Административный договор как институт административного права

Актуальность темы

диссертационного исследования. Перемены, произошедшие в российском обществе в связи с принятием и вступлением в действие Конституции Российской Федерации 1993 г., повлекли за собой заметное изменение роли административного права Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации и его влияния на систему организации государственного и муниципального управления в целом. Которое заключается в следующем: изменился субъектный состав административно-правовых отношенийотмечается широкое использование дозволений, рекомендаций, стимуловпроизошло перенесение тяжести государственного воздействия с прямого администрирования на координацию деятельности субъектами управления, а также применение договорных методов регулирования в ряде важнейших сфер конституционных и административных правоотношений (ч. 3 ст. 11, ч. 4 и 5 ст. 66, ч. 2 и 3 ст. 78, 4.1 ст. 85 Конституции Российской Федерации).

Реформирование системы государственного управления в России, появление новых форм и методов государственного управления, расширение сферы использования административного договора в политической, экономической, социальной сферах общественных отношений, позволяют выявить проблемы в сфере правовой регламентации административных отношений, обозначить место и роль административного договора в системе регулирования общественных отношений, предложить пути решения проблем, возникающих при заключении, изменении, исполнении и прекращении административных договоров в правоприменительной практике.

Административный договор — правовое явление, степень изученности которого в теории административного права не высока. В юридической науке преобладают работы, посвященные частноправовому, гражданско-правовому договору, что вполне оправданно и объяснимо. Вызывает неудовлетворенность слабая разработка проблем договора и договорных отношений в публичных отраслях права, в том числе, и в административном праве Российской.

Федерации. В связи с этим назрела необходимость наметить новые научные подходы в теории административного договора, переосмыслить его правовую природу, разработать модель правового института административного договора, теоретической основой которого может стать концепция рассмотрения нормативного административного договора как источника административного права и метода правового регулирования, индивидуального административного договора как демократической формы государственного управления.

Договор как правовой институт известен с древнейших времен, из римского права берут свое начало определение договора через категорию «соглашение» и понимание «государственного договора» в сфере публичного права как «соглашения, устанавливающего мир между людьми его заключившими».

В административно-правовой доктрине традиционно административные договоры рассматривались как одна из форм управления. В юридической литературе XX века в 20-е годы административные договоры рассматривались как побочная форма управленческой деятельности, в 60-е годыадминистративные договоры начинают восприниматься в качестве проявления демократизации. Возросший в 90-е годы интерес к административным договорам как методу правового регулирования обусловлен объективными причинами увеличения роли договорного регулирования в сфере управления общественными отношениями. Изменившиеся цели и функции управления и правового воздействия привели к переменам в правовом статусе исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также методах их деятельности. Объекты управления стали приобретать в большей степени саморегулирующиеся свойства, а договор восприниматься как средство саморегуляции отношений партнеров.

Несмотря на широкое использование договорной терминологии в различных сферах общественной жизни, изучение договора средствами юридических наук, восприятие административного договора как феномена административно-правовой науки на категориальном уровне продолжает оставаться достаточно «размытым» и неточным, отдельные аспекты в теории административного договора остаются до настоящего времени дискуссионными и не изученными. Требуется выявление правовой природы административного договора, его сущности, структуры и функций, присущих ему конститутивных (основных) и специфических признаков, с учетом зарубежных административно-договорных теорий. Существует необходимость предложить определение административного договора, исследовать проблемы классификации административных договоров.

Трансформации, произошедшие в сфере государственного и муниципального управления, предоставляют возможность выйти на новый уровень осмысления административного договора как универсального средства управления общественными отношениями, способного приводить к достижению компромиссов и разрешению возникающих конфликтов между субъектами административно-правовых отношений. Расширение круга субъектов правотворчества приводит к тому, что в механизме правового регулирования нормативный административный договор используется как источник права, а представителей административно-правовой науки начинают интересовать проблемы правовой природы нормативного административного договора.

Обращение к административному договору как правовому институту предоставляет возможность для системного анализа и осмысленного научного обоснования сущности и нормативного, и индивидуального административных договоров, выявления их отраслевой специфики, классификации существующего массива административных договоров, внесения предложений по созданию и совершенствованию административно-правовых норм об административных договорах.

Степень научной разработанности темы. Концептуальные идеи административного права сформулированы в трудах ученых дореволюционного, советского и современного периода: Г. В. Атаманчука,.

