Экономические основы формирования государственных социальных стандартов на региональном уровне

В современной России, начат постепенный переход к инновационному развитию, которое предполагает повышение уровня социально-экономического развития. С одной стороны, увеличение степени инновационности российской экономики является одним из необходимых условий для повышения социально-экономического развития российского общества. С другой стороны, рост уровня социально-экономического развития должен способствовать увеличению инноваций, что позволит РФ увеличить свои конкурентные преимущества в процессе глобальной конкуренции. Соответственно, текущая стадия экономических реформ связана с решением двух взаимодополняющих задач: переходом к устойчивому инновационному росту экономики и повышением уровня и качества социально-экономического развития. Для этого необходимо создание прочных экономических основ, которые обеспечат ресурсное наполнение социальной функции государства. Социальные стандарты, как известно, представляют социальные и финансовые нормы и нормативы, в соответствии с которыми можно определить структуру и объем бюджетных расходов. Поэтому переход к системе социальных стандартов предоставит возможность сформировать аналог цены на социальные услуги бюджетного сектора с помощью финансовых нормативов их предоставления.

Один из положительных аспектов перехода к социальным стандартам связан с повышением эффективности системы бюджетного федерализма в РФ. В настоящее время основные расходные обязательства возложены на региональные и местные бюджеты, а основные доходные полномочия сконцентрированы на федеральном уровне. В результате этого главной статьей расходов федерального бюджета являются межбюджетные трансферты в пользу консолидированных региональных бюджетов, что снижает ответственность последних за принимаемые ими решения в бюджетной сфере. С другой стороны, отсутствие объективных критериев формирования бюджетных расходов на уровне бюджетов субъектов РФ затрудняет порядок расчета межбюджетных трансфертов федерального бюджета в соответствии с расходными потребностями региональных бюджетов, а также делегирование регионам дополнительных налоговых полномочий, которые федеральный бюджет мог передать от себя в пользу региональных бюджетов. Эта ситуация характерна также и для отношений между региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований на территории соответствующего региона.

Таким образом, система социальных стандартов может стать наиболее эффективным институтом, обеспечивающим формирование расходной части для всех уровней бюджетной системы РФ, в особенности для региональных и местных бюджетов, что позволит перейти к бюджетно-налоговой политике, ориентированной на результат, и разработать критерии эффективности бюджетных расходов. Положительный интегральный социальный эффект, который может быть достигнут при проведении такой бюджетно-налоговой политики, состоит в наращивании человеческого потенциала, что является одной из главных задач государства в условиях увеличивающейся конкуренции. Развитие человеческого потенциала заключается в расширении возможностей выбора, что во многом обусловлено уровнем дохода населения, который, в свою очередь, в современных условиях зависит от бюджетно-' налоговой политики государства, в данном случае выполняющей функцию перераспределения ресурсов и доходов.

Другим важным фактором, обеспечивающим повышение человеческого потенциала, является производство оптимального объема социальных услуг, что также связано с бюджетной системой и бюджетно-налоговой политикой. Следовательно, применение социальных стандартов позволяет создать условия для повышения эффективности при аллокации ограниченных бюджетных ресурсов для производства социально значимых благ и услуг. Рост производства и потребления социальных услуг должен стимулировать создание новых рабочих мест в отраслях бюджетного сектора, а установленные в соответствии с социальными стандартами нормативы заработной платы должны увеличить доходы занятых в нем. Иными словами, использование института социальных стандартов создает реальные возможности для расширения выбора для потребителей.

Степень разработанности проблемы: Вопросы анализа существующего состояния и рассмотрения перспектив развития экономических основ социальной стандартизации нашли разностороннее отражение в работах российских и зарубежных экономистов ,.

