Актуальность темы
исследования обусловлена потребностями развития валютной реформы, которая несколькими этапами идет в Российской Федерации, начиная с 1991 г. Второй крупный шаг в изменении валютной политики государство сделало в 2003 г. В настоящее время необходимо осмыслить последствия сделанных шагов и определить задачи на будущее.
Федеральный закон № 173-ФЭ «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее — ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле») был принят 10 декабря 2003 г. Закон решил задачу модернизации валютного регулирования в сторону дальнейшей либерализации валютного законодательства. Новое законодательство более детально регламентирует основные направления валютной деятельности. В целом направление изменения валютного законодательства и практика его применения свидетельствуют о повышении эффективности механизма валютного регулирования и валютного контроля.
От полного запрета на участие в валютной деятельности, за исключением отдельных случаев, в условиях социализма валютное регулирование перешло к установлению свободного владения, пользования и распоряжения валютными ценностями при наличии достаточно большого количества валютных ограничений. Рубль стал частично конвертируемым. Однако до состояния свободной конвертируемости рубля требуется решить много проблем.
Начавшийся в 2003 г. и продолженный в 2006 — 2007 г. г. этап валютной реформы обеспечил отмену ряда валютных ограничений. В частности государство в условиях крупных запасов валютных резервов отказалось от практики резервирования, что предполагало обязанность участника внешнеэкономической деятельности вносить в банк сумму средств по объему равную сумме сделки и, тем самым, замораживать эти средства на счетах в банке. Одновременно отменены требования, которые вправе было устанавливать Правительство РФ по валютным операциям, связанным с движением капитала, которые, в свою очередь, требовали от резидентов резервирования капитала.
Наиболее значимой мерой либерализации является отмена порядка обязательной продажи части валютной выручки на внутреннем валютном рынке, установленного для резидентов — юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Они обязаны были продавать 30 процентов валютной выручки, полученной от осуществления внешнеэкономической деятельности.
Упрощен порядок использования счетов в уполномоченных банках для проведения валютных операций. В частности, отменен режим специального счета, посредством которого следовало проводить валютные операции, связанные с движением капитала. Изменен в сторону либерализации порядок открытия резидентами счетов в зарубежных банках. Так, отменен порядок предварительной регистрации открытия таких счетов.
Отменены также предписанные государством в качестве обязательных меры по обеспечению исполнения обязательств нерезидента перед резидентом. Кстати, подобное положение, установленное в качестве временной меры в тексте Федерального Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» в 2003 г., было новым для валютного законодательства, до этого государство не вмешивалось в указанную сферу.
Дальнейшее вхождение России в мировое экономическое пространство ставит перед государством задачу по принятию дополнительных мер либерализации валютного регулирования, снятия имеющихся валютных ограничений. В этой связи требует изучения вопрос о сроках снятия таких ограничений, о выявлении степени готовности нашей страны к такому шагу, чтобы не нанести вред отечественной экономике. Важно решить вопрос о том, насколько вообще государство способно стать просто наблюдателем в деле влияния его на сферу валютных отношений и отказа от мер валютного контроля. Все это надо делать в соотношении со степенью зрелости рыночных отношений, наличия соответствующей правовой культуры среди предпринимателей и остальных граждан.
От состояния урегулирования валютной деятельности во многом зависит решение проблемы по минимизации бегства капитала из России. Несмотря на наметившееся изменение прироста поступления капитала из-за рубежа по сравнению с его оттоком, уровень оттока капитала остается очень высоким. Не отработана единая система валютного регулирования и валютного контроля.
Важнейшей задачей государства является упорядочение валютного законодательства, что предполагает приведение в соответствие с содержанием действующей редакции Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» подзаконных нормативных правовых актов. При всем том, что многое сделано в совершенствовании ФЗ РФ «О валютном регулировании и валютном контроле», нельзя считать, что закон принял свой завершенный вид. Только практика покажет — насколько действующая схема валютного регулирования отвечает интересам государства на современном этапе. Вопрос стоит в наличии определенных пределов в деле снятия ограничений на осуществление валютных операций.
С другой стороны, при наличии такого уровня либерализации режима валютного регулирования встает вопрос об оправданности сохраняющихся требований по репатриации валютной выручки. Требуются отдельные исследования экономического и правового аспектов относительно готовности страны к возможным кризисам внутреннего и внешнего характера. Не возникнет ли экстренная потребность ввести вновь ранее применявшийся комплект валютных запретов? Как показывает практика реальной рыночной экономики, в ней сохраняется теневой сектор, а ряд хозяйствующих субъектов, как и во все времена, продолжает противозаконную деятельность, в том числе в валютной сфере.
