Управление развитием системы услуг общего и дошкольного образования: на примере г. Санкт-Петербурга

Россия располагает уникальной системой дошкольного, общего среднего и начального профессионального образования, в которой насчитывается около 140 тысяч образовательных учреждений с контингентом обучающихся и воспитанников примерно 20 миллионов человек. От положения дел в системе образования зависит самочувствие практически всего населения России.

С одной стороны, у населения страны стали формироваться принципиально новые ценностные ориентиры, изменился весь комплекс условий жизни, появился выбор различных форм обучения, медицинского обслуживания, страхования, отдыха и других услуг, ранее отсутствующих. Наряду с традиционным общегосударственным бесплатным обслуживанием стал интенсивно развиваться рынок социальных услуг. При этом доля платных социальных услуг за последние годы существенно возросла.

Наряду с положительными тенденциями в области общего и дошкольного образования неуклонно из года в год увеличивается количества детей, имеющих серьезные отклонения в здоровье (нарушения зрения, слуха, речи, опорно-двигательного аппарата и др.).

Учитывая уровень заболеваний, местные органы самоуправления стали уделять больше внимания учебно-воспитательному процессу, направленному на коррекцию отклонений в умственном и физическом развитии детей. Соответственно, неуклонно стала увеличиваться сеть специальных (коррекционных) образовательных учреждений, где наряду с детьми, нуждающимися в коррекционном образовании, должны обучаться примерно 30% детей с последствиями полиомиелита и детского церебрального паралича. Наряду с ними, продолжает расти количество детей-сирот, в том числе социальных сирот (при живых родителях). Однако существующая же сеть образовательных учреждений для больных детей и детей-сирот, включающая в себя порядка 1500 учреждений различных видов, далеко не обеспечивает потребности в содержании и обучении таких детей.

С другой стороны, наполняемость групп и классов больными детьми в 1,5 — 2 и более должна быть меньше. При этом объемно-планировочные решения общих и детских учреждений должны предусматривать дополнительные помещения. Кроме того, состав образовательных услуг для каждой категории школьников и воспитанников существенным образом отличаются.

Вместе с тем за последние 10 лет объем финансовых ресурсов, поступающих в систему образования, сократился в сопоставимых ценах в 2−3 раза. Финансирование из бюджетов всех уровней в настоящее время составляет 3,58% ВВП, с учетом кредиторской задолженности образовательных учреждений — 4% ВВП. Еще 1−1,5% ВВП поступает в систему образования из частных источников в виде оплаты услуг образовательных учреждений и преподавателей.

Сокращение финансирования системы образования из бюджетов всех уровней привело уменьшению бюджетных расходов в расчете на 1 ученика общеобразовательной школы в среднем по России более, чем на 40%, Это свидетельствует о невозможности выполнения государством взятых на себя и во многом декларативных обязательств.

Актуальной для системы общего образования остается проблема сохранения сети образовательных учреждений. За последние 5 лет ввод зданий школ сократился примерно в 4 раза. Это ведет к переполнению классов, еще ряд школ работает в две, а то и в три смены. И это притом, что крайне неблагоприятное положение складывается со здоровьем учащихся. Так, по данным государственной статистики, на 100 тыс. детей до 14 лет ежегодно приходится около 67 тыс. случаев заболеваний. Высока заболеваемость нервно-психической системы (каждый третий школьник имеет отклонения от нормы). В связи с этим и в средней школе одним из б важнейших, к огромному сожалению, направлений работы является обеспечение адекватных условий не только для получения образования, но и коррекции нарушений развития, лечения, социальной адаптации детей с ограниченными возможностями здоровья.

Постоянно ухудшается и материально-техническая база существующих школьных и дошкольных учреждений. Огромное число детских садов нуждаются в реконструкции и капитальном ремонте. Практически не выделяются средства на оснащение учебно-воспитательного процесса. Игрушки и книги нового поколения, учебно-наглядные пособия все менее доступны для школьных учреждений, особенно сельских.

Рассматривая указанные проблемы, необходимо обратить внимание на то, что выход из сложившегося положения не может быть быстрым и простым. Необходимо последовательное, эволюционное реформирование системы предоставления образовательных услуг с учетом того, что формирование в стране нового социально-экономического уклада и государственно-политических реалий требует проведения достаточно радикальных преобразований в структуре, содержании, экономике системы образования и управлении.

Упование на то, что в ближайшие годы у нас может быть сформирован обширный средний класс, способный взять на себя основную социальную нагрузку, не только наивное, но и опасное по своим последствиям. Ибо формирование значимого в общественной и экономической жизни среднего класса, как показывает исторический опыт других народов, — это процесс, который займет не одно десятилетие, поскольку требует значительных по масштабу изменений не только в экономической сфере, но и в сознании людей.