Различные аспекты экономических основ социальной стандартизации, а так же развития отраслей социальной сферы исследовали в своих трудах отечественные ученые: Г. А. Ахинов, A.M. Бабич, 3.3. Бектимирова, В. Н. Бобков, Б. И. Бояринцев, Х. Н. Гизазулин, H.H. Гриценко, Е. Ш. Гонтмахер, H.A. Вавилкина, Н. А. Волгин, Н. А. Восколович, А. И. Дегтярёв, Е. В. Егоров, В. И. Ерошин, Е. Н. Жильцов, З. Г. Зайнашева, У. Г. Зиннуров, Н. В. Зубаревич, В. М. Зуев, Г. П. Иванов, В. В. Ивантер, И. В. Ишина, В. Н. Казаков, C.B. Калашников, Д. А. Камилов, В. П. Колесов, Р. ПКолосова, В. Г. Костаков, Э. В. Кульмухаметов, Ю. В. Кузнецов, В. В. Куликов, К. Э. Лайкам, Д. С. Львов, Р. Г. Манапов, И. Н. Мысляева, H.A. Платонова, В. А. Похвощев, А. А. Разумов, Л. С. Ржаницина, И. А. Рождественская, П. В. Савченко, С. Н. Смирнов, Т. В. Харитонова Л.С. Чижова, Т. В. Чубарова, Л. И. Якобсон, P.P. Ярулин и другие.

Вместе с тем анализ показывает, что, несмотря на достаточно большое количество публикаций и диссертационных исследований по проблемам реализации социальной функции государства на региональном уровне проблемы управления развитием социальной сферы через систему социальных стандартов исследованы явно недостаточно и не соответствуют реальным потребностям, которые складываются в российской экономике в настоящее время. Многие аспекты управления формированием системы социальной стандартизации остаются недостаточно изученными, в частности нет чёткого понимания порядка распределения расходных и доходных полномочий между регионами и федеральным центром. В научной литературе недостаточно полно представлены результаты работ по оценкам структуры и направлений развития потенциала системы социальной стандартизации на уровне регионов, особенно в части ресурсного и информационного обеспечения процесса модернизации социальной сферы. Не исчерпаны возможности использования аналитических материалов для проведения региональных сравнений показателей, отражающих состояние и развитие экономических основ формирования системы социальных стандартов.

Актуальность проблемы и её недостаточная научная разработанность, а так же постоянно возрастающая практическая значимость в связи с развитием и расширением рыночных отношений в отраслях социальной сферы и предопределили выбор темы и направления исследования.

Целью диссертационного исследования является теоретико-методологическое обоснование роли и места государственных социальных стандартов в процессе формирования и совершенствования механизмов реализации социальной и бюджетно-налоговой политики на региональном уровне.

Задачи диссертационного исследования:

— исследовать теоретические подходы к обоснованию места, роли и экономических основ государственных социальных стандартов в производстве и распределении общественных и социально значимых благ;

— доказать роль и место государственных социальных стандартов в формировании социальных аспектов построения российской модели бюджетного федерализма;

— систематизировать возможности применения системы государственных социальных стандартов в качестве основы нормативного финансирования отраслей социальной сферы, и проанализировать нормативную базу отраслей социальной сферы в регионах Российской Федерации, в том числе Республики Башкортостан, а так же обобщить региональный опыт механизмов реализации социально-экономической стандартизации;

— обосновать методологические подходы к формированию Российской модели социальной стандартизации и определить перечни государственных социальных стандартов на предоставление услуг в отраслях социальной сферыразработать методические принципы определения социальных стандартов в регионах РФподготовить рекомендации по повышению экономической эффективности и социальной направленности бюджетно-налоговой политики на региональном уровне;

— дать предложения по совершенствованию механизмов финансирования социальных стандартов на региональном уровне на примере Республики Башкортостан.

Объект исследования — система социальной стандартизации на региональном уровне.

Предметом исследования являются экономические основы формирования системы социальных стандартов в период рыночных преобразований.

Теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования — фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых и научных коллективов в областях теории и практики экономики общественного сектора, а также реализации социальной функции государства, социальной политики и экономики социальной сферы.

Информационной базой исследования послужили федеральные законодательные акты, указы Президента России, постановления" Правительства Российской Федерации по вопросам развития социальной сферы, а также правовые, нормативно-методические и информационные документы Министерства здравоохранения и социального развития, Министерства регионального развития, Министерства образования и Министерства финансов Российской Федерации и Республики Башкортостана, Федеральной службы государственной статистики, материалы аналитических докладов и научных конференций, исследовательских обзоров экспертов ОЭСР, Всемирного банка. В ходе исследования региональных проблем использовались официально опубликованные материалы и систематизированные данные о состоянии социальной сферы из ежегодных и целевых статистических сборников и информации региональных органов государственной власти и управления.

