Актуальность исследования. Масштабные преобразования в России в конце XX — начале XXI вв. обусловили закономерный интерес общественности и ученых к проблемам становления и функционирования государственной службы, ее качественным чертам и особенностям. Это вызвано рядом обстоятельств. Во-первых, как никогда большую социально-политическую, экономическую и культурную ценность приобрели формы организации, кадровый состав, преемственность и качественная новизна в деятельности государственной службы, ее структуре, связях с другими социальными институтами общества. Во-вторых, демократическое развитие России в новых условиях невозможно без реформы и кардинального улучшения всей системы государственной службы в соответствии с вызовами современности. Именно в связи с утверждением рыночных отношений в экономике, изменением социальной структуры общества, формированием культурного плюрализма требования к качеству и уровню деятельности государственных служащих становятся еще более высоким^. Историческая традиция решающей роли государства в жизнедеятельности всех сфер общественного организма сохраняет свое значение и в настоящее время.
В-третьих, настоятельной необходимостью является разумное использование имеющегося исторического опыта организации и деятельности государственной службы в России и за рубежом, при отказе от всего, что доказало нежизнеспособность и даже вред в прошлом. Наконец, сама актуализация знания о нашем прошлом в целом является следствием происходящих перемен и средством не только познания, но и обновления нашего общества и государства.
Степень разработанности проблемы остается все еще недостаточной. В последние годы приобрели особую значимость исследования истории госслужбы, проведенные в предшествующие периоды историографии, и стали появляться новые. При этом практически весь массив опубликованных в последние годы трудов имеет конкретно-исторический характер. В них, как правило, выделяется несколько этапов развития государственной службы царской России, хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков:
XVI в. — формирование слоя лиц, профессионально занятых делопроизводствомXVII в. — завершение становления государственной службы, как особой сферы профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной системыXVIII в. — кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангахпереход от службы государю к государственной службеXIX в. -расцвет бюрократического государства, отлаживание бюрократической машины.
При этом именно в конце XX века, начиная с конца 80-х гг., стали все более пристально изучаться многие ранее не получавшие должного освещения исторические проблемы. К ним относится и история государственной службы в императорской России. Как известно, идеологические клише и табу советского времени делали ограниченным и далеко неполным исследование данной темы. Ее нельзя было считать актуальной в связи с провозглашенным большевиками принципиальным разрывом с прошлым, особенно в вопросах о сущности, формах, организации и перспективах государственности, в т. ч. государственной службы. Проводившиеся, тем не менее, исследования, должны были лишь подтвердить политический тезис об изначальной порочности царского государственного аппарата, его кадрового потенциала, его целей и способов деятельности и т. д.
В то же время фактологическая основа трудов советских историков и ряд сделанных ими выводов сохраняют свою научную ценность и по сей день. Они к тому же перекликаются с оценками дореволюционных ученых и дают пишу для размышлений и дальнейших творческих поисков современных авторов. Так, при изучении государственной службы на разных этапах внимание ученых привлекали такие вопросы, как численность и качественный состав, механизм функционирования и взаимодействия государственных органов, их полномочия и статус, динамика развития структур разных уровней. В частности, было установлено, что численность собственно бюрократического аппарата Московской Руси была невелика. По подсчетам Н. Ф. Демидовой, количество подьячих (наиболее многочисленной категории бюрократического аппарата московских приказов) во второй половине XVII века составляло около 2 тыс., причем около половины из них составляли чиновники четырёх наиболее важных приказов — Поместного, Приказа Большой казны, Приказа Большого Дворца и Разряда.1 Между тем дореволюционный автор Е. Карпович считал, что нельзя определить, до какой степени могла доходить общая численность служилых людей гражданского ведомства в допетровской России. Кроме того, указывал он, учитывая слияние «военно-служебных сил с гражданскими, не представляется никакой возможности указать на то, сколько именно лиц принадлежало исключительно к старинной гражданской администрации».2.
Ученые были единодушны в выводе, что собственно бюрократия в непосредственном смысле этого слова рождается в начале XVIII в. благодаря петровской Табели о рангах. Реформы Петра I внесли значительные перемены в функционирование бюрократического аппарата. Наиболее значительные из них, выделенные специалистами по истории государственной службы, — замена принципа знатности происхождения принципом служебной доблести в качестве критерия служебного продвижениявведение Табели о рангах, изменившей и.
1 Демидова Н. Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII — XVIII вв. Абсолютизм в России. М., 1964. С.215−216. систематизировавшей бюрократическую иерархиювытеснение смешанного принципа вознаграждения преимущественно денежным с целью поставить чиновников в большую зависимость от государства.
Прежде всего, специалистами констатировалась новая динамика численности бюрократии. В середине XVIII в. численность чиновничества в соответствии с переписью Правительствующего сената и Герольдмейстерской конторы составляла: 145 чиновников 1−5 классов- 562 человека состояли в 6−8 классах- 1344 человека имели чины 9−14 классов и 5379 канцелярских служителей.3 В конце XVIII в., по подсчетам П. А. Зайончковского, общее число чиновников колебалось между 15−16 тыс. при численности населения в 36 млн. — 1 чиновник на 2250 жителей.4.
