Теоретические и методологические проблемы проведения конституциональных преобразований в нефтегазовом секторе экономики России

Актуальность исследования. В течение последних более чем, 10 лет в России предпринимаются активные попытки сформировать новые условия и предпосылки для обеспечения экономического развития. В течение данного периода представления о данных условиях и предпосылках значительно расширились и углубились — прежде всего, за счет переоценки роли и места, процессов децентрализации в экономике. Произошел переход от исключительной ориентации на централизованные формы решения проблем экономического развития (такие, как осуществление научно-технического прогресса за счет наращивания государственных инвестиций на эти цели) ко все большей ориентации на децентрализованные формы, основанные на горизонтальном взаимодействии хозяйственных единиц. Следующим шагом явился переход к изменению отношений собственности. Процесс перехода от одних форм решения экономических проблем к другим охватывает достаточно длительный период реформирования. В рамках данного процесса происходит изменение правил функционирования экономической системы (базовых институтов), принципов взаимодействия хозяйственных единиц и форм их организации. Триада «правила (институты) — формы взаимодействия — организационная структура» составляет институциональную структуру экономики. Изменения институциональной структуры экономики, как показывают современные социально-экономические исследования, определяют наряду с технологическими изменениями направления и темпы социально-экономического развития.

Включение институциональных аспектов (связанных с изменением правил, принципов взаимодействия и организационных форм) в рассмотрение проблем социального и экономического развития позволяет значительно приблизить картину к реальности — не только с точки зрения объяснения прошлого, но и понимания настоящего, а также прогноза направлений развития в будущем. В частности, сравнительные исследования различных стран мира убедительно показывают, что при наличии сходных по уровню технологических укладов производств, но при резком различии институциональной структуры экономики результаты социально-экономического развития могут отличаться весьма и весьма значительно.

Не только теоретические исследования, но и многочисленные эмпирические данные показывают, что появление новых институтов и, следовательно, новых форм взаимодействия хозяйственных единиц и новых форм организации весьма тесно связаны друг с другом — за изменением принципов и правил взаимодействия хозяйственных единиц следует и изменение форм их организации (включая изменения в организационной структуре экономики в целом и в рамках отдельных ее секторов), а также наоборот — создание новых организационных форм оказывает влияние на изменение институтов.

Важнейшая особенность современного течения экономической мысли, изучающего процесс институциональных изменений, состоит в его значительной практической направленности — выработке теоретических основ формирования программ проведения институциональных преобразований (как частичных — в рамках отдельных секторов экономики, так и широкомасштабныхохватывающих всю экономическую систему определенной страны). В немалой степени усилению практической направленности исследований по изучению направлений изменения институциональной структуры способствовало и расширение наполнения понятия «трансакционные издержки» — от первоначального включения в их состав только издержек отдельных фирм по использованию рыночного механизма (работы Р. Коуза и О. Уильямсона) до включения в их состав издержек общества в целом в связи с применением той или иной системы формальных и неформальных институтов (работы Д. Норта, Дж. Годсона) и функционированием тех или иных механизмов координации в обществе в целом. В свою очередь, как представляется автору, введение в рассмотрение трансакционных издержек можно рассматривать как расширение наполнение понятия полных народно-хозяйственных затрат (за счет включения в их состав издержек, связанных с использованием механизмов экономической координации).

Расширение рамок анализа процессов социально-экономических преобразований за счет отражения институциональных аспектов позволяет уточнить и критерии проведения экономических реформ. В общем виде основная цель социально-экономических преобразований может быть определена как создание условий и предпосылок роста общественного благосостояния1 при условии минимизации совокупных издержек общества (понимаемых как сумма производственных издержек, определяемых технологиями, и трансакционных издержек, определяемых применением определенных координационных механизмов).

При наличии общих закономерностей осуществления институциональных преобразований на уровне экономики в целом отдельные сектора экономики имеют, тем не менее, свои определенные специфические черты и особенности. Выявление данных черт и особенностей особенно важно в случае тех секторов экономики, которые в значительной мере влияют на темпы и направления социально-экономического развития страны.

