Актуальность темы
В начале XX века, в связи с революцией 1905;1907 гг., в политической системе Российской империи произошли важные изменения. Манифесты 6 августа и 17 октября 1905 г. провозгласили создание Государственной думы и введение гражданских свобод. Произошло объединение министерств в составе Совета Министров, были пересмотрены Основные законы Российской империи. Происходившие изменения практически не затронули основные звенья местного управления, но события внутриполитической жизни не могли не отразиться на деятельности высшей администрации Западной Сибири.
Введение
военного положения в связи с революционными событиями, издание многочисленных «временных правил», изменения в государственном аппарате во время первой мировой войны поставили перед ней целый ряд новых проблем. От эффективности деятельности губернаторов и губернских управлений зависело положение губернии или области. Поэтому изучение структуры, компетенции и деятельности администрации, анализ задач и проблем, которые стояли перед ней в тот период, необходимы для полного и комплексного исследования местных органов управления как в Западной Сибири, так и в стране в целом.
За последнее десятилетие в России произошли существенные изменения во всех областях жизни. В настоящее время одной из основных управленческих задач является создание эффективного механизма для решения проблем оптимального взаимодействия центральной и региональных властей, разграничение сфер ответственности между ними. Во многих областях политической, общественной, экономической жизни возникают новые явления. Исполнительная власть является важным инструментом государственного управления, она действует постоянно и должна быстро реагировать на все изменения, происходящие как в стране в целом, так и в отдельных регионах. Эффективность ее деятельности во многом зависит от образования и опыта современных чиновников.
Административная реформа в России продолжается, и ее главная задача состоит в создании реально действующей исполнительной власти и повышении компетентности и ответственности государственных служащих. В условиях поиска модели управления, которая улучшила бы решение существующих проблем на местах, знание прошлого опыта имеет большое значение.
Степень изученности темы. Правовое положение местного управления, его место в системе общегосударственной власти изучались еще в дореволюционный период. Наиболее полно эта проблема освещена в историко-правовой науке, где и нашли свое выражение взгляды государствоведов (А.Д. Градовский, Н. М. Коркунов, Б. Э. Нольде, Н.И. Лазаревский)1. Тем не менее, структура и полномочия администрации на окраинах не стали специальным предметом исследования дореволюционных авторов. Этой проблеме было уделено некоторое внимание лишь в рамках общих работ по истории и теории государственного управления России. Работа профессора Казанского университета В. В. Ивановского «Административное устройство наших окраин», вышедшая еще в 1891 г. принципиально не изменила это положение, кроме того, она посвящена более раннему периоду2. Автором были выделены основные черты, характеризующие управление окраинами, в отношении которых, по его мнению, «преобладающее значение получает провинциальный характер управления, при котором местные условия жизни должны находить свое полное признание». Но в то же время он указывал на то, что «какие бы учреждения мы не рассматривали, -губернские или уездные, волостные или сельские, — мы всюду находим это начало административного единства, выражающееся в стремлении законодателя приблизить административное устройство окраин к типу, господствующему во внутренних губерниях"3.
1 Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Органы местного управления. СПб., 1904. Ч. III. Т. 9- Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1913. Т. 2- Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. 2. Ч. 1- Нольде Б. Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911.
2 Ивановский В. Административное устройство наших окраин // Ученые записки Императорского Казанского университета. 1891. Кн. 6.
Там же. С. 70.
Профессор Императорского Новороссийского университета В.М. Грибов-ский, анализируя положение местного управления в Российской империи, указывал на ряд особенностей, существовавших в структуре административного управления Сибири. Он обращал внимание на особый состав общих присутствий губернских управлений в Тобольской и Томской губерниях, в которые, в отличие от Европейской России, входили представители местных административных и судебных учреждений1.
В 1905 г. вышел историко-юридический очерк И. Блинова, посвященный истории и значению института губернаторства в Российской империи. Автором сделан вывод о важной роли начальников губерний в системе административного управления, рассмотрена компетенция центрального и местного управления в условиях централизации, деконцентрации и децентрализации2.
Дореволюционная историография не оставила значительных работ по истории административного управления в Западной Сибири и представлена в основном ведомственными изданиями. Так, основной целью книги «Азиатская Россия» было дать общую характеристику территории за Уралом. В нее вошли работы исторического, экономического и этнографического содержания. В издании представлены общие принципы организации административного управления в Тобольской и Томской губерниях и Степном крае, в который входила Акмолинская область. Отмечалось, что главная особенность управления в западносибирских губерниях в начале XX века, по сравнению с губерниями Европейской России, заключалась в отсутствии некоторых учреждений, в широте и разнообразии специальных дел губернских управлений3.
В общих работах по истории Сибири дана краткая оценка существовавшего административного устройства. В частности, указывалось на необходимость введения земских учреждений, в ведение которых из губернских управлений.
1 Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса, 1912. С. 149.
2 Блинов И. Губернаторы. СПб., 1905.
3 Гинс Г. К. Административное и судебное устройство губерний и областей Азиатской России // Азиатская Россия. Люди и порядки за Уралом. СПб., 1914. Т. 1. могли бы перейти многие вопросы местной жизни1. Кроме того, оценка деятельности правительства по отношению к Сибири, а также высшей администрации присутствовала в статьях профессоров Томского университета М.Н. Бо-голепова, И. А. Малиновского .
Организация административного управления в Сибири начала XX века рассматривается в работе М. Н. Соболева, который стремился показать основные функции и полномочия сибирской административно-бюрократической системы. Автором сделан вывод, что по причине отсутствия земских учреждений и иных общественных форм управления, крестьяне в Сибири были подчинены целой сети административных органов во главе с губернатором, как представи.
•j телем единоличной высшей власти в губернии .
В целом, вопросы административного управления в Западной Сибири не привлекали заметного внимания дореволюционных авторов, а интересующие нас проблемы лишь отчасти освещались в общих работах по истории Сибири. Поэтому можно сделать вывод о недостаточной разработке избранной нами темы в историографии и сравнительной узости ее проблематики.