Сохраняется противоречивость отдельных норм Федерального Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» по отношению друг к другу, а также иных актов законодательства. Так, законодатель отказался делить валютные операции на два вида: текущие и операции, связанные с движением капитала. Однако термин «валютные операции движения капитала» законодатель использует неоднократно при определении порядка осуществления валютного регулирования и валютного контроля. Не получили четкого определения полномочия Банка России в отношении установления условий и порядка введения и отмены ряда валютных ограничений и др. В целом снятие противоречий между ними и систематизация законодательства относится к числу важнейших задач по правовому обеспечению валютного регулирования.
Степень научной разработанности проблемы. В науке финансового права проблематика валютного регулирования постоянно находится во внимании исследователей. В учебниках по финансовому праву, монографиях и научных статьях анализируются вопросы целей правового регулирования, порядка осуществления валютных операций.
Общему состоянию валютного законодательства и путям его совершенствования посвящена докторская диссертация Н. М. Артемова. В ней впервые в комплексном виде дан анализ валютного права как составной части финансового права. В кандидатской диссертации М. Г. Кальней раскрываются вопросы соотношения валютного права с отраслевым законодательством. Комплексному правовому обеспечению понятий валютного регулирования посвящена диссертация A.C. Селивановского.
Вопросам соотношения валютных ограничений и валютного контроля посвящены работы И. В. Хаменушко. Отдельные работы по вопросам валютного права подготовлены такими учеными как: О. Ю. Зайцев, Б. Ю. Дорофеев, Т. В. Закупень, Н. Н. Земцов, В. А. Пушин, О. И. Лаврушкин, И. Н. Платонова и др.
В числе ученых, также внесших вклад в изучение финансово-правовых механизмов валютной деятельности, следует назвать Е. М. Ашмарину, О. Ю. Бакаеву, О. Н. Горбунову, Е. Ю. Грачеву, М. В. Карасеву, А. Н. Козырина, Ю. А. Крохину, Г. Ф. Ручкину, Н. И. Химичеву, Е. В. Шестакову, С. О. Шохина, P.JT. Янушко и др.
Как объект административно-правового регулирования анализируется валютное регулирование в трудах А. Б. Агапова, Д. Н. Бахраха, А. В. Демина, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова и др.
Определенный вклад в исследование механизмов валютного регулирования содержится в трудах ученых экономистов. Так в докторской диссертации А. И. Шмырева содержится анализ валютного регулирования и валютного контроля на международном уровне, исследованы также проблемы функционирования валютного рынка. Экономические аспекты валютного регулирования раскрыты также в трудах В. И. Анохова, О. В. Бочкаревой, Н. Ю. Ефремовой и др. С позиций повышения эффективности валютного регулирования в них раскрываются закономерности развития валютных рынков, методы снижения валютных рисков и др.
В то же время остаются неясности в специфике правового регулирования отношений, складывающихся в процессе осуществления валютных операций. Имеются неясности с определением самого валютного правоотношения и раскрытием его содержания. Важно провести различие и выявить схожие признаки между валютным регулированием и правовым регулированием валютных правоотношений, а также рассмотреть соотношение понятий «валютное право» и «валютное регулирование».
Перед наукой финансового права стоит задача по исследованию состояния валютного регулирования в условиях отмены многих валютных ограничений, которые применялись до начала 2007 г. и сформулировать предложения по дальнейшему совершенствованию валютного законодательства, включая его кодификацию, отработку терминологического аппарата валютного права, уточнения принципов правового обеспечения валютного регулирования и т. д.
Поскольку продолжаются случаи бегства капитала из России, необходимо выявить причины организационно-правового характера, позволяющие допускать такие явления, и сформулировать предложения по их преодолению.
Все сказанное предопределило актуальность тематики исследования, поднимаемые в нем проблемы и выбор путей их решения.
Объектом научного исследования стали общественные отношения, складывающиеся в процессе валютного регулирования деятельности субъектов по осуществлению валютных операций.
Предметом научного исследования стали нормы финансового права, регулирующие валютные правоотношения, которые возникают, изменяются и прекращаются между уполномоченными органами государства, агентами валютного контроля и участниками валютной деятельности.
Цель диссертационного исследования заключается в применении комплексного, системного исследования правового обеспечения валютного регулирования на этапе отмены большинства валютных ограничений, формирования условий для установления для рубля режима свободной конвертируемой валюты.