При этом, как указывали историки, отношение дворянства к служебному долгу качественно изменилось. Если при Петре I гражданская служба служила средством уклониться от военных тягот и потому была предпочтительней, то в конце XVIII в. симпатии дворянства склонялись явно не в пользу гражданской службы. Многие дворяне «.вступали единственно в военную службу, более блестящую, веселую и тогда менее трудную, чем гражданская. собственно званием канцелярским гнушались, и оно оставлено было детям священно — и церковнослужителей и разночинцев.».5 «В понятиях того времени гражданская служба вообще не пользовалась особым сочувствием. Для дворянина вступление в ряды чиновников считалось даже неуместным, и взгляд этот поддерживался иногда указаниями высших правительственных лиц».6 Историк Н. Ф. Дубровин писал: «. присутственные места заполнялись часто людьми недостойными,.
2 Карпович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897. С.11−13.
3 Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии. М., 1974. С. 173.
4 Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавия в XIX в. М., 1978. С. 67,221.
5 Вигель Ф. Ф. Записки. 4.1. М., 1891. С. 162. Цит. по: Гаман О. В. Бюрократия Российской империи. М., 1997. С. 13.
6 Цит. по: Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавия в XIX в. М., 1974. С. 27. безнравственными и совершенно необразованными. Молодые дворяне до 20 лет больше сидели дома в недорослях, пока не наступало время женить их. Тогда родители записывают их в нижний земский суд и вместе с празднованием коллежского регистратора играется свадьба. Дворянство находилось тогда в таком блаженном положении, что не желало обременять себя службой и всеми способами уклонялось от неё".7 О нежелании дворянства поступать на гражданскую службу свидетельствует также исследование В. И. Евреинова: дворянство в силу традиций «.неохотно шло на гражданскую службу и в особенности о избегало должностей, требующих усидчивых канцелярских занятий».
Анализируя законодательство XVIII — первой половины XIX вв., ученые сделали вывод, что на протяжении данного периода политику правительства по отношению к чиновничеству отличало стремление регулировать состав государственного аппарата путем ограничения или, наоборот, привлечения на гражданскую службу тех или иных социальных или сословных групп населения. Неизменным было стремление преградить к ней доступ лицам податного состояния и привлечь к этому роду занятий свободную часть населения, прежде всего дворян. Но дворянство отдавало предпочтение более престижной военной службе, и вакантные места чиновников и канцелярских служителей заполняли дети священнослужителей, приказных и лиц податного состояния. При этом для податного населения гражданская служба обладала особой привлекательностью, так как освобождала от уплаты податей и рекрутской повинности, а при благоприятном стечении обстоятельств давала возможность перехода в дворянское сословие.
7 Дубровин Н. Ф. Русская жизнь в начале XIX века//Рус. старина 1899.Т.97. № З.С.565−566.Цит. по: Писарькова Л. Ф. Российский чиновник на службе в K. XVIII-в I пол. XIX в.//Человек. 1995. № 3. С.38−40.
8 Евреинов В. И. Гражданское чинопроизводство в России. Исторический очерк. СПб., 1887. С. 56.
Новые черты и динамику развития государственного аппарата специалисты правомерно связывают с правлением Николая I. Именно тогда престиж гражданской службы, мало популярной в конце XVIII в., резко возрос. Как показал советский историк П. А. Заойнчковский, в первой половине XIX века (к 1847 г.), т. е. за 50 лет (1796−1847), число чиновников увеличилось примерно в 4 раза, составив 61 548 лиц, имевших чины всех классов. Из них к 1−5 классам принадлежали 1691, к 6−8 классам — 8880, к 9 — 14 классам — 50 877. При этом половина всех чиновников — 32 395 из 61 548 — состояли на службе в двух министерствах — юстиции и внутренних дел.9 В дальнейшем численность правительственного аппарата возрастала ещё быстрее: в течение следующих 11 лет (в 1857 г.) она увеличилась почти на 50% и составила 90 139 человек всех классов, что почти на 50% больше, чем в 1847 г. (61 548).
Таким образом, если за 50 лет (с 1796 по 1847 гг.) численность чиновников возросла в 4 раза, то за 60 лет (с 1796 по 1857 гг.) — почти в 6 раз. Если учесть, что население страны за этот период увеличилось всего в 2 раза (с 36 млн. в 1796 до 69 млн. в 1851 г.), то, очевидно, что государственный аппарат увеличивался почти в 3 раза быстрее, чем население.10 Однако ученые подчеркивают, что даже при этих параметрах роста правительственного аппарата соотношение его численности и численности населения значительно отставало от соответствующих показателей развитых европейских государств (в конце XIX в. один чиновник приходился на 2250 человек, в 1851 г.-один чиновник на 929, в 1903 г. один чиновник-на 33 человека).11.
9 Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавия в XIX в. М., 1974. С. 67.
10 Там же. С .68−70.
11 Там же. С. 221.
