снизить издержки производства за счет выявленных внешних и внутренних резервов, улучшить качество предоставляемых услуг, минимизировать убытки муниципальных предприятий и увеличить их доходность, обеспечить сохранность муниципального имущества и поступление в бюджет части прибыли от деятельности МУП.
6. Цель модернизации бюджетного процесса — создание условий для максимально эффективного управления государственными, муниципальными финансами, которые должны быть четко привязаны к функциям местного самоуправления. Это может быть достигнуто, когда:
• собственные доходы регионального и местных бюджетов станут основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходов, включая выравнивание бюджетной обеспеченности городов и региона в целом.
• налоговые полномочия органов власти региона и местного самоуправления не ограничивают перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволяют переносить налоговую нагрузку в другие регионы и муниципальные образования.
• каждому муниципальному образованию гарантирован минимальный норматив отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональным и местными бюджетами.
7. Основными институциональными направлениями реформы местного самоуправления в Российской Федерации являются:
• существенное перераспределение регулятивных, исполнительных и контрольных полномочий между уровнями публичной власти;
• введение двухуровневой территориальной модели организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации;
• перераспределение финансовых полномочий между уровнями публичной власти адекватно принятому новому распределению регулятивных, исполнительных и контрольных полномочий;
• ликвидация «нефинансируемых мандатов» на всех уровнях бюджетной системы в Российской Федерации.
8. Создание эффективной системы управления муниципальным имуществом предполагает сосредоточение нормотворческих, организационных и управленческих усилий органов местного самоуправления на следующих основных направлениях:
— полный и своевременный учет муниципального имущества и ведение его реестра, включающий многоаспектное (техническое, экономическое, правовое) описание соответствующих объектов учета. оптимальность управленческих решений по распоряжению муниципальным имуществом, в том числе при его отчуждении, закреплении в хозяйственном ведении или оперативном управлении, передаче в пользование или доверительное управление, внесении в качестве вклада при создании хозяйственных обществ, использования в качестве обеспечения кредитных обязательств.
— обеспечение надлежащего содержания и эффективного использования муниципального имущества, включая меры по повышению инвестиционной привлекательности муниципальной недвижимости.
— эффективный контроль сохранности и использования по назначению муниципального имущества.
9. Сущность институциональной концепции земли как объекта недвижимости определена тем, что переход к ликвидации монополии государственной собственности на землю существенным образом изменил характер и содержание земельных отношений. В результате установления множественности форм земельной собственности и включения земли как объекта недвижимости в систему рыночного оборота путем совершения купли-продажи, залога, наследования, аренды земельные отношения приобрели имущественный характер. Основным содержанием и последствиями всех рыночных экономических преобразований в земельных отношениях являются:
• формирование единых объектов недвижимости, включающих земельный участок и расположенные на нем здания, строения, сооружения;
• регулирование использования недвижимости на принципах правового зонирования вместо нынешнего административного «целевого использования» земельных участков и других недвижимых объектов;
• вовлечение земельных участков в экономический оборот, на основе конкурентных процедур предоставления земельных участков и прав по их использованию;
• содействие гражданскому обороту земли с целью обеспечения её наиболее эффективного использования;
• содействие выявлению рыночной цены на объекты недвижимости, включая земельные участки;
• создание простой и понятной административной системы обслуживания участников рынка недвижимости.
10. Анализ мирового опыта регулирования земельных отношений позволяет заключить, что при законодательном закреплении частной собственности на земли различных категорий и введении правил и условий их использования и хозяйственного оборота, государство в последние годы стимулирует внедрение аренды как вторичной формы земельного права, а многие государства проводят политику по выкупу земель в государственную и муниципальную собственность.
11. Аренда представляет собой один из механизмов управления муниципальной собственностью и получения от нее экономического и социального эффекта, являясь при этом для собственника возобновляемым источником поступлений. Аренда позволяет органам местного самоуправления решить следующие задачи:
• включить в сферу аренды все виды объектов собственности и за счет этого увеличить поступления в бюджет соответствующей территории;
• заключать договоры аренды в едином пакете с договорами о предоставлении коммунальных услуг;
• обеспечить защиту прав и интересов инвесторов и арендаторовгарантии в их взаимоотношениях с органами местного самоуправления.
12. Предложено создание общественного Совета по контролю развития муниципальной собственности в городском округе. Его основными задачами являются: участие в разработке стратегии и оценки эффективности управления муниципальной собственностью, управление приватизацией муниципального имущества, исключающего возможности необоснованного субъективизма, проведение мониторинга и предоставление населению объективной информации о состоянии и направлениях воспроизводства собственности муниципального сообщества, анализ деловой активности менеджмента предприятий и качества управления муниципальными предприятиями, участие в организации и проведении торгов по продаже и аренде муниципальных объектов, а также разработке предложений по использованию, получаемых в результате этого средств, на социально значимые проекты.