Следует отметить, что для развития новых систем общего и дошкольного образования необходимы и новые принципы их финансирования. Между тем установившийся еще с 20-х годов прошлого 7 столетия принцип остаточного финансирования на нужды здравоохранения, образования, культуры и науки даёт о себе знать и сегодня. Система государственного образования не может осуществлять финансирование новых образовательных проектов в полном объеме. Новые образовательные проекты для своей реализации требуют не только высокую профессиональную и личностную готовность педагога, широкий арсенал средств для оказания образовательных услуг, но и высокую оплату за их предоставление.

Развитие новых форм организации предоставления образовательных услуг общими и дошкольными учреждениями зависит не только от расширения разрешенных ныне платных образовательных услуг, но и от заключения юридических договоров и соглашений между обоими участниками образовательного процесса — с одной стороны, образовательным учреждением, а с другой — родителями и их детьми.

Для нормального функционирования новых образовательных учреждений сегодня уже не подходят те типовые положения, которые в течение долгого времени регламентировали деятельность различных обще образовательных структур: школ и детских садов-яслей. В этих условиях приобретают больший вес и значение правовые уставы, договора и инструктивные письма, которые учитывали бы индивидуальную специфику каждого образовательного учреждения, финансируемых зачастую из многоканальных источников.

Реализация указанного подхода немыслима без пересмотра штатного расписания школьных и дошкольных учреждений, утверждения достойной заработной платы педагогов и воспитателей, без обновления мебели и инвентаря учреждений. Такие возможности имеются сегодня, к сожалению, только в негосударственных учреждениях, т. е. частных школах, детских садах, яслях.

В решении сложных проблем финансовой стабилизации, в определении рациональной политики в бюджетном процессе особая роль отводится разработке и обоснованию стоимости образовательных услуг, норм и нормативов их финансирования. Необходимость в их разработке обусловлена новыми для экономики страны направлениями использования финансовых ресурсов в целях, прежде всего, выполнения государством принятых на себя обязательств по бесплатному предоставлению услуг в образовании, здравоохранении, культуре.

Отсутствие единых правовых и методических основ вынудило субъектов РФ самостоятельно формировать социальные нормы и нормативы, поскольку на практике существующее отраслевое законодательство содержит множество норм, ведущих к удорожанию бюджетной образовательной услуги.

Между тем в условиях отсутствия четко зафиксированных конституционных обязательств по образовательной услуге требования по финансированию образования, как и раньше, основываются на потребностях сети образовательных учреждений. При составлении проектов бюджетов эта потребность учитывается по сети, которая сложилась за предыдущие годы. Кроме того, в Законе РФ «Об образовании», и в «Типовом положении об общеобразовательном учреждении» речь идет об обязательных общеобразовательных программах и общеобразовательных программах углубленного изучения, а также о дополнительных образовательных программах. По закону дополнительные образовательные программы предоставляются за плату. Отсутствие государственного образовательного стандарта приводит к размыванию границ между теми учебными программами, которые преподаются бесплатно, и программами, преподавание которых выходит за рамки стандартного набора образовательных услуг, а, следовательно, и стандартной стоимости.

По результатам исследований автора, на начало 2005 г., многими субъектами РФ разработаны минимальные социальные стандарты применительно лишь к 35% их расходов. Причем самые большие проблемы возникли в отношении предоставлении услуг в образовании и здравоохранении, поскольку контингент населения нуждающихся в этих отраслях социально-культурной сферы существенно изменился. Возросла заболеваемость взрослого населения, подростков и детей примерно в полтора раза.

В результате каждая школа получила свой собственный норматив. По существующему законодательству федеральных нормативов в сфере общего образования быть не может — ведь за выполнение норматива отвечает тот, кто его устанавливает. Однако Министерство образования и Министерство финансов рекомендуют минимальные значения нормативов для школ городских поселений, крупных сельских поселений и иных территориальных образований.

Формированию социальных нормативов и стандартов посвящены работы ряда отечественных ученых и специалистов: К. Ю. Белой, В. Э. Гордина, И. Г. Даутова, Э. Днепрова, Р. О. Жуковской, О. В. Кубликова, JI.E. Курнешовой, Т. А. Марковой, Т. А. Матвеевой, М. Д. Маханевой, В. Г. Нечаевой, JT.B. Парамоновой, JI.B. Поздняк, Я. С. Турбовского, М. М. Цапенко, В. М. Филиппова и др.

Однако в трудах ученых и практиков основное внимание уделялось концептуальным положениям, в то время как проблема, связанная с повышением содержания образовательных услуг с учетом контингента по заболеваемости школьников и воспитанников требует дополнительных исследований.

