Административно-правовой статус общественных объединений правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка

Актуальность темы

Советское государство справедливо считало важным направлением своей деятельности развитие и повышение роли общественных организаций, наделяя их функциями содействия государственным правоохранительным органам, в том числе и в столь деликатной сфере, какой является охрана общественного порядка. В те времена действовало огромное количество общественных формирований, которые вместе с органами власти, в том числе и правоохранительными органами, создали целостную систему социального контроля за поведением граждан и должностных лиц на работе, по месту жительства, в общественных и других местах1.

Система боролась не только с конкретными проявлениями нарушений правовых норм, норм морали, традиций и устоев социалистического общества, но и способствовала формированию правосознания и правовой культуры населения. Естественно, она имела свои недостатки, да и осно.

1 См.: Гливинский А. З. Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка в Российской Федерации. М., 2001. Мулукаев P.C. Развитие форм участия трудящихся в охране обществвенного порядка. Лекция. М., 1976. Его же. К вопросу о формах социалистического самоуправления народа в охране общественного порядка/ЛПрофессиональные и общественные начала в деятельности органов внутренних дел: история и современность. Труды Академии МВД России. М., 1990. Валоян К. О. Из истории создания добровольных народных дружин по охране общественного порядка в Армянской ССР/Вестник общественных наук АН Арм. ССР. Ереван. 1988. Околович Л. Я., Розин Л. М. Взаимодействие органов внутренних дел с добровольными народными дружинами в охране общественного порядка. М., 1985 и др. вывалась на добровольно-принудительных принципах, которые, однако, имели и материальное подкрепление, а в целом система играла весьма позитивную роль, оказывая существенную поддержку официальным правоохранительным структурам. С разрушением же командно-административной системы «в корзину истории выбросили» немало полезного для общества и государства.

Перестройка, начатая в середине восьмидесятых годов двадцатого века, коснулась в последствии всех сфер жизни общества и государства. Существенно и резко изменились политические, правовые, организационные, материально-технические, культурно-воспитательные и другие условия жизни. Соответствующей трансформации подверглись и взгляды на участие граждан в обеспечении правопорядка. Тем не менее, уже с 1991 года Правительством России, Президентом и законодательными органами Российской Федерации делались неоднократные попытки возродить былое и активизировать участие граждан в обеспечении правопорядка. Так, Постановлением Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 2051;1 намечено было разработать Закон РСФСР «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка». В 1992 г. Распоряжением Президента РФ 15 ноября 1993 г. № 734-рп указанный законопроект был даже назван в числе приоритетных. Проект закона был разработан, однако лишь в 1997 г. Государственная Дума приняла его в первом чтении.

Затем уже новый вариант Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка» был окончательно принят Государственной Думой 25 января 1999 г., а 18 февраля этого же года — одобрен Советом Федерации. Однако 10 марта 1999 г. Закон отклонен Президентом России, который направил в Государственную Думу свой проект, который не был воспринят депутатами и снят Государственной Думой с рассмотрения, вместе со всеми другими ранее разработанными проектами. Правда, попытки подготовить новый проект данного закона не прекратились, и сейчас эта работа продолжается. Ну, а пока следует исходить из того, что в России и особенно в субъектах Федерации сейчас действует множество других законов и иных нормативно-правовых актов, которые в той или иной степени касаются вопросов участия граждан в обеспечении безопасности и охране общественного порядка. Однако в силу разницы подходов, реализованных в этих актах, создать единую и что еще важнее действенную систему участия граждан в обеспечении правопорядка пока не удалось, хотя отдельных попыток в этом направлении делается немало.

Хотя полноценной современной правовой базы участия граждан в обеспечении правопорядка до сих пор так и не создано, уже утратили силу прежние акты бывшего СССР и РСФСР. Не действующим в Российской Федерации признан Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 года № 6007-VIII «Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка». Утратили юридическую силу Указы Президиума Верховного Совета РСФСР от 11 марта 1977 года «Об утверждении Положения о товарищеских судах и Положения об общественных советах по работе товарищеских судов» — от 25 июня 1980 года «Об утверждении Положения об общественных пунктах охраны порядка в РСФСР» — от 1 октября 1985 года «Об утверждении Положения о комиссиях по борьбе с пьянством, образуемых на предприятиях, в учреждениях, организациях и в их структурных подразделениях» .