При решении поставленных задач применялись диалектический и аналитический методы, системный и программно-целевой подходы, методы общей экономической теории, социально-экономической статистики. Обработка и анализ фактических данных, проведение экономических измерений и оценочных расчетов осуществлялись с использованием соответствующего инструментария.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в решении научной проблемы создании теоретического и методологического аппарата и разработки практических рекомендаций по обеспечению экономических основ при формировании системы социальных стандартов на региональном уровне.

В работе получены и выносятся на защиту следующие положения:

1. Обоснованы экономические основы формирования государственных социальных стандартов и их роль в производстве и распределении общественных и социально значимых благ. Действие механизма социальных стандартов приводит к нескольким эффектам. Во-первых, реально функционирующие на практике социальные стандарты задают направление социального развития. Во-вторых, их можно использовать в качестве своего рода цены на социальные услуги, распределяемые и (или) производимые организациями общественного сектора. В-третьих, в рамках межбюджетных отношений система социальных стандартов позволяет бюджетам нижестоящих уровней обосновать потребности в ресурсах, необходимых для выполнения расходных обязательств, в случае если их доходные полномочия не соответствуют обязательствам. При этом бюджеты вышестоящих уровней, предоставляющие трансферты, в свою очередь, обладают возможностью проверить требуемый объем средств, запрашиваемых нижестоящими звеньями бюджетной системы.

2. Выявлена роль государственных социальных стандартов в формировании системы межбюджетных отношений и социальных гарантий государства. Становление системы социальных стандартов необходимо, во-первых, для оценки эффективности бюджетных расходов и бюджетной обеспеченности, поскольку в этом случае задается нормативный уровень предоставления социальных услуг по месту непосредственного потребления, и, во-вторых, для создания возможности оценить фактический уровень социального развития в соотношении с определенными целевыми ориентирами. Заданный через систему социальных стандартов порядок распределения расходов по всем уровням бюджетной системы должен соответствовать социальным гарантиям государства и формировать основу для оценки доходов бюджета различных уровней власти и управления, обеспечивая ему доступ к соответствующим ресурсам.

3. Дана оценка нормативной базы для формирования социальных стандартов в регионах РФ. Формирование института социальных стандартов в России в. настоящее время во многом осуществляется на региональном уровне ' бюджетной системы. Так, в отдельных регионах разрабатываются и частично реализуются отдельные социальные стандарты, но не региональные системы социальных стандартов, которые могут эффективно выполнять функцию механизма управления социальным развитием. При этом социальная политика на уровне межбюджетных отношений регион — муниципальный район' (городской округ) — сельское поселение (городское поселение) во многом зависит от финансовой помощи региональногобюджета, что не стимулирует муниципалитеты к большей самостоятельности при осуществлении сбалансированной бюджетно-налоговой и социальной политики. Это свидетельствует об отсутствии системности и требует участие федерального центра в формировании системы социальных стандартов.

4. Подготовлены предложения по формированию российской, модели социальной стандартизации. Главным условием формирования эффективной российской модели социальной стандартизации является применение системного подхода в общенациональном масштабе. Экономическими основами системы социальных стандартов в России должны стать нормативно-правовая база на федеральном, региональном и местном уровнях власти и управления, регулирующая порядок формирования бюджетно-налогового механизма, и отраслевые социальные и финансовые нормы и нормативы, обеспечивающие практическое воплощение социальных гарантий общества перед гражданином в форме социальных стандартов. Федеральный центр обязан выполнять функцию координатора по созданию системы социальных стандартов и взять на себя обязательства по обеспечению прожиточного минимума, который рассматривается как социальный стандарт в сфере распределения доходов населения. На региональном уровне, должна быть сформирована основная часть социальных стандартов, обеспечивающих предоставление социальных услуг. Практический переход к управлению социальной сферой и социальным развитием с помощью социальных стандартов может быть выполнен с помощью специальной целевой программы.

5.> Разработаньг методические подходы к определению социальных стандартовв регионах РФ. Институционально-правовая 'база в сфере социальной стандартизации на региональном уровне должна сконструировать новую систему управления социальным развитием на основе системы социальных стандартов как научно разработанных в абсолютном, относительном и натуральном выражении показателей, на основе которых-определяются финансовые нормативы, что позволит решить задачу стоимостной оценки бюджетных потребностей региона для обеспечения социального развития. При этом каждая конкретная региональная система социальных стандартов должна быть встроена в общенациональную модель социальной стандартизации.