Однако ряд важных аспектов проблемы развития образовательных услуг применительно к новым условиям хозяйствования разработан недостаточно. В частности, недостаточно полно изучены вопросы ю возможности соблюдения государства принятых им обязательств, эффективности использования вложенных средств, не решена проблема организации предоставления ряда образовательных услуг негосударственными образовательными учреждениями, отсутствует система контроля финансирования при предоставлении образовательных услуг в государственных школьных и дошкольных образовательных учреждениях.

Значимость для экономической теории и практики рассматриваемых вопросов, их недостаточная разработанность обусловили выбор темы и направлений настоящего исследования.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационной работы состоит в определении научно-обоснованных организационно-экономических форм управления предоставлением услуг в общих и дошкольных учреждениях.

Для апробации теоретических положений и рекомендаций использовалась информация о состоянии и развитии образовательных услуг в общих дошкольных образовательных учреждениях г. Санкт-Петербурга.

Достижение поставленной цели исследования потребовало решения следующих задач: раскрытие сущности и направленности действующих нормативных актов Российской Федерации и используемых при предоставлении образовательных услуганализ затрат на предоставление образовательных услуг общими и дошкольными учреждениями с учетом обслуживания ими различного контингента обучающихся и, направленному на коррекцию отклонений в умственном и физическом развитии детейформирование разнообразных образовательных услуг с учетом контингента учащихся и воспитанников общих и дошкольных образовательных учреждений, а также возможного их заболеванияи обоснование минимальной потребности в материальных, трудовых и финансовых ресурсов для предоставления образовательных услуг различным категориям учащихся и воспитанниковразработка методических основ определения нормативов бюджетного финансирования образовательных услуг, предоставляемых разными общими и дошкольными образовательными учреждениями регионаразработка рекомендаций по эффективному планированию бюджетных средств с целью финансирования образовательных услуг на стадии формирования бюджета региона.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования выступают экономические и правовые условия предоставления образовательных услуг в дошкольных и школьных учреждениях с учетом контингента воспитанников и школьников. Объектом исследования являются управленческие отношения, возникающие в процессе предоставления услуг.

Теоретической и методологической основой исследования послужило системное использование многоаспектных знаний по изучаемым вопросам, базирующиеся на теории системного подхода, теории экономического и логического анализа, методах экономико-статистического моделирования и экспертных оценок.

Статистическую и информационную базу диссертации составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Администрации Санкт-Петербурга по формированию текущих бюджетов развития народного образования, справочные и статистические материалы по исследуемым вопросам.

Научная новизна диссертационной работы заключается в обосновании методических основ и комплексного подхода к выбору решений при формировании образовательных услуг и их использовании в деятельности образовательных учреждений.

Новые научные результаты, по мнению автора, состоят в следующем: дана оценка эффективности использования выделяемых средств на предоставление образовательных услуг в общих и дошкольных учреждениях г. Санкт-Петербурга. Показано, эффективность использования бюджетных средств зависит от сохранения ряда условий, которыми руководствовалась администрация образовательных учреждений в процессе расчета стоимости услуг. теоретически обоснован минимальный набор показателей, характеризующих бюджетную обеспеченность образовательных услуг в общем и дошкольном образовании. Поскольку в образовательном процессе участвуют не только педагоги и обслуживающий персонал, а также основные фонды, создающие условия для нормального протекания процесса обучения, необходимо учитывать их «вклад» в стоимость образовательных услуг. разработаны методические основы определения минимального социального стандарта предоставления образовательных услуг в сфере общего и дошкольного образования. Суть минимального стандарта состоит в строгом соблюдении количества и качества образовательных услуг для каждой категории учеников и воспитанников. разработаны мероприятия по эффективному использованию стоимостных показателей образовательных услуг при разработке бюджета административно-территориального образования. Автором предложен комплекс мероприятий обеспечивающих снижение расходов на предоставление образовательных услуг. К ним следует отнести: широкое использование аудио и видео техники, строгий учет потребляемых энергоресурсов и др. предложены рекомендации по повышению эффективности использования бюджетных средств для финансирования образовательных учреждений Санкт-Петербурга с учетом контингента посещающих в разных районах города. В целях эффективного использования помещений школьных и дошкольных учреждений предложено администрациям города учитывать возможности учреждений с целью устранения второй и третьей смен обучения.

Цели и задачи диссертационной работы предопределили ее структуру. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Выводы по третьей главе.

1. Полученные результаты расчета норматива удельных затрат на предоставление услуг в дошкольных образовательных и общеобразовательных услуг в различных районах города свидетельствуют об определенном разбросе их значений от средней величины. Отклонения можно объяснить не только разными условиями функционирования, но и, на наш взгляд, нарушениями финансовой дисциплины районными учреждениями образования. Особенно эти отклонения наблюдается в таких статьях расхода как «Медикаменты и перевязочные средства», «Электроэнергия», «Тепловая энергия», «Газ», «Прочие коммунальные услуги», «Прочие текущие расходы».

