Актуальность исследования. Актуальность исследования обусловлена различными обстоятельствами.
Во-первых, одной из задач реформирования местного самоуправления, которое проводится в настоящее время, является коренное изменение подходов к формированию муниципальных образований с тем, чтобы они могли предметно заниматься социальным развитием местных сообществ.
Во-вторых, активность населения в проведении реформ во многом сдерживается несовершенством законодательства о местном самоуправлении, которое недостаточно ориентировано на социальное развитие муниципальных образований. Местное самоуправление, как единство права власти местного населения и организационных форм ее осуществления в пределах конкретных территорий, а именно «местная власть» в виде структуры органов управления, слабо связаны с местным сообществом. Причина данного противоречия порождается самой сутью формирующейся системы российского самоуправления, сложившейся в ходе правовой, бюджетной, налоговой и собственно муниципальной реформы.
В ходе реформы местного самоуправления, в частности, в процессе реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформированы на новых принципах территории муниципальных образований и органы местного самоуправления. В то же время, предусмотренные названным законом формы широкого участия населения в осуществлении местного самоуправления не нашли достаточного распространения, что и является характерной чертой этого института публичной власти.
В-третьих, на практике недооценивается такое полномочие органов местного самоуправления, как планирование социального развития муниципальных образований. Это планирование чаще всего рассматривается органами муниципального самоуправления с точки зрения развития муниципального сектора экономики, в то время как целью деятельности этих органов является социальное развитие, что отражено в Конституции Российской Федерации.
В-четвертых, органы местного самоуправления, хотя и выполняют основной объем оказания социальных услуг населению, тем не менее осуществляют управление этой работой по — старинке, на основе опыта, здравого смысла. Их деятельности по ускорению развития социальной сферы на местном уровне не достает помощи со стороны науки. Научная работка избранной темы исследования могла бы способствовать усилению роли социологической науки в управлении социальным развитием муниципальных сообществ.
Актуальность исследования, исходя из значимости названных выше проблем, обусловливается неотложностью их решения и необходимостью в связи с этим формулирования и обоснования целей социального развития муниципальных образований, разработки методов, технологий и инструментов управления их социальным развитием.
Не вызывает сомнений необходимость критического анализа существующей политики и внесения в нее необходимых корректив в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления. Целенаправленное объединение усилий всех ветвей власти позволит избежать дальнейшего накопления проблем и обострения общей политической и социально-экономической ситуации, потери у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.
При этом нельзя считать обоснованным радикальный пересмотр действующей модели местного самоуправления с одновременным проведением конституционной реформы. Этот путь, предполагающий соответствующие изменения основ конституционного строя Российской Федерации, в том числе глав 1,2, 9 Конституции РФ, может привести к выходу за пределы действия Европейской хартии местного самоуправления, новому переделу собственности и, как следствие, к возможности социально-экономических и политических потрясений. Пересмотр Конституции чреват изменениями государственного устройства и формы правления, потерей демократических приобретений последнего времени и ведет, по сути, к замене местного самоуправления государственным управлением.
В тоже время необходимо отметить, что наличие глубокого и системного кризиса в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации требует перехода к новым методам социального управления муниципальными образованиями, методам, которые помогают преодолеть отчуждение населения от власти на местном уровне, способствуют реформированию ее организационных структур и включению населения в решение собственных проблем под свою ответственность.
Ситуация, сложившаяся в области формирования российского института местного самоуправления как одного из базовых институтов не имеет аналога в мире. При формировании российской системы законодательства был использован как отечественный исторический опыт, так же международный опыт развитых стран мира. Однако не были учтены два момента: во-первых, до 1993 года местное самоуправление в Российской Федерации было встроено в систему государственного административно — командного управления, элементы которого без критического анализа оказались перенесенными в новую структуру местного самоуправления, во — вторых, большинство стран, опыт которых был использован в ходе разработки принципов муниципальной реформы, находятся, как правило, в лучшем социально-экономическом положении. Соответственно, социально-экономические условия деятельности органов местного самоуправления в таких странах значительно отличаются от российских реалий. В начале XXI века в стране выделяется целый комплекс экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), политических (снижение доверия населения к институтам власти), социальных (распад существующей социальной инфраструктуры) проблем. Проявляются как сепаратистские настроения, так и призывы восстановить жесткую централизацию управления.
