Механизмы реализации эффективной региональной инвестиционной политики

В числе проблем, ставших в последние годы особенно популярными как в научном, так и в практическом плане, особое место принадлежит вопросам региональной политики, обеспечивающей инвестиционный процесс и, следовательно, экономический рост. Процесс затяжных экономических преобразований в России не привел к каким-либо позитивным переменам в уровне жизни, но напротив, сопровождается все углубляющимся экономическим спадом, который тесно переплетается с системным кризисом (нежеланием и неспособностью властей справиться со стоящими перед страной социально-экономическими и институциональными проблемами). Автор констатирует, что какова бы ни была природа спада и системного кризиса, основным инструментом выхода из него являются инвестиции, направленные на реструктуризацию производства, всех сфер экономики с широким участием российского частного сектора и иностранных инвесторов. Отказ государства от роли распределителя инвестиций — вполне закономерный при стремлении осуществить переход к рыночной системе — тем не менее, поставил экономику России в крайне тяжелое положение. Понадобился самый серьезный за постсоветский период финансовый кризис, чтобы после 7 лет тотальной и повсеместной либерализации пришло, наконец, осознание того, что реальная экономика сильно отличается от формул одной из ветвей классической теории. Отмена централизованного кредитования и минимальные госинвестиции, девальвация рубля, падение рынка МБК, полная дискредитация ГКО-ОФЗ, утрата доверия физических и юридических лиц к коммерческим банкам и фактическое крушение российской банковской системы, отсутствие эффективного финансового рынка, настороженное отношение к России (особенно после мероприятий правительства от 17 августа 1998 г.) иностранных инвесторов ставят трудноразрешимые проблемы на пути инвестиций в экономику.

Даже при наличии финансовой помощи из федерального бюджета российским регионам в целом по стране по свидетельствам руководителей Минфина в 1999 голу не хватает около 200 млрд. рублей. В результате децентрализации политической и экономической власти усиливается роль регионов, однако, общее кризисное состояние экономики и несовершенство законодательной базы тормозят процесс социально-экономического реформирования, что крайне негативно отражается на инвестиционном климате как страны в целом, так и ее территорий.

Назрела острая необходимость возвращения к программно-целевым методам регулирования экономикой, и, прежде всего к территории Сибири, за счет ресурсов которой возможно возрождение экономики страны в целом.

Степень разработанности проблемы. Особенности инвестиционного процесса в реформирующейся России нашли отражение в работах, ряда отечественных ученых, таких как: М. Ю. Алексеев, Б. И Алехин, Андрианов В. Л, Л. В. Аникин, Л. Астапович, И. Т. Балабанов, И Л. Бланк, Б. С. Большаков, С. М. Борисов, А. С. Булатов, В. М. Гальперин, С. Глазьев, М. В. Глазырин, А. Ивантер, А. Илларионов, С. Е. Макаров, Я. М. Миркин, А. Б. Фельдман, Я. Уринсон, И. М Усоскин, А. Д Шеремет и др. Вопросы региональной, в том числе, инвестиционной политики, исследовались отечественными экономистами Е. Н. Андреевой, А. Бартеневой, О. В. Богачевой, Б. Б. Веселовским, А. Е. Н. Жильцовым, А. Г. Игудиным, Ю. Латыниной, В. Н. Лексиным, Л. В. Сабельниковым, А. И. Черкасовым, Д. Г. Черником, С. Цакуновым, А. Н. Швецовым. Вопросы методологии и практики регионального целевого программирования и прежде всего на территории Сибири находили отражение в работах А. Г. Аганбегяна, М. К. Бандмана, А. Г. Гранберга, А. А. Кисельникова, Кулешов, НИ. Ларина, А. Р. Лейбкинда, В. Л. Лысенко, А. С. Новоселова, Р. И. Шнипера.

Целью исследования является изучение перспективных механизмов организации регионального инвестиционного процесса, выявление проблем, препятствующих становлению эффективного регионального инвестиционного процесса в экономике России.