2. При исключении из расчета норматива удельных расходов по статьям «Оплата текущего ремонта оборудования и инвентаря», «Оплата текущего ремонта зданий и помещений», «Приобретение непроизводственного оборудования и предметов длительного пользования для государственных учреждений», «Капитальный ремонт объектов социально-культурного и бытового назначения», полученные результаты можно рекомендовать к внедрению. Финансирование этих статей расхода должно осуществляться при наличии дополнительной согласованной документации, подтверждающей необходимость в покрытии затрат из специального централизованного фонда, создаваемого в целях поддержания в эксплуатационном состоянии зданий и сооружений, состоящих на балансе учреждений отрасли «Народное образование».

3. В целях уточнения расходов на образовательные услуги по типам и видам учреждений необходимо проводить инвентаризацию площадей помещений, занимаемых ими, а также технического состояния и целесообразность проведения определенных видов ремонта оборудования и зданий.

Заключение

.

Образовательная политика России ориентирована на интеграцию в мировое пространство. Система образования, будучи гибкой и мобильной, обеспечивает личности возможность непрерывного обучения на протяжении всей жизни. Необходимо создавать условия как для узкой специализации, так и для многопрофильной подготовки личности, его профессиональной самореализации в соответствии с задачами социально-экономического развития отдельных его регионов, государства в целом.

Образование, взаимодействуя и вовлекая в образовательный процесс другие социальные институты, содействует полноценной социализации личности. За образование и обучение детей ответственно все общество в целом: семья, педагогические коллективы, общественные организации, средства массовой информации, гражданское сообщество, мир экономики, политические силы и т. д. Между всеми заинтересованными сторонами устанавливается социальное партнерство.

Государство и система образования гарантируют открытость, доступ и равные стартовые возможности в получении образования для всех граждан нашей страны, независимо от их социального положения, места проживания, этнической, конфессиональной принадлежности и т. д. Равные стартовые возможности способствуют формированию базовой культуры личности, ее общей и функциональной грамотности.

В контексте этих мировых тенденций нынешнее состояние отечественного образования, в том числе системы среднего общего образования, требует критического осмысления достигнутых результатов. Реальная ситуация такова, что в данной сфере результаты отечественного образования не в полной мере обеспечивают устойчивый экономический рост и развитие человеческого капитала.

Рассмотрение общего и дошкольного образования как стратегического ресурса развития общества предполагает осуществление качественных преобразований на каждом из его уровней. Среднее общее образование, как базовое звено системы непрерывного образования, вступая в следующий этап своего развития, должно обеспечить новое качество, которое измеряется не количеством предметных знаний, умений и навыков, а готовностью выпускников к здоровому жизненному выбору, к самостоятельному труду, к принятию самостоятельных решений. Новый качественный уровень школьного образования обеспечивается на основе принципиально нового методологического подхода к организации содержательной и процессуальной сторон образования, в котором главный акцент делается на результат. Особенность его состоит в создании образовательной системы, в которой регулируются ожидаемые результаты для каждого уровня школьного образования.

Результаты реформ образования предыдущих лет свидетельствует о том, что наметились предпосылки формирования новых параметров функционирования рассматриваемой нами системы. Наблюдается процесс демократизации образования в целом. Вместе с тем, в каждом звене системы непрерывного образования осуществляется гуманизация образовательного процесса и дифференциация содержательного и процессуального аспектов образования. Все это позволяет утверждать о том, что наблюдается постепенный переход от закрытой централизованной системы к открытой системе образования. Однако, принятых мер и полученных результатов сегодня еще недостаточно. Поэтому предстоит серьезная работа, в основе которой должен лежать принцип личностно-ориентированного подхода, основными сторонами которого являются: признание уникальности личности (индивидуальности каждого ребёнка) — приоритетность личностного развития (обучение выступает не как самоцель, а как средство развития личности каждого индивидуума) — субъективность учебно-воспитательного процесса, ориентация на внутреннюю мотивацию обучения и свободу выбора ребёнком сфер приложения сил в организации школьной жизнисамореализация (раскрытие и развитие природных возможностей, задатков, способностей, потребностей и склонностей) — социализация (осознание и освоение человеком современных культурных ценностей, знаний, форм бытовой, экономической, социальной, духовной жизни) — адаптация к существующим в обществе правилам и нормам жизни. Реализация этой важной задачи немыслима без: улучшения показателей состояния здоровья населения (уровень смертности, в том числе детской смертности, уровень заболеваемости) — современного оборудования в образовательных учрежденияхвнедрения инноваций в методах в образовательной и культурной деятельности в образовательных учрежденияхповышения качества образовательных услуг, предоставляемых населению.