Институт фискалов в России в первой трети XVIII в

Актуальность темы

В первой четверти XVIII в. в России утвердилась новая форма государственного устройства — абсолютная монархия. Последнюю в литературе, находя некоторые различия в содержании дефиниций, обозначают еще как «регулярное» государство. Регулятором отношений в государстве и обществе должен был стать прежде всего закон, поэтому появление государственного контроля, надзирающего в том числе за исполнением законов, стало возможно только в условиях формирования «регулярного» государства. Однако все более расширяющийся бюрократический аппарат, погрязший во взяточничестве и казнокрадстве, не способствовал ни финансовой стабильности, ни четкой работе всего государственного механизма. Поставить административный аппарат под действенный контроль, т. е. обеспечить его дееспособность в решении общенациональных задач, был призван институт фискалов.

Изучение фискалитета позволит тоньше понять весь механизм реализации петровских преобразований, более глубоко осознать особенности общественной жизни той эпохи, поставить вопрос о цене реформ, в том числе и об их нравственной составляющей. Фискалитет явился наиболее ярким воплощением внедряемой в жизнь идеи служения государству, хотя и сопровождался доносительством и тотальной слежкой.

Заявленная тема представляет немалый интерес в общественно-политическом плане. Современная политическая ситуация в стране вызвала к жизни новую волну исследовательского внимания к предшествующему реформаторскому опыту. Рассматривая историческую ретроспективу вечных проблем российской государственностивзяточничества и казнокрадства — вновь необходимо обратиться к эпохе Петра I, ибо он возвел осознанную борьбу с коррупцией в ранг общегосударственных приоритетов. До настоящего времени государственная практика не выработала приемлемого механизма борьбы с коррупцией, постоянные дискуссии по данной проблеме Fie дают реальных результатов, а методы противодействия не изменились с эпохи Петра.

Степень изученности проблемы. Переходя к истории изучения вопроса, отметим, что созданный Петром I институт фискалов органично вписался в контекст общей реформаторской деятельности государя, однако не оказал столь значительного влияния на сам ход преобразований и их последствия, как, например, податная или областная реформы. Вследствие этого институт фискалов не получил широкого освещения в историографии, несмотря на обширный массив литературы по реформам первой четверти XVIII в. Фискалитет в основном упоминается в связи с созданием Сената как одно из его ведомств.

Одним из первых, кто попытался поставить изучение института фискалов на научную основу, был известный специалист в области государства и права А. Д. Градовский.1 По мнению исследователя, фискалы явились первым установлением России, «оставшемся свободным от запутанности и смешения понятий старого времени». Институт негласного контроля был тесно связан с потребностями страны, в нем «лучше всего высказывается мысль нового государства».2 Фискалы, по мнению исследователя, должны были устранить два существенных недостатка системы старого московского управления, когда соблюдение законов базировалось на добросовестности служилого сословия, а интересы народа находили опору в деятельности самого народа. Автор утверждал, что в системе законодательства того времени учреждение фискалов выделялось как некое «самобытное» явление, для поддержания.

1 Градовский А. Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры. СПб., 1866. См. также: Градовский А. Д. Собрание сочинений. Т.]. СПб., 1899. л.

Градовский А. Д. Собрание сочинений. Т. 1 .С. 118. целостности которого требовался весь административный аппарат, начиная от высшей инстанции, подчиненной непосредственно государю, и заканчивая самыми низшими звеньями. Таким образом, по А. Д. Градовскому, охрана закона, личная безопасность и общественное спокойствие стали основными обязанностями нового ведомства.

Практически одновременно с А. Д. Градовским издал специальную 2 статью историк А. О. Степанов. Причину появления института фискалов автор увидел в порочности административной системы того времени, совершенствование которой было возможно только посредством частных мер взыскания и предупреждения зла, происходящего от непрочности законодательной базы. Отсюда возникает потребность в учреждении, способном контролировать подчиненные правительству государственные установления. Таким учреждением становится фискалитет. Историк пришел к выводу, что институт фискалов оказался далек от предполагаемой роли хранителя законности, которая могла бы придать ему высокое и благородное значение. Наоборот, олицетворяя собой тайное доносительство и шпионаж, фискалы вызывали ненависть у всех слоев населения. Нетрудно заметить, что А. О. Степанов иначе, чем авторитетный А. Д. Градовский, расставлял акценты при изучении фискалитета. Он ориентировался на государственную практику, а А. Д. Градовского интересовали законодательные аспекты и намерения реформатора.

Наиболее подробная характеристика института фискалов в дореволюционной историографии принадлежит перу профессора С. А. Петровского.4 По его мнению, «взяточничество, презрение к законам, указам, подкуп, плохое уважение человеческой личности были явлением очень и очень обыкновенным», что вызвало к жизни подобное.

3 Степанов А. О. О формах правительственного надзора в России в XVIII столетии // Университетские известия. Киев. 1867. № 6−8.

4 Петровский С. А. О Сенате в царствование Петра Великого. М., 1875. учреждение.5 Автор пришел к выводу о том, что фискалы действительно были необходимы и приносили пользу, устрашая нарушителей закона, чем в немалой степени способствовали повышению уровня административной и судебной нравственности, однако сами они стояли ниже принятых в обществе моральных норм. Таким образом, С. А. Петровский фактически объединил оценки фискалитета, предложенные А. Д. Градовским и А. О. Степановым.