В советской историографии долгое время не было отмечено интереса к вопросам административного управления как в Российской империи в целом, так и на ее окраинах. Основное внимание исследователей было обращено на социально-экономические проблемы, классовую борьбу, революционное движение, становление государственных институтов советской власти. Управленческие сюжеты, разрабатываемые учеными до 70-х годов, относились к истории государственного аппарата XV—XVIII вв. и практически не затрагивали эволюцию государственных институтов начала XX века. Даже в фундаментальном издании «История СССР с древнейших времен до наших дней» вопросы управле.
1 Петров М. Западная Сибирь: губернии Тобольская и Томская. М., 1908; Потанин Г. Н. Нужды Сибири // Сибирь. Ее современное состояние и нужды. СПб., 1908. С. 260−294.
2 Боголепов М. Н. Финансовые отношения Сибири и Европейской России // Сибирские вопросы. 1906. № 2 С. 318- Малиновский И. А. Сибирь и вопросы культуры // Сибирские вопросы. 1910. № 48−49. С. 12−26.
3 Соболев М. Н. К вопросу о реформе крестьянского управления в Сибири // Сибирские вопросы. 190S. № 1. с. 86−99. ния отдельными регионами затронуты не были1. Из немногих работ этого периода следует отметить монографию немецкого исследователя Э. Амбургера, посвященную проблеме государственного управления России периода империи. В частности, автор приводит большое количество имен губернаторов и генерал-губернаторов, в том числе стоявших во главе Степного генерал-губернаторства за все время его существования .
В работах советских исследователей организация управления и деятельность западносибирской администрации в 1905;1917 гг. освещалась только с точки зрения преследования властями представителей революционных течений, притеснений крестьян, карательной политики. Краткая характеристика организации управления и административно-территориального деления Сибири в XVIIначале XX веков дана лишь Н.С. Юрцовским3. В изданном в 1968 г. третьем томе «Истории Сибири» совершенно отсутствовали какие бы то ни было сведения о структуре и функциях органов местного управления начала XX века4.
Более систематическое изучение истории государственного управления началось в 70−80-е годы XX века. Прежде всего, следует отметить исследования Н. П. Ерошкина по истории государственных учреждений дореволюционной России5. Автором показано развитие отечественной государственности на протяжении IX—XX вв.еков. Проанализированы причины возникновения, организационное устройство, основные направления деятельности и эволюция высших, центральных и местных учреждений, в том числе обращено внимание на изменения, произошедшие в губернских учреждениях в 1905;1917 годах. Сделан вывод о важной роли административной, распорядительной деятельности в государственном аппарате Российской империи6.
1 История СССР с древнейших времен до наших дней. В 2-х сер. В 12-ти т. 1-я сер. М., 1968. Т. 6.
2 Amburger Е. Geschichte der beherdenorganisazion Russland von Peter dem Grossen bis 1917. Leiden: E.J. BRILL, 1966. S. 409.
3 Юрцовский H.C. Административное деление (XVII-XX вв.) // Сибирская советская энциклопедия. Новосибирск, 1929. Т. 1. Стб. 20−27.
4 История Сибири. Л., 1968. Т. 3.
5 Ерошкин Н. П История государственных учреждений дореволюционной России. 4-е изд. М., 1997.
В это же время появляются работы, рассматривающие структуру и функции центрального и местного управления, а также общие принципы организации государственной службы в дореволюционной России1. Среди них можно выдеЛ лить исследования П. Н. Зырянова, М. Ф. Флоринского .
В работе П. Н. Зырянова анализируется социальная структура местного управления и ее эволюция на протяжении cl 861 по 1914 годы. Автор обращает внимание на то, что в начале XX века Министерство внутренних дел рассматривало губернаторов, прежде всего, как своих чиновников, а не представителей монарха, как считалось раньше3.
Исследование М. Ф. Флоринского посвящено истории Совета Министров в 1914;1917 годах. В частности, автором проанализирована проблема единства государственного управления в условиях самодержавного режима и показано влияние важнейших элементов правительственного механизма на функционирование политической системы страны. Делается вывод о том, что «одним из важнейших показателей кризиса системы государственного управления Российской империи в преддверии Февральской революции явилось усиление разобщенности в деятельности его важнейших звеньев. Неспособность царизма поддерживать минимум единства государственного управления даже с помощью реформированного в 1905 г. Совета Министров в полной мере обнаружилась уже к началу первой мировой войны"4.
В исследовании американского историка Р. Роббинса «Наместники царя» институт губернаторства характеризуется с позиции взаимоотношений начальника губернии с разными уровнями власти и общества. Используя формулярные списки губернаторов, автор систематизировал данные относительно обра.
1 Кризис самодержавия в России 1895−1917. Л., 1984; Ерошкин Н. П. Чиновничество // Советская историческая энциклопедия. М., 1976. Т. 16. Стб. 44−52- Шепелев Л. Е. Чины, звания и титулы // Там же. Стб. 52−59.
2 Зырянов П. Н. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861−1914 гг.) // Исторические записки. М., 1982. Т. 107. С. 226−302- Флоринский М. Ф. Кризис государственного управления в России в годы первой мировой войны: Совет Министров в 1914;1917 гг. Л., 1988.
3 Зырянов П. Н. Указ. соч. С. 297.
4 Флоринский М. Ф. Указ. соч. С. 203. зователыюго уровня, имущественного положения губернаторов по состоянию на 1879, 1892, 1903, 1913 годы1.
Активизируется изучение управленческих процессов в Сибири в целом. Прежде всего, это было связано с изучением аграрной политики самодержавия и проблем управления отдельными регионами. Тем не менее, в работе JI.M. Го-рюшкина и Н. А. Миненко, освещающей процесс исследования основных вопросов истории Сибири периода феодализма и капитализма, не было выделено особого раздела, посвященного управленческим сюжетам2.