Задачи исследования:
— сформулировать основные понятия проблематики исследования, включая «валютное регулирование», «валютный контроль», «валютное право», показать соотношение их содержания;
— рассмотреть принципы валютного регулирования как систему взаимосвязанных элементов, дать классификацию принципов валютного регулирования;
— раскрыть исторические и сравнительно-правовые аспекты организационно-правового обеспечения валютного регулирования;
— исследовать систему органов государства, осуществляющих валютное регулирование и валютный контроль, раскрыть проблемы координации их деятельности и пути их решения;
— выявить специфику правового регулирования валютных операций в отношении резидентов и нерезидентов на внутреннем валютном рынке России;
— проанализировать порядок перемещения через таможенную границу России валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг;
— раскрыть содержание валютного контроля как разновидности финансового контроля, выявить его состояние и перспективы совершенствования;
— определить юридическую природу мер юридической ответственности за нарушение валютного законодательства и раскрыть порядок их применения органами валютного контроля.
Методологическую базу исследования составляют общенаучные и частно-научные методы исследования, в том числе методы диалектический, исторический, методы анализа, синтеза, системный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический и другие методы познания.
Учитывая междисциплинарный характер сферы осуществления валютной деятельности, ее изучение велось на основе общей теории государства и права, административного, финансового, гражданского права. В процессе анализа правового режима валютных операций использовалась практика судебных органов по делам, связанным со спорами по поводу применения валютного законодательства в практической деятельности.
Теоретическую основу составили труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы правоотношений в сфере финансово-правового регулирования, которые складываются в процессе формирования бюджетных доходов, а также по общей теории государства и права: С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, В. В. Бакушева, И. Н. Барцица, И. Л. Бачило, А. В. Васильева, В. Г. Вишнякова, Н. М. Казанцева, Л. Ф. Колодкина, А. Ф. Ноздрачева, И. В. Пановой, В. А. Прокошина, А. Д. Селюкова, С. Д. Цыпкина и других.
При проведении исследования автором использованы также работы дореволюционных и зарубежных правоведов — П. М. Годме, Джозефа Голда, И. Х. Озерова, Н. И. Тургенева, И. И. Янжула и других.
Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, федеральные законы и указы Президента Российской Федерации, постановления.
Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства финансов Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации. Как источники правового регулирования валютных правоотношений в работе используются постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Научная новизна работы заключается в том, что диссертационное исследование представляет собой одну из первых попыток применения системного, комплексного материально-правового подхода к рассмотрению института правового обеспечения валютного регулирования, выявления проблем и недостатков правового регулирования валютных правоотношений, формулирования предложений по их устранению, построения правовой модели совершенствования механизма валютного регулирования.
Выносятся на защиту следующие положения диссертации, являющиеся новыми или обладающие признаками новизны:
1. Раскрыто на основе обобщений доктринальных точек зрения понятие валютного регулирования как законодательной (правотворческой) и контролирующей деятельности государства в лице органов валютного регулирования и валютного контроля по установлению правил владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, по регламентации порядка проведения валютных операций, а также по организации и проведению валютного контроля. Как комплекс экономического и организационно-правового целенаправленного воздействия на участников валютной деятельности валютное регулирование призвано обеспечивать публичные интересы независимо от применяемого метода правового регулирования;
2. Доказано, что валютное регулирование есть функция современного государства, которая впервые оформилась после Первой мировой войны, связано с развитием внешнеэкономической торговли, необходимостью упорядочения обмена собственных денежных знаков с иностранными денежными знаками, а также формированием валютных резервов государств. На основе исторического анализа и сравнительного метода выявления особенностей валютного регулирования показано наличие общей тенденции по либерализации валютного регулирования в развитых странах мира, что нашло отражение в России, по сравнению с прежней политикой монополизма государства в валютной сфере и отсутствием внутреннего валютного рынка;
3. Доказано наличие комплексной правовой природы института валютного права, под которым понимается совокупность правовых норм, регулирующих правоотношения между уполномоченными органами государства и юридическими, физическими лицами по поводу осуществления валютных операций, перемещения российской валюты и валютных ценностей через таможенную границу, порядка владения, пользования и распоряжения валютными ценностями на территории Российской Федерации. В предмет валютного права включаются отношения, складывающиеся в процессе валютного регулирования и валютного контроля;