В течение второй половины XIX в. рост правительственного аппарата был стабильным: в 1903 г. его общая численность составляла, по подсчетам Зайончковского, 384 тыс., а вместе с канцелярскими служителями — не менее 500 тыс.12 Исследования этого видного специалиста показали, что даже среди принятых на службу в 1894 г. процент лиц с высшим образованием составлял 32,52, со средним — 15,05 и с низшим -53,43. При этом среди лиц с низшим образованием 34,08% окончили уездные училища, 8,12% - не имели никакого образования.13 Обусловлено это было тем, что учебных заведений катастрофически не хватало: в середине XIX в. при общем числе чиновников в 80 тыс. открывалось ежегодно около 3 тыс. вакансий в учебных заведениях. Если учесть, что ежегодный выпуск всех университетов, лицеев и училищ правоведения составлял не более 400 человек (исключая лиц с медицинским образованием), не все выпускники учебных заведений посвящали себя государственной службе, то недостаток образованных лиц для государственной службы представляется неизбежным.14.
О крахе известной попытки М. М. Сперанского дать России образованное чиновничество свидетельствует проведенный П. А. Зайончковским анализ статистики образовательного уровня чиновников, привлеченных в 40-е годы к уголовной ответственности. Избрать столь оригинальный способ образовательной статистики учёного заставило отсутствие общих данных. Из низших чиновников (X — XIV классы Табели), попавших под уголовное преследование, высшее образование имели лишь 3,2%, среднее — 11,36%, зато низшее — остальные 85,5%. По средним чиновникам (V — VIII классы) эти данные составляют соответственно 6,4, 26,0 и 67,6%.15.
12 Там же. С. 71.
13 Там же. С. 34.
14 Там же. С.34−35.
15 Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавия в XIX в. М., 1974. С. 138−140.
Историки констатировали неэффективность правительственного аппарата при Николае I. В период его правления главным критерием служебного продвижения оставалась выслуга лет (согласно докладам Инспекторского департамента, 90% продвижений по службе осуществлялось на основании выслуги лет, и лишь 10%-за отличие по службе).16.
В то же время, несмотря на устойчивое представление о засилье бюрократии в России, её численность в XIX веке, как свидетельствуют исследования ученых, была незначительной по отношению к общей численности населения и в сравнении с наиболее развитыми странами Европы. Так, в 1763 г. в Пруссии пропорционально площади её территории чиновников было в 10 раз больше, чем в Россиив 1900 г. соотношение численности управленческого аппарата и численности населения составляло лишь треть такового во Франции и половину — в Германии.17 Такое же незначительное соотношение российской бюрократии и общей численности населения отмечалось в середине XIX века: по подсчетам П. А. Зайончковского, в 1851 г. один чиновник приходился на 929 человекпри численности населения страны в 69 млн. человек в России было 74 330 тыс. чиновников.18 По другим данным, в середине XIX в. на 10 тыс. человек приходилось 12 — 13 чиновников, что в 3−4 раза ниже аналогичных показателей в странах Западной Европы.19.
Проведённый П. А. Зайончковским анализ социального состава высшей бюрократии николаевской России (члены Государственного совета, Комитета министров и Сената) позволил установить сословно-классовый характер политики формирования чиновничества: преобладающую его часть составляли крупнейшие земельные.
16 Там же. С. 59.
17 Пайпс Р. Русская революция. Т.1. М., 1994. С. 78.
18 Зайончковский П. А. Указ. соч. С. 221 .
19 Готье Ю. История областного управления в России от Петра! до Екатерины II. Т. 1. СПб., 1913.С.499. собственники. Среди владельцев имений, насчитывавших свыше 1 ООО душ, члены Комитета министров составляли 77,7%, Государственного совета — 70,9%, сенаторов — 26,2%. В целом же помещики в составе высшей бюрократии составляли в Комитете министров 94,4%, в Государственном совете — 92,7%, среди сенаторов — 72,2%. По сословной принадлежности высшая администрация рекрутировалась почти исключительно из дворянв Комитете министров они составляли 100%, в Государственном совете — 98,2%, в Сенате — 95,4%. Состав высшей губернской администрации также рекрутировался, прежде всего, из дворян: 100% - губернаторов, 88,2% - вице-губернаторов, 81,6% -председателей казенных палат и 66,6% - прокуроров в губерниях были дворянами.21.
Сословные привилегии дворянства в чинопроизводстве были отменены лишь в период первой русской революции на основании закона, принятого в 1906 г. С этого момента производство в первый классный чин не зависело от сословной принадлежности. В целом удельный вес дворянства в правительственном аппарате оставался высоким лишь в составе высших классов: если высшие чины рекрутировались, как правило, из дворян, владевших землями и крепостными (в 1755 г. среди гражданских служащих в провинции крепостными крестьянами владели 60% высших и 87% средних чинов), то среди низших чинов крепостными владели 60%, а среди канцеляристов-19%. Только 16% общего числа гражданских служащих, в подавляющем большинстве из высших классов, принадлежали к дворянскому сословию.22.
20 Зайончковский П. А. Указ. соч. С.141−142.
11 Там же. С. 139.
22 Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке. Формирование бюрократии. М., 1974. С. 214, 300.
Между тем, указывали историки, приток выходцев из семей приказных и лиц духовного звания не смог решить проблему укомплектования штатов гражданского управления, что временно открывало дверь в чиновничий мир представителям податных сословий (купечества, мещанства, крестьянства). Вследствие подобного социального рекрутирования снизился и без того недостаточный образовательный и культурный уровень чиновничества.
Указ Николая I (1827 г.) запретил прием на службу выходцев «из податных классов», за исключением выпускников учебных заведений, диплом которых служил основанием для получения классных чинов (университеты, духовные академии и семинарии, лицеи и училища правовых наук). Тем не менее, в 1836—1843 гг. около 65% служащих, получивших чин коллежского асессора, а вместе с ним и потомственное дворянство, происходили из духовенства, почетных граждан, купечества и мещанства.23.