Среди работ по управлению крестьянами в Сибири, следует отметить исследования JI.M. Дамешека, В. Н. Никулина. Авторами проанализирована внутренняя политика самодержавия по отношению к народам Сибири. Отмечается, что положение о крестьянских начальниках стало последним крупным актом в сфере управления крестьянами, предоставившим чиновникам почти неограниченные возможности для вмешательства в их повседневную жизнь в интересах самодержавия. На примере организации управления крестьянами сделан вывод, что в начале XX века правительство, отказалось от изменений в структуре управления и пыталось усилить местный исполнительный аппарат власти с помощью увеличения контроля за крестьянскими учреждениями и улучшения качественного подбора чиновников, но эта политика не принесла ожидаемого результата3.
Среди работ по управлению отдельными регионами в конце XIX-начале XX веков можно отметить публикации Т. Н. Соболевой, Н.М. Дмитриенко4.
1 Robbins Jr. R. G. The Tsar’s Viceroys. Russian Provincial Gouvernors in the Last Years of the Empire. Ithaca and London, 1987.
2 Горюшкин Л. М., Миненко H.A. Историография Сибири дооктябрьского периода (конец XVI — начало XX века). Новосибирск, 1984.
3 Дамешек Л. М. Внутренняя политика царизма и народы Сибири (XIXначала XX века). Иркутск, 1986. С. 8788- Дамешек JI. М., Оглезнева Г. В. Крестьянские начальники Иркутской губернии (1898−1917) // Политика самодержавия в Сибири XIX — начала XX века. Иркутск, 1988. С. 21−35- Никулин B.H. Управление крестьянами Сибири в 1861—1905 годах. Автореф. канд. ист. наук. Новосибирск, 1979; Он же. Крестьянские начальники в Сибири (1898−1917) // Вопросы истории. 1987. № 1. С.170−175.
4 Соболева Т. Н. Управление Колывано-Воскресенским (Алтайским) горным округом в XIXначале XX вв. // Вопросы историографии и источниковедения Сибири периода капитализма. Томск, 1985. С. 110−123- Дмитриенко H.M. Управление Томском в период капитализма // Из истории Томской области. Томск, 1988. С. 62−72.
В конце 80-х годов появляются первые работы А. В. Ремнева, посвященные политике самодержавия в Сибири. Анализируя судьбу вопроса о подчинении Тобольской и Томской губерний генерал-губернаторской власти, автор делает вывод о том, что проект создания Сибирского генерал-губернаторства не был осуществлен, хотя его идея «вполне вписывалась в правительственную политику усиления власти на окраинах"1.
С начала 90-х годов XX века возросло внимание исследователей к проблемам организации и деятельности органов власти всех уровней, стали анализироваться возможные альтернативы эволюции государственного управления Российской империи после Февральской революции 1917 года. Повышение интереса к этим сюжетам было связано с началом реформ в России и новым взглядом на организацию государственного аппарата и роль местных органов власти в масштабах страны2.
В коллективной монографии «Власть и реформы» на основе широкого круга источников проанализирована история российского реформаторства и эволюция государственного управления на протяжении более чем пятивекового периода отечественной истории. В частности, рассмотрены проекты реформ уездной и губернской администрации, разработанные при П. А. Столыпине .
Вопросы управления отдаленными местностями были обобщены в монографии «Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления». Авторами проанализированы основные проблемы, связанные с формированием и развитием политико-административной системы Сибири, Южного Урала, Поволжья и других регионов. Но по причине широких территориальных рамок исследования дана только общая характеристика.
1 Ремнев A.B. Неосуществленный проект создания Сибирского генерал-губернаторства // История Западной Сибири в дореволюционный период. Тезисы докладов. Омск, 1988. С. 20.
2 Хеймсон Л. Об истоках революции // Отечественная история. 1993. № 6. С. 3−15- Ананъич Б. В., Ганелин Р. Ш. Кризис власти в России. Реформы и революционный процесс. 1905 и 1917. // Реформы или революция? Россия 1861−1917. Материалы международного коллоквиума историков. СПб., 1992. С. 7−18- Бахтурина А. Ю. Взгляды российской бюрократии на проблему самодержавной государственой власти в начале XX века // Государственные институты России: прошлое и настоящее. Материалы межвузовской научной конференции. М., 1995. С. 3739- Власть и реформы. М., 1996; Власть и реформы в России. Материалы «круглого стола», посвященного обсуждению коллективной монографии петербургских историков // Отечественная история. 1998. № 2 С. 3−36.
3 Власть и реформы. С. 600−602. структуры административного управления, существовавшей в каждой из окраин Империи1.
Кроме того, появляются исследования, в которых обращено внимание на проблемы взаимодействия разных уровней административного управления и организации государственной службы в дореволюционной России (Б.Б. ДуА бенцов, С. В. Куликов, Е. А. Правилова, А. С. Сенин, JI.E. Шепелев) .
Так, в работах А. С. Сенина, JI.E. Шепелева обобщен материал о российских чиновниках XVIII-начала XX веков, проанализирован их социальный состав и имущественное положение3. Социальная эволюция высшей царской бюрократии анализируется в статье Б. Б. Дубенцова и С. В. Куликова. Авторы обращают внимание на постепенное повышение образовательного уровня бюрократической элиты, ее омоложение к началу XX века и потерю связи с землей, что способствовало переходу рычагов управления из рук помещиков в руки чиновников-профессионалов, для которых жалованье стало основным источником существования4.
В последние годы появились работы по истории высших и центральных учреждений дореволюционной России, в том числе и справочного характера5. Исследователи отмечают, что Министерство внутренних дел имело наиболее обширные и универсальные функции среди центральных государственных учреждений. Сфера компетенции данного министерства распространялась на многие стороны государственного управления дореволюционной России. Так, министру внутренних дел были подчинены все гражданские губернаторы, а фак.
1 Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления. М., 1998.