6. Представлены методические рекомендации по совершенствованию механизмов реализации бюджетно-налоговой политики на региональном уровне. Реализации бюджетно-налоговой политики, в качестве одного из инструментов социальной стандартизации на региональном уровне, должно строиться в соответствии с четырьмя основными концептуальными положениями: — проведение бюджетно-налоговой политики в регионе следует начинать с оценки региональных расходных обязательств, рассчитанных нормативно-подушевым методомбюджетное финансирование должно быть ориентировано на результатнеобходимы критерии эффективности бюджетных расходовнадлежит обратить особое внимание на управление доходами занятых в отраслях бюджетной сферы на основе более высоких стандартов дохода, нежели прожиточный минимум. Применение социальных стандартов в качестве норматива бюджетных расходов позволят более эффективно распределить ограниченные бюджетные ресурсы.

7. Подготовлены предложения по совершенствованию механизмов финансирования социальных стандартов на региональном уровне. При переходе к политике предоставления бюджетных ресурсов в соответствии с расходными потребностями, которые включают в себя нормативы подушевого финансирования, необходимо определять оптимальный и эффективный объем бюджетных ресурсов со стороны регионального бюджета для бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории конкретного региона для финансирования предприятий и организаций предоставляющих социальные услуги населению.

Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности применения разработанных теоретических положений, методических и практических рекомендаций в управленческой работе, при проведении аналитической, плановой и прогнозной деятельности в процессе управления в отраслях социальной сферы. Результаты исследования ориентированы на развитие теоретических положений, совершенствование методологических основ, расширение практических аспектов экономических основ и оценок потенциала при формировании системы социальных стандартов, а также улучшение качества нормативно-правовой и экономико-статистической информации о деятельности в отраслях социальной сферы.

Обоснованные в процессе диссертационного исследования подходы и предложения по развитию методологии исследования экономических основ системы государственной социальной стандартизации могут найти применение органами исполнительной власти, научной общественностью и практическими работниками для получения обширной достоверной информации о существующем состоянии и направлениях формирования социальных стандартов на региональном и федеральном уровнях власти и управления. Результаты диссертационного исследования могут использоваться при анализе и оценке бюджетной обеспеченности в отраслях социальной сферы, а также в процессе реформирования межбюджетных отношений.

Апробация работы. Основные положения исследования изложены в 2 монографиях, 1 научном издании, 4 учебных пособиях, 7 статьях в центральных рецензируемых научных журналах.

Всего по теме диссертации автором опубликовано около тридцати пяти работ общим объемом 84,34 п.л. По результатам исследования опубликованы научные статьи в ряде ведущих научных журналов России: «Экономические науки», «Сегодня и завтра российской экономики», «Российское предпринимательство», сборниках научных трудов и материалов конференции Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.

Полученные автором результаты исследований используются при подготовке и проведении лекций и семинарских занятий по курсам «Экономика общественного сектора», «Общественный сектор в экономике России» и-«Социальная политика» для студентов высших учебных заведений. Данные материалы апробированы и нашли широкое применение в учебном процессе на экономическом факультете в Московском государственном университете имени М. В. Ломоносова на отделении бакалавриата и магистратуры.

Диссертационная работа выполнена в рамках фундаментального направления исследований экономического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова «Развитие человеческого потенциала и социальные аспекты экономического развития России». Отдельные методологические положения диссертации использованы при подготовке международных проектов. Прикладные результаты прошли апробацию в рамках научно-исследовательской работы по заказу Министерства финансов и Министерства образования Республики Башкортостан.

Полученные теоретические, методологические и практические результаты неоднократно представлялись, и докладывались на научных конференциях в том числе: «Социальная функция государства в экономике 21 века» на экономическом факультете МГУ имени М. В. Ломоносова, (ноябрь 2007 года) — «Государственное управление в 21 веке: традиции и инновации: 6-ая ежегодная международная конференция ФГУ МГУ имени М. В. Ломоносова (май 2008 года) — «Социально-экономические приоритеты развития экономики России» МЭФИ, (июнь 2008 года) — «Инновационное развитие экономики России: национальные задачи и мировые тенденции: международная конференция МГУ имени М. В. Ломоносова, экономический факультет (апрель 2008) — «Общественный сектор в экономике России: теории и практика реформ» на экономическом факультете МГУ имени М. В. Ломоносова, (ноябрь 2008 года).

Логика исследования. Логика исследования включает разработку теоретико-методологического обоснования экономических основ социальной стандартизации, анализ организационно-экономических механизмов формирования системы социальных стандартов и обоснование путей развития потенциала социальной стандартизации как основы управления в отраслях социальной сферы на региональном уровне.