Позднее в историографии многие положения А. Д. Градовского были уточнены. Так, исследователь Т. В. Барсов отметил, что учрежденный в спешке фискалитет не получил в законодательных актах полной организации и завершенности. Постоянные отсылки дел из одних присутственных мест в другие наглядно демонстрировали отсутствие заинтересованности в их решении со стороны административного аппарата и вызывали немалые трудности в функционировании ведомства. По мнению исследователя, фискалы не оправдали надежд Петра. Причину подобного исхода следует искать в организационных недостатках фискалитета. Фискалам было предоставлено слишком много свободы, требовавшей «известной высоты нравственных понятий и убеждений», которой штатные доносчики не обладали6- в этом Т. В. Барсов соглашался с С. А. Петровским.

Обширная работа исследователя Н. В. Муравьева, посвященная прокурорскому надзору, затрагивает и фискалитет.7 Как отмечал автор, контроль в России основывался на личном досмотре государя, а охватить весь административный аппарат тот был не в состоянии. Отсюда и возникла потребность в специальном надзорном институте, который вскоре обрел реальные черты в лице фискалитета. По мнению.

5 Петровский С. А. Указ. соч. С. 98.

6 Барсов Т. В. О светских фискалах и духовных инквизиторах // Журнал министерства народного просвещения. 1878. № 2.

7 Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности.T.l. М., 1889. Он же: Русский прокурорский надзор от Петра Великого до Нкатерипы II // Юридический вестник. 1888. № 10.

Н.В. Муравьева, «проведывание» и донос как основные средства действия фискалов, изначально способствовали их неудачи. Не лучшим образом влиял на ситуацию и состав фискалов. В итоге фискалитет уступил свое место более сбалансированному и стабильному институту прокуратуры. Н. В. Муравьев подчеркнул таким образом, что власти в России отказались не от выстраивания системы государственного контроля, а лишь от «негласного» надзора, связанного прежде всего с фискалитетом.

Известный специалист по истории XVIII в. профессор М. М. Богословский рассматривал институт фискалов в контексте областной о реформы Петра I. Автор едва ли не первым в исторической литературе обратился к изучению структуры фискалитета в губерниях, принципов назначения агентов тайного надзора на местах. Исследователь отметил двойственность положения фискалов: с одной стороны, ревностное исполнение ими своих обязанностей приводило их к столкновению с «сильными» людьми, зачастую имеющими связи на всех уровнях административного аппарата, а с другой — фискал получал взыскание от начальства, если сквозь пальцы смотрел на противозаконные действия чиновников в высших эшелонах власти, и дело здесь не только в личных качествах фискалов или их составе, как полагал Н. В. Муравьев, но именно в объективной сложности статуса фискала на местах и в центре. В целом, как заключает М. М. Богословский, представители тайного надзора раскрыли немало дел, но сами совершили едва ли не больше преступлений, тем самым вынудив правительство признать неудачей сам факт создания этого административного института.

Исследование института фискалов историком А. Н. Филипповым повторяет в общих чертах предыдущие наработки и сводится к анализу ряда основных законодательных актов.9 Автор отметил, что становление.

8 Богословский М. М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719−1727 гг. М., 1902.

9 Филиппов Л. Н. Фискалы//История правительствующего Сената за двести лет (17 111 911 гг). СПб., 1911. С.136−160. нового ведомства происходило путем постоянных разъяснений и дополнений, адресованных чиновникам. Историк обратил внимание на плохую организацию всего фискальского дела, на постоянно чинимые препятствия со стороны административного аппарата, на недобросовестное исполнение своих обязанностей всеми ответственными лицами, зачастую действующими в корыстных целях. В целом А. П. Филиппов попытался доказать, что в условиях тогдашней действительности одна прокуратура немногое могла сделать, и фискалитет являлся не столько ее конкурентом, сколько ее помощником, благодаря которому было возбуждено немало дел по должностным преступлениям. Соответственно, Петр вовсе не собирался уничтожать институт фискалов, а пытался дополнить его прокурорским контролем. В этой части положения А. Н. Филиппова претендуют на новацию.

Работа историка М. А. Полиевктова посвящена в основном неосуществленному проекту барона Гюйсена об учреждении1 Фискал-коллегии в России.10 Автор, отмечая некоторое сходство проекта с действующим законодательством, склоняется к мысли, что фискалитету не суждено было стать органом государственного надзора, несмотря на постоянно совершенствующуюся юридическую базу. Двойственное положение фискалов (в этой части М. А. Полиевктов соглашался с М.М. Богословским), когда их независимость и в то же время недостаток ведомственной самостоятельности вызывали практические неудобства и теоретические недоумения, отрицательно отразилось на положении ведомства. Фискалитет оказался не способен осуществлять действенный контроль над административным аппаратом, а законодатель не оставил мысли об учреждении подобного надзора. Таким образом, с появлением прокуратуры институт фискалов переходил в подчиненное ей положение, М. А. Полиевктов, по сути, повторил вывод А. Н. Филиппова.

10 Полиевктов М. А. Проект барона Гюйсена об учреждении в России Фискал-коллегии (1713 г). М., 1914.

В целом в дореволюционной отечественной историографии важность изучения фискалитета была вполне осознана. Историки попытались проанализировать некоторые основополагающие законодательные и нормативные акты, определившие порядок функционирования института фискалов. Были высказаны, иногда априори, положения и выводы, в истинности которых не усомнились и советские ученыеосознана неразрывная связь фискалитета с рядом высших и центральных органов управления, с государем Петром Алексеевичем. Вместе с тем, историки XIX — начала XX вв. никогда не изучали ведомство негласного контроля специально, на монографическом уровне, увязывая его исследование либо с изучением Сената и коллегиальной системы, либо со становлением прокуратуры. Ученых так и не привлек весь период существования фискалитета, начальные и конечные страницы его истории остались не изучены. Свои выводы дореволюционные исследователи выстраивали на сравнительно узкой источниковой базе, не привлекая ни всего массива законодательных и нормативных актов (он не был даже выявлен), ни, по большому счету, источники личного происхождения или делопроизводственные материалы. Наконец, историков этого периода не заинтересовали руководители института фискалов.