К числу подобных секторов экономики, несомненно, относится нефтегазовый, объединяющий звенья взаимосвязанного технологического цикла — от разведки и поисков ресурсов углеводородного сырья (нефти, природного газа и их производных): до реализации потребителям продуктов первичной переработки. Значимость данного сектора определяется не только ролью углеводородов в решении энергетических проблем страны (и обеспечении, тем самым,.

С учетом не только роста его общего размера, но и достижения социально-приемлемой структуры его распределения в обществе основ экономического суверенитета), но и уникальной способностью нефтегазового сектора как генерировать финансовые ресурсы (за счет наличия в ценах углеводородов рентной составляющей), так и аккумулировать их для последующего использования на цели решения весьма широкого круга социально-экономических проблем.

Нефтегазовый сектор является одним из ведущих секторов, определяющих состояние экономики России — обеспечивает производство свыше 60 процентов всех потребляемых в стране энергоресурсов, формирует значительную часть финансовых ресурсов страны (в 1998 году — свыше 45 процентов доходов консолидированного бюджета и свыше 70 процентов доходов от экспорта). Помимо энергетической и финансовой ролей сектор играет и не менее важную структурообразующую роль в экономике страны — формирует спрос на значительный по номенклатуре и объему перечень товаров и услуг производственно-технического назначения (причем, во многих случаях — наукоемких и сложных с технической точки зрения).

Экономическая история последних ста с небольшим лет располагает примерами поразительного влияния нефтегазового сектора на формирование высокоэффективной и динамичной экономики в ряде стран мира (в конце XIX века — США, во второй половине XX века — Соединенное Королевство и Норвегия). Не последнюю роль в реализации потенциальных возможностей нефтегазового сектора в создании эффективной современной экономики в данных странах сыграла и его институциональная структура. С другой стороны, неэффективная институциональная структура нефтегазового сектора является одной из причин того, что ряд стран так и не смог в полной мере воспользоваться предоставленными возможностями (в числе таких. стран — Мексика, Колумбия, Венесуэла, Нигерия).

Поэтому не случайно, что проблемы трансформации отдельных элементов институциональной структуры нефтегазового сектора оказались (и находятся до настоящего времени) в центре дискуссий о путях и направлениях проведения экономических реформ в России.

В основе проведения реформ в нефтегазовом секторе России оказалась, прежде всего, направления, связанные с изменением отношений. собственности и созданием новых организационных структур на основе формирования вертикально-интегрированных компаний и крупных финансово-промышленных альянсов, объединяющих все основные звенья технологического процесса в рамках единой собственности. Формирование крупных энергетических компаний также сопровождалось проведением ускоренной приватизации их активов (полной или частичной). Другим направлениям реформирования в целом было уделено значительно меньше внимания. Это, прежде всего, относится к таким аспектам, как:

• формирование новой регулирующей роли государства;

• обеспечение учета интересов различных сторон, вовлеченных в процесс преобразований;

• формирование новой схемы взаимодействия хозяйственных единиц в рамках сектора (направленной на поддержание конкурентной среды не только в рамках страны в целом, но и в рамках отдельных региональных рынков);

• достижение непротиворечивой взаимосвязи различных этапов и стадий институциональных преобразований в рамках сектора;

• соответствия направлений проведения институциональных преобразова-' ний этапу развития нефтегазового сектора (прежде всего с точки зрения степени вовлеченности основных запасов углеводородов в хозяйственный оборот);

• эффективность проводимых в секторе институциональных преобразований (с точки зрения создания предпосылок для роста общественного благосостояния).

По широте преобразований, глубине и динамизму изменений правил взаимодействия хозяйствующих субъектов, изменению организационной структуры нефтегазовый сектор России в конце 80-х — 90-х годах претерпел, пожалуй, наиболее значительные изменения (по сравнению с другими секторами экономики и отраслями промышленности). Изменения затронули не только отношения собственности и формы взаимодействия хозяйственных единиц, но и всю организационную структуру сектора — от разведки углеводородов до реализации продуктов их переработки. Поэтому неизбежно возникли вопросы, связанные с тем, насколько данные институциональные преобразования эффективны с точки зрения общественных интересов, в какой мере новая институциональная структура реагирует на изменение экономических условий и способствует формированию эффективной организационной структуры в рамках нефтегазового сектора.