А.П. Корелин установил, что на исходе XIX в. в составе первых четырех классов процент потомственных дворян составлял 71,5- в составе V — VIII классов -37,9- в составе IX — XIV классов — 22,3.24 В целом же в середине XIX в. процент потомственных дворян среди средних и низших классов составлял не более 20%. На рубеже XIX — XX веков этот показатель повысился и составлял 40% лиц среднего класса и 22% - для низших.25.
Итак, исследования дореволюционных и советских историков внесли важный вклад в решение целого ряда актуальных проблем истории государственного аппарата и российской бюрократии дореволюционного периода. Они позволили установить количественную и качественную.
23 Корелин П. А. Дворянство в пореформенной России: состав, численность, корпоративная организация. М&bdquo- 1979. С. 26.
24 Корелин П. А. Указ. соч. С. 162 -164.
23 Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавия в XIX в. М., 1974. С. 221. динамику структуры, состава, социально-классового и образовательного уровня государственных служащих в царской России. Выявлена объективная взаимосвязь между развитием и функционированием государственной службы и основополагающими направлениями социально-экономического и политического движения общества, а также доктринальными установками и персональными качествами главы государства и высшей бюрократии.
Однако с началом перестройки и особенно после распада СССР необходимость в дополнительном и более всестороннем изучении истории государственной службы имперского периода нашей истории существенно возросла. Это обусловило довольно быстрый рост числа монографических и общих трудов, документальных публикаций, а также публицистических и художественных произведений по указанной теме. Их авторами являются как уже работавшие в советское время ученые, так и молодые специалисты из разных регионов страны. Научный багаж постсоветской российской историографии вполне достаточен, чтобы быть предметом специального анализа и обобщения.
В то же время именно такого рода работы практически отсутствуют. Историографический срез проблемы, как правило, представлен небольшими по объему и далеко неполными по содержанию обзорами во введениях к научным трудам. Они чаще всего ограничены узкой тематикой, избранной автором, и не дают полноценного представления о состоянии научной мысли, достижениях и недостатках изучения государственной службы имперской России во всех ее формах и направлениях26.
26 См., например: Морякова О. В. Система местного управления при Николае I. М., 1998; Сахаров А. Н. Александр I и Аракчеев // Отечественная история. 1998. № 4. С. 24−39- Романов Д. А. Реформа государственного аппарата России (конец XVII — начало XVIII века). М., 2001; Корнишина Н. Г. Столица и провинция в России: управление, контроль, информационная среда (середина 50-х — 80-е гг. XIX века). Автореф. дисс.. докт. ист. наук. М., 2001; Зигель И. А. Деятельность Новгородской губернской администрации и органов местного самоуправления в годы Первой мировой войны. Автореф. дисс.. канд. ист. наук. В. Новгород, 2003 и др.
Цель настоящей диссертации — изучить динамику и достижения научной мысли российских историков конца XX — начала XXI вв. по проблемам истории государственной службы в Российской империи (XVIIIначало XX вв.). Соискатель исходит из того, что зарубежная научная продукция по данной теме заслуживает анализа в рамках отдельной работы.
Основные задачи исследования:
— выявить и обобщить результаты изучения историками постсоветской России характера, сущности и значения реформы государственной службы в 1-й четверти XVIII в.;
— установить итоги научного анализа истории государственной службы XVIII в. после петровских преобразований в трудах современных отечественных ученых;
— исследовать движение постсоветской научной мысли по вопросам истории государственной службы в дореформенной России XIX в.;
— проанализировать основные тенденции и значение исследований по проблемам государственной службы в пореформенной России вплоть до краха самодержавия в феврале 1917 г.
Источниковую основу диссертации составили разнообразные научные труды российских историков постсоветского периода — сборники документов и материалов, монографии, очерки, эссе, статьи, диссертации, материалы конференций, «круглых столов» и других дискуссий, сборники научных трудов и пр. В круг источников включались опубликованные исследования, прямо и опосредованно связанные с избранной проблематикой. При этом основное внимание уделялось тем из них, которые специально посвящены.
27 См., например: Свод законов Российской империи: Т. З. Свод уставов о службе гражданской / Волков А. Ф., Филиппов Ю. Д. 3-е изд., пересмотр, и доп. СПб., 1900; Особые журналы Совета министров царской России, 1906; 1917 гг. Публикация. М., 1988; Государственная служба в России: Опыт организации и кадрового обеспечения. Сб. док. Н. Новгород, 1994; Совет министров Российской империи в годы первой мировой войны. Бумаги А. Н. Яхонтова (Записи заседаний и переписка). СПб., 1999; Государственные деятели Российской империи. Главы высших и центральных учреждений. 1802 — 1917. СПб., 2001; Новгородские полиция, милиция и органы внутренних дел 1733−2000 гг. Сб. документов и материалов / Сост. Богданов А. К., Петров М.Н. В. Новгород, 2001 и др. государственной службе Российской империи, в т. ч. отдельным государственным структурам, представителям высшей бюрократии, сущности и принципам функционирования государственного аппарата, его преобразованиям в разные периоды и т. д.