В советское время наблюдается снижение интереса исследователей к ведомству негласного контроля в России, вследствие чего история института фискалов заинтересовала незначительное число авторов. Практически до 1950;х гг. советская историография обходила стороной вопросы, связанные с функционированием фискалитета в России, хотя, скажем еще раз, о событиях петровской эпохи вообще и преобразованиях в государственном аппарате в частности, советские авторы писали очень много. Только в 1956 г. была издана статья историка Г. Н. Анпилогова, посвященная ведомству фискалов при Петре.

I.11 Кратко рассмотрев структуру органов фискалитета и их состав, автор в своей работе основное внимание уделил практической деятельности представителей негласного контроля, сопоставляя ее с предписаниями законодательства. Такой подход смотрелся весьма перспективно, однако развит не был ни самим Г. Н. Анпилоговым, ни его коллегами. К примеру, JI.A. Стешенко критиковал ученых XIX — начала XX вв. за отсутствие традиционного для советской исторической науки того времени классового подхода, пытаясь, в свою очередь, применить его к изучению института фискалов. По мнению историка, все более усложнявшийся в период абсолютизма государственный аппарат превращался в огромный бюрократический механизм, угрожая царской власти, которая определенно опасалась, что власть чиновников станет сильнее власти государя. Осуществлять контроль над бюрократией и был призван фискалитет.12.

Несомненный интерес представляют научные изыскания историка С. Е. Шестакова.13 Автор на значительном, хотя и далеко не полном источниковом материале показал процесс формирования и распада института фискалов в России, вскрыл причины происходивших процессов, а также предложил характеристику количественного и социального состава представителей негласного надзора. Историк попытался найти смысл и определить результаты некоторых крупных начинаний в сфере государственного контроля, найти ответы на ряд поставленных, но не разработанных в литературе вопросов, в частности на проблему государственного и ведомственных фискалов. Анпилогов Г. Н. Фискалитет при Петре I//Вестник МГУ. Историко-филологическая серия. 1956. № 2.

Стешенко J1.A. Фискалы и прокуроры в системе государственных органов России первой четверти XVIII в. // Вестник МГУ. Сер.ХИ. Право. 1966. № 2. См. также: Стешенко JI.A., Софроненко К. А. Государственный строй России в первой четверги XVIII в. М., 1973.

13 Шестаков С. Е. Формирование института гражданских фискалов в России в первой трети XVIII в. // Реформы в России XVI — XIX вв. М., 1992. Он же: Деятельность фискалов в эпоху петровских реформ // Материалы XXI Всееокгз. науч. студ. конф. «Студент и научно-технический прогресс». Новосибирск, 1983. С.30−35.

Таким образом, в советской историографии стали появляться специальные исследования, хотя и представленные еще не монографиями, а статьями и тезисами. Последние не могли претендовать, в силу своего жанра, на воссоздание целостной картины истории фискалитета в России. В этой части прогресс в сравнении с дореволюционной историографией, фактически не давшей специальных работ, очевиден. Вместе с тем, традиции изучения фискалов в контексте более общих исследований сохранились. Примером могут служить труды таких авторитетных специалистов по петровской эпохе как Н. И. Павленко и Е. В. Анисимов.

Н.И. Павленко отметил, что создание фискалитета явилось необходимым, но непродуманным мероприятием, что практически сразу же вызвало ряд серьезных проблем в его функционировании. Петру I вплоть до самой своей смерти приходилось изменять и совершенствовать круг обязанностей этих должностных лиц. Представляя фискальский надзор как своеобразную форму контроля, Н. И. Павленко кратко характеризует его деятельность, основные обязанности, а также приводит ряд примеров отношения к фискалам в обществе. Историк более подробно останавливается на ключевых следственных процессах в истории института фискалов — на деле о розыске князя М. П. Гагарина и его разоблачителя обер-фискала А. Я. Нестерова.14.

Фискалы, по мнению Е. В. Анисимова, были призваны следить за «вороватой и недобросовестной» администрацией. Существование подобной должности мало кому нравилось в обществе, и слово «фискал» вскоре становится символом шпионства и наушничества. С другой стороны, честных чиновников в России практически не было, и деятельность негласного контроля изрядно им мешала, тем самым принося некоторую пользу государству в целом. Автор отметил, что Петр был всегда лучшего мнения о фискалах, чем его сподвижники,.

14 Павленко П. И. Петр Великий. М., 1990. которым нередко приходилось с ними сталкиваться и впоследствии держать ответ перед царем за различные правонарушения. Государь, по Е. В. Анисимову, не сомневался, что некоторые фискалы грешны, о чем свидетельствует казнь А. Я. Нестерова, однако сама идея подобного контроля не вызывала у Петра сомнений, и он постоянно пытался улучшить работу фискалитета.15.

Отдельные аспекты, связанные с функционированием института фискалов в России, нашли свое отражение в ряде публикаций, касающихся структур, так или иначе связанных с деятельностью фискалитета, в частности, Юстиц-коллегии и прокуратуры. Авторы данных работ рассмотрели отдельные аспекты деятельности ведомства негласного контроля, осветили порядок его взаимодействий с некоторыми центральными органами управления, что, безусловно, заслуживает внимания.16.