4. Проанализирован субъектный состав валютных правоотношений, на основе чего выявлена нечеткость признака резидентства для физических лиц, поскольку не указана длительность нахождения физического лица на территории страны в целях определения его резидентом или нерезидентом. Сформулировано предложение вернуться к прежнему критерию определения признака резидентства для физических лиц с учетом времени нахождения на территории России. Предложено включить в понятие «резиденты» Банк России, Правительство Российской Федерации, иные уполномоченные органы, которые вправе осуществлять наряду с иными резидентами и нерезидентами валютные операции. Статус уполномоченных банков рассматривается как наделенная законом обязанность по выполнению публичных функций;
5. Осуществлена классификация принципов валютного регулирования, показаны роль и недостатки каждой из групп принципов валютного регулирования. На основе анализа различных критериев выделены группы принципов валютного регулирования, в том числе: принципы, содержащиеся в Конституции Российской Федерации. Отдельную группу составляют принципы, содержащиеся в Федеральном Законе «О валютном регулировании и валютном контроле», в рамках которой выделены три подгруппы принципов. Этопринципы, определяющие целевые установки валютного регулированияпринципы, определяющие порядок валютного регулирования и выделенные законодателем в качестве таковыхпринципы, не названные в качестве таковых законодателем, но являющиеся базовыми, исходными положениями, и в этом аспекте они выполняют роль принципов. Названа еще одна группа принципов, определенных в научной литературе, но не содержащихся в законодательстве;
6. Предложено определить содержание валютного рынка как совокупность разрешенных валютных операций, выступающих основой сделок по поводу валютных ценностей и российской валюты, внутренних ценных бумаг, и валютных ограничений. В зависимости от территории осуществления валютных операций и места нахождения каждой из сторон валютных сделок обосновано разграничить два вида валютных рынков: внутренний и внешний. В структуре внутреннего валютного рынка предлагается выделить несколько сегментов в зависимости от субъектного состава валютных отношений: валютные операции между резидентамивалютные операции между резидентами и нерезидентамивалютные операции между нерезидентами на территории России;
7. Сформулировано понятие «валютные ограничения», под которым понимается ограничение прав резидентов и нерезидентов на осуществление валютных операций на территории России и за рубежом. По сути это административные запреты на осуществление валютных операций или обязывание совершить определенные действия. Возможно также узкое и широкое толкование валютных ограничений. В широком толковании валютные ограничения включают весь перечень мер, определяющих порядок валютного регулирования, поскольку они устанавливают специальный порядок осуществления валютных операций, перемещения через таможенную границу валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг, а также владения, пользования и распоряжения ими. В узком толковании под валютными ограничениями понимается совокупность мер, применяемых государством в процессе валютного регулирования и связанных с определенным ограничением прав и свобод резидентов и нерезидентов в отношении осуществления валютных операций, перемещения через таможенную границу валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг, а также владения, пользования и распоряжения ими;
8. Сформулировано предложение по уточнению группы субъектов, подпадающих под режим валютного контроля, учитывая иммунитет дипломатических органов и отдельных лиц. Поэтому, указывая на нерезидентов и резидентов, следует уточнить, что в процессе валютного контроля речь идет о физических и юридических лицах.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования действующего и разработки нового валютного законодательства, а также в практике работы органов валютного регулирования и валютного контроля. Результаты диссертационного исследования позволяют обогатить содержание концептуальных положений в теории финансового права и обосновать новые подходы к их дальнейшей разработке.
Содержащиеся в диссертации теоретический материал, аналитические разработки представляют интерес для научных исследований по проблематике валютного права, преподавания учебного курса «Финансовое право», а также в подготовке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических вузов, так и для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих, депутатов законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертации отражены в работах диссертанта.
Материалы диссертационного исследования были использованы в процессе работы диссертанта в органах государственной власти Мурманской области.
Структура диссертации, отражающая цель и задачи исследования, состоит из введения, двух глав, объемлющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Заключение
.
Этап проводимых в настоящее время экономических реформ в России свидетельствует о новом качестве организации экономической деятельности в стране, что проявляется в максимальном приближении условий хозяйствования к условиям в ряде развитых стран. В особенной мере это касается валютной сферы, в которой произошли кардинальные изменения. За последние полтора десятка лет произошел постепенный переход от государственной валютной монополии к организации валютного рынка, который функционирует на схожих с большинством стран условиях.
В обобщенном виде направленность преобразований в валютной сфере можно определить как способствование развитию инициативности и предпринимательства, усиление механизмов по защите интересов частного характера при одновременном повышении уровня обеспеченности государственных интересов. Отказываясь от ряда валютных ограничений, государство одновременно имеет возможность обеспечивать степень соблюдения установленного законом порядка осуществления валютной деятельности.
