Конституционно-уставное регулирование организации исполнительной власти в Краснодарском крае как субъекте Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Исполнительная власть занимает важное место в системе организации государственного властвования в субъектах Российской Федерации, в обеспечении государственного единства в России, реализации совместного ведения РФ и ее субъектов. Она обладает рядом характерных особенностей статуса, структуры, организации и деятельности, требующих научного осмысления и анализа с учетом перспектив и потребностей государственного развития Российской Федерации и ее субъектов.

Исследуемые вопросы являются частью более общих проблем обеспечения единства Российской Федерации, укрепления правовой основы федерализма, создания конституционных предпосылок для построения оптимальной модели взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации.

Осуществляемая в стране централизация государственных функций, реализация задачи построения «сильного» государства в России, связанная с усилением федерального присутствия в регионах, расширением мер федерального воздействия настоятельно требуют научного решения вопросов, связанных с модификацией правового положения субъектов Федерации, системы и структуры их государственного аппарата.

Актуальность данной проблематики усиливается в связи с проводимой в стране крупной административной реформы, направленной, в первую очередь, на оптимизацию системы органов исполнительной власти, повышение эффективности ее организации и функционирования.

Конституционно-правовая наука остро нуждается в научно-практических рекомендациях по оптимизации исполнительной власти в России, повышению качества взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ между собой и с федеральными органами государственной власти. Государственный опыт России складывается как из федеральной, так и региональной государственной деятельности, весьма специфичной, которая подлежит тщательному анализу.

Результаты нашего исследования включают предложения, связанные с совершенствованием конституционно-уставного регулирования и практики организации региональной исполнительной власти, которые носят универсальный характер и могут быть использованы в субъектах Российской Федерации безотносительно к видам. В приложении к диссертации приводится проект закона о губернаторе Краснодарского края, который выполнен с учетом новейших изменений федерального законодательства, прежде всего, последних новелл Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также требований текущего этапа федеративной реформы в России.

Диссертация посвящена конституционно-правовой характеристике государственной исполнительной власти Краснодарского края как субъекта Российской Федерации, занимающего видное место в федеративной системе России, обладающего рядом отличительных особенностей конституционно-правового статуса, в том числе, в области организации исполнительной власти. В то же время, выводы и концептуальные положения исследования имеют общетеоретическое значение и характеризуют проблемы организации региональной исполнительной власти в России в целом.

Теоретические основы исследования и степень научной разработанности темы. В основу диссертационного исследования положены работы видных ученых — С. А. Авакьяна, A.M., Л. В. Акопова, Арбузкина, А.Н. Ари-нина, Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, И. Н. Барцица, И. Л. Бачило, К. С. Бахраха, А. А. Безуглова, А. А. Белкина, Н. В. Витрука, Б. Н. Габричидзе, Г. А. Гаджиева, Р. М. Дзидзоева, Д. Л. Златопольского, В. О. Лучина, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, В. Н. Лысенко, А. Ф. Малого, М. В. Мархгейм, И. В. Мухачева, Ж. И. Овсепян, Л. А. Окунькова, Ю. А. Тихомирова, И. А. Умновой, В.Е. Чирки-на, Д. Ю. Шапсугова и других авторов.

Отдельные аспекты диссертационной темы нашли научное отражение в диссертационных исследованиях И. А. Умновой — «Конституционные основы современного российского федерализма"1, В. В. Гошуляка — «Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов РФ"2, А. Ф. Малого — «Организация органов государственной власти области как субъекта РФ"3, В. Ю. Мазурова — «Конституционно-правовой статус глав администраций субъектов Российской Федерации"4 и некоторых других.

Особенности организации государственной исполнительной власти исследуются также в диссертационных и иных работах, посвященных конституционно-правовой характеристике отдельных субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, отсутствуют комплексные исследования государственной исполнительной власти именно в Краснодарском крае, обладающем рядом характерных особенностей государственной организации и деятельности. Данная диссертация является первым монографическим исследованием, содержащим целостный и системный анализ природы и особенностей организации государственной исполнительной власти в Краснодарском крае, выполненное с учетом новейшего конституционно-правового законодательства и актуальных проблем развития российского федерализма.

Источниковедческую базу исследования составляет широкий перечень конституционно-правовых нормативных актов и документов федеральной и региональной принадлежности. В диссертации используется значительное количество нормативных правовых актов администрации Краснодарского края, которые не были опубликованы и по существу представляют собой архивный материал, впервые вводимый в научный оборот.

1 Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма: Дисс. доктора юрид. наук. М.:МГЮА, 1997.

2 Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов РФ: Дисс. доктора юрид. наук. Пенза: ЛГПУ. 2000.