Цель цикла исследований, представленных в диссертации, заключалась в развитии теоретических и методологических положений проведения институциональных преобразований в нефтегазовом секторе. А именно:

• в выявлении отличительных черт и особенностей процесса институциональных преобразований в нефтегазовом секторе — прежде всего генезиса и развития его институциональной структуры (особенно при переходе от системы централизованного планирования и управления к экономической системе, основанной на действии рыночных регуляторов);

• в разработке методологии изучения и методических основ проведения институциональных преобразований в нефтегазовом секторе (с точки зрения направленности на создание условий и предпосылок роста общественного благосостояния).

Для достижения поставленных целей при проведении исследований автором решались следующие основные задачи: в теоретической области: рш-^'" !." государ ] - БИБЛ.10 I**. • выявление основных, особенностей институциональной структуры нефтегазового сектора — прежде всего. определяющих ее динамикув области методологии,.

• разработка подходов к анализу и оценке финансово-экономической роли нефтегазового сектора в экономике нефтегазодобывающих стран и регионовразработка методологии финансово-экономической оценки рациональности (с точки зрения критериев роста-общественного благосостояния) институциональных преобразований в рамках нефтегазового секторав области разработки методических основ:

• определение роли и места процедур и механизмов, связанных с предоставлением прав на пользование недрами и последующим контролем реализации данных прав в формировании рациональной институциональной структуры- • определение последовательности шагов и мероприятий, направленных на формирование рациональной институциональной структуры нефтегазового сектора;

• выявление особенных и специфических черт институциональной структуры нефтегазового сектора экономики России;

• анализ динамики институциональной структуры нефтегазового секторасначала в рамках СССР, а затем и России во второй половине 80-х — 90-х годах;

• финансово-экономическая оценка роли нефтегазового сектора в экономике России;

• определение и оценка перспективных направлений изменения динамики институциональной структуры нефтегазового сектора экономики России.

Изучение проблем и направлений трансформации институциональной структуры нефтегазового сектора России является лишь частью (хотя и весьма существенной) более общего научного направления, связанного с определением закономерностей проведения преобразований при переходе от экономики, основанной на принципах централизованного планирования и управления, к экономике, основанной на преимущественном использовании процедур и механизмов рыночной координации.

С этой точки зрения, выполненный автором цикл исследований расширяет и дополняет сферу, как теоретических, так и прикладных (практических) исследований процессов перехода от одной экономической системы к другой.

В рамках сформулированной цели и основных задач, ее раскрывающих, автором обоснованы следующие положения (которые являются предметом защиты диссертационной работы): в области теории:

• отличительные особенности институциональной структуры нефтегазового сектора определяются характеристиками активов сектора (прежде всего месторождений углеводородного сырья и производственных активов) и его ролью в формировании финансовых ресурсов того или иного региона, той или иной страны (прежде всего за счет наличия в ценах реализации, как углеводородов, так и продуктов их переработки значительной по размеру рентной составляющей) — в области методологии:

• в качестве одного из критериев рациональности институциональных преобразований, по мнению автора, может служить динамика соотношения объема экономической ренты, аккумулируемой по системе формальных (регулируемых) каналов, к ее потенциальному объемув случае нерациональных (с точки зрения общества) институциональных преобразований возрастает доля экономической ренты, аккумулируемой и реализуемой вне системы формальных (регулируемых) каналоввозрастание доли экономической ренты, реализуемой вне системы формальных (регулируемых) каналов является индикатором возрастания степени несовершенства институциональной структуры нефтегазового секторав области формирования методических основ проведения институциональных преобразований:

• наличие в составе активов нефтегазового сектора прав на пользование участками недр, содержащими углеводороды, обусловливает повышенную роль в процессе институциональных преобразований институтов (норм и правил), связанных как с предоставлением данных прав, так и с последующим контролем за их использованием;

• проведение институциональных преобразований в нефтегазовом секторе России в интересах роста экономической эффективности и роста общественного благосостояния может быть обеспечено в рамках предлагаемого автором методического подхода.