Наиболее значительное исследование постсоветской историографии об институте фискалов принадлежит перу историка Н. В. Платоновой. Автор приходит к выводу, что отечественный институт фискалов включал в себя элементы как шведско-прусского фискалитета, так и французской прокуратуры. Петр стремился охватить контролем государство и общество сверху донизу, в результате чего была создана своеобразная система фискальско-прокурорского надзора. Н. В. Платонова.

15 Аиисимов Е. В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в I четв. XVIII в. СПб., 1997. Он же: Дыба и кнут. Политический сыск и русское общество в XVIII в. М., 1999. Он же: Русская пытка: Политический сыск в России XVIII в. СПб, 2004.

If) См. подробнее: Голикова Н. Б, Кислягина Л. Г. Система государственного управления // Очерки русской культуры XVIII в. 4.2. М., 1987. Казанцев С. М. История царской прокуратуры. СПб, 1993. Акишин М. О. Полицейское государство и сибирское общество. Эпоха Петра Великого. Новосибирск, 1996. Сизиков М. И. Фискалы и прокуроры // Законодательство Петра I. М., 1997. Серов Д. О. Из истории кадровой политики Петра I: фискал-еретик Михаил Косой // Проблемы истории местного управления Сибири конца XVI—XX вв.: Материалы III регион, науч. конф. 19−20 ноября 1998. Новосибирск, 1998. Он же: Прокуратура Петра I (1722−1725 гг): историко-правовой очерк. Новосибирск, 2002. Российская Юстиц-коллегия (1718−1786): историко-правовые очерки. М, 2003. отмечает, что фискалитет осуществлял преимущественно финансово-административный контроль, получивший на практике более широкое толкование и включавший в себя функции полицейского характера. В этом и состояла особенность российского института фискалов в отличие от европейских образцов. Кроме того, Н. В. Платонову более привлекли сюжеты, связанные не со строительством «регулярного» государства, не административные реформы, приведшие к изменению всей системы управления, а изменения в русском обществе, реакция общества на начинания Петра, в том числе и на выстраиваемую им систему государственного контроля, составной частью которой, наряду с.

I ч прокуратурой, оставался фискалитет.

В целом советские и современные российские ученые в разрешении проблем истории фискалитета смогли продвинуться дальше своих дореволюционных коллег. Более глубоко, прежде всего за счет некоторого расширения источниковой базы, были изучены традиционные для историографии XIX — начала XX вв. сюжеты, в частности, о связях фискалитета с Сенатом, Юстиц-коллегией, прокуратурой и другими высшими и центральными органами управления, а также с монархом и генерал-прокурором. Качественно проанализированы наиболее громкие судебные процессы, инициированные фискалами (дело М.П. Гагарина). Уточнены причины неудач фискалов в отправлении ими своих обязанностей, приведшие, в конечном счете, к ликвидации ведомства негласного контроля в России. В советской и современной исторической литературе стали рассматриваться сюжеты, фактически не привлекшие внимания дореволюционных авторов — о теоретических и практических предпосылках создания фискалитета в России, о реакции русского общества на «доношения» фискалов, больше внимания было уделено.

17 Платонова Н. В. Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в I четверти XVIII в.: Автореф. дисс.. канд. ист. наук. М., 2000. Она же. Институт гражданских фискалов в представлениях российского общества // Постигая историю России: К 50-летию науч. студ. кружка отечественной истории средневековья и нового времени. М., 1997. С. 130−141. личным и служебным характеристикам обер-фискала А. Я. Нестерова и проч.

Однако советские и современные историки в части принципиальных выводов о деятельности фискалов в России лишь повторили положения, выработанные еще дореволюционными авторами. По большому счету, они смогли их только несущественно уточнить и дополнительно аргументировать. Многие неразрешенные в дореволюционной историографии проблемы в неизменном виде существуют и сегодня, например, сюжеты о земских и городских фискалах, об объективных и субъективных составляющих крушения фискалитета в России и др. Связная, логически и исторически непротиворечивая история института фискалов в России за все время его существования все еще не создана. Последнее невозможно осуществить без расширения источниковой базы, прежде всего за счет новых, не введенных в исследовательскую практику законодательных и нормативных актов.

Таким образом, несмотря на определенные успехи, достигнутые в изучении заявленной темы, ее исследование далеко от завершения. Отсутствие обобщающих работ монографического характера, наличие в литературе спорных точек зрения, относительная узость источниковой базы, стремление воздержаться от теоретических обобщений — все это свидетельствует о необходимости дальнейшей разработки проблемы.

Объектом настоящего исследования служит комплекс административных реформ Петра I, приведший к изменению всей системы управления и появлению новой для России формы государственного устройства. Предмет исследования — институт фискалов, ставший основой негласного контроля и необходимой структурой «регулярного» государства в России.

Цель и задачи исследования

Целью данной работы является реконструкция сложных и многообразных связей между законодательным оформлением и функционированием на практике института фискалов в России, определивших место и значение ведомства негласного контроля в бюрократическом механизме формирующегося при Петре I «регулярного» государства. Поставленная цель предполагает разрешение следующих исследовательских задач:

1) доказать, что в ходе проведения административных реформ Петра I возникла объективная потребность в государственном контроле над бюрократическим аппаратом, вполне осознанная монархом;

2) выделить этапы в развитии института фискалов в России;

3) определить наиболее заметные законодательные и нормативные акты о статусе и месте института фискалов в перестраиваемом государственном механизме и проанализировать их содержание;

4) установить нормативные и личностные составляющие деятельности фискалитета в России в части борьбы с коррупцией;

5) вскрыть причины, приведшие к демонтажу ведомства негласного контроля в России.