Научная новизна настоящей работы заключается в том, что в ней впервые обобщаются результаты, выявляются основные тенденции, итоги, значение и перспективы исследования российскими историками в постсоветский период одной из ключевых проблем современной научной мысли и актуальной политической практики — истории государственной службы в имперский период истории России. В работе устанавливаются как темы и сюжеты, подвергшиеся наиболее серьезному и полноценному изучению за последние годы, так и лакуны, изъяны и недочеты в новейшем анализе истории государственной службы XVIII — начала XX вв., преемственность и разрывы в движении научной мысли разных периодов ее развития.
Практическая значимость диссертации состоит в необходимости и возможности использования многих теоретических и прикладных аспектов исторического опыта организации работы государственных структур, подготовки государственных служащих, обеспечения взаимодействия различных ведомств и служб в решении актуальных социально-экономических, политических, международных и культурных задач. Выводы и результаты работы могут быть использованы в дальнейших историографических и конкретно-исторических исследованиях, в учебно-воспитательном процессе в высших учебных заведениях, прежде всего, готовящих кадры государственных служащих.
Методология и методы исследования продиктованы его целью и задачами. Принципиальную основу изучения избранной темы составляют объективность и историзм, признание методологического плюрализма в научно-исследовательской практике. Конкретные методы изучения — проблемно-хронологический, сравнительный, статистический и другие — позволили решить поставленные задачи, обеспечить возможно более полный и достоверный анализ избранной темы.
Апробация результатов работы проводилась при их обсуждении на ряде научных конференций, в научных статьях, раскрывающих основные выводы, оценки и обобщения автора.
Структура диссертации подчинена логике исследовательского процесса. Работа состоит из введения, пяти разделов, заключения, списка источников и литературы.
Ее выводы подтверждаются и другими исследованиями. На протяжении всего XIX столетия, подчеркивает, например, О. Эдельман, власть вела постоянную и бесплодную борьбу с бюрократизацией, ростом чиновничьей армии и безумным объемом бумажной переписки. Правительство не могло вырваться из замкнутого круга: централизация управления вела к росту бюрократизации, чиновничьего произвола, коррупции, раздуванию аппаратапередача власти на места — к выходу местной власти из-под контроля, чиновничьему произволу, коррупции [41].
Между тем, как и в XVIII в., в первой половине XIX в. условия службы чиновников трудно было назвать комфортными. Неустроенность служебного быта сказывалась на характере управления, наносила урон авторитету власти. Еще в большей степени качество управления зависело от материальной обеспеченности чиновников. К середине XIX в. оклады чиновников заметно выросли, но повышение их было относительным (если в 1806 г. оклад в 600 руб. ассигнациями равнялся 438 серебряным руб., то в 1829 г., повышенный до 1200 руб., он соответствовал только 320 руб. серебром, а в 1847 г. — 343 серебряным руб.).
К тому же, как подчеркивает подробно осветившая эти вопросы Л. Писарькова, падение курса бумажных денег привело к резкому удорожанию жизни, особенно в Петербурге. В первой половине XIX в. убогая комната с мебелью, отоплением, самоваром и прислугой стоила в столице 5 рублей в месяц, обед обходился в 15−20 копеек. Для основной массы чиновников прожить на одно жалованье было трудно, а содержать семью практически невозможно. Материальная необеспеченность толкала чиновников на путь должностных преступлений, главным из которых было взяточничество. Связь между низкими окладами чиновников и должностными преступлениями признавалась и в правительственных кругах, однако, коррупция и мздоимство были повсеместными. В конце 1830-х годов благоприятное решение дела в Сенате обходилось до 50 тыс. руб., практиковались и постоянные «кормления» администрации откупщиками, горнозаводчиками, солепромышленниками, помещиками и другими лицами, особо заинтересованными в благорасположении администрации.
Невозможность обеспечить чиновников достойным жалованьем заставляла правительство терпимо относиться к подобным злоупотреблениям. Не соблюдая своих обязательств по отношению к служащим государственного аппарата, оно не могло требовать бескорыстного исполнения ими своих обязанностей. Например, в 1847 г. за должностные преступления были судимы 8% всех чиновников IX-XIV классов (4131 человек из 50 877), но около половины из них возвращались на гражданскую службу [42].
Обобщающий историко-правовой характер носит исследование И. В. Черепановой, которая рассмотрела теоретические проблемы государственной службы в XIX в. в русском правоведении, ее фактическую и юридическую природу, законодательство Российской империи по этому вопросу. Она отметила, что именно в XIX в. государственная служба приобрела решающее влияние на все виды службы в государстве, включая службу по выборам и земскую во 2-й половине столетия.
По определению автора, государственная служба Российской империи выступала как совокупность родов и видов службы, соответствующих задачам и функциям государства и государственного управлениягосударственных должностей, распределенных по ведомствам управления, и должностных лиц, действующих в пределах предоставленных им полномочий. Государственная служба Российской империи была организована и функционировала на прямо противоположных современным принципах — определение на службу от правительства, чинопроизводство по выслуге лет. К тому же к 1832 г. страна имела уникальное кодифицированное право государственной службы со сложной структурой и высоким теоретическим уровнем. На началах законной власти и подчинения данная отрасль права регулировала государственно-служебные отношения между носителем верховной власти и начальствующими лицами, между последними и должностными лицами, а также между должностными лицами [43]. В итоге Черепанова выдвигает предложения по актуализации и использованию накопленного в имперский период правового опыта государственной службы.
