Институт регистрации в административном праве

Актуальность темы

Переход России к новым экономическим отношениям потребовал приведение законодательства, в том числе административного, в соответствие с этими отношениями.

За последние годы сфера применения института регистрации расширилась, что привело к значительному росту количества правоотношений, обслуживаемых этим институтом. Соответственно увеличилось количество различных нормативных актов, составляющих данный административно-правовой институт. Во времена существования Советского Союза государственная регистрация участников правовых отношений не была заметным явлением. Сугубо централизованное управление и явное преобладание государственной собственности нивелировали их особенности. Сейчас, в условиях развивающейся рыночной экономики, появляется множество самостоятельно действующих хозяйствующих субъектов. Сложная и противоречивая ситуация, сложившаяся в ходе проведения политических и экономических преобразований, не оставляет сомнения в необходимости ее регулирования со стороны государства. Государство, уменьшая объем прямого управления хозяйствующими субъектами, сохраняет и увеличивает объем регулирования их деятельности.

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. В механизме признания права — институт регистрации играет важную роль.

Активное применение этого нового института в механизме правового регулирования общественных отношений обуславливает необходимость установления пределов действия названного правового режима, не допуская их чрезмерного расширения, а также теоретического и законодательного определения единых критериев, наличие которых предполагает обязательность регистрации того или иного объекта, выработки оснований их классификации.

Регистрационное законодательство носит фрагментарный и несистемный характер. Недостаточно исследованы материально-правовые и процессуально-правовые признаки института регистрации. Для системного осмысления состояния и проблем процессуально-правового регулирования института регистрации требуется провести комплексный анализ практики реализации исследуемого института.

Отсутствие научно обоснованных принципов формирования и единой концепции развития регистрационного производства привело к появлению множества регулирующих этот правовой институт нормативных актов, изданных различными органами государственной власти. В связи с этим возникает необходимость не только исследования теоретических аспектов построения и дальнейшего развития института регистрации в целом, но и точного установления понятий и сущности правовой природы регистрации, выработке на ее основе критериев классификации видов правоотношений, подлежащих обязательной государственной регистрации их подведомственности, единого порядка регистрации. Кроме того, не определено соотношение законодательного и подзаконного регулирования института регистрации, что нередко приводит к грубому нарушению прав и законных интересов граждан.

Раскрытию сущности и выяснению критериев регистрации посвящены работы многих ученых-административистов, таких как: И.Ш. Килясханов1, П.И. Кононов2, И.В. Панова3, В.Д. Сорокин4, Ю.А. Тихомиров5. Большинство научных исследований, посвященных институту регистрации, не ориентированы на формирование его конституирующих основ.

1 Килясханов И. Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции. Диссертация доктора юридических наук. М., 1997.

2 Кононов П. И. Административный процесс в России. Проблемы теории и законодательного регулирования. Монография. Киров, 2001.

3 Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Монография. Саратов, 2001.

4 Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. Спб., 2002.

5 См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. Полный курс. М., 2001.

Детально рассмотрены лишь некоторые аспекты, комплексному анализу этот институт административного права не подвергался, что свидетельствует о необходимости исследования данной проблемы.

Вышеизложенным и обусловлен выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Объект и предмет исследования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления регистрации между органами исполнительной власти с одной стороны, и организациями, общественными объединениями, юридическими и физическими лицами, с другой стороны.

Предмет исследования составляет совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственной регистрации, а также теоретические и практические проблемы института регистрации и пути его совершенствования.

Цель и задачи исследования

.

Главной целью диссертационного исследования является определение сущности института регистрации и механизма его реализации на основе объективного анализа современного законодательства Российской Федерации, разработка теоретически обоснованных предложений и рекомендаций по устранению пробелов и противоречий в сфере регистрации.

Достижение этой цели представляется возможным путем решения следующих взаимосвязанных исследовательских задач:

— определение понятия и сущности регистрации как административно-правового института;

— исследование материально-правовых и процессуально-правовых признаков института регистрации;

— изучение и классификация видов правоотношений, регулируемых институтом регистрации, с целью разработки унифицированной модели нормативного акта;

— определение соотношения законодательного и подзаконного регулирования института регистрации;

— исследование критериев, наличие которых предполагает обязательность регистрации;

— изучение стадий регистрационной процедуры;

— разработка научно-обоснованных предложений по совершенствованию законодательства в сфере государственной регистрации;

— изучение реализации института регистрации в органах внутренних дел.