Осуществление поставленной цели потребовало решения следующих основных задач:

— анализ опыта реализации региональной инвестиционной политики в странах с развитой рыночной и переходной экономикой, исследование возможностей использования этого опыта в российских условиях;

— выявление наиболее эффективных механизмов управления регионами в условиях рыночных отношений;

— выяснение сущности проблем «бюджетного федерализма» как современной отечественной формы становления рыночных отношений во взаимосвязи федерального центра и регионов;

— определение этапов, методологических посылок и принципов программно-целевого метода при реализации эффективной региональной политики;

— изучение принципов формирования ФЦП «Сибирь» и анализ ее инвестиционной составляющей;

— изучение возможностей применения принципов портфельного инвестирования при реализации целевых программ в регионах.

Объектом исследования выступают макрои микроэкономические факторы, определяющие ход инвестиционного процесса в Сибири;

Предметом исследования является экономико-организационный механизм формирования региональной политики, сохраняющий инвестиционную динамику в условиях финансового кризиса.

Теоретической и методологической основой исследования являются фундаментальные монографические работы, научные статьи и прикладные разработки отечественных и зарубежных ученых, занимающихся теоретическими и практическими аспектами регионального инвестиционного процесса. При рассмотрении конкретных вопросов по исследуемой проблеме использованы законодательные, нормативные акты и постановления Государственной Думы, Правительства РФ. Информационной базой работы послужил справочный материал статистических сборников Госкомстата СССР и РФ, «Регионы России», прогнозно-аналитические материалы ИЭ АН России, Сиб. отделения АН России, Министерства финансов и Министерства экономики.

Методология анализа инвестиционного процесса должна обеспечивать соблюдение принципов системного подхода и возможность учитывать влияние факторов, действие которых проявляется на различных иерархических уровнях экономической системы. В диссертации использован системный подход, позволяющий раскрыть развитие инвестиционной сферы в диалектическом единстве с другими важнейшими направлениями антикризисных преобразований — необходимостью углубления экономической интеграции, «регионализации» прямых и портфельных инвестиций, реформированием налоговой системы в плане реализации «бюджетного федерализма». Тема диссертационной работы находится на стыке макроэкономических проблем функционирования рыночной экономики России и специальных вопросов принятия региональных инвестиционных решений. При подготовке работы автором обобщены стратегические данные России, в том числе по всем административным образованиям Сибири, использованы методы теоретико-логического анализа, статистических группировок, экономического прогнозирования и моделирования, а также материалы научно-исследовательских институтов и центров.

В основе научной новизны исследования находятся следующие моменты:

— разработан механизм реализации эффективной региональной инвестиционной политики, включающий в себя следующие положения: а) формирование инвестиционной декларации как особой части региональных программб) осуществление инвестиционных проектов в регионе вне зависимости от динамики финансовых поступленийв) рассмотрение разносрочных региональных программ как единого процесса инвестированияг) финансирование региональных инвестиционных программ из разных источников;

— впервые «бюджетный федерализм» рассмотрен с позиций реализации эффективной региональной инвестиционной политики, при этом дается следующее его определение — это «способ реализации региональной политики, предусматривающий систему взаимосвязи федерального и региональных бюджетов и направленных на обеспечение максимальной социально-экономической самодостаточности региона" — определены следующие принципиальные положения инвестиционной декларации региональных программ: а) реализация самодостаточности экономического развития региона в качестве определяющей цели регионального программированияб) выстраивать инвестиционную политику в регионе на основе концентрации материальных и финансовых ресурсов в руках управляющегов) необходимость реализации региональных инвестиционных проектов на принципах управления региональным инвестиционным портфелем;

— впервые дано определение «региональный инвестиционный портфель», под которым в диссертации понимается совокупность инвестиционных возможностей региона (совокупность инвестиционных проектов), организуемых и управляемых, как единое целое на основе выработанной инвестиционной декларации для достижения экономического и социально-значимого эффекта;

— предложено расширить систему инвестиционных рисков при реализации инвестиционных региональных программ следующими их видами: а) риск принятия инвестиционного решенияб) риск исполнения инвестиционного решенияв) риск недофинансирования, г) риск получения непредвиденного результатад) риск нарушения традиционных экономических связей.