Структура работы обусловлены целью и поставленными в данном исследовании задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, библиография.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

На данном этапе развития общества экономическое развитие является ключевым компонентом социального развития. Одним из полноправных участников экономических отношений выступает государство, эффективная деятельность которого обеспечивает устойчивое социально-экономическое развитие общества, в том числе за счет активных действий по распределению общественного благосостояния. Общественный договор, заключенный между обществом и государством, обуславливает ответственность государственных институтов перед гражданами страны, а управление процессом развития составляет сущность социальной функции государства. Универсальной формой выражения социальной функции государства являются социальные гарантии, принятые на себя государством в рамках общественного договора. Механизмом практической реализации социальных гарантий служит система социальных стандартов, обеспечивающая оптимальную аллокацию ограниченных бюджетных ресурсов для производства социальных благ и услуг.

Как показывает, проведенный нами в первой главе диссертационного исследования анализ, в настоящее время существует два основных подхода к обеспечению социальных стандартов, сложившиеся в результате эволюции взглядов экономистов на проблему распределения и максимизации общественного благосостояния. Эти подходы отражают представления о степени участия государства в экономике: в соответствии с неолиберальным подходом, государство берет на себя только обязательство доводить доходы до уровня прожиточного минимума, в то время как эгалитарный подход характеризуется более широким перечнем социальных стандартов, декларируемых общественным сектором.

Действие механизма социальных стандартов приводит сразу к нескольким положительным эффектам. Во-первых, реально функционирующие на практике социальные стандарты задают направление социального развития. Во-вторых, их можно использовать в качестве своего рода цены на социальные услуги, распределяемые и (или) производимые организациями общественного сектора. В-третьих, в условиях бюджетного федерализма и использования межбюджетных трансфертов система социальных стандартов позволяет бюджетам нижестоящих уровней обосновать потребности в ресурсах, необходимых для выполнения расходных обязательств, в случае если их доходные полномочия не соответствуют обязательствам. При этом бюджеты вышестоящих уровней, предоставляющие трансферты, в свою очередь, обладают возможностью проверить требуемый объем средств, запрашиваемых более низкими звеньями бюджетной системы. В тоже время, конкретная модель бюджетного федерализма во многом зависит от исторических тенденций становления государственности, а также от того, какая форма участия государства в экономике характерна для страны. Исходя из этого, в качестве двух основных наиболее отличающихся друг от друга систем бюджетного федерализма рассмотрены бюджетные системы США и ФРГ. Нами было выявлено существенное целевое отличие при формировании и функционировании американской и немецкой систем бюджетного федерализма, которое заключается в том, что немецкая система, в той или иной степени характерная для стран-участниц Европейского союза, направлена на обеспечение единых социальных стандартов за счет бюджетно-налогового механизма, в то время как децентрализованная модель США наоборот должна создавать конкуренцию регионов (штатов) при относительно равномерном социальном пространстве.

В работе также рассмотрена Европейская социальная хартия — нормативно-правовой институт, разработанный для создания рамочных основ для формирования общеевропейской системы социальных стандартов, а также для создания общеевропейского социального пространства с учетом принятия в ЕС новых участников и расширении Европейского союза. Анализ данного документа позволяет сделать вывод о существенном внимании, которое уделяется социальным стандартам в Европе и понимании значимости единого социального пространства на основе социальных стандартов для социально-экономического развития ЕС.

При этом, как показано в проведенном нами диссертационном исследование, в России продолжается процесс реформирования и упорядочивания системы бюджетного федерализма. Этот процесс уже претерпел несколько этапов, в результате которых были разграничены доходные полномочия и расходные обязательства на всех уровнях бюджетной системы, состоящей к настоящему времени из федерального бюджета, региональных бюджетов, бюджетов поселений и бюджетов муниципальных районов (городских округов).