В сложившейся ситуации развитие местного самоуправления способно сохранить единство. Обеспечить противодействие сепаратистским тенденциям, а в дальнейшем — экономический подъем страны, активное участие граждан, в реализации их конституционных прав при сохранении многообразия национальных, культурных и исторических традиций населения.
В 2003 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, которая положила начало новому этапу в развитии местного самоуправления.
Однако, на наш взгляд, многие проблемы, и в первую очередь, связанные с отсутствием современной системы муниципального управления, основанного на муниципальном знании, недостаточно разработаны, и требуют принятия соответствующих законодательных и управленческих решений. В этой связи исследование сущности муниципального управления и направлений совершенствования социального управления муниципальным образованием, как территориальной единицы местного самоуправления имеет важное научно — практическое значение и предопределяет актуальность темы, ее теоретическую и практическую значимость.
Степень научной разработанности проблемы.
Теоретико-методологические основы учения о местном самоуправлении и муниципальном управлении были заложены в XIX-начале XX в.в.
Вопросы организации местного самоуправления и муниципального управления на протяжении многих лет привлекали к себе внимание ученых. В первой половине XIX века эти проблемы освещались в работах М. Вебера, Р. Гнейста, А. Токвиля, Ф. Тейлора, Л. Штейна и других.
В работах В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, Б. Б. Веселовского, Л. М. Кагановича, А. Кизеветтера, В. О. Ключевского, К. А. Пажитнова, Р. Пайпса, посвященных дореволюционному периоду и первым годам советской власти, анализируются основные принципы организации и функционирования институтов местного самоуправления в России в условиях их относительной самостоятельности и независимости от институтов государственной службы1.
Работы современных российских авторов С. И. Барзилова, A.M. Брячихина, Н. А. Емельянова, В. Б. Зотова, А. М. Конькова, В. С. Нечипоренко, Г. И. Осадчей, Г. В. Осипова, Л. В. Прибытковой, Б. Т. Пономаренко, А. Н. Широкова, содержат анализ проблем эффективности муниципального управления, рассматриваемых в рамках.
1 См.: Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление — М., 1847- Васильчиков А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. — СПб., 1870- Веселовский Б. Б. История земства за 40 лет. Т.1−4. — СПб., 1909;1911; Каганович Л. М. Местное советское самоуправление: строительство власти на местах. — М., 1923. Кизеветтер А. Местное самоуправление в России. — М., 1914; Ключевский В. О. Курс русской истории. М., 1904 — 1922. Пажитнов К. А. Городское и земское самоуправление. — СПб., 1913; Пайпс Р. Россия при старом режиме. — М., 1992. регионоведения и социальной политики .
Из работ отечественных учёных по теории управления, социального управления, государственного управления3 можно выделить труды А. В. Атаманчука, В. Г. Афанасьева, В. Д. Граждана, С. В. Калашникова, В. И. Патрушева, А. И. Пригожина.
Важную роль в разработке проблем местного самоуправления сыграли исследования по проблемам государственной гражданской службы, кадровой политики и управления персоналом, осуществленные В. МАнисимовым, ЛА. Василенко, К. О. Магомедовым, И. Н. Паниным, А. И. Турчиновым.
Работы отечественных учёных, связанные с исследованиями закономерностей и механизмов организации и самоорганизации в открытых нелинейных системах, в число которых входят и все социальные системы, велись с позиции теории социальной самоорганизации. В её разработку внесли значительный вклад B.C.
Барзилов С. И. Социальная сфера и самоуправление. — Саратов, 1989; Брячихин A.M. Россия-город-власть (Москва: факты, поиск, проблемы, становление). — М., 1995; Он же: Сколько власти нужно власти: опыт управления региональной экономикойМ., 1993; Он же: Власть в городе. — М., 1995; Емельянов Н. А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. — Москва — Тула, 1997; Он же: Реформа местной власти: от управления к народовластию.- Тула, 1996; Зотов В. Б., Макашева З. М. Муниципальное управление. — М., 2002; Коньков A.M. Профессиональное развитие муниципальных служащих как социальный процесс Дис. канд. социол. наук. -М.:РАГС, 2001; Осадчая Г. И. Социальная сфера общества: теория и методология социологического анализа. — М., 1996; Осипов Г. В. Концепция социальной политики: научные основы и реальность. — М., 1995— Прибыткова JI.B. Муниципальная служба как управленческая деятельность: Социологический анализ. Дис.. канд. социол. наук. — М.: РАГС, 2002.