Тем не менее, в отсутствие нормативной базы федерального уровня в субъектах Российской Федерации принято значительное число нормативных правовых актов, специально регулирующие деятельность граждан, участвующих в обеспечении правопорядка1. Согласно им современные на.

1 Соответствующая информация по 36 субъектам Федерации приведена в приложении 2. родные дружинники фактически наделяются определенными властными полномочиями (проверять документы при наличии законных оснований, участвовать в регулировании дорожного движения и др.), что чаще всего противоречит их декларированному статусу общественных объединений и соответствующему Федеральному закону «Об общественных объединениях» 1.

Понятно, что без таких полномочий специальные общественные формирования надлежащим образом охранять правопорядок, не могут. С ~ другой стороны, наделение их государственно-властными функциями и во многих случаях правом заниматься коммерческой деятельностью между собой несовместимо и противоречит не только действующему Федеральному закону, но и принципиальным положениям Конституции. Думается, несложно представить себе возможные последствия занятия предпринимательством при наличии полномочий осуществлять элементы правоохра-ны. Кстати, вопрос об обладании такими полномочиями как раз и представлял собой коренной пункт возражений Президента на отклоненный им Федеральный закон.

До настоящего времени у должностных лиц законодательной и исполнительной власти, ученых, практических работников правоохранительных органов и населения сложилось неоднозначное отношение к участию граждан в обеспечении правопорядка в Российской Федерации, хотя вопрос этот активно обсуждался и продолжает обсуждаться в специальной литературе и средствах массовой информации.

Степень разработанности темы. Вопросы, касающиеся участия граждан в охране общественного порядка уже являлись предметом специальных научных исследований, в том числе и диссертационных. Этой проблеме посвящены труды Бровко П. В., Васильева О. М., Веремеенко И. И.,.

1 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

Гливинского А.З., Гнжевского В. К., Денисова Р. И., Домбровского В. В., Егорышева C.B., Загорного A.B., Иванова A.B., Колодкина JI.M., Колонта-евского Ф.Е., Кондратова Б. П., Майдыкова А. Ф., Мулукаева P.C., Ольховни-кова Ю.Н., Петрова С. М., Попова JLJL, Соловей Ю. П., Старкова В. И., Сол-датова С.А., Солодкина И. И., Троилина В. В., Туманова Г. А., Устьянцева B. J1., Черемных Г. Г., Шамба Т. М. и др. Их работы представляют несомненную научную и практическую значимость, однако большинство из них были выполнены до принятия новейшего законодательства. Вместе с тем в настоящее время у исследователей также не сложилось единой точки зрения на исследуемую проблему.

Сегодня одни категорически отрицают возможность привлечения граждан Российской Федерации к участию в обеспечении правопорядка, считая идею ДНД изжившей себя. Они придерживаются той точки зрения, что согласно Конституции Российской Федерации обязанность обеспечения общественного порядка и безопасности возлагается не на граждан, а на правоохранительные органы. Гражданам России, как налогоплательщикам, самим не обязательно участвовать в обеспечении правопорядка, подменяя государственные органы.

Другие аргументируют свою позицию наличием Федерального закона «Об общественных объединениях», в рамках действия которого граждане имеют реальную, ограниченную полномочиями государства в сфере правоохраны возможность реализовать свое право на участие в обеспечении правопорядка. Тем более что уголовное и административное законодательство в статьях о необходимой обороне, крайней необходимости и других, посвященных обстоятельствам, исключающим противоправность деяния, создает определенные правовые условия для реализации такого субъективного права.