В диссертации система бюджетного федерализма нами рассмотрена с учетом трех основных параметров ее построения: распределение расходных обязательств, доходных полномочий и механизмы финансовой помощи по всем уровням бюджетной системы. И выявлено, что несмотря на ряд активных мероприятий в рамках бюджетной политики, проводимой Правительством РФ, на данном этапе межбюджетных отношений в России существует ряд системных проблем, которые определенным образом сдерживают как непосредственно развитие бюджетного федерализма, так и социально-экономическое развитие страны. Соответственно, можно выделить два аспекта основной проблемы, сложившейся в российской бюджетной системе. Во-первых, существенный вертикальный дисбаланс: большая часть доходов сконцентрирована в федеральном бюджете, а основные расходные обязательства возложены на субфедеральные бюджеты, при том, что собственные доходные источники последних недостаточны для выполнения этих расходных обязательств. Во-вторых, отсутствие системы социальных стандартов не позволяет с помощью механизма трансфертных платежей обеспечить оптимальный с точки зрения социального развития объем финансовой помощи. При этом в рамках проведенного нами исследования мы пришли к выводу, что формирование института социальных стандартов в.

России в настоящее время во многомосуществляется на региональном уровне бюджетной системы. Это обусловлено совокупностью различных факторовв частности, общими тенденциями развития российского бюджетного федерализма. Наблюдаемые в ряде субъектов РФ процессы социальной стандартизации показывают, что главной их характеристикой можно назвать отсутствие системности при разработке, социальных стандартов. Проблемазаключается в том, что, разрабатываются и частично реализуются отдельные социальные стандарты, но не региональные-системы социальных стандартов, которые могут эффективно выполнять функцию механизма управления социальным развитием. При этом социальные. стандартысформируются только в нескольких регионах России: этот процесс носит не повсеместный, а локальный характерчто также, свидетельствует об' отсутствии системности^ но уже в масштабе страны, что, по всей видимости^ требует участие федерального центра в формировании системы социальных.стандартов.

Выявленная закономерность содержит • одно исключение — Республику Татарстан, где сложились не отдельные стандарты, а их система, но и там отмечается еще один аспект проблемы системности, общий для всех регионов с социальными стандартами, в том числе и Татарстана, — недостаточная взаимосвязь между натуральными, стоимостными, финансовыми, бюджетными и другими нормамиобразующими социальный стандарт.

Достаточно интересным представляется также опыт Республики Башкортостан, где начато формирование системы социальных стандартов. Пока на данном этапе существует только часть нормативно-правовой базы, необходимая для построения полноценной системы социальных стандартов, в регионе. При этом нормативные акты носят во многом рамочный характер. В то же время необходимо отметить, что в Башкортостане практически сформировался социальный стандарт услуг социального обслуживания населения. Отметим также, и то обстоятельство, что роль, стандарта в сфере доходов частично выполняет прожиточный минимум, рассчитываемый, для данного субъекта Российской Федерации.

В то же время в рамках проведенного анализа бюджетной обеспеченности в отраслях социальной сферы основной вывод, который можно сделать заключается в том, что оценка бюджетных расходов с точки зрения социальной эффективности как достижения поставленных целей социального развития* требует наличие системы критериев оценки, которые позволяют оценить бюджетные расходы исходя из бюджетной обеспеченности и социальной эффективности. Мы полагаем, что в качестве системы таких критериев должна использоваться система социальных стандартов, что особенно актуально на уровне субъектов РФ с учетом постепенного развития института социальных стандартов на региональном уровне российской бюджетной системы. Соответственно, представляется логичным, что Республика Башкортостанпринявшая закон о минимальных социальных нормативах Республики Башкортостан, могла бы на базе этого рамочного закона разработать систему конкретных социальных стандартов, что позволит повысить эффективность управления социальным развитием и качество бюджетно-налоговой политики данного региона. При этом следует отметить, рассмотренный в работе1 опыт Башкортостана по разработке соответствующих социальных стандартов характерен практически для всех российских регионов. Соответственно на примере Башкортостана показано, что анализ бюджетных расходов и доходов региональных органов власти не позволяет оценить оптимальную бюджетную обеспеченность для решения системных задач в области социального развития. То есть, отсутствие систем социальных стандартов в Российских регионах, во-первых, не позволяет оценить бюджетную обеспеченность на национальном уровне, а во-вторых, существенно сдерживает социальное развитие России. Следует также отметить, что проблема эффективности социальных бюджетных расходов, в данном случае, характеризуется отсутствием концепции для ее решения, так как без нормативных показателей, также выполняющих роль цены социальных услуг, можно оценить структуру бюджетных доходов или расходов и оценить перераспределение ресурсов за счет бюджетно-налоговой политики, но не оптимальную бюджетную обеспеченность из-за отсутствия критериев оценки.