Итак, исследования историков постсоветской России вносят заметный вклад в обогащение и обновление знаний по истории государственной службы в 1-й половине XIX в. Основное внимание ученые обращают на проблемы реформирования государственного аппарата и системы управления, их трансформацию в центре и на местах. Заметно более разнообразными по источниковой базе и богатству сюжетов стали работы о наиболее важных представителях государственных органов в центре и на местах. Новые выводы и обобщения сделаны в отношении развития, организации деятельности и значении некоторых отраслей государственного управления. На конкретно-исторических материалах освещается статус, социальный портрет, уровень профессиональной подготовки и материальнобытовое обеспечение чиновничества разных уровней государственного аппарата.
Новым явлением в историографии стало и усиление внимания к роли социокультурных и психологических особенностей, межличностных взаимоотношений в функционировании органов власти, влиянию личности главы государства и его окружения на выработку и принятие решений, практику их реализации в повседневной деятельности государственных служащих. Ученые сумели показать, что реформирование государственной службы в 1-й половине XIX в. было вызвано объективными потребностями дальнейшей модернизации страны, однако проходило под сильным воздействием исторических традиций, субъективного фактора, политической борьбы и, в конечном счете, не обеспечило должных результатов, соответствующих духу времени и запросам общества с точки зрения динамики и эффективности функционирования всех органов власти.
Заключение
.
Подводя итоги изучения постсоветской отечественной историографии государственной службы Российской империи, следует выделить несколько основополагающих выводов. Прежде всего, необходимо отметить, что в конце XX — начале XXI вв. объективные условия развития исторической науки серьезно изменились. Это выразилось в усилении открытости общества и науки, более активном включении их в мировое социокультурное пространство, создании условий для изучения и использования различных методологических и теоретических подходов, обеспечения плюрализма в обсуждении различных проблем отечественной истории. Серьезным образом расширилась и обогатилась источниковая база научных исследований, что позволило сделать более полными и объективными представления о нашем прошлом.
При изучении актуальных вопросов истории, в т. ч. государственной службы Российской империи, отечественные ученые, наряду с традиционными, все шире и успешнее используют новые или возрождают ранее забытые концепции, направления и инструменты. Среди них междисциплинарный и синергетический подходы, историческая антропология и психология, компаративизм, теория и история повседневности, тендерный анализ, семиотика, компьютерная обработка данных и т. д. Усиливается жанровое разнообразие научных трудов и изданий — среди них монографии, очерки, эссе, диссертации, статьи, обзоры, дискуссионные материалы и сборники, альманахи и т. д. Развивается публикаторская деятельность научных обществ, изданий, архивов. Заметно разнообразнее стала география научных центров, все более заметный вклад в историческую науку вносят региональные ученые. Активную роль в распространении научных знаний и стимулировании исследовательских интересов играют компьютерные технологии, прежде всего интернет.
Все эти обстоятельства непосредственно отразились на характере, содержании, формах и результатах изучения государственной службы Российской империи учеными РФ в конце XX — начале XXI вв. Их исследования в хронологически-проблемном плане можно разделить на несколько групп: история государственной службы России в условиях реформ Петра Великого, проблемы дальнейшего развития и совершенствования государственной службы в XVIII в., преобразования имперских государственных институтов и служб в 1-й половине XIX в., судьба и значение эволюции государственной службы России во 2-й половине XIX — начале XX вв.
Весь имперский период, считают историки, шло совершенствование системы управления в центре и на местах, а органы самоуправления действовали самостоятельно, под внешним и формальным контролем местной администрации.
В непосредственном смысле слова, как показали ученые, бюрократия рождается именно в начале XVIII в. Табель о рангах внесла главные изменения в функционирование бюрократического аппарата: замена принципа знатности происхождения принципом служебной доблести как критерия продвижения, изменение и систематизация бюрократической иерархии, вытеснение смешанного принципа вознаграждения преимущественно денежным. Но отсутствие развитой системы законодательства, охватывающей все сферы взаимоотношений государства и общества, общества и индивида, внутри самого общества предоставляло чиновникам большие возможности для самоуправства.
Начиная с 1-й четверти XVIII в., складываются и характерные черты российского чиновничества, в первую очередь, ориентация прежде всего на интересы государства, как их понимали сами государственные служащие. При этом иерархическая организация, строгая регламентация и полная зависимость от государства превращали бюрократию в могущественное и в то же время послушное орудие верховной власти, предназначенное для достижения ее целей. Правление Петра I, наряду с последующим правлением Екатерины II, Александра I и Николая I, отмечены особенно быстрым ростом численности бюрократии, что было следствием курса на европеизацию страны.
Однако, считают специалисты, петровские реформы не обеспечили достаточную устойчивость новой системы государственной службы, поскольку целый ряд структур и нововведений оказались громоздкими и малоэффективными, требовали усовершенствования и наладки в соответствии с общероссийской и региональной спецификой.