Первая задача связана с необходимостью изучения петровских реформ в государственной сфере с целью выявления общественно-политических причин и предпосылок появления в России ведомства негласного контроля, а также определения места фискалитета в системе петровских учреждений.

Реализация второй и третьей задач диктуется потребностью исследования института фискалов с позиций его историко-юридического оформления для выявления закономерностей и особенностей законодательного регулирования деятельности надзорного ведомства в России.

Четвертая и пятая задачи ставятся исходя из необходимости исследования основных принципов и методов, на которых базировалось функционирование института фискалов, а также изучения деятельности.

А.Я. Нестерова как самой значимой фигуры в истории тайного сыска петровского времени.

Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают весь период существования института фискалов в России. Первое официальное упоминание должности фискала произошло в 1710 г., чему предшествовала немалая подготовительная работа, датировать которую весьма затруднительно. Ее надлежит увязывать с реформированием всей системы управления государством в условиях военного времени. Окончательная ликвидация института фискалов на территории Российской империи произошла в 1729 г., при этом государственный контроль в России ликвидирован не был, но приобрел другие формы, осуществлялся иными государственными структурами и институтами. Представляется целесообразным, учитывая предмет и объект, а также цель и задачи исследования, определить, с известными оговорками, изучаемый период как первую треть XVIII в.

Методологической основой исследования явился основополагающий принцип исторического познания — историзм, который предполагает рассмотрение имевших место событий и явлений в соответствии с конкретно-исторической обстановкой, породившей их, с учетом соответствующей рассматриваемому периоду времени политической, экономической, социальной ситуации в государстве и обществе. Историзм предполагает анализ объективных закономерностей, определяющих вектор общественно-политического развитияопору на имеющиеся факты в их истинном содержании, не искажая и не подгоняя их под заранее выбранные схемырассмотрение всех фактов в их совокупности в соответствии с поставленными задачами, независимо от того, укладываются ли данные факты в рамки существующего комплекса взглядов по заявленной проблематике или идут вразрез с ним.

В работе применяется ряд подходов, практикуемых в историческом исследовании. Историко-сравнительный подход является наиболее распространенным в области научного познания. Общественное развитие и, в частности, развитие института фискалов, представляет собой внутренне обусловленный, закономерный процесс. Данный подход позволяет вскрывать сущность рассматриваемых процессов по сходству и по различию присущих им свойств, а также проводить сравнение в пространстве и времени. Обладая широкими познавательными возможностями, историко-сравнительный подход позволяет раскрывать сущность исследуемых явлений в тех случаях, когда она неочевидна, выявлять на основе имеющихся фактов, с одной стороны, общее и закономерное, а с другой качественно отличное.

Историко-генетический метод позволяет последовательно рассмотреть свойства, функции и изменения изучаемой реальности в процессе ее исторического развития, что позволяет в наибольшей степени приблизиться к воспроизведению реальной (т.е. основанной на всестороннем исследовании имеющихся фактов) истории изучаемого объекта, в том числе применительно к институту фискалов. Использование рассматриваемого метода позволяет показать причинно-следственные связи и закономерности исторического развития, а исторические события и личности охарактеризовать в их индивидуальности.

Проблемно-хронологический метод позволяет выделить из заявленной темы ряд узких проблем, каждая из которых рассматривается в хронологической последовательности. Это способствует более детальному изучению исторических фактов с позиций взаимосвязанного процесса, в котором отдельные этапы и периоды рассматриваются и сравниваются с целью вскрыть объективные закономерности имевших место событий. Данный метод позволяет подробнее остановиться на отдельных наиболее значимых фактах деятельности фискалов, не вырывая их из контекста общего процесса исторического развития всего института.

Историко-типологический метод позволяет проследить взаимосвязь единичного и всеобщего в процессе развития института фискалов. Для более детального познания общественно-исторических явлений, раскрытия их сущности, необходимо остановиться на выявлении того единого, которое присуще многообразию тех или иных сочетаний индивидуального, т. е. обозначить общий стержень, состоящий из группы признаков, сопровождающих фискалитет на всем протяжении его существования. С другой стороны, общественно-историческое развитие, представляющее собой смену одних качественных состояний другими, имеет свои отличные друг от друга стадии. Выделение этих стадий также является важной задачей в познании сущности происходящих процессов.

Источниковая база диссертации строится на репрезентативной источниковой базе. Типологически использованные в работе источники можно разделить на:

1) законодательство и нормативные акты;

2) источники личного происхождения.

Указы и постановления Петра I об институте фискалов дают достаточно полную информацию о ходе и общей направленности преобразований, связанных с историей возникновения ведомства негласного контроля в России, а также позволяют выяснить причины и цели создания фискалитета, механизмы его функционирования. Законодательные акты очерчивают круг прав и обязанностей фискалов, сферу их деятельности, степень ответственности.

Реализация поставленных исследовательских задач предполагает расширение круга изучаемых законодательных и нормативных актов в сравнении с традиционно используемым их количеством в более ранних работах. Изучение публикаций документов первой трети XVIII в., особенно в Полном собрании законов Российской империи, позволили нам выявить 93 акта, касающихся института фискалов. Все они использованы в данной работе, 18 в то время как такой авторитетный исследователь как С. А. Петровский оперирует примерно тремя десятками законодательных и нормативных актов. Априори можно предположить, что не все петровские указы, касающиеся фискалитета, опубликованы, но фонд Сената Российского государственного исторического архива, где, по логике вещей, должны храниться эти документы, не разобран и не описан, что чрезвычайно затрудняет работу с его материалами.