И.Н.Барцица, В. Г. Вишнякова, В. Н. Григорьева, Ю. А. Дмитриева,.

A.И.Елистратова, Р. Ф. Идрисова, В. Б. Исакова, Л. М. Колодкина, Ф. Е. Колонтаевского, Б. П. Кондрашова, Ф. Д. Кожурина, Б. М. Лазарева,.

B.В.Лозбинева, В. М. Манохина, А. Ф. Ноздрачева, В. И. Новоселова, Д. В. Осинцева, Г. И. Петрова, С. М. Петрова, К. Сперанской, С. В. Тихомирова, Б. Б. Хангельдыева, Ц. А. Ямполъской и ряда других ученых и практиков.

Заслуживают внимания по административно-договорной теории современного периода научные труды такие ученых, как А. А. Абдурахманов, Д. Н. Бахрах, А. В. Демин, А. П. Коренев, А. Н. Козырин, А. Н. Колокольцев, И. В. Котел евская, Б. П. Курашвили, А. А. Савостин, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, Ю. Г. Черепанов, М. А. Штатина, В. А. Юсупов.

В настоящем диссертационном исследовании использован теоретико-правовой опыт развития административных договоров таких зарубежных государств, как Франция и Германия, научные труды немецких и французских ученые, стоящих у истоков учения об административном договоре, а именно: Г. Брэбан, Ж. Ведель, В. Гильтер, И. Рихтер, Г. Маурер, С. Попович, Г. Хилл, Г. Ф. Шупперт и других.

Недостаточная изученность и актуальность исследуемой проблемы, ее большая практическая значимость для современного этапа развития административного права России определяют необходимость дальнейших исследований в этой области и обуславливают выбор темы диссертационного исследования.

Существующие научные труды в большинстве своем имеют отраслевую специфику. В отечественной цивилистике исследованию проблем теории договора посвящено достаточно большое количество научных работ, среди которых особого внимания заслуживают: М. М. Агаков, М. И. Брагинский, В. В. Витрянский, О. С. Иоффе, О. А. Красавчиков, Л. А. Лунц, И. Б. Новицкий, Н. В. Рабинович, Р. О. Халфина и другие.

Осмысление договора как универсального регулятора общественных отношений начинается в юридической науке с 90-х годов XX века, обращается внимание на егсг межотраслевой характер, появляются работысодержащие комплексный теоретико-правовой подход к исследованию договора как теоретико-правовой1 категории, в том числе В. В. Иванова, А. Д. Корецкого, Ш: В. Калабекова, М. Е. Некрасовой и других.

Основой диссертационного исследования также являются фундаментальные положения, содержащиеся в научных трудах теоретико-правового характера, С. С. Алексеева, Н. Л. Граната, В .М.Горшенева, Д. А. Керимова, С. Ф. Кечекьяна, В. В. Лазарева, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Г. В. Мальцева, А. В: Мицкевича, Н. И. Матузова, В. С. Нерсесянца, А. С. Пиголкина, Н: Н. Разумовича, Р. О. Халфиной и. других, ряд работ по социологии < права В. П. Казимирчука, Ж. Карбонье, В. А. Ойгензихта, по философии — Г. В. Ф. Гегеля, И.Канта.

Целью диссертационного исследования является комплексное административно-правовое исследование правовой природы административногодоговора, рассмотрения административного договорав качестве правового института административного права, изучение проблем1 классификации' административных договоров и систематизации их видов, проблем правового регулирования административных договоров и. внесение предложений nos совершенствованию законодательства Российской * Федерации об административных договорах.

Поставленная цель достигается*посредством решения ряда задач:'.

— исследовать особенности правового регулирования административных договоров;

— уточнить и дополнить категориальный аппарат административной наукиопределить, мест административного договора в науке административного права;

— уяснить сущность и структуру, общие и специальные признаки административного договоравыявить свойственных ему функций;

— выявить тенденции развития административного договора в теории административного права зарубежных стран и в законодательстве Франции и Германииосуществить классификацию административных договоров и систематизации их видов;

— изучить нормативный административный договор как источника административного права, выделить присущие ему специфические признаки;

— рассмотреть административный договор как одну из форм государственного и муниципального управления;

— внести предложения по совершенствованию законодательства, устанавливающего порядок заключения, исполнения, изменения и прекращения, требования к форме и содержанию административного договора.

Нормативную правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.- федеральные законы, указы Президента Российской Федерациипостановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты Российской Федерации.