Завершается механизм вступления в ВТО, что значительно обусловило направление и темпы реформирования валютного законодательства, поскольку одним из требований вступления в эту организацию была либерализация валютной политики. Несмотря на то, что многие соглашения по порядку присоединения России к ВТО пока не ратифицированы, однако их действие сказывается на направленности изменения законодательства. Уже к настоящему времени достигнут уровень конвертируемости российской валюты на внутреннем валютном рынке.
Валютное регулирование как часть государственного управления, как способ проявления воли государства предполагает целенаправленное практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на деятельность субъектов в сфере валютной деятельности. Одновременно, валютное регулирование есть часть валютной политики, способ реализации стратегии государства в плане воздействия на участников валютных правоотношений, в центре которого является правовое регулирование. Существенное значение имеет то обстоятельство, что государство в любом случае обеспечивает публичные интересы в процессе регулирования валютной деятельности, в том числе и как участник этой деятельности. Одновременно валютное регулирование есть часть общей экономической политики государства и ее сегмента денежно-кредитной политики и подчинено экономическим задачам, за исключением кризисных состояний в этой экономической сфере.
Как интегральное понятие валютное регулирование есть совокупность организационно-правовых и экономических мер по достижению определенных результатов в сфере валютной деятельности, направленных на обеспечение и защиту права собственности на валютные ценности, поддержание стабильного курса национальной валюты и национального платежного баланса. В этом плане под валютным регулированием в РФ следует понимать разработку и реализацию валютной политики государства, законодательную (правотворческую) и контролирующую деятельность государства в лице органов валютного регулирования и валютного контроля по установлению правил распоряжения валютными ценностями, по регламентации порядка проведения валютных операций, также по организации и проведению валютного контроля. Оно обеспечивает порядок осуществления валютных операций и порядок реализации права владения валютных ценностей у резидентов и нерезидентов на территории Российской Федерации, а также перемещение объектов валютного регулирования через таможенную границу. Несмотря на общую либерализацию валютной деятельности, в большинстве стран мира продолжают сохраняться валютные ограничения и механизмы регламентации валютной деятельности.
Будучи обеспеченное нормами права, валютное регулирование обеспечивается валютным правом, которое представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих валютные правоотношения. Однако оно шире понятия «валютное право», поскольку помимо применения правовых норм предполагает применение ряда других способов воздействия на объект регулирования. Валютное право является комплексным институтом, содержащим нормы права различных отраслей. В предмет валютного права включаются отношения, складывающиеся в процессе валютного регулирования и валютного контроля, если учитывать, что валютный контроль есть неотъемлемая часть валютного регулирования.
Сфера его применения — совокупность валютных правоотношений между уполномоченными органами государства и юридическими, физическими лицами по поводу осуществления валютных операций, перемещения российской валюты и валютных ценностей через таможенную границу, порядка владения, пользования и распоряжения валютными ценностями на территории Российской Федерации. В предмет валютного права включаются отношения, складывающиеся в процессе валютного регулирования и валютного контроля, если учитывать, что валютный контроль есть неотъемлемая часть валютного регулирования.
Нормы валютного права регулируют особым образом отношения по поводу определенной сделки с валютой и валютными ценностями. Они в основном определяют порядок осуществления отношений между уполномоченными представителями государства и отдельными субъектами: резидентами и нерезидентами. Валютное право регулирует валютные правоотношения, содержанием которых является режим владения валютой, особый порядок деятельности банка при продаже иностранной валюты и др. По поводу владения, пользования и распоряжения объектами валютного регулирования, как имущественных отношений (ст. 2 Гражданский кодекс РФ), можно сказать, что они имеют гражданско-правовой характер.
Нормы финансового и административного права регулируют валютные правоотношения, одним из субъектов которых является уполномоченный орган государства либо иной субъект, выполняющий публичную функцию (уполномоченный банк), наделенный в силу закона полномочиями давать приказание другому субъекту. Стороны правоотношений не вправе по своему усмотрению изменить содержание и объем своих прав и обязанностей. Именно эти признаки правоотношений свойственны для валютного права, включенного в состав финансового права как его самостоятельный правовой институт.
К категории источников валютного права следует отнести также подзаконные нормативные правовые акты, которые не включаются ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» в состав валютного законодательства. С другой стороны, тот же ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» не исключает появление иных нормативных правовых актов, которые вправе издавать органы валютного регулирования, но только в случаях, предусмотренных указанным законом. Кроме того, такие же акты вправе издавать органы валютного контроля, только в случаях, предусмотренных валютным законодательством. При этом акты органов валютного контроля не должны содержать положения, касающиеся вопросов регулирования валютных операций. Таким образом, следует считать, что органы валютного регулирования вправе издавать нормативные правовые акты, а органы валютного контроля вправе издавать ненормативные правовые акты.