Большинство указов содержит мотивировочную часть, где могут публиковаться изданные ранее постановления, описываться ситуации, повлекшие за собой издание того или иного закона. Зачастую такая преамбула в несколько раз превосходит по объему сам указ. Петр стремился не просто издать закон, требующий немедленного исполнения, но и объяснить своим подданным причины появления данного постановления, его идейную направленность. В мотивировках законодательных актов о фискалах постоянно прослеживается идея их ответственности за благосостояние царской фамилии и всего народа.

Исходя из особенностей законодательной практики Петра I и основываясь на прямых и косвенных данных, содержащихся в указах, можно проследить не только документальное оформление института фискалов, но и его практическую деятельность, понять, насколько юридическая база фискалитета соотносится с общими принципами государственного строительства в рассматриваемый период. Безусловно, законодательные источники не дают исчерпывающего представления о ходе реализации реформы, однако они являются основополагающими в изучении заявленной темы.

18 См.: Полное собрание законов Российской имиерии с 1649 г. T. IV-VIII. СПб., 1830. (далее ПСЗ-1) — Доклады и приговоры, состоявшиеся в правительствующем Сенате и царствование Петра Великого. Т.1−6. СПб., 1880−1901. Воскресенский П. Л. Законодательные акты Петра I. Т. 1. М.- JI., 1945. Государственные учреждения России в XVIII в. (Законодательные материалы). М., I960. Памятники русского права. Вып.VIII. М., 1961. Российское законодательство Х-ХХ вв.: Законодательство периода становления абсолютизма. Т.4. М, 1986. Законодательство Петра I. М., 1997. и др.

Материалы делопроизводства, прежде всего «доношения» фискалов с мест, к сожалению, сохранились лишь фрагментарно, хотя твердо установлено, что их было не мало. Поэтому в исследовательской практике их, по большому счету, не использовали никогда.

Источники личного происхождения, прежде всего мемуары, весьма немногочисленны и содержат крайне мало информации о деятельности фискалов. Это объясняется тем, что мемуаристика как жанр в основном сложилась в последней трети XVIII в., поэтому воспоминания очевидцев событий, их переписка служат вспомогательным материалом для данного исследования. В ряде мемуаров можно найти ценные сведения о личности и деятельности самого известного представителя' тайного розыска — А. Я. Нестерова. Он единственный фискал, который попал на страницы небогатой коллекции мемуаров о Петре 1, что уже свидетельствует о его значимости в качестве сподвижника монарха. В частности, у Ф-В. Берхгольца можно обнаружить ценные сведения о казни Нестерова, у Г-Ф. Бассевича характеристику его личных качеств.19.

Особую ценность представляет труд обер-секретаря Сената И. К. Кирилова, оставившего сведения о численности фискалов и их распределении по губерниям.20 Также в диссертационном исследовании использована переписка высокопоставленных лиц государства, где наиболее значимо письмо А. Я. Нестерова Петру I о своей фискальской деятельности.21 В целом источники личного происхождения органично дополняют законодательные, позволяя воссоздать целостную картину имевших место событий.

Таким образом, используемые источники и литература, взятые в совокупности, позволяют решить поставленные в исследовании задачи.

14 См.: Верхгольц Ф-В. Дневник камер-юнкера // Юность державы. М., 2000. С.9−324. Вассевич Г-Ф. Записки, служащие к пояснению некоторых событий ич времени царствования Петра Великого // 'Гам же. С.325−436.

20 Кирилов И. К. Цветущее состояние Всероссийского государства. М., 1977.

21 Реформы Петра I. Сб. документов. М, 1937. С. 185−187.

Научная новизна. Научная новизна диссертации определяется целью и задачами исследования, а также привлечением широкого круга законодательных и нормативных актов, которые в качестве источника при характеристике фискалитета во всей своей совокупности прежде не использовались. Избранный аспект исследования позволил автору воссоздать историю института фискалов в России за все время его существования, а не на отдельных этапах его развитиявписать формирующуюся систему государственного контроля в общий контекст административных реформ Петра I, обосновав при этом тот факт, что фискалитет был создан не прихотью монарха, но вытекал из объективно назревших потребностей формирующегося «регулярного» государства.

В диссертации изучена сложная динамика взаимоотношений писанных законов и государственной практики, осложненной личностным началом, доминирующем в управлении: фискал не мог основываться только на законе, ибо законодательная база, регулирующая его деятельность, хоть и прорабатывалась интенсивно, но не могла охватить всю многосложную реальностьфискал не мог игнорировать требования закона и руководствоваться только сложившейся практикой, здравым смыслом или кумовством, ибо это противоречило самой идее государственного контроля. Именно такое положение вещей главным образом привело фискалитет к расформированию, а вовсе не преступления А. Я. Нестерова, прихоть царствующих особ, амбиции верховников или известная преждевременность системы государственного контроля в России. Подобный вывод также претендует на новизну.

Наконец, в диссертации предложены личные и служебные характеристики не только наиболее известного руководителя института фискалов А. Я. Нестерова, но и других его руководителей: Я. Былинского, М. В. Желябужского, А. А. Мякинина.

Апробация и практическая значимость работы. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в статьях и тезисах выступлений автора на региональных и международных научно-практических конференциях (Омск, 2004; Кокшетау, 2005; Омск, 2006; Курган, 2006).

Полученные научные результаты могут быть использованы на практике при разработке лекционных курсов, спецкурсов по отечественной истории, а также для подготовки обобщающих трудов по основополагающим проблемам русской истории XVIII в.

Заключение

.