3 Атаманчук Г. В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы. — М., 2003; Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. — М., 1987; Граждан В. Д. Теория управления. — М., 2004; его же: Деятельностная теория управления. — М., 1997; Калашников С. В. Функциональная теория социального государства. М., 2002; Патрушев В. И. и др. Основные функции социального управления // Основы современного социального управления: теория и методология. Учеб. пособие / Под ред. В. Н. Иванова. — М., 2000; Пономаренко Б Т. Профессиональное образование: Опыт, противоречия и тенденции реформирования. -М., 1995; Пригожин А. И. Современная социология организаций.- М., 1995; Он же: Методы развития организаций. — М., 2003.
Егоров, Г. А. Котельникова, С. П, Курдюмов, Н. Н. Моисеев и другие учёные.4.
Связь процессов социальной самоорганизации в России с производимыми в ней реформами5 раскрывается в работах К. Х. Делокарова, B.C. Карпичева, Е. Н. Князевой, B.JI. Романова.
Однако пока недостаточно изучены вопросы о роли государственных и негосударственных субъектов социального управления в социальном развитии муниципальных образований, влияния самоорганизации на этот процесс.
Эти обстоятельства определили объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования.
Объект диссертационного исследования — муниципальные образования.
Предмет диссертационного исследования — управление социальным развитием муниципальных образований.
Цель исследования состоит в выявлении тенденций развития системы управления социальным развитием муниципальных образований.
Задачи исследования:
— обосновать подходы. к исследованию муниципальных образований в контексте теории развития;
— выявить особенности субъектов управления социальным развитием муниципальных образований;
4 См.: Егоров В. К. Культура как двигатель и тормоз глобализации // Глобализация: синергетический подход.- М.: РАГС, 2002; Котельников Г. А. Теоретическая и прикладная синергетика. — Белгород., 2000; Курдюмов С. П. Синергетика и новое мировидение // Синергетика, философия, культура. — М.: РАГС, 2001. Моисеев Н. Расставание с простотой. — М., 1998.
5 Делокаров К. Х. Социосинергетика и управление //Синергетика и социальное управление. — М., 1998; Карпичев B.C. Специфика развития социальных систем и процессов //Синергетика, философия, культура. — М., РАГС, 2001; Князева Е. Н., Курдюмов С. П. Законы эволюции и самоорганизации сложных систем.- М., 1994; Романов B.JI. Социальная самоорганизация и государственность. — М., 2000.
— раскрыть самоорганизацию как принцип управления социальным развитием муниципальных образований;
— изучить характерные черты современной системы управления социальным развитием муниципальных образований;
— исследовать принципы и механизмы функционирования системы управления социальным развитием муниципальных образований.
Теоретико-методологическая основа исследования темы диссертации.
Теоретической базой исследования стали положения П. Бурдье о социологии социального пространстваФ. Будона и П. Штомпки — о типах и тенденциях социальных измененийА. Файоля, Г. Эмерсона, Ф. Тейлора, Г. Форда — об управлении как науке и искусствеМ. Вебера — о рациональной бюрократии как управленческом строеЛ.А.Велихова, Л. И. Абалкина, Д. С. Львова, А. Г. Воронина, А. И. Радченко, А. Н. Широкова, — о местном самоуправлении и муниципальной службе как социальных явлениях и др.
В диссертации использован ряд научных методов исследований: социологический, системный, • процессный, структурнофункциональный и др.
Источниковую базу настоящей работы составили положения Конституции Российской Федерациифедеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.), «О муниципальной службе в Российской Федерации» (2007г.) — указы и распоряжения Президента Российской Федерациинормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной властинациональные проекты социального развития, материалы Государственного совета РФ по вопросам развития местного самоуправленияЕвропейская Хартия городов, Европейская Хартия о местном самоуправлениидокументы государственной статистики.