Третьи, чью точку зрения разделяет автор диссертации, ссылаясь на огромный опыт Советского государства и вклад населения в укрепление правопорядка, наоборот, считают, что современное законодательство России не позволяет гражданам России в полной мере реализовать свое естественное право на участие в обеспечении правопорядка.

Таким образом, следует констатировать, что вопрос об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка в теории достаточно дискуссионен. Однозначных теоретических позиций здесь не сформулировано. Не все ясно и с правовыми основами такого рода инициативной деятельности граждан. Между тем, пассивность федерального законодателя в отношении принятия рамочных законов, определяющих основы участия граждан в обеспечении правопорядка отнюдь не означает, что проблема эта не решается в субъектах Федерации и отдельных органах местного самоуправления, где в настоящее время насчитывается весьма значительное число общественных организаций правоохранительной направленности. Существует и довольно широкий спектр законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, регулирующих данную проблему. Кроме того, число народных дружин в стране постоянно возрастает, всячески приветствуется населением и находит поддержку на всех уровнях власти субъектов Российской Федерации1.

Однако в целом административно-правовой статус общественных организаций правоохранительной направленности и особенно в наиболее приближенной к населению и весьма проблемной в современной правоохранительной деятельности сфере охраны общественного порядка так и остается неопределенным, что рождает немало проблем, как в нормотворче-ской деятельности субъектов Федерации, так и в практике правоохранительной деятельности. Здесь существуют по меньшей мере три позиции. Одна сводит добровольные народные дружины к общественным объединениям, что в значительной мере перечеркивает возможности их прямого.

1 Соответствующие данные приведены в приложении 2. участия в правоохранительной деятельности, поскольку полагается, что она сопряжена с публичными властными полномочиями, которыми общественные объединения не обладают. Другие исходят из того, что ДНД являются формированиями органов местного самоуправления и Федеральный закон «Об общественных объединениях» к ним если и применим, то весьма ограниченно. Необходимо специальное правовое регулирование административно-правового статуса ДНД. Наконец, третьи совмещают обе позиции. Полагая дружины государственно-общественными объединениями, они распространяют на них и законодательство об общественных объединениях, и законодательство, регулирующее деятельность формирований субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Дискуссии и достигнутый пока уровень решения проблемы федеральным законодателем ясно свидетельствует, что до окончательного решения вопроса еще далеко. Необходимы специальные научные исследования, явная потребность в которых и определяют актуальность настоящего диссертационного исследования.

Объектом настоящего исследования являются управленческие общественные отношения, складывающиеся в сфере охраны общественного порядка при участии общественных объединений граждан.

Предмет исследования составляют особенности административно-правовового статуса общественных объединений правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка.

Цель исследования состоит в рассмотрении теоретических проблем административно-правового статуса общественных объединений правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка и выработке рекомендаций по его совершенствованию.

Данная цель определяет необходимость решения ряда основных задач исследования:

— установить и проанализировать правовые основы инициативного участия граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка;

— определить основные формы инициативного участия граждан в обеспечении правопорядка, показать роль общественных объединений правоохранительной направленности как наиболее приоритетной из них;

— проанализировать общий административно-правовой статус общественных объединений в Российской Федерации и возможности его использования для решения задач инициативного участия граждан в правоохранительной деятельности;

— рассмотреть федеральное законодательство, рассматривавшиеся законодателем проекты федеральных законов, а также законодательство субъектов Федерации с позиций определения административно-правового статуса общественных объединений правоохранительной направленности;

— разработать основные элементы административно-правового статуса общественных объединений правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка.

Методологическую основу исследования составляют современные общенаучные методы познания и особенно системный подход. При написании работы использованы формально-юридический, сравнительно-правовой, лингвистический, статистический, социологические и другие методы исследования.