В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения науки административного права. Содержание и результаты диссертационного исследования базируются на трудах отечественных ученых, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административного процесса в целом и регистрационных процедур в частности: А. Б. Агапова, С. С. Алексеева, А. П. Алехина, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, А. А. Демина, И. Ш. Килясханова, Ю. М. Козлова, П. И. Кононова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, В. А. Лория, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, Г. И. Петрова, В. Н. Протасова, Б. В. Российского, Н. Г. Салищевой, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, А. П. Шергина, Л. С. Явича, А. Ю. Якимова и других ученых.

Методология и методы исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и связанные с ним специальные методы, адекватные специфике юридической науки: анализ и синтез, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, статистический и другие методы. Проведенное исследование опирается на соответствующие положения общей теории и социологии права, философии права. В процессе исследования использовались достижения наук административного и административнопроцессуального права, соответствующие разработки в области гражданского, финансового и информационного отраслей права.

Научная новизна диссертации выражается в результатах комплексного исследования понятия и сущности института регистрации, прежде всего, в рамках теории административного права. В работе институт регистрации проанализирован главным образом с позиции обеспечения и защиты прав и свобод человека на основе сочетания их с публичными интересами. В диссертационном исследовании предлагается авторская концепция классификации видов регистрационных процедур по различным основаниям.

Автором сформулированы основные понятия, необходимые для правильной реализации института регистрации, а также ряд рекомендаций, направленных на дальнейшее совершенствование регистрационного законодательства. В работе обоснована необходимость законодательного регулирования института регистрации.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Обоснование тезиса о принадлежности института регистрации к институтам административного права.

Институт государственной регистрации основан на императивном методе регулирования. Принятие акта регистрации опирается на властные полномочия субъекта, представляющего исполнительную власть, а не на договор. Кроме того, подзаконное регулирование регистрационных отношений осуществляется исключительно органами исполнительной власти, что также говорит в пользу административно-правовой природы института регистрации.

2. Институт регистрации имеет материально-правовую и процессуально-правовую составляющие. Материально-правовой аспект института регистрации представлен нормами, определяющими:

• назначение, цели и задачи института регистрации;

• признаки, при наличии которых регистрация является обязательной;

• материально-правовой статус субъектов регистрационных правоотношенийа также нормами, устанавливающими ответственность сторон регистрационных правоотношений и нормами дефинициями.

Процессуально-правовыми нормами обеспечивается реализация материально-правовых норм, включаемых в рассматриваемый институт. В частности, это нормы, определяющие:

• стадии регистрационного производства;

• процессуально-правовой статус участников регистрационного производства;

• порядок реализации ответственности за нарушение норм, составляющих институт регистрации.

Обосновывается необходимость законодательного закрепления данных норм в соответствующих правовых актах.

3. На основе анализа действующей правовой базы института регистрации выделен ряд признаков, наличие которых предполагает обязательность регистрации. А именно: а) объекты регистрации являются источниками повышенной опасностиб) объекты регистрации, деятельность которых создает опасность причинения вреда из-за невозможности осуществления полного контроля за ними со стороны государствав) имущественные и неимущественные права граждан, возникновение, изменение и прекращение которых невозможно без государственного подтверждения такого праваг) объекты регистрации находятся под постоянным финансовым контролем государства и являются налогооблагаемымид) объекты, обладающие указанными признаками, получили широкое распространение и имеют массовый характер на территории Российской Федерации.

4. Классификация видов правоотношений, регулируемых нормами института регистрации, по следующим критериям: а) объектам и субъектам, подлежащим регистрациирегистрирующим органамхарактеру регистрациитипу регистрации. б) наличию или отсутствию компенсации за регистрациююридической силе норм, составляющих институт регистрациивремени действия документа о государственной регистрацииподведомственности принятия решения о признании недействующим документа о государственной регистрации.

5. В целях унификации регистрационных процедур, а также укрепления законности в данной сфере, предлагается структурно-информационная модель закона, регулирующего процедуру регистрации того или иного объекта.