2 Сенин А. С. Государственная служба в «золотой век» Российской империи //Архипова Т.Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. История государственной службы в России. XVIII—XX вв.ека. М., 2000. С. 99−150- Дубенцов Б. Б., Куликов С. В. Социальная эволюция высшей царской бюрократии во второй половине XIX — начале XX в. (Итоги и перспективы изучения) // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIXXX века. СПб., 1999. С. 71−72- Правилова Е. А. Местное и центральное управление в России: проблема правового регулирования отношений // Имперский строй России в региональном измерении (XIX — начало XX века). М., 1997. С. 36−51- Шепелев JI.E. Чиновный мир России: XVIII — начала XX века. СПб., 1999.
3 Шепелев Л. Е. Чиновный мир России: XVIII — начало XX века. СПб., 1999.
4 Дубенцов Б. Б., Куликов С. В. Социальная эволюция высшей царской бюрократии во второй половине XIXначале XX в. (Итоги и перспективы изучения) // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIXXX века. СПб., 1999. С. 63−86.
5 Высшие и центральные государственные учреждения России 1801−1917. Т. 2: Центральные государственные учреждения. СПб., 2001; Высшие органы государственной власти и управления России. LX-XX вв. СПб., 2000.
4″ тически в его ведении находились и многие военные губернаторы и генералгубернаторы.
Интерес исследователей направлен не только на анализ структуры и деятельности центральных и местных учреждений, но и на изучение их состава. Одной из первых работ в этом направлении стал биобиблиографический справочник, который посвящен государственным деятелям Российской империи, занимавших в 1802—1917 гг. министерские и равные им по рангу или статусу посты в центральном аппарате управления1.
Растет интерес ученых к истории губернаторской и генерал-губернаторской власти дореволюционной России, что напрямую связано с административными изменениями, в результате которых во главе многих субъектов Российской Федерации появились новые руководители — губернаторы2. В коллективной монографии «Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи» исследуется исторический опыт построения властной вертикали на примере института генерал-губернаторства (наместничества) в течение XVIII-начала XX веков3.
Исследователи обращают внимание на права и обязанности губернаторов, ^ генерал-губернаторов, их образовательный уровень, сословное происхождение, личные качества, а также их значение в системе государственного управления Российской империи (К.Ш. Ахтямов, Л.М. Лысенко)4.
Так, К. Ш. Ахтямов, характеризуя деятельность губернаторов на рубеже веков, приходит к выводу, что кроме огромных прав руководители губерний име.
1 Шипов Д. Н. Государственные деятели Российской империи. Главы высших и центральных учреждений 18 021 917. СПб., 2001.
2 Губернаторство в России: история, современность, перспективы (материалы круглого стопа) // Вестник МГУ, сер. 12.1996. № 3. С. 3−21- Астраханские губернаторы. Историко-краеведческие очерки. Астрахань, 1997; Алек-сушин Г. В. Самарские губернаторы. Самара, 1996; Губернаторы Оренбургского края. Оренбург, 1999.
3 Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. СПб., 2001. Т. 1.
4 Ахтямов К. Ш. Институт губернаторства — важнейший элемент административно-территориальных органов управления на рубеже XIXXX веков // Вестник Оренбургского государственного педагогического университета. 1999. № 2. С. 95−101- Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII ф начало XX века). М., 2001. ли массу обязанностей и служили не только престолу, но и народу вверенных им территорий1.
В центре внимания JI.M. Лысенко находятся проблемы возникновения и эволюции института губернаторства, его место и роль в системе власти дореволюционной России На основании собранного автором банка данных на более чем 2000 губернаторов и около 200 генерал-губернаторов дается качественная и количественная характеристика губернаторского корпуса с 1708 по 1917 годы. Большой интерес представляют рассмотренные JI.M. Лысенко проблемы соотношения объективных условий и субъективного фактора в развитии российских губерний, роль личности в истории. Однако широкие хронологические и территориальные рамки исследования, привели к некоторым неточностям в списках губернаторов Акмолинской, Тобольской и Томской губерний в 19 051 917 годах. Л. М. Лысенко обращает внимание на то, что «вплоть до 1917 года проблема разграничения предметов ведения и полномочий между губернаторами и генерал-губернаторами стояла очень остро и так и осталась неразрешен 2 НОИ» .
Отмечается повышение интереса исследователей к проблемам организации местного управления и деятельности разных уровней власти в начале XX века на локальном материале (А.А. Ломцов, С.В. Любичанковский)3. Так, анализируя деятельность местных органов власти Оренбургской губернии, С. В. Любичанковский приходит к выводу о наличии внутреннего кризиса в управленческом аппарате и выделяет его основные показатели.
За последнее десятилетие активизировалась работа по изучению административной политики самодержавия и деятельности администрации в Сибири. Прежде всего, следует отметить продолжение исследования этих вопросов А. В. Ремневым. В центре его внимания находятся проблемы, связанные с.
1 Ахтямов К. Ш. Указ. соч. С. 100.
2 Лысенко Л. М. Указ. соч. С. 127.
3 Ломцов А. А. Местное управление в Южном Зауралье в середине XIX — начале XX веков (уездный и волостной уровень). Автореф. канд. ист. наук. Курган, 2001; Любичанковский С. В. Кризис системы местного управления в последнее десятилетие существования Российской империи // Отечественная история. 2003. № 1. С. 197−201. взаимодействием центральных и местных органов власти, совершенствованием сибирского управленческого аппарата, с решением кадровых вопросов. Но в своей основе работы посвящены XIX веку и лишь частично захватывают начало XX века1.
Изучение аграрной политики самодержавия и деятельности местной администрации по решению проблем крестьянского управления было продолжено И. В. Островским. В частности, автор обращает внимание на институт крестьянских начальников, его роль в общей системе управления крестьянским населением и место в структуре административного управления сибирского региона2.
Отдельным направлениям деятельности местной власти посвящены исследования В. В. Воробьева, JI.H. Воронцовой, Ю. П. Родионова. Они обращают внимание на позицию высшей местной власти по вопросу реформирования системы управления, на ее политику в отношении сибирских периодических изданий.
По истории Степного генерал-губернаторства, составной частью которого была Акмолинская область с центром в Омске, следует отметить работы П. П. Вибе, А. П. Толочко, Ю. П. Родионова, И.П. Шихатова4. В них исследуются со.