Проведенный в работе анализ особенностей формирования межбюджетных отношений в системе местного самоуправления показал, что в настоящее время социальная политика на уровне межбюджетных отношений регион — муниципальный район (городской округ) — сельское поселение (городское поселение) во многом зависит от финансовой помощи регионального бюджета. При этом у регионального правительства всегда остаётся возможность корректировать объем финансовой помощи (в настоящее время в сторону повышения). Безусловно, такой порядок, при прочих равных, пока не стимулирует муниципалитеты к большей самостоятельности при осуществлении сбалансированной бюджетно-налоговой и социальной политики, что, впрочем, во многом обусловлено независящими от последних обстоятельствами. Однакоключевым фактором, который обуславливает общую ситуацию в бюджетно-налоговой системе на местном уровне, а также влияет на межбюджетные отношения между региональной 'властью и муниципалитетами, безусловно, является бюджетно-налоговая система, сформировавшаяся к настоящему времени. Это характеризуется тем, что главные источники доходов муниципалитетов, что подтверждается представленной статистикой, связаны с отчислениями от регулирующих налогов, определенных, в соответствии с действующим законодательством, как федеральные, а также финансовой помощью регионального бюджета. Следует отметить, что финансовая помощь регионального бюджета, в свою очередь, в немалой степени зависит от финансовой помощи федерального бюджета, и этот порядок сохранится в период 2008 — 2010 года, что отражено в федеральном бюджете, где самую большую долю расходов занимают именно межбюджетные трансферты.

На наш взгляд, с учетом сложившихся реалий в системе современного российского бюджетного федерализма, такой порядок позволяет в той или иной мере ресурсно обеспечить социальную политику на уровне непосредственного потребления социальных услуг, другое дело, что ресурсное обеспечение и эффективность этой политики при отсутствии системы социальных стандартов зависит от эффективности управляющей системы и качества человеческих ресурсов на всех уровнях бюджетной системы России. Следует отметить, что на местном уровне отсутствие системы социальных стандартов, во-первых, еще более необходимо при оценке эффективности бюджетных расходов и бюджетной обеспеченности, поскольку в этом случае задается нормативный уровень предоставления социальных услуг по месту непосредственного потребления, а во-вторых, это позволяет оценить фактический уровень социального развития в соотношении с определенными целевыми ориентирами опять же с учетом положения о непосредственной среде потребления социальных услуг.

В третьей главе диссертационного исследования нами обосновывается положение о том, что главным условием формирования эффективной российской модели социальной стандартизации является применение системного подхода при разработке рекомендаций по созданию системы социальных стандартов в общенациональном масштабе. Основными составляющими параметрами системы социальных стандартов в России должны стать экономические основы социальной стандартизации, которые обеспечиваются действием бюджетно-налогового механизма, нормативно-правовая база на федеральном и региональном уровне управления, регулирующая бюджетно-налоговый механизм, отраслевые социальные и финансовые нормы и нормативы, обеспечивающие практическое воплощение социальных гарантий в виде социальных стандартов. При этом одним из ключевых факторов для формирования системы социальных стандартов является выбранная цель, в соответствии с которой и должна быть сформирована эта система. Кроме того, следует обратить внимание на взаимозависимость и взаимосвязанность усилий по формированию системы социальных стандартов, которые должны предприниматься на федеральном и региональном уровнях. С одной стороны, наибольшие усилия должны быть затрачены, на региональном уровне-, где: будет сформирована, а также будет действовать' основная: часть социальных стандартов, обеспечивающих предоставление социальных услуг. С другой стороны, федеральный центр обязан выполнять функцию координатора по созданию системы социальных стандартов, а также взять на себя обязательства по обеспечению прожиточного, минимума, который мы рассматриваем как социальный стандарт' в* сфере: доходов населения.