Теоретическая и практическая значимость. Полученные в ходе диссертационного исследования результаты, позволили выявить реальные тенденции и особенности развития регионального инвестиционного процесса в Сибири, и на основе их анализа сформулировать ряд рекомендаций по его совершенствованию. Полученные в ходе исследования результаты можно использовать в учебном процессе при чтении курса экономической теории по темам «Государственное регулирование социально-экономических процессов», «Инвестиционная политика государства». «Региональная экономика» .

Апробация работы. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на научно-практической конференции «Развитие государственной службы в России», были использованы в работе исполнительной дирекции Межрегиональной ассоциации «Сибирское Соглашение», а также опубликованы в 4 научных статьях.

Заключение

.

В ходе проведенного исследования нами были получены следующие результаты, которые мы в заключении хотим особо выделить.

Успех региональных программ в значительной степени зависит от специального органа, который создается для проведения эффективной региональной политики. Этот орган может быть специально создан для реализации региональных программ или его функции могут быть делегированы действующим региональным органам власти, которые несут персональную ответственность по использованию выделенных для этих программ средств.

При осуществлении территориальной структурной перестройки более эффективными оказываются стимулирующие экономические рычаги и механизмы, в отличие от запретительных. К таким мерам относится налоговая политика, система трансфертов, а также различные финансовые инструменты, связанные с активизацией инвестиционной активности в управляемых регионах.

Важную роль при эффективном ведении региональной политики играет выбор базовых и второстепенных отраслей территориального комплекса, т. е. тех точек роста, которые позволят вывести из стагнации и кризиса другие отрасли экономики регионов.

Для смягчения проблем занятости в депрессивных районах наиболее эффективными являются программы, имеющие систему мер по развитию мелкого предпринимательства, сферы услуг. Кроме того, заслуживает особого внимания программы общественных работ, осуществляемых за счет государственных средств.

Для Российской Федерации, объединяющей 89 субъектов и несколько десятков тысяч муниципальных образований, весьма различных по территории, численности и плотности населения, по уровню созданного экономического потенциала (разрыв в уровнях среднедушевого бюджетного обеспечения регионов доходит до 10 раз, по среднедушевым денежным доходам населения — 15 раз, по прожиточному минимуму — 6 раз, максимальный уровень безработицы превышает минимальный ее уровень в 16 раз), унифицированная модель государственного управления на региональном уровне неприемлема, однако принцип равноправия всех субъектов федерации в финансовых отношениях с Центром должен неукоснительно соблюдаться. Назрела потребность в усилении заинтересованности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов, в сокращении дотационное&tradeрегиональных бюджетов.

Авторская редакция понятия «бюджетного федерализма» выглядит следующим образом: «Бюджетный федерализм — это определенный способ проведения государством региональной политики, предусматривающий систему взаимосвязи федеральных и региональных бюджетов и направленных на обеспечение максимальной самодостаточности социально-экономического развития региона. При таком подходе отражается и цель проведения государственной региональной политики.

Существенным организационным условием результативности программ следует считать ориентацию всех разработчиков на строго целевой отбор программных мероприятий и заданий. Лучший накопленный опьгг составления региональных программ позволяет рекомендовать несколько опорных позиций такой схемы.

Во-первых, следует обеспечить' максимальное соответствие каждого предлагаемого мероприятия поставленной цели и только ейнельзя «засорять» целевую программу всем относящимся к «региону», «социально-экономическому развитию» и т. п., как это делается в настоящее время.

Во-вторых, требуется жесткое выделение событий, фиксирующих начало и окончание выполнения каждого заданияпри этом завершающее событие должно максимально соответствовать целям программы, а не самому заданию как таковому.

В-третьих, необходимо вариантное определение объемов, источников и порядка финансирования, причем следует по возможности полно учитывать: изменение общих финансовых условий (динамику цен, инфляции, учетных ставок) — разнообразие финансовых инструментов (банковский кредит, облигации, акционерный капитал) — неритмичность потребностей в ресурсах (для выполнения отдельных заданий могут потребоваться значительные разовые затраты) — высокую степень зависимости от разных источников финансирования (при долевом финансировании какого-либо задания из федерального и регионального бюджетов отсутствие одного финансового канала способно сорвать выполнение всего задания, а не только его соответствующей части).