6. Для реализации уведомительного характера регистрации, а также защиты прав и законных интересов граждан, предлагается в процедуре регистрации использовать следующие «антибюрократические» принципы: принцип «позитивного административного молчания" — принцип «одного окна" — принцип «открытости реестра».

7. Понятие и содержание регистрационной деятельности органов внутренних дел, ее роль и место в административно-правовой деятельности органов внутренних дел, характерные черты и основные ее направления.

8. Классификация объектов регистрации, осуществляемой органами внутренних дел:

• предметы (материальные объекты);

• граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства;

• специальные регистрационные учеты (носители информации и события).

Теоретическое значение результатов исследования заключается в том, что полученные результаты и выводы, разработанные соискателем, рекомендации и предложения ориентированы на дополнение общей и отраслевой правовой теории, усиление концептуально-содержательных основ правового регулирования в сфере регистрации, укрепление предпосылок обеспечения прав и законных интересов граждан в регистрационных правоотношениях.

Практическое значение результатов исследования выражается в совокупности обоснованных диссертантом конкретных предложений, направленных на совершенствование нормативной основы института регистрации.

Сформулированные в диссертации выводы, рекомендации, научные разработки могут использоваться практическими работниками, гражданами в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе высших и средних специальных учебных заведений юридического профиля при преподавании курсов административного права и административной деятельности органов внутренних дел, а также при подготовке лекций и учебных пособий по соответствующей тематике.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Апробация основных положений диссертации осуществлена в форме докладов на «круглых столах» и конференциях, проведенных кафедрой административного права и административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях автора.

Текст диссертационного исследования состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, а также списка использованных нормативных правовых актов и литературы.

Заключение

.

Результаты проведенного диссертационного исследования позволяют сформулировать следующие выводы, предложения и рекомендации.

1. Проведенное исследование имело целью обоснование тезиса о том, что институт регистрации является институтом административного права. Осуществление регистрации возложено на уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Регистрация имеет административно-правовую природу. Предметом регулирования является совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении органами исполнительной власти прав и обязанностей граждан, юридических лиц посредством государственной регистрации, а также иных отношений, связанных с формированием и деятельностью регистрирующих органов.

Регистрационные правоотношения являются разновидностью административных правоотношений и обладают всеми свойственными им общими признаками. В то же время они имеют свои особенности.

Детальное рассмотрение норм, регламентирующих процедуру государственной регистрации, позволяет нам сделать вывод о том, что данный институт относится к институтам административного права.

Это подтверждается следующими положениями:

• Специфика сферы исполнительно-распорядительной деятельности, правовое положение, методы и средства правового регулирования, используемые государственно-властными субъектами, осуществляющими регистрацию, предопределяет административно-правовую природу института регистрации.

• Общественные отношения, регулируемые институтом регистрации, составляют отношения между органом государственной регистрации и заявителями. Эти правоотношения носят характер публичных административно-правовых отношений. Законодательство о регистрации, по своей сути, является сводом правил, регулирующих процедуру государственной регистрации.

• Институт регистрации неразрывно связан с административным правом. Порядок создания и структура учреждения, осуществляющего государственную регистрацию как органа исполнительной власти, являются предметом административно-правового регулирования и относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

2. Установление правовой природы института регистрации необходимо потому, что совершенствование правового регулирования возможно лишь при четком определении того нормативного массива, который используется в конкретном случае.

Уровень правовой регламентации регистрации, как правового явления находится в прямой зависимости от правильности установления отраслевой принадлежности норм, относящихся к нему.

3. В настоящее время активное применение института регистрации в механизме правового регулирования общественных отношений обуславливает необходимость установления пределов действия названного правового режима, не допуская их чрезмерного расширения, а также теоретического и законодательного определения единых критериев отнесения видов правоотношений к регистрируемым, выработки оснований их классификации.

На основе анализа действующей правовой базы института регистрации выделен ряд признаков, наличие которых предполагает обязательность регистрации. А именно: а) объекты регистрации являются источниками повышенной опасностиб) объекты регистрации, деятельность которых создает опасность причинения вреда из-за невозможности осуществления полного контроля за ними со стороны государствав) имущественные и неимущественные права граждан, возникновение, изменение и прекращение которых невозможно без государственного подтверждения такого праваг) объекты регистрации находятся под постоянным финансовым контролем государства и являются налогооблагаемымид) объекты, обладающие указанными признаками, получили широкое распространение и имеют массовый характер на территории Российской Федерации.