Мы также полагаем, что практический переход к управлению социальной сферой и социальным, развитием с помощью социальных стандартов < может быть. выполнен с помощью специальной целевой программы, которая при определенных обстоятельствах может осуществлятьсякак один изприоритетных национальных проектов. Соответственно нами предложена система основных программных мероприятий, направленный на достижение, системного^ эффекта от реализации, данной целевой программы. При этом мы отметили, что трансформация управления социальной сферой за счет того-, что социальные стандарты позволят лучше представить его целевую функцию, должна привести к дополнительным, внешним, положительным эффектамв частности в области демографии, что, связано с проблемой формирования факторов экономического роста в условиях новой экономики. В работе особо подчеркивается, основным субъектом управления процессом социальной стандартизации в: России и формированием системы социальных стандартов должны стать региональные органы власти при координационной поддержке федерального центра. На ближайшую перспективу разработка социальных стандартов должна, осуществляться в^ основном в рамках региональной институционально-правовой базы. При этом региональная законодательная база в сфере социальной стандартизации должна содержать в себе некоторые общие параметры для всех субъектов РФ, учитывая при этом региональную специфику. В, связи этим нами предложено осуществить разработку модели общего регионального закона о социальных стандартах, регулирующего механизм социальной стандартизации в регионе. Главная идея заключается в том, что основные положения этой могут быть применимы ко всем регионам с учетом региональной специфики, что позволяет создать институциональные основы социальной стандартизации. Мы полагаем, что региональные органы власти смогут непосредственно сами разрабатывать и свои нормативные акты, тогда наша рекомендация может быть использована как институциональная основа для разработки методики оценки региональной законодательной базы в сфере социальной стандартизации, поскольку содержит в себе параметры, необходимые для построения практически любого стандарта.

В работе отмечается, что поскольку система социальных стандартов, будет функционировать в большей степени на региональном уровне, необходимо будет поэтапно, сместить акценты в межбюджетных отношениях со связки «федеральный центр — регионы» к отношениям между региональными органами власти и местными бюджетами. В связи с этим в работе нами было также предложено создание региональных банков социального развития и банков муниципального социального развития регионов — финансовых институтов, которые будут встроеныв систему межбюджетных отношений. В целом, деятельность этих институтов должна быть направлена на развитие социальной инфраструктуры на региональном и местном уровнях. Данные банки должны стать одним из каналов привлечения заемных средств региональными бюджетами и бюджетами муниципальных образований с повышением доступа региональных администраций и органов местного самоуправления к рынкам капиталов.

В четвертой главе диссертационного исследования нами подготовлены рекомендации по обеспечение механизмов реализации бюджетно-налоговой политики, в качестве одного из инструментов социальной стандартизации на региональном уровне. В основе данных механизмов должны лежать четыре основных концептуальных положения: — проведение бюджетно-налоговой политики в регионе следует начинать с оценки региональных расходных обязательств, рассчитанных нормативно-подушевым. методомбюджетное финансирование должно быть ориентировано на результатнеобходимы критерии эффективности бюджетных расходовнадлежит обратить особое внимание на управление доходами занятых в отраслях бюджетной сферы на основе более высоких стандартов дохода, нежели прожиточный минимум. Данные концептуальные положения позволят обеспечить более высокое качество бюджетно-налоговой политики в регионе. Это достигается за счет введения в действие нормативов подушевого финансирования, системы бюджетного финансирования, ориентированного на результат на региональном уровне, в которой приоритеты в социальной сфере определяют стратегию развития социальной сферы и целевые программы, а социальные стандарты позволяют более эффективно распределить ограниченные бюджетные ресурсы, а также использования критериев экономичности, экономической эффективности, социальной эффективности, социально-экономической эффективности. При этом на региональном уровне необходимо изменить подход к формированию сети объектов социальной инфраструктуры. Для этого следует более активно использовать механизм проектного финансирования, которое в обязательном порядке должно быть предусмотрено в стратегическом плане формирования сети новых объектов (переформатирования старой сети) и которое позволит увеличить финансовые возможности региональных бюджетов при проведении соответствующих мероприятий. В подготовленных рекомендациях, так же отмечается, что особое внимание необходимо уделить детальному описанию социальных услуг, которые будут оказываться в рамках новой, уже переформатированной сети объектов социальной инфраструктуры. Это позволит рассмотреть несколько альтернатив в формировании сети объектов социальной инфраструктуры и оценить альтернативные возможности, которые появятся при выборе того или иного предложенного варианта.

В предложениях по совершенствованию механизмов финансирования социальных стандартов на региональном уровне подчеркивается, что при переходе к политике предоставления бюджетных ресурсов в соответствии с расходными потребностями, включающих в себя нормативы подушевого финансирования. Одним из необходимых составляющих такого перехода является разработка методик, на основе которых будет определяться оптимальный и эффективный объем бюджетных ресурсов со стороны регионального бюджета для бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории конкретного региона для финансирования предприятий и организаций предоставляющих социальные услуги населению.