Теоретическая (методологическая) новизна (и вытекающая из нее методическая новизна) выполненного автором цикла работ заключается в разработанном подходе к проведению институциональных преобразований в нефтегазовом секторе экономики России, а также к обоснованию рациональной (исходя из критериев роста общественного благосостояния) их направленности. Подход к проведению институциональных преобразований в нефтегазовом секторе России, предложенный автором, впервые рассматривает в комплексе проблемы, связанные с формированием системы институтов (прежде всего, специфических для рассматриваемого сектора), изменением форм взаимодействия хозяйственных единиц и эволюцией организационной структуры нефтегазового сектора.

Впервые рассмотрение проблем динамики институциональной струтуры нефтегазового сектора рассмотрено во взаимосвязи с формированием и направлениями движения финансовых потоков в рамках которых аккумулируется экономическая рента.

Важным теоретическим результатом является вывод о том, что в случае возрастания степени несовершенства институциональной структуры нефтегазового сектора значительная часть потенциальной экономической ренты уходит из сферы формального (регулируемого обществом в лице государства) аккумулирования и распределения. При этом, чем менее совершенно институциональное устройство нефтегазового сектора, тем больше трансакционные издержки и тем больше объем экономической ренты, реализуемой вне системы формальных (регулируемых) каналов (возрастает объем т.н. кризисных тран-сакционных издержек или же — в данном случае — монопольной (олигопольной) ренты).

Автором впервые показана и доказана ключевая роль процедур и процессов, связанных с предоставлением прав на пользование участками недр, содержащими углеводороды, в формировании эффективной институциональной структуры в нефтегазовом секторе.

Отмеченные выше положения подкреплены детальным, многоаспектным, комплексным анализом процесса институциональных преобразований в нефтегазовом секторе экономики России в конце 80-х — 90-х гг. Данный анализ является, пожалуй, первой попыткой проведения подобного комплексного исследования в России применительно к изучению проблем институциональных преобразований в нефтегазовом секторе.

Помимо методологических результатов в рамках представляемого цикла работ автором выполнен значительный объем прикладных исследований, которые могут служить основой методического подхода для проведения институциональных преобразований нефтегазового сектора не только на федеральном, но и (что особенно важно) на региональном уровнях.

Поэтому практические (прикладные) результаты связаны с проведенным автором детальным анализом процессов трансформации институциональной структуры нефтегазового сектора экономики России и выявленными проблемами — как текущими, так и имеющими значение для определения дальнейших направлений трансформации. На основе выполненных исследований автором обоснованы и аргументированы основные составляющие экономической политики, обеспечивающие рациональность институциональных преобразований в нефтегазовом секторе экономики России.

Цикл исследований, выполненных автором в течение последних 10 лет и составляющих основу настоящего доклада, имеет под собой в качестве фундаментальной теоретической основы исследования как зарубежных, так и отечественных авторов и специалистов.

Теоретическую основу исследований составили:

• в области изучения и анализа институциональной динамики в цепом — работы Д. Норта, Дж. Годсона, Дж. Блэквэлла, В. Раттэна;

• в области динамики экономических институтов капитализма — Р. Коуза и.

О. Уильямсона;

• в изучении институциональной динамики при переходе от системы централизованного планирования и управления к рыночной экономике — работы Л. Бальцеровича, Я. Корнай, Р. МакКиннона, П. Мюррела, М. Олсона, В. Раттэна, Ю. Хэйями, а также работы российских исследователей Ю. Ко-чеврина, В. Макарова, В. Тамбовцева, А. Нестеренко, И. Стародубровской, И. Филаточева, А. Шаститко;

• в области анализа экономических процессов в переходной экономике — работы А. Аганбегяна, Е. Гайдара, В. Кулешова, Д. Львова, И. Илларионова, Н. Петракова.