Модернизация системы центрального управления затронула лишь принципы функционирования учреждений, их внутреннюю организацию, но не принципы организации власти в целом. Государственные реформы Петра I проводились на более высоком уровне, чем прежде, с точки зрения продуманности, определенной последовательности и законченности, хотя общество не успевало созреть для восприятия новых политических институтов, что и снижало их эффективности вопреки ожиданиям. В изучении петровских преобразований конкретизированы представления о переходном характере этого периода, соотношении традиций и новаций, преемственности и разрывов в организации институтов и принципов функционирования государственной службы. Освещена история ряда ранее мало изученных видов и структур государственного управления, сущности и роли, качественных и количественных особенностей чиновничьей когорты.
Исследователи трансформации государственной службы XVIII века после петровских преобразований сосредоточивают свое внимание на таких проблемах, как политическая борьба в верхах и динамика механизмов государственного управления, структура, функции и дееспособность органов власти в центре и на местах, степень преемственности и разрывов в развитии государственной службы в сравнении с реформами Петра I в этой сфере и последующими этапами отечественной истории. Предметом изучения стали сущность ряда центральных органов власти, особенно высшего уровня и политического сыска, региональные аспекты организации и деятельности государственного аппарата, роль чиновничества и его отдельных представителей в борьбе за петровское наследие, в положении дворянства и реформах эпохи Просвещения.
Среди наиболее важных выводов ученых следует выделить выявление общей тенденции на постепенную модернизацию государственной службы, усиление ее единообразия, стройности и четкости, постепенное законодательное совершенствование системы управления в центре и на местах при сохранении в то же время консервативной силы и определяющей роли в любых преобразованиях. При анализе конкретно-исторических модификаций и способов функционирования государственной службы, характерных черт чиновничества авторы показывают роль главы государства в осуществлении тех или иных реформ аппарата, в событиях XVIII столетия устанавливают зарождение и развитие наиболее важных элементов российской системы государственной службы, имевших место в течение всего имперского периода отечественной истории.
Историки постсоветской России вносят заметный вклад в обогащение и обновление знаний по истории государственной службы в 1-й половине XIX в. Основное внимание обращается на проблемы реформирования государственного аппарата и системы управления, их трансформацию в центре и на местах. Заметно более разнообразными по источниковой базе и богатству сюжетов стали работы о наиболее важных представителях государственных органов в центре и на местах. Новые выводы и обобщения сделаны в отношении развития, организации деятельности и значении некоторых отраслей государственного управления. На конкретно-исторических материалах освещается статус, социальный портрет, уровень профессиональной подготовки и материально-бытовое обеспечение чиновничества разных уровней государственного аппарата.
Новым явлением в историографии стало и усиление внимания к роли социокультурных и психологических особенностей, межличностных взаимоотношений в функционировании органов власти, влиянию личности главы государства и его окружения на выработку и принятие решений, практику их реализации в повседневной деятельности государственных служащих. Ученые сумели показать, что реформирование государственной службы в 1-й половине XIX в. было вызвано объективными потребностями дальнейшей модернизации страны, однако проходило под сильным воздействием исторических традиций, субъективного фактора, политической борьбы и, в конечном счете, не обеспечило должных результатов, соответствующих духу времени и запросам общества в плане динамики и эффективности функционирования всех органов власти.
Характер, содержание и жанровое разнообразие постсоветской историографии позволяют составить объемное, конкретно-историческое представление об основных тенденциях и проблемах развития государственной службы России во 2-й половине XIX — начале XX вв. В трудах современных авторов прослеживается эволюция социально-политических характеристик и формально-юридического статуса чиновничества, структура, полномочия, кадровый потенциал и организация деятельности, значение наиболее важных институтов государственной службы в центре и регионах. Видное место занимает анализ проблем государственной службы и управления в отдельных структурах и ведомствах, а также на примере крупных администраторов высшего и местного уровня. Портретные характеристики бюрократической военной и гражданской элиты существенно дополняют и конкретизируют историю государственной службы, помогают увидеть внутренние рычаги ее функционирования, причины кризиса к началу XX в.
Историки установили, что чинам в России в течение всего имперского периода придавалось важное значение и как фактору формирования состава бюрократии, и даже как одному из средств устранения пороков самой организации государственного управления. Однако именно перманентные неудачи использовать подобное средство показали, делают вывод ученые, косность и неповоротливость государственного аппарата на протяжении всей отечественной истории и консервативную силу самого чиновничества, сумевшего саботировать все такие попытки.
Авторы обосновывают важное положение — в силу своего положения между высшей властью и законом, с одной стороны, и населением, с другой, оно было обречено на критику сверху и снизу. В то же время деловой и нравственный уровень чиновничества соответствовал политическому строю, состоянию государственного бюджета и культурному уровню масс. Именно повседневная, рутинная работа тысяч чиновников всех рангов обеспечивала нормальное функционирование государственного механизма империи. Наряду с этим, правомерно обращается внимание на то, что чиновничество имеет возможность более или менее влиять на интерпретацию передоверенной ему властью функции государственного управления, а также использовать ее в своекорыстных целях. Весьма ценным представляется и указание ученых на решающее для эффективности управления значение культурного и нравственного уровня служащих и населения в целом, обусловленных главным образом длительным историческим опытом нации.
В целом государственная служба находится в органическом единстве с государственным аппаратом как системой органов и должностных лиц, практически осуществляющих публичную власть и управленческие функции государства. Поэтому исследователи предлагают смысл понятия «государственная служба» и концепцию ее строительства в нашей истории изучать через практику правового регулирования определенного периода, а также ее социального характера.