В процессе исследования изучены международно-правовые акты, значительный массив действующего законодательства, акты бывшего СССР, аналитические обзоры МВД, УВД субъектов Федерации по проблеме участия общественности в охране правопорядка, а также значительное число источников специальной литературы о правоохранительных органах, организации правоохранительной деятельности и участии в ней общественности. Проведен экспертный опрос свыше 180 человек — представителей правоохранительных органов, сотрудников Аппарата Правительства РФ, администрации Президента РФ, ученых и журналистов, занимающихся проблемами гражданского общества1, в ходе которого оценивалась эффективность участия общественности в современной правоохранительной деятельности и возможность использования ее представителями мер правомерного насилия. Результаты опроса в значительной мере подтвердили теоретические выводы автора и воплотились в предложениях диссертанта по правовому регулированию административно-правового статуса общественных объединений правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка.

Научная новизна диссертации определяется тем, что применительно к условиям современной демократической России проблема инициативного участия граждан в охране правопорядка в теории пока еще мало разработана. В диссертации впервые обоснована необходимость разработки целостной концепции правового регулирования административно-правового статуса общественных объединений правоохранительной направленности. Установлено, что общественные объединения правоохранительной направленности имеют выраженную специфику, которая требует самостоятельного правового регулирования, в том числе на уровне федерального законодательства, которое не может быть в полной мере осуществлено на основе Федерального закона «Об общественных объединениях». На защиту выносятся следующие основные положения:

1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации граждане России имеют субъективное право на участие в охране общественного порядка. Государство в лице своих органов обязано создать условия для реализации гражданами данного права в полном объеме.

2. В настоящее время потребности правоохранительной деятельности влекут за собой быстрый рост числа общественных объединений пра.

1 См.: приложение 1. воохранительной направленности и, особенно в сфере охраны общественного порядка. Адекватной правовой базы их деятельности создать не удалось в силу того, что сама форма общественных объединений, представленная в соответствующем Федеральном законе в значительной степени не соответствует существу и содержанию правоохранительных функций, имеющих публично-правовой характер.

3. Федеральный закон «Об общественных объединениях» основан на принципиальном положении о взаимном невмешательстве государства и общественных объединений в осуществление их функций. Поэтому общественные формирования правоохранительной направленности не следует отождествлять с существующими общественными объединениями. Они должны иметь самостоятельный статус и соответствующее правовое регулирование.

4. Общественные (формирования) с публично-правовыми полномочиями вправе создаваться местным самоуправлением по предметам своего ведения. В настоящее время она существует лишь на уровне субъектов Федерации. Однако обеспечение единства и действенности статуса общественных формирований правоохранительной направленности требует специального федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в охране правопорядка». Его принятие до сих пор проблематично и, прежде всего, в концептуальном плане — особенно в части соотношения публично-правовых полномочий государства и гражданского общества.

5. Участники общественных формирований правоохранительной направленности, исполняя функции по охране общественного порядка, должны иметь возможность использовать имеющиеся у них на законном основании специальные средства и физическую силу. Этим они реализуют имеющееся у каждого гражданина Российской Федерации субъективные права необходимой обороны, крайней необходимости и другие обстоятельства, исключающие преступность или противоправность деяния при защите ими охраняемых законом интересов.

6. Участие граждан на участие в охране общественного порядка должно быть обеспечено совместными усилиями всех уровней государственной власти и предметно реализовано органами местного самоуправления при активном участии заинтересованных правоохранительных органов, прежде всего органов внутренних дел.

7. При формировании административно-правового статуса общественных формирований правоохранительной направленности может быть использована модель, разработанная и апробированная в г. Москве, где во многих отношениях подтверждены концептуальные положения отклоненного Президентом Российской Федерации Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении общественного порядка» .

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что это — одна из первых работ, в которой: а) показана принципиальная невозможность применения федерального законодательства об общественных объединениях к регулированию всех сторон деятельности общественных формирований правоохранительной направленностив связи с этим обоснована необходимость принятия специального законодательства по данным вопросамб) обосновываются основные элементы административно-правового статуса общественных формирований правоохранительной направленности и их принадлежность к местному самоуправлениюв) обоснована возможность наделения общественных объединений (формирований местного самоуправления) публично-правовыми полномочиями в сфере охраны общественного порядка, а также возможность использования членами таких формирований физической силы и специальных средств в рамках реализации субъективных прав граждан России на необходимую оборону, крайнюю необходимость и другие обстоятельства, исключающие преступность или противоправность деяния в случае защиты охраняемых законом интересов.