По сравнению с налоговым законодательством нормы валютного права в последние годы не имеют такой динамики изменений, что является определенным плюсом. Однако проблема стабильности правил валютного регулирования остается злободневной задачей, которую необходимо решать. В целом стабильность законодательства прямо пропорциональна стабильности экономики.
Валютные операции как объект правового обеспечения имеют установленную законом форму. Они санкционированы государством как возможный вид деятельности по отношению к иностранной и российской валютам, внешним и внутренним ценным бумагам. Валютные операции в их сущностном понимании есть правовая форма валютной деятельности. И как всякая форма деятельности они представляют совокупность действий, операций, осуществляемых в установленном законом порядке. Валютное законодательство состоит только из ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», а также федеральных законов об изменениях указанного закона, что вытекает из узкого понимания валютного законодательства.
Принципы валютного регулирования представлены несколькими группами. Первая группа определяет целевые характеристики валютного регулирования. Они содержатся в преамбуле ФЗ «О Валютном регулировании и валютном контроле», а также в Конституции РФ. К числу принципов валютного регулирования следует отнести наличие валютного контроля как составной части валютного регулирования. Отдельно выделена группа специальных принципов, в рамках которой названы три подгруппы: 1. Принципы, определяющие целевые установки валютного регулирования. 2. Принципы, определяющие порядок валютного регулирования и выделенные законодателем в качестве таковых. 3. Принципы, не названные в качестве таковых законодателем, но являющиеся базовыми, исходными положениями, и в этом аспекте они выполняют роль принципов. Отдельную группу составляют принципы, которые названы в научной литературе.
Содержание валютного регулирования как части валютной политики определяется органами государственной власти общей компетенции. Президент РФ согласно ч. 3 ст. 80 Конституции определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, в том числе валютной политики. Большая роль в разработке политики государства имеют ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Федеральные законы, включая ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», приняты Федеральным Собранием РФ.
Административные функции валютного регулирования от имени государства осуществляют три группы субъектов: органы валютного регулирования, органы валютного контроля и агенты валютного контроля. Правительство РФ как орган валютного регулирования и валютного контроля обеспечивает проведение всей финансовой и кредитной политики, составной частью которой является и валютная политика. Делается вывод о приоритетной роли Правительства РФ по отношению к роли Центрального банка РФ в регулировании валютной деятельности, при учете сохранения самостоятельной деятельности Центрального банка РФ.
С учетом проведенной валютной реформы федеральные агентства и министерства не могут выступать в роли органов и агентов валютного контроля. Эта функция может быть закреплена только за федеральными службами. Из числа федеральных органов исполнительной власти таковыми являются Федеральная таможенная служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральная налоговая служба. Первая находится в ведении правительства. Вторые две подведомственны Министерству финансов РФ. При этом таможенные и налоговые органы являются агентами валютного контроля. Как орган валютного контроля Федеральная служба финансово-бюджетного надзора не вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие валютные правоотношения, но обеспечивает контроль за порядком соблюдения валютных операций резидентами и нерезидентами, за исключением кредитных организаций и валютных бирж. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является единственным органом из числа органов специальной компетенции, которая является органом валютного контроля со всеми полномочиями, предоставленными такому органу ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».
Банк России в сфере валютной деятельности осуществляет валютное регулирование и валютный контроль. Он также определяет порядок расчетов по внешнеэкономическим сделкам, устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю, определяет порядок деятельности валютной биржи и др.
На порядок регламентации валютной деятельности оказывает большое влияние механизм лицензирования валютных операций, который применяется Банком России в отношении коммерческих банков. Цели лицензирования валютных операций состоят в осуществлении контроля за банком на предмет его готовности действовать в лицензируемой сфере. Однако, государство не несет практически никакой ответственности за предоставление лицензии недобросовестному субъекту.
Заслугой действующего ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», в отличие от предшествующей его редакции является то, что право издания нормативных правовых актов по валютным вопросам в настоящее время закреплено только за органами валютного регулирования. Ранее оно было предоставлено как органам валютного регулирования, так и органам валютного контроля. Уточнение правотворческой компетенции, несомненно, способствует росту авторитета государства и устойчивости валютного законодательства. Таким образом, только Банк России и Правительство РФ в настоящее время вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам валютного регулирования, но только в случаях, предусмотренных Законом (абзац 2 части 1 ст. 4 ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»). С учетом наличия целой системы органов валютного регулирования и валютного контроля ставится вопрос о необходимости координации их деятельности, путем заключения соглашений о сотрудничестве между ними.