При написании диссертационной работы проанализированы такие виды договоров, имеющих административно-правовую природу, как договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерациидоговоры о передаче полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерациидоговоры об обмене информацией между федеральными органами государственной властидоговоры о финансировании между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерациидоговоры о дружбе и сотрудничестве между органами государственной власти субъектов Российской Федерациисоглашения о разделе продукциислужебный контракт и другие.

Использованы также нормативные правовые акты Франции и Германии: Закон об административном производстве Германии от 25 мая 1976 г. и Германское гражданское уложение от 18 августа 1896 г., Гражданский кодекс Франции 1804 г.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в результате заключения, изменения, исполнения и прекращения административных договоров.

Предметом диссертационного исследования является совокупность административно-правовых норм, регулирующих условия и порядок заключения административных договоров, административно-договорные теории о правовой природе и развитии административного договора в качестве правового института административного права, а также различные виды административных договоров, встречающиеся в правоприменительной деятельности.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность методов научного познания, используемых как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне. В ходе исследования были применены диалектико-логический, структурно-функциональный, конкретноисторический, системный методы научного познания, институцианализма и другие, а также частно-научные методы — сравнительно-правовой и формально-юридический.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном, системном исследовании правовой природы административного договора, определении административного договора в качестве правового института административного права Российской Федерации. В работе рассмотрены общетеоретические и методологические основы данной темы. Результатом обобщения и систематизации исследуемых вопросов выполненной работы явилось формирование целостной концепции рассмотрения нормативного административного договора как источника административного права и метода правового регулирования, а индивидуального административного договора как демократической формы государственного управления. А также внесение предложений о принятии федерального закона «Об административных договорах», устанавливающего порядок его заключения, изменения и прекращения, содержащего требования к его форме и содержанию, правовой статус его субъектов.

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие научной новизной:

1. В работе выделено несколько самостоятельных, но все же взаимосвязанных, уровней анализа административного договора: а) Административный договор как правовой институт административного права представляет собой совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере заключения, изменения, исполнения и прекращения нормативных и индивидуальных административных договоров. б) Административный договор (нормативный) как источник административного права — это формально определенное соглашение, возникшее при согласовании обособленных свободных воль и волеизъявлений субъектов административного права, обладающих правотворческими полномочиями, устанавливающее административно-правовые нормы.

Ценность нормативного административного договора определена тем, что это свободная форма, основанная на добровольном принятии административно-правовых норм субъектами, участвующими в правотворческой деятельности. в) Административный договор (нормативный) как метод правового регулирования, отличающийся от методов прямых предписаний закона (дозволений, запретов, ограничений и т. д.). В настоящее время сфера применения договорного метода правового регулирования расширяется за счет введения новых согласительных процедур, контрактных институтов, и позволяющих участникам административных правоотношений договариваться между собой. г) Административный договор как форма государственного управления позволяет урегулировать общественные отношения на основе воли и волеизъявления субъектов административного права, добровольно согласившихся установить определенный порядок или выполнить взаимные действия, направленные на обеспечение и удовлетворение публичных интересов, поддерживаемых участниками соглашения.

Будучи непосредственным выражением воль и интересов сторон, договор в качестве акта управления реализует интересы «третьих лиц», способствует проведению коллективных, групповых, государственных и общественных интересов.

2. Предложена авторская дефиниция административного договора, под которым понимается основанное на административно-правовых нормах соглашение, возникшее при согласовании обособленных свободных воль и волеизъявлений равноправных двух или более субъектов административного права, один из которых государственно-властный субъектустанавливающее договорные условия, исполнение которых обязательно и направлено на удовлетворение публично-правовых интересов.

3. Выделены следующие юридические признаки административного договора: наличие двух или более субъектов, обладающих административной правосубъектностью, один из которых государственно-властный субъектоснову составляют нормы административного праваравноправие (формально-юридическое равенство) субъектовопределенная административно-правовыми нормами форма административного договорацель — публично-правовые интересыобязательность исполнения договорных условий субъектами административного договора.

4. Обозначена система общеправовых функций, присущих административному договору, а именно: регулятивная (статическая, динамическая), информационная, коммуникативная, охранительная, правореализующая, распределительная или дистрибутивная, воспитательная, познавательная, а также специальные функции: контрольная, стимулирующаяструктурно-организационная, демократизации управления, обеспечительная.