1 Ремнев А. В. Учреждение Степного генерал-губернаторства // Областная научно-практическая конференция, посвященная 275-летию г. Омска. Секция: История Омска и Омской обл., Омск, 1991. С. 35−38- Он же. Самодержавие и Сибирь. Административная полигака второй половины XIXначала XX веков. Омск, 1997; Он же. Некоторые проблемы административной политики самодержавия в Сибири в дореволюционный период // П. А. Столыпин и исторический опыт реформ в России: Тезисы докладов и сообщений научно-практической конференции, посвященной 135-летию со дня рождения П. А. Столыпина. Омск, 1997. С. 39−45- Он же. Источники по истории административной политики самодержавия в Сибири XIX — н. XX вв. (общая характеристика) // Проблемы историографии, источниковедения и исторического краеведения в вузовском курсе отечественной истории: Тезисы докладов и сообщений IV региональной научно-методической конференции. Омск, 2000. — С. 1620- Рабцевич B.B., Ремнев A.B., Конев Ю. А. Итоги и проблемы изучения административной политики самодержавия в Сибири (17- н. 20 вв.) // Культурное наследие Азиатской России: материалы I Сибиро-Уральского исторического конгресса. Тобольск, 1997. С. 30−34.
2 Островский И. В. Аграрная политика царизма в Сибири в период империализма. Новосибирск, 1991.
3 Воробьев В. В. Политика сибирской администрации в отношении либерально-буржуазной печати края в 19 071 914 гг. // Проблемы историографии, источниковедения и исторического краеведения в вузовском курсе отечественной истории. Тезисы докладов и сообщений. Омск, 1995. С. 152−155- Воронцова Л. Н. Постановка вопроса о реформе местного управления сибирской администрацией (80-е гг. XIX в. — 1907 г) // Общественно-политическая жизнь Сибири. XX век. Новосибирск, 1994. С. 19−26- Родионов Ю. П. Характеристика периодических изданий Сибири местной администрацией в 1907;1914г.г. // Научная конференция памяти Н.М. Ядрин-цева. Секция: Проблемы отечественной истории. Тезисы докладов конференции. Омск, 1992. С. 72−74.
4 Вибе П. П. Генерал-губернаторы Западной Сибири и Степного края // Вибе П. П., Михеев А. П., Пугачева Н. М. Омский историко-краеведческий словарь. М., 1994. С. 59−60- Толочко А. П. Степное генерал-губернаторство (Степной край). 1882-февраль 1917 гг.: из истории социально-экономического развития, культурной и общественной жизни // Степной край: зона взаимодействия русского и казахского народов (18−20 века): Международная научная конференция, посвященная 175-летию образования Омской области: Тезисы докладов и сообщециально-экономическое, общественно-политическое и культурное развитие края, личные судьбы генерал-губернаторов.
В 2002 г. был издан справочник «Власть в Сибири XVI — начала XX века». В частности, исследователями проанализирован опыт организации управления Сибирью в составе Российского государства. Кроме того, дана общая характеристика местных органов управления и систематизированы данные о высших должностных лицах сибирской администрации1.
Исследования ученых, связанные с проблемами управления и компетенцией разных уровней административных структур Западной Сибири в исследуемый период, в последние годы выходили чаще всего в сборниках материалов научно-практических конференций, посвященных проблемам общественно-политического и социально-экономического развития регионов. Среди них следует отметить публикации В. М. Зиняковой, Д.В. Кузнецова2.
В частности, В. М. Зинякова обращает внимание на состояние административного делопроизводства в начале XX века в Тобольской и Томской губерниях. Автор дает характеристику присутственных мест губернского, уездного, городского уровней и делает вывод о том, что система делопроизводства в этот период была достаточно хорошо отработана, но по причине усложнения управленческих задач постепенно теряла свою эффективность.
Структура местной администрации и ее сельскохозяйственная деятельность в Среднем Прииртышье в конце ХГХ-начале XX веков рассматривается в исследованиях Д. В. Кузнецова. В частности, автор обращает внимание на характер взаимоотношений между различными уровнями власти при решении аграрных проблем. Он приходит к выводу, что администрация стремилась наладить ний. Омск, 1998. С. 21−25- Родионов Ю. П. Н. Н. Сухотин как защитник избирательных прав русских и казаков Степного края в 1905 г. // Там же. С. 151−155- Шихатов И. П. Губернаторская галерея: Генерал-губернаторы Западной Сибири и Степного края. 1819−1917. Председатели Омского областного исполкома. 1917;1989. Омск, 2000.
1 Власть в Сибири XVI — начала XX века. Новосибирск, 2002.
2 Зинякова B.M. Административное делопроизводство в губерниях Западной Сибири начала XX века // Таре -400 лет. Проблемы социально-экономического освоения Сибири. Материалы научно-практической конференции: История и краеведение. Тара и города Сибири и России. Омск, 1994. С. 57−61- Кузнецов Д. В. Административное устройство и организация переселенческого дела в областях Степного края в период столыпинской систему руководства и контроля за сельскохозяйственным процессом, сделать его более управляемым и регулируемым1.
Среди исследований, посвященных жизни и деятельности представителей высшей администрации и истории чиновничества Западной Сибири следует отметить издание «Сибирские и тобольские губернаторы», в котором прослежена деятельность и личные судьбы начальников губерний, в том числе и тех, кто занимал этот пост в 1905;1917 годах2.
Статья В. А. Сергиенко посвящена последнему томскому губернатору В. Н. Дудинскому. Автор обращает внимание не только на факты биографии, но и на личные качества губернатора, анализирует его деятельность и способность решить вопросы, поставленные временем3. Социальная эволюция чиновничества Тобольской губернии стала одной из задач исследования Т. В. Козельчук. На основе анализа архивного материала автор делает вывод, что к началу XX века потомственное чиновничество являлось одним из основных поставщиков государственных служащих в Тобольской губернии4.