В-четвертых, нужно установить прямую ответственность за реализацию заданий и форм контроляособенно важен контроль финансовой деятельности, ибо в условиях свободных цен и при возможности обращения бюджетных средств через коммерческие структуры значительно расширяется потенциальный спектр злоупотреблений и неэффективных решений.

В-пятых, в процессе своей реализации эта программа должна выполнять следующие функции:

1. Усиление целевой направленности плановых расчетов, создание возможности перехода в процессе регионального программирования от языка целей к языку ресурсов.

2. Формирование стратегии для комплексного решения определенных проблем, обеспечение возможности формирования комплекса мероприятий не по отдельным признакам (отраслевым, региональным), а по признаку решаемой проблемы.

При формировании нового экономического механизма на территории Сибири необходимо решение следующих важнейших проблем:

1) провести инвентаризацию ресурсного и производственного потенциала сибирских регионов, с тем чтобы, с одной стороны, окончательно определиться: какие ресурсы, запасы и месторождения должны получить статус стратегических, а какими могут распоряжаться местные власти, какова должна быть очередность их освоения, в каких случаях нецелесообразно идти на привлечение иностранного капитала, в каких случаях эти ресурсы можно выставлять в качестве «залога» (гарантий для привлечения инвесторов) и т. д.;

2) определиться со статусом крупнейших предприятий Сибири: какие из них могут быть акционированы, приватизированы или демонополизированы и в какой формеесли же принимается решение о закреплении за такими стратегическими предприятиями-монополистами государственного статуса, то какую меру ответственности за их функционирование берет само государство;

3) осуществить пересмотр тарифов на железнодорожном транспорте. Это можно сделать в форме государственной поддержки транспорта, но разными путями (прямые дотации, налоговые льготы) и с различной региональной дифференциацией;

4) обеспечить изменение ценовой политики на газ и электроэнергию в сторону достижения более низких уровней цен для сибирских потребителей с целью стимулировать здесь структурную перестройку и развитие комплекса перерабатывающих производств. Требуется также изменение «формулы цены» на нефть и газ в сторону сокращения акцизной составляющей в пользу составляющей рентных платежей;

5) создать условия для привлечения инвестиционных ресурсов в Сибирь, в том числе и на основе обеспечения государственных гарантий инвесторам;

6) создать реальные финансовые центры, в которых будут обращаться сибирские муниципальные, корпоративные ценные бумаги, а также специализированные центры, в которых учитываются векселя, складские расписки, происходит оборот по фьючерсным и опционным контрактам.

В значительной степени неуспех предшествующих подходов к реализации в нашей стране региональных программ, в том числе и в Сибири, по нашему глубокому убеждению, вызван тем, что определяя объемы, направления инвестиций, а также их ресурсное и адресное обеспечение советские и российские региональные программы не учитывали именно фактора инвестиционного риска, и тем самым изначально были обречены на низкую экономическую отдачу.

Формирование инвестиционной декларации как особой части региональных программ и выполнение принципиальных ее положений позволит получить ожидаемые результаты. Можно предложить следующие принципы для включения в инвестиционную декларацию региональной целевой программы: а) реализация самодостаточности экономического развития региона в качестве определяющей цели регионального программированияб) выстраивать инвестиционную политику в регионе на основе концентрации материальных и финансовых ресурсов в руках управляющегов) необходимость реализации региональных инвестиционных проектов на принципах управления региональным инвестиционным портфелем.

При организации регионального портфельного инвестирования в реальной практике необходимо учитывать ряд ограничений, а именно:

— общий объем инвестиционных ресурсов региона ограничен;

— имеется ряд объектов инвестиций (проектов), по отдельности удовлетворяющих условиям доходности, а по общему объему превышающих имеющийся объем инвестиций (то есть возникает задача выбора некоторых из определенного набора);

— составляемый региональный портфель инвестиций, должен обеспечивать вполне определенную программную цель — например, доведение до определенного уровня определенных показателей, или рост капитализации корпораций региона, вывод продукции предприятий региона на всероссийский и международный рынки и т. п.;

— если региональная инвестиционная программа имеет существенное федеральное финансирование, то при региональном портфельном инвестировании следует учитывать возможность секвестрования бюджетного финансирования, а набор инвестиционных проектов необходимо строить исходя из возможной рекапитализации доходов для осуществления программы в целом.