Практическая значимость исследования обусловлена его направленностью на разработку оснований и уточнение отдельных положений административно-правового статуса общественных объединений правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка. Положения и выводы диссертации могут быть использованы при разработке проектов федеральных законов об участии граждан России в охране правопорядка, соответствующих законов субъектов Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих, участие граждан в обеспечении правопорядка. Материалы диссертации могут быть использованы также в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе юридических учебных заведений при преподавании курсов административного права, административной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в двух публикациях. Диссертация прошла обсуждение на заседаниях кафедры управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России. Результаты исследования докладывались автором на международной научно-практической конференции в Академии управления МВД России.

Материалы диссертации были использованы при разработке нормативных правовых актов МВД России, а также используются в учебном процессе при проведении занятий по теме «Общественные объединения правоохранительной направленности» со слушателями четвертого факультета Академии управления МВД РФ" .

Структура диссертации определяется ее целью и задачами, она включает в себя введение, две главы, содержащие пять параграфов, заключение, список использованной литературы и два приложения.

Заключение

.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие теоретические выводы, а также сформулировать практические предложения и рекомендации:

1. Возможность участия в правоохранительной деятельности является неотъемлемым конституционным правом граждан Российской Федерации, которое развивается в целом ряде отраслевых законов по отдельным направлениям правоохранительной деятельности.

2. Несмотря на существенные конституционные и иные законодательные предпосылки участие общественности в правоохранительной деятельности значительно ослабло из-за влияния различного рода факторов и нуждается в поддержке государства и местного самоуправления, которые должны выступать в данном случае гарантами реализации права граждан на участие в правоохране.

3. Помимо возможности реализации общих субъективных прав, у граждан Российской Федерации имеется возможность реализации своего права участия в правоохранительной деятельности в сфере гражданского общества в двух основных организационных формах. Первая — это частная детективная и охранная деятельность, которая в настоящее время более или менее урегулирована законодательством и жестко контролируется государственными правоохранительными структурами. Вторая — общественные объединения правоохранительной направленности, значительный опыт создания и функционирования которых в нашей стране накоплен во времена советского социализма, но пока еще недостаточно реализуется в современной демократической России, хотя потребность в этом крайне остра. диктуется развитием гражданского общества, хроническим обострением криминогенной обстановки, необходимостью поиска форм активной реализации субъективных граждан России на участие в правоохранительной деятельности, помимо государства.

5. Федеральный закон «Об общественных объединениях» не в полной мере отвечает потребностям создания и развития системы общественных объединений правоохранительной направленности, поскольку они в своей деятельности волей-неволей реализуют публично-правовые функции правоохраны, что напрочь противоречит концепции Федерального закона и содержащемуся в нем принципу взаимного невмешательства общественных объединений и государства.

6. Указанное выше противоречие привело к возникновению серьезного препятствия к принятию Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в охране правопорядка». Поэтому в настоящее время процесс возрождения общественных объединений правоохранительной направленности развивается снизу на основе законодательства субъектов Федерации и инициатив местного самоуправления.

7. Полноценная легализация и повышения эффективности деятельности общественных объединений правоохранительной направленности требует незамедлительного разрешения возникших противоречий их организации и деятельности и принятия соответствующего Федерального закона.

8. Начиная с 90-х годов прошлого века в России начался активный процесс возрождения общественных организаций правоохранительной направленности, которые особенно ярко и интенсивно дают о себе знать в сфере охраны общественного порядка.