Валютные операции в совокупности формируют внутренний валютный рынок. В содержание валютного рынка, исходя из контекста ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», включается два вида валютных операций, которые, в свою очередь, являются основой сделок с применением валютных ценностей и российской валюты, а также внутренних ценных бумаг. Одни валютные операции осуществляются между участниками (резидентами и нерезидентами, нерезидентами и нерезидентами, резидентами и резидентами), при условии, что все участники находятся на территории Российской Федерации. Вторая группа валютных операций осуществляется между теми же участниками, но при условии, что одна из сторон расположена на территории другой страны. В этом случае валютные операции предполагают перемещение объектов валютного регулирования через таможенную границу. Внешний валютный рынок можно назвать международным валютным рынком или международной валютной системой. Одновременно можно выделить внутри валютного рынка несколько сегментов, в зависимости от субъектного состава валютных отношений. В частности, в их числе можно назвать: валютные операции между резидентамивалютные операции между резидентами и нерезидентамивалютные операции между нерезидентами на территории России. Валютный рынок в содержательном плане означает совокупность разрешенных валютных операций и валютных ограничений, проявляющихся в единстве. Валютный рынок реализуется посредством осуществления валютной деятельности, которая реализуется уполномоченными органами государства, Центральным Банком РФ, уполномоченными банками, а также резидентами и нерезидентами.
Валютные ограничения являются одним из основных элементов валютного регулирования и направлены на защиту национальных интересов в сфере денежного обращения. ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» называет три целевые задачи, применения валютных ограничений. К ним относятся: обеспечение валютных резервов, обеспечение устойчивости национальной валюты, поддержание платежеспособности государства. Предлагается широкое толкование валютных ограничений и узкое их понимание. Под валютными ограничениями следует понимать ограничения прав резидентов и нерезидентов на осуществление валютных операций на территории России и за рубежом. По сути это административные запреты на осуществление валютных операций, или обязывание совершить определенные действия.
Основным элементом валютного рынка являются валютные операции между резидентами. Несмотря на значительную либерализацию этого сегмента валютного рынка, законодатель принципом его функционирования избрал метод установления исчерпывающего перечня разрешенных валютных операций и запрета на все остальное. Такой метод совершенно оправдан, поскольку использование в качестве расчетов между резидентами другой валюты, нежели российской, ведет к подрыву национальной валюты. Согласно действующему валютному законодательству валютные операции между резидентами и нерезидентами осуществляются без ограничений, за исключением некоторых случаев.
Государство предоставило нерезидентам полную свободу по переводу иностранной валюты со счетов в банках, находящихся в других странах, на счета в уполномоченных банках, находящихся в России. Такой же свободный порядок установлен при осуществлении переводов в обратном порядкесо счетов в уполномоченных банков на счета зарубежных банков, включая уполномоченные банки за рубежом. Такой порядок обеспечивает свободный вывоз капитала нерезидентами, что повышает инвестиционный рейтинг России. С учетом стремления России установить для рубля режим свободно конвертируемой валюты, ч. 3 ст. 13 ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» определяет свободный режим перечислений на счета в уполномоченные банки со счетов зарубежных банков нерезидентами не только иностранной валюты, но и валюты Российской Федерации.
Валютное законодательство регламентирует также режим банковских счетов резидентов и нерезидентов в иностранной валюте и в валюте Российской Федерации на территории России и за рубежом. Поскольку все счета открываются в банках, то порядок их открытия и ведения регламентируются Центральным банком РФ. При этом закон допускает ведение обычных счетов и специальных счетов. Однако в настоящее время режим специальных счетов не применяется.
Если внутренний валютный рынок предполагает осуществление сделок посредством валютных операций на территории Российской Федерации, то перемещение валютных ценностей и валюты Российской Федерации, внутренних ценных бумаг не связано с осуществлением сделок. В принципе закон предполагает несколько способов перемещения валютных денежных средств, независимо от набора валюты, через таможенную границу. К ним относятся: обычное перемещение денежных средств в наличном виде через границу, пересылка их методом списания средств с банковского счета в банке одной страны и зачисление той же самой суммы на счета в банки другой страны, пересылка денег по почте в другую страну.
Порядок применения репатриации предполагает обязанность резидентов в процессе осуществления внешнеторговой деятельности обеспечить получение от нерезидентов эквивалент по сделкам. Конкретно, резидент должен принять необходимые меры по возвращению иностранной валюты или российской валюты за проданный товар в предусмотренные договором об экспортной сделке сроки. Эти деньги должны быть зачислены на счета в уполномоченные банки.