Оформившаяся в основных чертах при Петре I абсолютная монархия выдвинула новые задачи, решение которых являлось насущно необходимым для успешного функционирования всей государственной системы. Заимствованная у немецкого философа Лейбница идея о государстве как о часовом механизме, где все колесики действуют в идеальном сцеплении, была поставлена преобразователем во главу угла всей его деятельности. Для ее реализации был создан мощный военно-бюрократический аппарат, нуждавшийся в постоянном надзоре. Свойственное абсолютистскому режиму усиление военной и административной составляющих, а также ужесточение контроля над бюрократическим аппаратом, в полной мере проявилось в России в первой четверти XVIII в.

Новый виток государственного строительства в России ознаменовался поиском форм и методов применения контроля в масштабах всей страны. С учреждением института фискалов Петр полагал, что нашел тот самый винтик, который способен обеспечить стабильную работу бюрократического механизма. Фискалитет как форма государственного контроля явился неотъемлемой частью утверждения абсолютизма в России, откликом на изменение политических реалий в стране. Возведенная в ранг национальных приоритетов борьба с должностными преступлениями вызвала к жизни совершенно новое для России явление — политический институт контроля над административным аппаратом.

Изначально фискалитету была приписана законодателем благородная и чрезвычайно полезная цель — защита интересов короны и государства путем искоренения должностных преступлений, связанных с казнокрадством, взяточничеством и судебным произволом, однако методы претворения в жизнь данных идей были избраны далеко не самые лучшие.

Фискалитет позиционировался законодателем как негласный надзор над административным аппаратом. Задача фискала состояла не в предупреждении преступления и не в его пресечении, а в регистрации уже совершившегося правонарушения и разоблачении преступника. Только доказав свое обвинение, он мог рассчитывать на получение вознаграждения. Представитель негласного надзора должен был смотреть, в первую очередь, за нарушениями царских указов, преследовать взяточничество и казнокрадство, следить за соблюдением государственных интересов при совершении различных сделок, а также за всеми делами, в которых нет челобитчика. Фискал должен был только «проведывать и доносить, и при суде обличать», не вмешиваясь ни в ход судебного процесса, ни в дела, в которых есть истец и ответчик. Итогом надзорной деятельности фискала становится донос, постепенно утверждающийся на уровне государства в качестве непременного элемента политической культуры того времени.

В эволюционном развитии института фискалов в России можно выделить три этапа.

Первый этап — 1710−1718 гг.- связан с организационным оформлением фискалитета, определением его структуры в центре и на местах, а также с разработкой основных направлений деятельности. Это период относительно самостоятельного развития ведомства негласного контроля.

Второй этап — 1718−1722 гг.- определяется изменением организационной структуры фискалитета, вызванным дальнейшим реформированием системы государственных учреждений и появлением Юстиц-коллегии, подчинившей институт фискалов.

Третий этап — 1722−1729 гг.-связан с дальнейшим реформированием органов контроля, поиском оптимальных организационных форм и методов осуществления надзорной деятельности, и существованием института фискалов в системе фискальско-прокурорского контроля.

Реформа, связанная с учреждением института фискалов в России, потерпела неудачу. Можно выделить основные причины подобного исхода. Принято считать, что допетровская Русь отставала от Европы и, не в последнюю очередь, в развитии правовой культуры. Данный тезис подтверждается историей отечественного фискалитета. Попытки Петра, заимствовавшего ведомство негласного контроля из западноевропейского опыта, адаптировать его к российской действительности не привели к желаемому результату. Успешно функционирующие на Западе формы фискальского контроля не смогли помочь юридической практике Российского государства выработать собственный механизм деятельности института фискалов. В этой связи можно говорить о своеобразии отечественной государственной практики, о невозможности пересадки на российскую почву западных государственных институтов, взятых по-отдельности.

Создание института фискалов явилось неотъемлемой частью общего реформаторского процесса первой четверти XVIII в., сопровождаемого правовой неразработанностью основ функционирования ведомства. Государь так и не смог подвести под деятельность фискалитета четкую законодательную базу. В этой связи институт фискалов на протяжении всего своего существования подвергался непрерывной перестройке и переподчинению, что не способствовало стабилизации его деятельности и вылилось в ряд негативных моментов в юридическом обеспечении ведомства негласного контроля, не позволивших ему оправдать в полной мере свое предназначение. Фискал изначально освобождался от наказания за клевету, недоказанное обвинение запрещалось ставить ему в винунесмотря на ряд поправок в законодательстве, штатный доносчик, по сути дела, не нес серьезной ответственности за ложный донос, что негативно отразилось на отношении ко всему ведомству.

Законодатель установил порядок подачи фискалами доношений, нарушать который запрещалось. Складывалась ситуация, когда фискальские доношения подавались в тот орган, в ведомстве которого было замечено нарушение, и лишь в особо важных случаях фискалы могли апеллировать в вышестоящие инстанции. Производство по доносу не зависело от фискала, поэтому его разоблачения нередко не достигали цели. Очевидно, что при порядочной и более эффективной работе фискалы встретили бы мощное сопротивление со стороны административного аппарата, поэтому они должны были быть наделены большими полномочиями относительно других органов, однако институт фискалов так и не обрел независимости, столь необходимой для полноценного контроля, постоянно находясь под опекой других ведомств.

Даже законодательство об институте фискалов не вписалось в контекст тех идей и принципов, которые Петр пытался внедрять на практике. Создание «регулярного» государства требовало мелочной регламентации всех действий подданных короны, и фискалитет как нельзя лучше отражал особенности новой властной модели, однако его правовое обеспечение никак не может претендовать на всестороннюю разработанность. Фискалы получили значительную свободу действий и в большинстве случаев вынуждены были решать возникающие вопросы по своему усмотрению, т. е. масштаб задач, поставленных перед институтом фискалов, делал их практически не выполнимыми. Петр, обычно стремившийся не просто издать закон, но и объяснить, почему он нужен, в случае с фискалитетом так и не смог ответить на вопрос «почему?». Ясно осознавая предназначение института фискалов, государь не смог донести это до своих подданных, а несовершенство формирующегося бюрократического механизма в данном случае явилось одним из основных препятствий на пути построения успешно функционирующего на российской почве надзорного ведомства.