В последние годы возрос интерес исследователей к истории городского самоуправления, что во многом связано с перестройкой общественно-политической системы в России. Организации городского самоуправления в Западной Сибири посвящены работы Н. М Дмитриенко, А. П. Толочко, И. А. Коновалова, Е. Ю. Меренковой, О. В. Чудакова, затрагивающие проблемы взаимоотношений этих органов с западносибирской администрацией5. В коллективной монографии «Городское самоуправление в Западной Сибири: становление и развитие» обобщен значительный материал, на основе которого рассмотаграрной реформы// Социальные институты в истории: ретроспекция и реальность: Тезисы докладов и сообщений. Омск, 2000. С. 113−115.
1 Кузнецов Д. В. Администрация и поиски путей сельскохозяйственного освоения Среднего Прииртышья в конце XIXначале XX вв. Автореф. канд. ист. наук. Омск, 2000.
2 Сибирские и тобольские губернаторы: исторические портреты, документы. Тюмень, 2000.
3 Сергиенко В. А. Томский губернатор Владимир Николаевич Дудинский // Сибирь: XX век. Вып. 4. Кемерово, 2002. С. 46−50.
4 Козельчук T.B. Чиновничество Тобольской губернии во второй половине XIX — начале XX века. Автореф. канд. ист. наук. Курган, 2002. С. 21.
5 Толочко А. П., Коновалов И. А. Городское самоуправление в Омске в дореволюционный период. Омск, 1997; Меренкова Е. Ю. Организация, полномочия и деятельность городского самоуправления в Западной Сибири в конце Х? Х — начале XX вв. Автореф. канд. ист. наук. Омск, 2000; рена организационная структура и компетенция, а также основные направления деятельности городских дум и управ. Авторы обращают внимание на то, что одной из основных проблем функционирования механизма городского самоуправления было «отсутствие оптимального разграничения компетенции между органами городского самоуправления и административными органами и должностными лицами"1.
Анализируя организацию местного управления Томской губернии, Н. М. Дмитриенко отмечает, что губернское управление ведало только некоторыми сферами хозяйственного и социального развития, превратившись со временем в одно из местных учреждений МВД. Она делает вывод о том, что укрепление и расширение административно-полицейской власти губернатора происходило на фоне преобразований в других сферах управления, которые вносили существенные изменения в жизнь Томска2.
Таким образом, на основе обзора литературы можно сделать вывод о том, что организация и деятельность высшей администрации Западной Сибири с января 1905 г. по февраль 1917 г. остается малоизученной, несмотря на увеличение интереса к этой теме в последние годы по сравнению с советским периодом. Имеющиеся работы носят разноплановый характер, освещая лишь отдельные управленческие сюжеты. До настоящего времени нет комплексного исследования по данной проблеме, многие вопросы предстоит еще рассмотреть. Поэтому изучение структуры, полномочий и деятельности высшей администрации Западной Сибири обуславливается не только ее актуальностью, но и научной значимостью.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является высшая администрация Западной Сибири. В качестве предмета исследования выступает законодательно закрепленная структура, полномочия и.
1 Толочко А. П., Коновалов И. А., Меренкова Е. Ю., Чудаков О. В. Городское самоуправление в Западной Сибири: становление и развитие. Омск, 2003. С. 76.
2 Дмитриенко H.M. Сибирский город Томск в XIX — первой трети XX века: управление, экономика, население. Томск, 2000. деятельность высших местных учреждений в лице губернаторов и губернских управлений.
Целью диссертационного исследования является изучение организации, компетенции и основных направлений деятельности высшей администрации Западной Сибири. Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:
— проанализировать организационную структуру и компетенцию губернских управлений;
— проследить изменения в губернаторском корпусе Западной Сибири;
— показать качественный состав чиновников губернских управлений;
— изучить механизм управления, основные направления и результаты деятельности губернской администрации;
— дать оценку деятельности администрации по решению проблем крестьянского управления;
— рассмотреть основные проблемы управления в условиях первой мировой войны и пути их решения.
Структура основного содержания диссертации соответствует поставленным задачам.
Территориальные рамки диссертации охватывают Западную Сибирь, включая по дореволюционному административному делению Тобольскую и Томскую губернии, г. Омск и Омский уезд Акмолинской области.
Хронологические рамки исследования включают период с января 1905 г. по февраль 1917 года. Верхняя граница соответствует началу первой буржуазно-демократической революции. В борьбе с ней было введено военное положение, замененное потом на состояния усиленной или чрезвычайной охранывследствие этого губернаторы наделялись широкими полномочиями. Нижняя граница связана с Февральской буржуазно-демократической революцией, положившей начало формированию новой структуры местных органов власти.
Методологической основой диссертационного исследования является исторический метод, который предполагает изучение общественных явлений с учетом хронологической последовательности и полноты конкретно-исторических условий. Кроме того, применение логического метода позволило организовать имеющийся фактический материал. При обработке количественных показателей использовались статистический и математический методы.
Большое внимание автор уделяет принципу системности, с позиций которого общество рассматривается как сложисюрганизованное и самоуправляемое целое. Элементы системы связаны между собой для достижения основной, в рамках данной системы, цели управления и должны обмениваться информацией. Во внимание принимается тот факт, что системе присуще свойство развиваться, приспосабливаться к новым условиям путем создания новых связей и элементов, что особенно характерно для исследуемого периода. Согласно принципу системности под управлением понимается особым образом ориентированное воздействие на объект, которое обеспечивает придание ему требуемых свойств или состояний. При этом назначением процесса управления будет обеспечение решения задач, стоящих перед системой. Каждый управленческий уровень должен иметь собственные органы, оказывающие воздействие на подчиненную им часть объекта. Учитывается то обстоятельство, что наиболее сложно решается задача согласования локальных проблем каждого уровня с глобальной задачей всей системы.
Широкое применение в диссертации получили принципы научности, объективности и историзма.
Источниковая база исследования. Для решения поставленных в диссертационном сочинении задач использован широкий круг источников, которые типологически были распределены следующим образом:
1. Законодательные акты Российской империи;
2. Документы центральных и местных органов государственной власти;
3. Дореволюционная периодическая печать.