Та же самая обязанность установлена для импортера по внешнеэкономической сделке. Только в этом случае в роли эквивалента выступает товар, который приобретается за рубежом. При этом государство требует в случае непоступления товара возврат в Россию денежных средств, уплаченных в пользу нерезидента за неввезенные на таможенную территорию товары. Аналогичный порядок установлен для случаев заключения внешнеэкономических договоров с нерезидентами о выполнении ими работ, услуг или передачу информации и результатов интеллектуальной собственности. При таком подходе становится невозможным урегулирование по сделке путем зачета взаимных прав и обязанностей между партнерами, находящимися в разных странах.
К числу устаревших мер, которые целесообразно отменить, можно отнести положение о паспорте сделки (ст. 20 ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»). Законодатель предоставил право Банку России для обеспечения учета и отчетности по валютным операциям устанавливать единые правила оформления резидентами в уполномоченных банках паспорта сделки при осуществлении валютных операций между резидентами и нерезидентами. Подобный паспорт сделки должен содержать сведения, необходимые в целях обеспечения учета и отчетности по валютным операциям между резидентами и нерезидентами. При этом указанные сведения отражаются в паспорте сделки на основании подтверждающих документов, имеющихся у резидентов.
Таким образом, валютный контроль как часть финансового контроля является неотъемлемым элементом валютного регулирования. Он реализуется либо уполномоченными органами государства, либо иными субъектами, которые в этом случае выполняют публичные функции в пользу государства.
Органы и субъекты, осуществляющие валютный контроль, вправе проверять только вопросы правомерности и не касаются вопросов эффективности в деятельности подконтрольных субъектов.
Функция валютного контроля как составная часть валютного регулирования в организационном плане поделена между органами валютного контроля и агентами валютного контроля. Согласно ст. 22 ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» валютный контроль вправе осуществлять Правительство РФ, а также органы и агенты валютного контроля. Таким образом, выделяется три вида уполномоченных субъектов, наделенных правами осуществления валютного контроля: Правительство РФ, органы валютного контроля, агенты валютного контроля. В число органов валютного контроля включены Центральный банк РФ и органы исполнительной власти, которые уполномочены Правительством РФ. К ним относится Федеральная служба по финансовому и бюджетному надзору. Есть группа полномочий, которые органы и агенты валютного контроля выполняют совместно. К ним относятся проведение проверок соблюдения положений валютного законодательства и актов органов валютного регулирования, проверок полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям.
Только органы валютного контроля наделены полномочиями выдавать предписания об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования, применять установленные законодательством меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования.
Согласно ст. 23 ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» и органы и агенты валютного контроля в пределах своей компетенции имеют право проводить проверки соблюдения физическими и юридическими лицами резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования. Следует уточнить группу субъектов, подпадающих под режим валютного контроля, учитывая иммунитет дипломатических органов и отдельных лиц. Поэтому, указывая на нерезидентов и резидентов, следует уточнить, что речь идет всего лишь о физических и юридических лицах.
Агентами валютного контроля помимо Банка России являются органы исполнительной власти на федеральном уровне государства и уполномоченные банки, профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы). Для агентов валютного контроля установлены пределы властных полномочий в части требования документов. Механизм организационного обеспечения валютного контроля свидетельствует об отсутствии единого подхода к определению системы органов, осуществляющих валютный контроль. Одни федеральные службы имеют фактически статус органа валютного контроля, другие — статус агента валютного контроля. Следует предложить, чтобы уполномоченные банки сообщали о своих клиентах — нарушителях порядка валютной деятельности не только в Банк России, но и иным органам валютного регулирования и валютного контроля, наделенным полномочиями применять санкции к нарушителям валютного законодательства и актов органов валютного регулирования.
Является недостатком то, что в актах валютного законодательства и актах органов валютного контроля не содержится определения правонарушения в сфере валютной деятельности, точнее нарушения валютного законодательства. Речь идет об указании на признаки правонарушения, как предусмотренные законом противоправные виновные деяния, совершенные умышленно или по неосторожности. Под валютным правонарушением следует понимать нарушение резидентами и нерезидентами положений валютного законодательства и актов органов валютного регулирования, содержащие признаки виновного противоправного деяния, совершенного умышленно или по неосторожности.
В целом либерализация валютного регулирования не означает отказа государства от применения им властного метода в регулировании валютной деятельности. Либерализация валютного регулирования не должна пониматься как отсутствие валютного регулирования вообще.