4. Исходя из целей диссертационного исследования, произведена классификация видов правоотношений, регулируемых нормами института регистрации, по следующим критериям: а) объектам и субъектам, подлежащим регистрациирегистрирующим органамхарактеру регистрацииобязательности регистрации. б) наличию или отсутствию компенсации за регистрациююридической силе норм, составляющих институт регистрациивремени действия документа о государственной регистрацииподведомственности принятия решения о признании недействующим документа о государственной регистрации.

Считаем, что критерии данной классификации должны найти свое отражение в соответствующих нормативных актах.

5. Проведенный нами системный анализ научных публикаций и действующих нормативно-правовых актов, составляющих институт регистрации, позволяет сформулировать общественно значимые и иные позитивные цели регистрации как метода правового регулирования:

• защита права (собственности, авторских прав, свободы передвижения и т. п.);

• легитимация (легализация) субъекта права (регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей);

• обеспечение безопасности в обществе (регистрация оружия, ядовитых веществ, транспортных средств и т. п.);

• охрана государственных интересов (регистрация актов гражданского состояния);

• обеспечение контроля (производство этилового спирта, ввоз новых медикаментов и др.).

Подводя итог вышесказанному, можно сказать, что институт регистрации использует единую целевую установку — защиту прав граждан и юридических лиц, обеспечение государственной и общественной безопасности.

Раскрывая цели регистрации, нельзя забывать о том, что если сама процедура регистрации не выполняет те задачи, для решения которых она предназначена, то возникает вопрос о ее целесообразности.

Если сама регистрация препятствует реализации конституционных прав и свобод граждан и других субъектов регистрационных правоотношений, то такая процедура вредна для общества и государства.

6. Одной из задач настоящего диссертационного исследования является изучение стадий регистрационной процедуры. В результате систематизации регистрационной деятельности выделены наиболее характерные обязательные и факультативные стадии, присущие практически всем регистрационным процедурам. А именно:

— Прием документов, необходимых для осуществления регистрации (обязательная).

— Рассмотрение и проверка предоставленных документов (обязательная).

— Назначение и проведение предрегистрационной экспертизы (факультативная).

— Принятие решения о регистрации или об отказе в регистрации (обязательная).

— Обжалование отказа в регистрации и проведение независимой экспертизы при обжаловании отказа регистрирующего органа (факультативная).

— Внесение данных на основании поданных документов в единый реестр, оформление и выдача свидетельства, подтверждающего факт регистрации (обязательная).

— Предоставление сведений о регистрации в государственные органы, перечень которых определен отдельными нормативными актами (факультативная).

7. Анализ нормативной базы, составляющей институт регистрации, позволяет сделать вывод о том, что одна и та же административная процедура в различных правовых актах именуется как «регистрация» и «регистрационный учет». Вместе с тем, на наш взгляд, отождествление понятий «регистрация» и «регистрационный учет» является не в полной мере обоснованным, так как не учитывает некоторых существенных отличий в содержании рассматриваемых понятий. Предлагается следующая формулировка указанных правовых категорий:

Учет ведется для справочных целей, и его данные юридически незначимы. Правила такого учета могут быть произвольными, в том числе официальными, но изменение данных учета не будет приводить ни к каким юридическим последствиям.

Регистрационный учет характеризуется юридической значимостью учетных данных. Для официальности учета необходимо соблюдение определенного нормативными актами порядка регистрационного учета. Обычно официальность регистрационного учета обеспечивают реестры (регистры, кадастры).

Регистрация характеризуется не только юридической значимостью учетных данных. Такая процедура сопровождается выдачей заявителю правоустанавливающего документа (свидетельства) об официальном признании и подтверждении государством законности существования материальных объектов и юридических фактов.

По нашему мнению, основным признаком, отличающим регистрацию от регистрационного учета, можно считать ее правоустанавливающий характер. В целях правильного понимания функций и задач института регистрации, необходимо в нормативных актах, составляющих институт регистрации раскрывать смысл рассмотренных выше понятий.