Эмпирическую базу исследования составили: результаты социологического исследования «Проблемы функционирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации», проведенного кафедрами организации социальных систем и антикризисного управления, государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ с участием автора в октябре 2004 г. Опрошен 1121 респондент из числа муниципальных служащих в 19 субъектах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, а также стажу работы. Руководитель проекта — д.с.н., Турчинов А.И.- руководитель исследования — д.с.н., проф. К. О. Магомедов. Индекс в диссертации: ФР МСУ -04.
Кроме того, осуществлен вторичный анализ исследования, проведенного кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ:
Мнение муниципальных служащих и населения о взаимодействии территориальных органов власти и местного самоуправления" (февраль-март 2005 г.) — опрошено 1310 москвичей и 260 экспертовруководитель исследования-д.ф.н., проф. Соколов В. М. Индекс: ММСН-05.
Основные результаты исследования, полученные автором и их научная новизна.
1. Социальное развитие муниципальных образований раскрыто как процесс изменения качеств, взаимоотношений, социального сознания субъектов жизнедеятельности в муниципальных образованияхмуниципалитетов, граждан и их объединений, в определенной мере государственных структур. Раскрыты тенденции социального развития муниципальных образований: интенсивный рост количества муниципальных образованийупрощение структуры образований, из которых выделяются новые образованиярасширение социальных функций органов местного самоуправленияболее широкое использование кадрового потенциала в решении вопросов местного значения.
2. Выявлены особенности деятельности исполнительных и представительных органов как субъектов управления социальным развитием муниципальных образований: возникновение стратегического подхода к их развитиюприближение к потребителям социальных услугформирование системы учета, учет их ожиданийприоритет в регулировании управленческих отношенийсоздание общих правил общежития и условий социального и экономического развития локального хозяйствасовмещение органами муниципального управления функций заказчика, организатора и координатора предоставления населению социальных услуг.
3. Доказана необходимость социальной самоорганизации в управлении социальным развитием муниципальных образований: включение в процессы управления спонтанных, слабо структурированных социальных процессов (протестные движения, спонтанная инициатива) — социальной активности граждан, а также влияние индивидуальных действий членов местного сообщества (информационное, организационное и т. д.) на органы муниципального управления на трех уровнях социальной реальности. Они представлены уровнями: нижним (уровень муниципальных образований), средним (взаимодействие муниципального образования и структур субъектов Федерации), высшим (взаимодействие муниципальных образований с государством и обществом в целом). Следствием этого влияния являются, прежде всего, перемены в составе органов управления, решаемых ими задачах и методах работы.
4. Выявлены некоторые тенденции управления социальным развитием муниципальных образований, имеющие существенное значение для обеспечения основных жизненных потребностей населения и повышения качества его жизни: становление системы муниципальных услуг, адекватных современным требованиям гражданрасширение взаимодействия структур государственного и муниципального управленияразвитие социальных основ местного самоуправления как совокупности регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся по поводу реализации социальных функций структур муниципального управления.
В связи с этим выделены задачи системы управления социальным развитием: внедрение стратегий и программ комплексного социальноэкономического и духовно-культурного развития муниципальных образованийкоординация деятельности предприятий, относящихся к различным формам собственности, по социальному развитию муниципальных образованийформирование рынка социальных услугсоздание более гибких систем мотивации муниципальных служащихупорядочение собственной деятельности органов муниципального управления, исходя из запросов местных сообществ.
5. Выявлены основные условия реализации принципов и механизмов функционирования системы управления социальным развитием муниципальных образований: разработка новой концепции управления социальным развитием муниципальных образований в соответствии заявленным в современном законодательстве целям и принципам местного самоуправленияизменение его территориальной основы, перенесение центров управления социальным развитием ближе к местам проживания населениявнедрения новых, более эффективных форм участия населения в решении вопросов местного значенияустановление обязательного перечня муниципальных услуг населениюформирование муниципальной службы как социально-управленческого института.
Теоретическое и практическое значение результатов диссертационного исследования заключается в том, что его основные положения могут быть использованы при принятии законодательных актов о специфике, содержании, форме и методах введения переходного этапа в процесс становления местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке и переподготовке государственных и муниципальных служащих и в практике управления различных уровней власти.