9. Современное законодательство об общественных объединениях не вполне адекватно потребностям участия общественности в правоохранительной деятельности. В своих принципиальных положениях оно вообще исключает взаимное переплетение деятельности органов власти и общественности в правоохранительной деятельности. Однако, следуя традиции и реальной практике допускает временное существование государственно-общественных формирований правоохранительной направленности. Тем самым сегодня открыт законодательный канал возрождения многочисленных эффективных форм участия общественности в охране общественного порядка и реализации соответствующей важнейшей функции местного самоуправления.

10. Следует, однако, полагать, что временная норма Федерального закона «Об общественных объединениях», на основе которой происходит возрождение и новое качественное развитие общественных формирований правоохранительной направленности в силу ее несогласованности с наиболее общими положениями законодательства об общественных объединениях уже в ближайшее время потребует создания специального законодательства об общественных объединениях (формированиях) правоохранительной направленности как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов.

11. Попытка принятия Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка», предпринятая в 1997;2001 годах потерпела фиаско. Надо, однако, заметить, что работа над данным законом ясно высветила идею отказа от трактовки народных дружин исключительно с позиций общественных объединений и привела к выводу о том, что они должны являться общественными формированиями местного самоуправления с особым административно-правовым статусом. Его основы и главные элементы, на наш взгляд, вполне удачно были представлены в Федеральном законе, который был принят обеими палатами федерального Парламента.

12. Основные препятствия к подписанию данного закона Президентом Российской Федерации носят, скорее, политический, чем содержательный характер. В их числе неразвитость и слабость местного самоуправления, наличие в некоторых регионах страны тенденций к сепаратизму, а также недоверие к общественности как обладателю государственно-властных полномочий, требующих для своей реализации правомерного насилия, разрешенного УК РФ.

Немалую роль сыграло здесь и состояние нынешнего МВД России, в котором по сути лишь декларировано наличие муниципальной милиции или милиции общественной безопасности, которая на деле принадлежит федеральному МВД и отнюдь не склонна расставаться со своим современным статусом. Принятие же Федерального закона вполне могло привести к новому членению МВД России, которое и без того уже потеряло такие важные составляющие как уголовно-исполнительную систему и подразделения противопожарной службы. Кроме того, помимо собственно структур МВД, могло бы быть инициировано создание иных муниципальных структур охраны общественного порядка, к чему современная правоохранительная система пока еще, видимо, не готова.

13. Альтернативная редакция Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка» даже концептуально разнится с тем Законом, который принял федеральный Парламент. Отсюда и закономерное решение о снятии обоих законопроектов с рассмотрения, что по-видимому повлечет за собой возрождение всего этого процесса с самого начала, но уже при других общественно-политических условиях и, скорее всего, после новых шагов по углубленному реформированию МВД России.

14. Москва имеет развитое законодательство об участии жителей в охране общественного порядка, которое могло бы послужить моделью для повсеместного принятия такого рода законов. Не исключено, что московская схема вполне отвечает основным интересам и федерального законодателя.

15. Московское законодательство об участии граждан в охране общественного порядка нацелено на максимальное использование инициативы населения в этом вопросе и предусматривает довольно много форм такого участия. Большинство этих форм имеют аналоги и отработаны в прежней советской системе.

16. В московском законодательстве, так же как и в не вступившем в силу федеральном разграничены формы участия населения в охране правопорядка, которые могут осуществляться в форме общественных объединений и те, что в них не вписываются. В основном и главном — это особые общественные формирования местного самоуправления, которые в отличие от общественных объединений наделяются особым публично-правовым статусом и полномочиями публично-правового характера, в том числе и теми, что связаны с применением правомерного насилия.

Такой подход, на наш взгляд, вполне обоснован и прямо зиждется на Конституции Российской Федерации и вопросах местного значения, отнесенных к компетенции местного самоуправления. Иными словами попытки вписать народные дружины в некие пусть, и особые организационные формы общественных объединений лишены смысла. Общественные объединения и общественные формирования местного самоуправления явления хотя и родственные, но в корне различные в отношении конституционного принципа разделения властей и возможности обладания представителями общественности властных публично-правовых полномочий.