3 Малый А. Ф. Организация органов государственной власти области как субъекта РФ: Дисс. доктора юрид. наук. Северодвинск. СфПГУ. 2000.

4 Мазуров В. Ю. Конституционно-правовой статус глав администраций субъектов Российской Федерации. Дисс. канд. юрид.наук. М. 2001.

Объектом исследования выступают общественные отношения, составляющие конституционно-уставную сферу организации и деятельности государственной исполнительной власти Краснодарского края. В предмет исследования, таким образом, не входят отношения, характеризующие организацию исполнительной власти в системе местного самоуправления, представляющего самостоятельную сферу публичной власти.

Предметом исследования являются концептуальные, понятийные, структурно-организационные и правовые основы рассматриваемой ветви государственной власти. Анализируются структура и система исполнительной власти, рассматривается практика деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.

Цель и основные задачи исследования. Целью диссертации является комплексное исследование актуальных проблем конституционно-уставного регулирования организации исполнительной власти в Краснодарском крае, взятой в ее государственно-правовом статусе и практике функционирования, установление ее места в системе государственной власти на современном этапе федеративной и административной реформы в России.

Исходя из этой общей цели, в диссертации ставятся следующие задачи:

— определение содержания и особенностей конституционных и уставных норм, закрепляющих основополагающие начала построения государственной исполнительной власти в крае;

— исследование конституционной природы государственной исполнительной власти в крае, ее системы и структуры;

— исследование института высшего должностного лица — губернатора края, проблемных вопросов его статуса, пределов власти, формирования, компетенции, взаимодействия с иными органами государственной власти;

— исследование вопросов взаимодействия органов исполнительной власти края с федеральными органами исполнительной власти;

— определение закономерностей функционирования, тенденций и перспектив развития исполнительной власти в крае;

— выработка научно-практических рекомендаций по совершенствованию организации исполнительной власти в крае.

Методологическую основу исследования составляют современные учения о гносеологии и методологии научного познания, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, системно-структурный методы исследования. Выявлению закономерностей и тенденций развития конституционных основ построения органов государственной власти края способствовало изучение регионального законодательства, использование системного, статистического и иных частнонаучных приемов исследования.

Применение различных методологических подходов к изучению нормативных актов, документального материала и правовой литературы способствовало решению поставленных задач в рамках избранной темы исследования.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в диссертации впервые в отечественной конституционно-правовой науке дается целостный и системный анализ конституционно-уставного регулирования организации исполнительной ветви государственной власти Краснодарского края, обобщается практика деятельности органов исполнительной власти Краснодарского края, решаются сложные теоретические вопросы их правового статуса, организации и деятельности.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Проведя анализ структуры органов исполнительной власти Краснодарского края, диссертант делает вывод о том, что законодательство Краснодарского края не определяет качественных критериев органов исполнительной власти Краснодарского края — департаментов, комитетов, комиссий и т. д. В нем нет четкой градации органов управления, которая бы основывалась на объективном анализе осуществляемых ими отраслевых и межотраслевых функций, форм и методов воздействия на управляемые объекты.

Исходя из этого, автором разработан проект поправок в закон Краснодарского края «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края — администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края», в котором даны определения понятий органов исполнительной власти, критерии их образования исходя из их статуса, контрольно-властных полномочий и других вопросов организации.

2. В системе органов исполнительной власти субъекта Федерации диссертант предлагает выделить три основные группы:

1) органы, включенные в структуру высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации;

2) департаменты, комитеты и прочие органы исполнительной власти субъекта Федерации, не включенные в структуру высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, но являющиеся органами его исполнительной власти;

3) иные структурные образования (советы, комиссии и проч.).

3. Диссертант показывает, что глава администрации (губернатор) дистанцирован от выполнения функций управления конкретными отраслями и сферами общественной жизни субъекта РФ, осуществляет функции преимущественно координирующего и представительского характера, функции общего управления.

Отсюда делает вывод, что правовое положение губернатора субъекта РФ должно определяться несколькими основными составляющими: ролью и значением его в системе государственных органов, взаимодействием с представительным органом государственной власти субъекта Федерации, компетенцией, а также ответственностью.

Термин же «администрация края» имеет собирательный смысл, включающий определенную систему органов и должностных лиц. Отсутствие права оформления собственных решений в виде общеобязательных нормативных предписаний свидетельствует о невозможности осуществления администрацией самостоятельной управленческой деятельности и о совещательном статусе администрации как органа при губернаторе.

4. Вместе с тем, по мнению диссертанта, в систему исполнительной власти края входят территориальные представители губернатора, являющиеся самостоятельными структурными единицами в системе исполнительной власти края, реализующие функции государственного управления и обладающие признаками государственных органов исполнительной власти.