Содержащиеся в работе предложения могут способствовать более полному и эффективному использованию механизмов управления социальным развитием муниципальных образований в целях реализации социальной миссии муниципального образования.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждены на заседании кафедры организации социальных систем и антикризисного управления. Выводы, полученные в ходе проведенного исследования, а также практические рекомендации докладывались автором на научно-практических конференциях: «Нелинейная динамика и постнеоклассическая наука» (2003 г., Москва) — Межвузовская научнопрактическая конференция аспирантов и молодых ученых «Социология власти: основы теории и развития практики» (2007г., Москва).
Структура исследования.
Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка используемых источников и литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Проведенное диссертационное исследование, анализ литературных источников, статистических материалов, законодательных и других нормативных актов, а также собственные социологические исследования позволили автору работы показать, что современный этап реформы местного самоуправления представляет собой переходный период функционирования системы местного самоуправления. На протяжении этого периода меняются содержание, сущность, формы, методы, механизмы управления муниципальным образованием, что убедительно доказывает необходимость законодательного и методического обеспечения этого периода.
Основная идеи автора состоит в том, что местное самоуправление как институт публичной власти, наиболее приближенный к населению, имеет особенности, отличающие его от других институтов, а именно институтов федеральной и региональной государственной власти. Главной особенностью является органическое включение в систему местного самоуправления форм непосредственного осуществления местного самоуправления населением и участия населения в осуществлении местного самоуправления, то есть форм самоорганизации граждан. Это участие должно проявляться во всех видах деятельности по решению вопросов местного значения, прежде всего в деятельности по социальному развитию муниципальных образованием, где население является и объектом получения социальных услуг и субъектом развития.
Из сказанного вытекает необходимость организации системы местного самоуправления и, следовательно, системы управления социальным развитием муниципальных образований на новых принципах, в соответствии с которыми социальное развитие муниципального образования должно стать основной целью деятельности местного самоуправления, а его деятельность в экономической и финансовой сферах должна служить достижению этой основной цели.
В диссертационном исследовании подчеркивается, что в современном российском обществе существуют отдельные элементы местного самоуправления как самоорганизации граждан: референдум, выборы, объединение граждан по месту жительства и др., но, как правило, все это происходит по инициативе сверху. Весьма незначительна политическая активность граждан, еще не сложились наиболее действенные формы самоорганизации жителей, обеспечивающие эффективное решение вопросов местного значения.
Показано, что в недавнем прошлом местная власть представляла собой нижний — третий уровень государственного управления, а вся система государственного управления — достаточно жесткую иерархическую структуру, в которой управление строилось по принципу «сверху вниз»: максимум прав у верхних уровней и минимум — у нижних. Современный срез развития публичного управления демонстрирует действительный переход от муниципального управления как его нижнего уровня к местному самоуправлению, когда население муниципального образования делегирует свои полномочия выборным органам муниципального управления для решения все увеличивающегося количества вопросов жизнедеятельности муниципального сообщества. Местное самоуправление превращается в подлинную структуру демократического общества, средство волеизъявление народа и вовлечение населения в публичное управление и нормотворческую деятельность.
В системе местного самоуправления усиливается свойство самоорганизации, что приводит к формированию своих собственных целей и ограничений внутри самой системы, а также формированию собственных ресурсов и благ, продуктов и услуг на свои собственные нужды.
В процессе исследования выявлены проблемы, требующие дальнейшего изучения. К ним относятся, в первую очередь, сочетание общественного и государственного начал в местном самоуправлении, пределы возможностей непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, способы реализации населением права на участие в осуществлении местного самоуправления, механизмы стимулирования гражданской активности и ряд других.
Автором предложены мероприятия, которые необходимо провести для ускорения социального развития муниципальных образований, среди которых необходимо выделить разработку новой концепции управления социальным развитием муниципальных образований на основе сформулированных автором принципов, внесение изменений и дополнений в действующее законодательство по выявленным проблемным вопросам, совершенствование системы подготовки кадров для органов местного самоуправления, включая разработку образовательного стандарта нового поколения и его методического обеспечения, методологическое и методическое обеспечение реформы местного самоуправления и деятельности органов местного самоуправления.