Негласный контроль не получил поддержки в обществе, что также явилось одной из причин его быстрого упадка. Для изменения традиционных представлений людей о государственной службе необходимо было время, которого у Петра как раз не было. Традиционализм взял верх над идеями бескорыстного служения государству.

Необходимо также отметить ряд факторов, перманентно сопровождавших все петровские реформы и сыгравших не последнюю роль в неудаче института фискалов в России. Во-первых, это сопротивление административного аппарата, не заинтересованного в контроле над собой. Чинимые фискалам препятствия со стороны чиновников не устранялись ни постоянными угрозами наказания, ни доработкой законодательной базы. Тотальная коррупция, постоянная борьба сенаторов с фискалами, волокита и формализм на всех уровнях власти значительно затрудняли работу представителей негласного надзора. Данная проблема особенно актуальна применительно к фискалам, в связи со спецификой их деятельности. В итоге большинство инициированных фискалами дел просто утонуло в бюрократической волоките.

Во-вторых, имела место нехватка квалифицированных кадров для осуществления поставленных задач. Петр пришел к выводу, что всему виной низкое происхождение фискальских руководителей. Однако проблему нужно поставить шире — у Петра практически не было достойных помощников, способных с такой же целеустремленностью воплощать в жизнь его замыслы. Здесь также необходимо поставить вопрос о «качестве» кадров, принимаемых в фискалы. Постоянные жалобы и раскрытие ряда преступлений представителей негласного надзора не добавляли им авторитета и способствовали упадку института как такового. Казнь же авторитетного А. Я. Нестерова окончательно дискредитировала фискалитет.

Русский человек в течение веков смотрел на службу как на средство кормления. Государство на словах боролось с этим явлением, а на деле постоянно его поощряло. Вопреки законодательству, чиновники не всегда получали жалованье и должны были кормиться за счет просителей. Институт фискалов органично вписывался в эту систему, именно поэтому не оправдав своего высокого предназначения. Будучи таким же бюрократическим учреждением, как и другие структуры государства, фискалитет имел все те же пороки и ничем не выделялся на общем фоне. Призванные бороться с коррупцией, фискалы, пользуясь своим служебным положением, оказались ей подвержены.

В 1722 г. была учреждена прокуратура. Фискалитет не смог поставить под свой контроль в первую очередь Сенат, который являлся олицетворением политической морали всего государства, где необходимо было пресекать любые правонарушения. Фискалы на это не имели необходимых полномочий. Требовался иной институт контроля, более действенный и независимый. В результате был создан своеобразный фискальско-прокурорский надзор, однако ожидаемых дивидендов это не принесло. Петр не собирался совсем отказываться от фискалов, все еще считая их деятельность полезной. Он сделал ставку на дублирование и взаимоконтроль разных служб надзора. Однако фискалитет уже не играл прежней роли и фактически искусственно сохранялся благодаря воле преобразователя, считавшего, что чем больше контролирующих служб, тем эффективнее надзор.

Итак, издав значительное количество указов, законодатель так и не смог помочь фискалитету обрести законченную форму с внятно прописанным набором прав и обязанностей. Все юридическое совершенствование института сводилось к рутинному решению вновь возникающих проблем. Каждый новый указ являлся откликом на тот или иной инцидент, связанный с фискалами. Не имея четкой законодательной базы, на практике фискалы зачастую занимались делами, не имеющими никакого отношения к их компетенции, прописанной в указах и регламентах. Их деятельность нередко выливалась в элементарное шпионство и наушничество, зачастую вредившее не только людям, но и делу.

Положение фискалов было сложным и противоречивым. С одной стороны, существование тайных надзирателей и доносчиков, защищенных законом, мало кому нравилось в обществе. Само слово «фискал» стало символом продажности и недостойного человека занятия. С другой стороны, в России в то время все брали взятки и занимались казнокрадством в меру своего служебного положения. Поэтому существование тайного надзора, безусловно, не вызывало у них положительных эмоций. Знал это и Петр, до конца своей жизни пытаясь сохранить и укрепить институт фискалов.

Для Петра Алексеевича была очевидна необходимость подобного контроля, но институт фискалов, как и большинство других начинаний монарха, был новым учреждением для России, имея в своей основе лишь несколько иностранных образцов. Он был детищем Петра I и его реформ, прекратив свою деятельность практически сразу после смерти создателя.

Сама по себе идея контроля чиновников всех уровней была не нова и не оригинальна для России. Отчасти эти функции отправлял Тайный приказ царя Алексея Михайловича. Фискалитет, призванный укрепить новый централизованный бюрократический аппарат власти Российской империи в первой четверти XVIII в., отразил и те противоречия, которые имели место в процессе создания иной системы управления. Не найдя общего языка с представителями господствующего класса, институт негласного контроля был дополнен, а впоследствии заменен новым, более совершенным органом — прокуратурой.

Появление в России фискалитета есть не самый удачный опыт практического применения государственного контроля. Данное ведомство послужило полигоном для отработки основных форм и методов реализации государственного контроля в масштабах всей страны. Фискалитет в своем первоначальном виде больше никогда не появлялся в России, так и оставшись только детищем Петра I.