Общественно-консультативные, совещательные, консультативно-экспертные и иные рабочие и вспомогательные органы в системе исполнительной власти края представляют собой форму реализации исполнительной власти в субъекте Федерации и являются наиболее динамичной частью структуры исполнительной власти, в виду частого изменения их статуса и персонального состава.

5. Автором диссертации предлагается следующая научная классификация форм выражения взаимодействия исполнительных органов государственной власти Краснодарского края с федеральными органами исполнительной власти:

— согласительная деятельность Президента РФ, которая проявляется, в том числе в создании согласительных комиссий;

— обеспечение Правительством РФ взаимодействия органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Федеральное Правительство осуществляет общее руководство деятельностью правительств субъектов Федерации и глав местных администрацийобеспечивает осуществление федеральных полномочий на всей территории России, сочетание интересов Федерации и ее субъектов;

— взаимодействие органов исполнительной власти Федерации и субъектов на уровне федеральных министерств и ведомств. Деятельность федеральных органов исполнительной власти, согласно Положениям о них, строится на взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Федерации;

— институт представительства исполнительных органов государственной власти Краснодарского края в центральных органах государственной власти — Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Президенте РФ, Правительстве РФ;

— деятельность высших должностных лиц субъектов Федерации в составе Государственного совета РФ;

— юридическая экспертиза правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации, возложенная на министерство юстиции Российской Федерации;

— совместная деятельность исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации с федеральными органами исполнительной власти по реализации Президентом РФ права помилования;

— деятельность полномочных представителей главы государства в федеральных округах, уделяющих пристальное внимание обеспечению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в федеральном округе.

6. Диссертант обосновывает необходимость принятия статутного краевого закона «О главе администрации (губернаторе) Краснодарского края», проект которого разработан и содержится в приложении к диссертационной работе.

Научно-практическая значимость и апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли апробацию в публикациях автора, в докладах на научно-практических конференциях. Автор принимал участие в Международной научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития Конституции Российской Федерации» (г. Краснодар, 2003 г.), во Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы становления правового государства в современной России» (г.Адлер, 2005 г.).

Диссертация получила также апробацию в ходе ее обсуждения на кафедре конституционного права и управления Кубанского государственного университета.

Результаты исследования используются в учебном процессе, в преподавании конституционного права РФ на юридическом факультете Кубанского государственного университета, а также в деятельности администрации Краснодарского края.

Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в интересах совершенствования практики деятельности органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, развития соответствующей нормативно-правовой базы, в подготовке и переподготовке кадров государственных и муниципальных служащих. Положения диссертационного исследования могут использоваться в учебном процессе, в преподавании конституционного и административного права России, специальных курсов, посвященных проблемам региональной государственности, в правотворческой и правоприменительной деятельности.

Структура диссертации определена содержанием темы и включает введение, две главы, объединяющие 7 параграфов, заключение, библиографию и приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Исследование различных аспектов организации исполнительной власти в Краснодарском крае позволило выявить ряд проблем, имеющих как теоретическое, так и практическое значение.

Установленный в настоящее время порядок назначения на должность высшего должностного лица субъекта РФ, осуществляемого законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, не соответствует природе российского федерализма. Формирование должности главы администрации субъекта РФ должно осуществляться путем прямых всеобщих выборов, а не косвенным образом — через законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации, о чем свидетельствует и правовая позиция Конституционного Суда РФ. Содержавшиеся в федеральном законодательстве механизмы контроля за деятельностью губернатора, имеющиеся механизмы отрешения его от должности создают благоприятные условия для применения мер воздействия в отношении избранного населением субъекта Федерации высшего должностного лица субъекта и отвечают принципам демократизма.

Губернатор осуществляет публичную власть, прежде всего, в интересах субъекта Федерации, что, по нашему мнению, должно сказываться на определении порядка формирования его должности. Но в случае косвенного его избрания, он не получает мандат доверия непосредственно от населения субъекта Федерации. Следует учитывать и тот факт, что в ходе проведения выборов на различных этапах предвыборной кампании население информируется о качествах кандидатов на должность главы администрации: деловых, моральных, управленческих и проч. Кандидаты представляют программу своей деятельности. Все это отсутствует в институте избрания посредством законодательных собраний субъектов Федерации.

Новый механизм формирования должности высшего должностного лица субъекта Федерации исключает какое-либо указание на лимит пребыва;

ния в этой должности одного лица, который ранее был равен двум срокам подряд. То есть, согласно новой схеме, одно и тоже лицо теоретически может пожизненно пребывать в должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Однако это явным образом противоречит основным принципам демократии, а также ч. 1 ст. 1 Конституции РФ о республиканской форме правления в России, которая предполагает периодическую ротацию и сменяемость носителей государственной власти.