8. Регистрационное законодательство сегодня находится на стадии реформирования. Намечается тенденция устранения излишних административных барьеров в системе регистрационного законодательства посредством перехода от разрешительного характера правового регулирования к уведомительному и усиления ответственности должностных лиц, в компетенцию которых входит регистрационная деятельность. В этих целях полезно введение принципа «позитивного административного молчания» и принципа «одного окна», которые позволят осуществить прохождение основных инстанций централизованно, с минимальной затратой времени и минимумом контактов с государственными служащими.

В целях реализации принципа «открытости реестра» необходимо развивать государственные информационные системы, в том числе и Государственный Регистр населения, которые позволят гражданам получать государственные услуги без сбора дополнительных справок в различных структурах власти.

Кроме того, для эффективной реализации института регистрации и укрепления законности в этой сфере, предстоит минимизировать в законах, составляющих институт регистрации, количество отсылочных и бланкетных норм, питающих административное нормотворчество.

Однако одновременно с упрощением процесса регистрации Закон должен ужесточать ответственность лиц, вовлеченных в такой процесс. С одной стороны, лицо, которое подает документы на регистрацию (заявителем является физическое лицо), несет значительную ответственность за правильный подбор таких документов. С другой стороны, необходимо предусмотреть также, ответственность должностных лиц.

9. Необходимо вносить системные изменения в части определения полномочий регистрирующих органов. Речь идет о передаче функций приостановления и прекращения действия документа, подтверждающего государственную регистрацию в судебные органы.

10. С нашей точки зрения, правовое опосредование отношений в сфере регистрации должно проводиться только на законодательном уровне, так как возникновение, изменение и прекращение правоотношений в данной сфере неразрывно связаны с осуществлением гражданами и юридическими лицами своих конституционных прав, свобод и законных интересов. Поэтому возникает необходимость разработки и принятия комплексного закона. Такой нормативный акт должен устанавливать минимальные стандарты, которые должны соблюдаться во всех видах регистрационных правоотношений. Это внесет соответствующий порядок и последовательность, что, в свою очередь, послужит эффективности и экономности принятия решения.

На наш взгляд, необходимо унифицировать в отдельном нормативном акте лишь общие положения, касающиеся основных понятий регистрации, на которые сможет опираться законодатель при разработке нормативных актов в сфере регистрации. Такие положения как: цели и задачи регистрации, стадии регистрационных производств, правовой статус участников регистрационных отношений, основные понятия и принципы регистрации, критерии отнесения объектов к регистрируемым, порядок реализации ответственности за нарушение норм института регистрации — должны быть закреплены на законодательном уровне.

Нужно отметить, что никакие обстоятельства, связанные с оперативностью и экономичностью процедур, не могут быть оправданы ослаблением гарантий прав граждан в административном процессе.

11. Основываясь на выводах проведенного автором исследования содержания рассматриваемой деятельности органов внутренних дел, в том числе сравнительном анализе основных объектов и субъектов регистрационной деятельности, ее правового регулирования и изучения специфики выполнения функций органов внутренних дел в указанной сфере, можно подразделить объекты регистрации, осуществляемой органами внутренних дел на три основные группы:

• предметы (материальные объекты);

• граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства;

• носители информации и события.

12. Проведенная работа позволила раскрыть понятие и содержание регистрационной деятельности органов внутренних дел, ее роль и место в административно-правовой деятельности органов внутренних дел, определить характерные черты и выделить основные ее направления.

Сформулированные в настоящей работе положения, выводы, предложения и рекомендации, не претендуя на полноту и бесспорность, на наш взгляд, могут оказаться полезными в плане дальнейшего совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности органов внутренних дел.

Проведенное исследование, как представляется, позволило выявить ряд недостатков правового регулирования в сфере регистрационной деятельности органов исполнительной власти. Необходимость их устранения диктуется интересами укрепления законности в стране, обеспечения прав и законных интересов граждан, совершенствования правовых основ государственной политики. Таким образом, дальнейшее исследование института регистрации, разработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию правового регулирования и практики применения данных мер относятся к числу перспективных направлений научных разработок в области административного права.