Важным источником для изучения местного государственного управления является комплекс законодательных актов, определявших правовой статус и регламентировавших деятельность местных органов власти. Источники этой группы опубликованы в официальных изданиях Российской империи. Особое значение для нашего исследования имеют «Общее учреждение губернское», которое определяло структуру и полномочия местных органов власти- «Учреждение Сибирское» и «Положение об управлении Степных областей», закреплявшие ряд особенностей формирования административного аппарата Сибири, в частности, Тобольской, Томской губерний и Акмолинской области. Для анализа организации государственной службы использованы положения «Устава о службе по определению от правительства», «Устава о пенсиях и единовременных пособиях» и «Положения о преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях"1.
Основой источниковой базы диссертационного исследования являются архивные материалы как центрального, так и местного уровней. Диссертантом привлечены неопубликованные источники 4-х архивов. Всего использовано 165 дел из 18 фондов. В частности, из документов Российского государственного исторического архива (РГИА) были исследованы фонды Совета Министров (Ф. 1276), Департамента общих дел (Ф. 1284), Земского отдела (Ф. 1291). Диссертантом использованы отчеты губернаторов, информационные возможности которых уже были предметом источниковедческого анализа. В них содержится ценный материал о деятельности местных органов управления и о положении государственных служащих. Кроме того, в фондах архива сохранились проекты реформ по организации административного управления, в том числе всеподданнейший доклад министра внутренних дел Плеве по вопросу о подчинении Тобольской и Томской губерний генерал-губернаторскому ведению и другие.
1 Свод законов Российской империи дополненный по продолжениям 1906,1908,1909 и 1910 гг. и позднейшим узаконениям 1911 и 1912 гг. (далее — СЗРИ). СПб., Кн. 1. Т. I-IV. Литвак Б. Г. Очерки источниковедения массовой документации XIX — начала XX в. М., 1979.
Из документов Государственного архива Томской области (ГАТО) использованы фонды Канцелярии Томского губернатора (Ф. 2), Томского губернского управления (Ф. 3). Изучены постановления томского губернатора, формулярные списки чиновников, приказы о принятии на государственную службу, требовательные ведомости, отчеты об общественно-политической жизни губернии, рапорты уездных исправников, журналы особых совещаний томского губернского управления, сведения о делопроизводстве крестьянских начальников.
Подобные по типу документы выявлены в Государственном управлении Тюменской области Государственного архива в г. Тобольске (ГУТО ГАТ). Они находятся в фондах Тобольского общего губернского управления (Ф. 152), Тобольского губернатора (Ф. 479), Тобольского уездного съезда крестьянских начальников (Ф. 344). Для характеристики деятельности губернских властей использованы приказы и постановления губернаторов, журналы общего присутствия тобольского губернского управления, формулярные списки чиновников, делопроизводственная документация крестьянских начальников, результаты ревизий их деятельности.
Из документов, отложившихся в Государственном архиве Омской области (ГАОО), частично использованы фонды Волостных правлений Омского, Тюка-линского, Тарского уездов (Ф.20), Омского жандармского полицейского управления (Ф. 14), Омской судебной палаты (Ф. 25), Омской городской управы (Ф. 172), Прокурора Омской судебной палаты (Ф. 190), Омского жандармского управления (Ф. 270), Омского уездного начальника (Ф.238). В них сохранились документы, характеризующие общественно-политическую жизнь региона, постановления и циркуляры акмолинского губернатора крестьянским начальникам, уездным съездам, органам городского самоуправления, данные о привлечении к суду крестьянских начальников за совершенные ими должностные преступления, журналы общего присутствия областного правления.
Некоторые сведения общего характера были почерпнуты из опубликованных статистических источников местного значения, таких как адрес-календари, памятные книжки и обзоры губерний, которые содержат списки учреждений и должностных лиц по состоянию на определенный год, обязательные постановления губернаторов.
Важной составляющей источниковой базы диссертационного исследования является периодическая печать, содержащая оценку деятельности местных органов власти со стороны общественности. Автором были использованы как официальные издания, в частности, «Акмолинские областные ведомости», так и общественно-политические: газеты «Сибирская жизнь» (Томск), «Омский вестник», «Омский телеграф», «Голос Сибири» (Омск), журнал «Сибирские вопросы» (СПб). На страницах периодической печати находили отражение важнейшие события социально-экономической и общественно-политической жизни Российской империи и ее отдельных местностей. В том числе официальные сведения о назначении, переводе, отставке губернаторов и чиновников губернских управленийприказы и постановления начальников губерний.
В целом, источниковая база является достаточной для раскрытия темы, а комплексное использование источников позволяет решить поставленные в диссертационном исследовании задачи.
Научная новизна работы. Впервые предметом специального исследования стали структура, компетенция и деятельность высшей администрации Западной Сибири в 1905;1917 годах. В работе подробно рассмотрена существовавшая структура губернских управлений. Показаны изменения, происходившие в губернаторском корпусе Западной Сибири. На основе архивных и справочных материалов обстоятельно проанализирован качественный состав и материальное обеспечение чиновников губернских управлений Тобольской и Томской губерний и акмолинского областного правления. Впервые рассмотрен механизм деятельности высших местных органов власти и крут вопросов, входивших в их компетенцию. Выделены основные направления и результаты деятельности губернаторов и губернских управлений. Введены в научный оборот ранее неис-пользовавшиеся архивные материалы.
Апробация и практическая значимость. Основные положения и выводы исследования нашли отражение в тезисах двух международных конференций (2002, 2003 гг.) и трех статьях. Практическая значимость исследования состоит в возможности использования полученных результатов при создании обобщающих трудов по истории административного управления в Сибири. Положения, выводы, а также проанализированный в диссертационном исследовании материал могут быть востребованы при разработке спецкурсов, посвященных проблемам управления и организации государственной службы, а также в краеведческой работе.
Заключение
.