Анализ компетенции главы администрации Краснодарского края позволяет констатировать, что глава администрации обладает существенным и достаточным комплексом властных полномочий, которые характеризуют его как главу субъекта Федерации. Эти полномочия позволяют ему занимать ведущее место в системе органов государственной власти субъекта Федерации.

Полномочия, вытекающие из статуса главы администрации, как руководителя администрации, отражают место губернатора в системе исполнительной власти субъекта Федерации, вытекают из правовой природы губернатора как руководителя. Основная масса постановлений и распоряжений этого должностного лица приходится именно на полномочия в сфере исполнительной власти.

С учетом того, что глава администрации является главой исполнительной власти субъекта РФ, он наделен соответствующими властными полномочиями:

• как руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ,.

как субъект исполнительной власти (исполнительно-распорядительной деятельности).

Глава администрации края в известной мере дистанцирован от выполнения функций управления конкретными отраслями и сферами общественной жизни субъекта РФ. Он осуществляет функции преимущественно.

координирующего и представительского характера, функции общего управления.

Анализ норм федерального законодательства и законодательства Краснодарского края позволяет сделать вывод, что от имени субъекта Федерации выступает руководитель администрации края — губернатор, причем его решения не обязательно связаны с волеизъявлением администрации. Он руководствуется нормативными предписаниями и собственным пониманием целесообразности и необходимости. Администрацию края выступает совещательным органом, способствующим формированию определенных решений губернатора. Органом исполнительной власти, действующим от имени субъекта, является губернатор, поскольку, принимая решения (которые материализуются в виде постановлений и распоряжений), он полагается на собственное понимание способов разрешения возникающих ситуаций и несет за свои действия ответственность.

Из этого следует, что термин «администрация» имеет собирательный смысл, включающий в себя определенную систему органов и должностных лиц. Отсутствие права оформления собственных решений в виде общеобязательных нормативных предписаний свидетельствует о невозможности осуществления администрацией управленческой деятельности и о совещательном статусе администрации как органа при губернаторе. Именно губернатор в отличие от администрации наделяется Уставом всеми признаками органа государства. Он выступает от своего имени в отношениях с другими участниками политического процесса и субъектами права.

Вместе с тем, администрация края называется высшим органом исполнительной власти, осуществляющей совместно с органами исполнительной власти государственную исполнительную власть в Краснодарском крае. Проводя соотношение статуса администрации и губернатора можно сделать вывод, что органом исполнительной власти и единоличным руководителем является губернатор.

Анализ организации и деятельности органов исполнительной власти Краснодарского края позволяет сформулировать вывод о том, что следует более четко определить систему органов исполнительной власти края, необходимо нормативно определить классификации различных структур исполнительной власти и выработать критерии их образования и правового статуса, определить объективные критерии управления отраслью либо выполнения функций межотраслевых, координационных, надзорных и контрольных. Следует также упорядочить процедуры взаимодействия органов исполнительной власти края с органами местного самоуправления.

Взаимодействие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации не совершенно. Выделенные в настоящем исследовании организационно-правовые формы взаимодействия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти РФ направлены на оптимизацию этого взаимодействия с целью более полного использования потенциала органов исполнительной власти.

Важнейшей формой рассматриваемого взаимодействия органов исполнительной власти РФ и ее субъектов служит институт полномочного представителя Президента РФ. Представительство главы государства играет значимую роль в реализации полномочий федеральной власти в целом. Вместе с тем, практика представительства главы государства в федеральных округах выявила ее недостаточность. Юридический статус полномочного представителя в федеральном округе явно не соответствует поставленным перед ним ответственным задачам по укреплению российской государственности. Проведенный анализ организации взаимодействия органов исполнительной власти Краснодарского края и аппарата полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе позволяет рекомендовать практику организации этого взаимодействия другим субъектам РФ.

Вопросы конституционно-правового статуса губернатора Краснодарского края требуют комплексного регулирования. С этой целью предлагается.

принять краевой статутный закон «О главе администрации (губернаторе) Краснодарского края», проект которого приводится в настоящей работе и в котором в системном виде отображен этот центральный институт государственной исполнительной власти края.

Предлагается также внесение изменений в краевой закон «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края — администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края», что позволит уточнить порядок и процедуры взаимодействия губернатора и органов исполнительной власти края, скорректировать взаимоотношения губернатора и администрации Краснодарского края.

Восприятие федеральным и региональным законодателем комплекса изложенных в настоящей диссертации выводов и предложений во многом будет способствовать детальной правовой регламентации организации исполнительной власти в субъектах Федерации и, в конечном счете, укреплению правовых основ российского федерализма.