Значительную место в изучении проблем собственно динамики институциональной структуры в нефтегазовом секторе принадлежит работам М. Адельмана, М. Линча, О. Норенга, А. Ронкаглиа, П. Френкеля и др. Отечественными исследователями были детально изучены такие процессы в нефтегазовом секторе России (тесно связанные с трансформацией институциональной структуры), как:

• формирование новых организационных структур (прежде в рамках процесса вертикальной интеграции) в нефтегазовом секторе — работы В. Алекперова, М. Газеева, Р. Шагиева, К. Миловидова, В. Кочеткова, В. Смирнова, В. Эскина;

• становление новой системы недропользования — работы А. Конопляника, М. Махлиной, А. Перчика, М. Субботина, В. Шпильмана, Ю. Шафраника. Основные результаты, полученные автором в области изучения динамики институциональной структуры нефтегазового сектора экономики России, обобщены в авторской монографии, в пяти коллективных монографиях (автором были написаны основные разделы и осуществлялось руководство авторскими коллективами), в разделах в 3-х монографиях, в 8 препринтах и брошюрах, а также почти в 70 статьях и докладах — как в отечественных, так и зарубежных научных и периодических изданиях.

Результаты исследований автора были использованы при подготовке таких документов, как:

1. Концепция перехода Тюменской области к функционированию в условиях рыночных отношений. — Тюмень, 1990;1991 гг.

2. Рекомендации Всероссийской конференции по экономическому развитию Сибири. — Новосибирск, 1993 г.

3. Проект программы структурной реформы экономики и социальной сферы Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономного округов. — Москва-Тюмень, 1994;1995 гг.

4. Решения межрегиональной ассоциации «Сибирское Соглашение» по вопросам недропользования. — С 1993 по 1998 гг.

5. Концепция управления нефтяным комплексом. -М.: Минтопэнерго РФ, 1994;1995 гг.

6. Материалы к Энергетической стратегии Сибири. — Новосибирск, 19 961 997 гг.

7. Материалы Межведомственной комиссии по подготовке планов структурной реформы в отраслях естественных монополий. — М.: Правительство РФ, 1997 г.

8. Материалы стратегии социально-экономического развития Сибири на период до 2010 г. — Новосибирск, 1997 г.

9. Рекомендации международной конференции «Коренные Народы. Нефть. Закон». — Ханты-Мансийск, 1998 г.

Научные (методологические и методические результаты исследований автора докладывались на следующих конференциях, совещаниях и семинарах:

1. Сессия Экономического Совета при главе Администрации Тюменской области. — Тюмень, апрель 1992 г.

2. Конференция «Economic Developments in Cooperation Partner Countries from a Sectoral Perspective», NATO: Economic Directorate, Brussels («Перспективы экономического развития в секторах стран-партнеров», НАТО: Экономический департамент. — Брюссель, июнь-июль 1993 г.).

3. Всероссийская конференция по экономическому развитию Сибири. -Новосибирск, июль 1993 г.

4. Конференция «Offsbore Northern Seas», 1 Ith International Conference («Освоение и разработка шельфа северных морей», XI Международная конференция. — Ставангер, Норвегия, август 1994 г.).

5. Методологический семинар ИЭиОПП СО РАН. — Новосибирск, ноябрь.

1995 г.

6. Конференция «The First International Russian Oil&Gas Conference», Know-How Fund (Первая Международная конференция по проблемам российского нефтегазового сектора. Под эгидой Ноу-Хау Фонда. — Лондон, февраль 1996 г.).

7. Конференция «Global Energy Transitions», International Association for Energy Economics (IAEE), 19th International Conference («Глобальные энергетические преобразования». Международная Ассоциация по Экономике Энергетики, XIX Международная Конференция. — Будапешт, май 1996 г.).

8. Семинар в Институте Передовых Русских Исследований им. Кеннана (Kennan Institute for Advanced Russian Studies). — Вашингтон, сентябрь.

1996 г.

9. Рабочий семинар Института экономических проблем переходного периода. — Москва, май 1997 г.

10. Конференция «Financing Oil&Gas in Russia» («Финансирование нефтяной и газовой промышленности в России». — Москва, октябрь 1997 г.).

11. Конференция «Reforms in the Russian Gas Industry The Royal Institute of International Affairs («Реформы в российской газовой промышленности». Королевский Институт Международных Отношений. — Лондон, ноябрь 1997 г.).

12. Семинар «Russian Oil Workshop». Emmanuel College («Рабочий семинар по проблемам Российского нефтяного сектора». Эммануэль Колледж. -Кембридж, Соединенное Королевство, январь 1998 г.).

13. Конференция «Коренные народы. Нефть. Закон». — Ханты-Мансийск, март 1998 г.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ2.