В 1905;1917 гг. в организации губернского управления Западной Сибири не произошло существенных изменений. Обсуждавшиеся вопросы о возможном подчинении Западной Сибири генерал-губернаторскому ведению и упразднении Степного генерал-губернаторства не нашли под держки. Высшую местную администрацию возглавляли губернаторы. Кроме того, главное управление Степным краем принадлежало генерал-губернатору. Губернаторы возглавляли губернские управления Тобольской и Томской губерний и областное правление Акмолинской области. В целях повышения эффективности работы высшей администрации в состав общих присутствий были введены новые члены. Но губернаторы как начальники губерний и председатели общих присутствий имели обширные права, их мнение было решающим при решении любых вопросов управления. В условиях военного и чрезвычайного положений их влияние постоянно возрастало, поэтому общие присутствия обязаны были, прежде всего, руководствоваться предложениями губернаторов для вынесения окончательного определения.
В исследуемый период улучшение местного управления в Западной Сибири связывали, прежде всего, с введением земских учреждений, что с точки зрения некоторых представителей администрации и сибирской общественности должно было помочь при решении региональных проблем.
Эффективность управленческой деятельности во многом зависит от образования, опыта и ответственности занятых ею лиц. Частые перемены в губернаторском корпусе Западной Сибири вели к отсутствию единства в управлении регионом. Многие губернаторы практически не имели представления об особенностях края, что создавало дополнительные трудности при решении вопросов местного значения.
Осуществление административной власти требовало наличия достаточно подготовленных государственных служащих. При этом с усложнением жизненных условий и увеличением объема работы соответственно возрастали предъявляемые к ним требования. Качественный состав чиновников губернских управлений и областного правления не соответствовал сложившимся условиям. В связи с частыми перемещениями многие из служащих были специалистами широкого профиля и могли иметь опыт работы в разных ведомствах, что часто оказывало негативное влияние на эффективность их деятельности. Губернаторы неоднократно указывали на низкий образовательный уровень чиновников. Причину этого они склонны были видеть в недостаточности существовавших штатов губернских управлений (областного правления) и небольшом содержании, хотя последнее было характерно далеко не для всех. Качественный состав приезжих чиновников чаще всего не соответствовали необходимым требованиям.
По причине постоянных изменений в кадровом составе губернских управлений, низкого профессионального уровня чиновников, формального отношения к своим обязанностям быстрое и компетентное разрешение управленческих вопросов становилось практически невозможным. Разобщенность существовала не только между ведомствами, но и между разными уровнями управления.
Тем не менее, в исследуемый период возросло количество чиновников со средним образованием. Высшее же образование имели в основном врачи, инженеры и архитекторы. Увеличилась доля сибиряков среди чиновников губернских управлений.
Усложнение управленческой системы потребовало расширения круга деятельности высшей администрации: губернаторы несли ответственность за проведение выборов в Государственную думу, решали вопросы о регистрации местных периодических изданий, обществ и союзов. Следствием революционных событий 1905;1907 гг. стало ужесточение методов управления, что подрывало авторитет местной власти среди населения. В деятельности администрации в исследуемый период большое значение придавалось мерам по сохранению общественного порядка в регионе. С этой целью начальники губерний издавали обязательные постановления, регулирующие многие стороны жизни местного населения. Наблюдение за их исполнением возлагалось на чинов полиции, роль которых в условиях исключительных положений возрастала. Поэтому губернаторы обращали внимание на состояние делопроизводства и положение должностных лиц городской и уездной полиции.
В деятельности администрации по осуществлению руководства продовольственным, врачебным, ветеринарным делом имела место определенная динамика. По мере своих возможностей ее представители стремились оказать помощь населению при решении тех вопросов, которые находились в компетенции подведомственной им части управления. Но по причине значительных размеров губерний и области и недостаточного количества специалистов проводимых мероприятий было недостаточно.
Контролируя деятельность крестьянских начальников, представители администрации проводили ревизии их деятельности, которые помогали вскрыть злоупотребления этих должностных лиц. Тем не менее, несмотря на принимаемые меры, в деле организации крестьянского управления оставалось много нерешенных проблем. Недостаточный образовательный уровень крестьянских начальников, большие размеры их участков, увеличение размера делопроизводства создавали дополнительные трудности.
С вступлением России в войну в деятельности администрации на первое место вышли вопросы, связанные с проведением мобилизации, помощью раненым, беженцам, организацией труда военнопленных. Но основной задачей высшей администрации стало регулирование цен на продукты первой необходимости и создание достаточного продовольственного запаса. Первая мировая война существенно увеличила нагрузку на управленческий аппарат, потребовала от чиновников большого напряжения сил. Нарастающий хозяйственный кризис и увеличение недовольства населения по причине постоянного роста цен осложняли деятельность высшей администрации. Создание продовольственных комиссий, принятие мер по предотвращению спекуляции не могли решить эти проблемы должным образом.
Во время войны существующие штаты губернских управлений и областного правления так и не были пересмотрены. Увеличение количества циркуляров и инструкций центральной власти, связанных с выполнением государственных заказов, продовольственными поставками влияло на объем выполняемой чиновниками работы. Положение служащих осложнялось нераспространением на Сибирь большинства временных правил об увеличении содержания или выплате суточных денег.
В целом, в исследуемый период вся система местного управления переживала серьезный кризис. Среди основных причин этого процесса необходимо отметить несоответствие существовавших законодательных норм новым условиям жизни, отсутствие четкой регламентации прав губернских управлений, низкую исполнительную дисциплину. Война еще более усугубила положение и создала условия, в которых высшая администрация была не в состоянии справиться с возложенными на нее обязанностями в полном объеме. Вся система государственного управления к 1917 г. превратилась в мощный тормоз социально-экономического развития Российской империи, поэтому ее конец был предрешен.
Проблемы, связанные с административным управлением в Западной Сибири в 1905;1917 гг., носят разноплановый характер. Настоящая работа это лишь начало изучения организации, компетенции и деятельности местных учреждений Министерства внутренних дел в этом регионе.