Персонификация истории стала одной из важных черт постсоветской историографии. Именно через изучение деятельности того или иного государственного, политического или общественного деятеля ученые стремятся сделать зримым, эмоционально насыщенным, предметным исторический процесс, выявить внутренние пружины и механизмы определенных событий через призму поступков, настроений, мировоззрения и характера определенной личности. К тому же, как известно, в предшествующий период многие персонажи отечественной истории пребывали в забвении или были фигурами умолчания по соображениям политической конъюнктуры и охранительной идеологии власти. Утверждение гласности, в т. ч. открытие новых архивных источников, позволило вернуть в историческую память россиян многие имена, более объективно и полно оценить их роль в развитии нашего государства и общества.
Ученые доказывают наличие двух принципиально важных закономерностей в историческом развитии России — поступательность и нормальность, в противовес популярной идее о необыкновенности исторического пути нашей страны. В связи с изучаемой темой следует также выделить вывод о том, что на протяжении всего имперского периода все социальные группы и сословия обладали (в разной степени) правом самоуправления, а верховная власть только стремилась включить его в систему государственного управления и поставить самоуправление в рамки закона.
Важное место в аналитических материалах ученых заняла проблема источников, причин и путей искоренения взяточничества государственных служащих, гораздо больше внимания стало уделяться изучению их повседневной жизни и социально-психологических особенностей на разных этапах истории. Обобщающие труды современных авторов позволяют осмыслить некоторые длительно действующие тенденции и закономерности эволюции государственной службы Российской империи. Позитивные результаты приносит сравнительный подход к изучению бюрократии и государственной службы в России и других странах, прежде всего, европейских. В современных исследованиях большой интерес представляет также освещение и сопоставление гражданской и военной сфер государственного управления, динамики и качественного уровня их кадрового состава, роли и влияния на все сферы развития общества.
В совокупности созданные в последние 15 лет научные труды существенно обновляют и расширяют источниковую основу изучения темы, дают импульс новым подходам и методам научного поиска, обогащают знанием исторического опыта и его уроков современную теорию и практику государственной службы. С точки зрения дальнейших перспектив научных изысканий в данном направлении следует отметить, что все еще недостаточно внимания уделяется проблемам государственной службы в условиях революционных потрясений имперского организма — в 1905;1907 гг., в феврале — октябре 1917 г. Здесь, очевидно, было бы полезно активно л использовать синергетическии подход, а также анализ социально психологических параметров функционирования государственной службы в кризисных условиях.
Неравномерно распределяются исследовательские интересы по видам и институтам государственной службы, к тому же можно отметить, что большее число работ создается авторами, представляющими саму систему государственного управления. Это некоторым образом затрудняет беспристрастный подход и нередко отражает ведомственные предпочтения и конъюнктуру. Представляется целесообразным, с учетом современных проблем развития рыночной экономики и правового государства, активизировать изучение роли государственных структур в социально-экономическом развитии страны, во взаимодействии центра и регионов, органов власти и общественных, гражданских структур, даже если они лишь зарождались в имперский период. Ведь и сегодня нельзя говорить об удовлетворительном состоянии политической и правовой культуры всех слоев населения, в т. ч. бюрократии, а также о решающих успехах в утверждении демократии и формировании гражданского общества.
По-прежнему актуальным представляется и анализ специфики организации и деятельности государственной службы в зависимости от разных регионов страны (например, Поволжье, Урал, Северный Кавказ, Дальний Восток и Крайний Север), несмотря на то, что в настоящее время ряд из них (Закавказье, Центральная Азия, Прибалтика и др.) входит в состав государств нового зарубежья. Поликультурный характер нашего общества является неотъемлемой чертой его истории и современного состояния и оказывает немаловажное влияние на все сферы государственного управления.
Несмотря на рост историко-сравнительных исследований, сохраняется необходимость продолжать активизацию сопоставительного подхода. С его помощью можно более предметно осветить уровень и качество государственной службы в разные периоды Московской Руси, имперской и более поздней истории Отечества, в центре и разных административно-территориальных единицах, увидеть общее и отличительное в российской и зарубежной теории и практике, определить злободневные проблемы и новые перспективы развития государственного управления и его структур.
Среди значимых задач дальнейшего развития историографии государственной службы Российской империи следует назвать также расширение источниковой базы и публикации документов и материалов по разным периодам и направлениям темы, возрождение единого информационного и научного пространства постсоветских стран. Необходимо продолжать усилия по преодолению новой конъюнктурной мифологизации разных периодов нашей истории, идеализации или демонизации ряда наиболее крупных представителей государственной элиты самодержавной и советской России, созданию возможно более объективной конкретно-исторической картины прошлого с целью формирования патриотического, гражданского общественного сознания.
Сегодня все поколения и группы россиян остро нуждаются в укреплении исторического оптимизма на основе объективного знания наших достижений и потерь, в осознании преемственности и прогрессивного характера нашего развития. С помощью корректного учета и использования опыта прошлого, безусловно, умножаются возможности для определения конструктивных и эффективных средств гармонизации социальных отношений, в частности, между властью и разными стратами общества, возвышения их солидарной ответственности за будущее Отечества.