5. Представлена классификация, административных договоров по следующим основаниям: в зависимости от цели и наличия у субъекта, заключающего административный договор, полномочий на правотворчество: на нормативные и индивидуальныепо субъектному составу: на равностатусные, неравностатусныеот количества субъектов — на двусторонние, многосторонниеот обязательности исполнения условий административного договора: добровольно исполненные или принудительно исполненныеот определенной административно-правовыми нормами формы административного договора: письменные, устные и специальныев зависимости от предмета: договоры о компетенциидоговоры о сотрудничестве (например, о совместной деятельности, об обмене информацией) — договоры о поступлении граждан на государственнуюслужбу (или служебный контракт).

6. На основе анализа французского и германского законодательства сделан вывод о том, что административным договорам во Франции и Германии присущ особый административно-правовой, режим в сфере правового регулирования. Во Франции публичное юридическое лицо (администрация), являясь, субъектом административного договора, обладает исключительными полномочиями: правом, одностороннего расторжения договора в пользу администрациидавать инструкции в ходе исполнения договора, налагать санкции в одностороннем порядке, а другой субъект административного договора обладает правом на «финансовое равновесие», что, безусловно, может найти отражение в Российской Федерации при создании правовых норм об административных договорах.

Исследование' правовой природы административных договоров во Франции и Германии, позволило сформулировать вывод о том, что зарубежные и российские административные договоры имеют единую правовую природу, им присущи общие юридические признаки, а опыт развития законодательства об административных договорах Франции и Германии может быть использован в Российской Федерации при создании правовых норм об административных договорах.

7. Обоснована необходимость принятия федерального закона «Об административных договорах», закрепляющего понятие и признаки административного договора, правовой статус его субъектов (в том числе и исключительные полномочия государственно-властного субъекта), порядок заключения, изменения и прекращения административных договоров, требования к их форме и содержанию, основания и процедуру признания административных договоров недействительными, особенности правового регулирования исполнения отдельных видов административных договоров.

Практическая значимость исследования. Детальная разработка данной темы позволяет определить административный договор как правовой институт административного права, рассматривать нормативный административный договор как источник административного права, а индивидуальный административный договор как демократическую форму государственного управления. Исследование правовой природы административного договора способствует повышению качества договорной практики.

Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы для совершенствования административного законодательства Российской Федерации в сфере договорных отношений, в качестве теоретической базы в учебном процессе при преподавании курсов «Административное право Российской Федерации», «Система государственного и муниципального управления» и специальных курсов по государственному управлению.

Апробация результатов исследования. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации", а также отражены в научных публикациях автора и его выступлениях на конференциях, диссертация рекомендована к защите на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

Заключение

.

Концептуальный опыт исследования административного договора как института административного права и комплексный подход к его изучению, позволили сделать ряд выводов.

1. В1 работе выделено несколько самостоятельных, но все же взаимосвязанных, уровней1 анализа административного договора: а) Административный договор как правовой институт административного праваб) Административный договор (нормативный) как источник административного правав) Административный договор (нормативный) как метод правового регулированияг) Административный договор как форма государственного управления.

2. Определена сущность административного договора как соглашения сторон, основанного на согласовании обособленных свободных воль и волеизъявлений.

3. Выявлены общие юридические признаки административного договора, которые присущи ему как договору, а именно: наличие двух или более субъектов, обладающих административной правосубъектностьюравноправие (формально-юридическое равенство) субъектовопределенная административно-правовыми нормами форма договораобязательность исполнения, договорных условий субъектами договора.

А также специфические юридические признаки административного договора, присущие ему в силу отраслевых особенностей: наличие государственно-властного субъектацель заключения административного договора — удовлетворение публично-правовых интересовоснован на нормах административного правав результате его заключения возникают административные отношения.

4. На основе сущности и выявленных юридических признаков административного договора, предложено определение административного договора, под которым понимается основанное на административно-правовых нормах соглашение, возникшее при согласовании обособленных свободных воль и волеизъявлений равноправных двух или более субъектов административного права, один из которых государственно-властный субъект, устанавливающие договорные условия, исполнение которых обязательно и направлено на удовлетворение публично-правовых интересов.

5. Структура административного договора представляет собой совокупность элементов (субъект^ объект и содержание) и выступает как правовая связь между субъектами административного права, возникшая по поводу объекта, устанавливающая в индивидуальном административном договоре совокупность условий, закрепляющих права и обязанности сторон, а в нормативном административном договоре — административно-правовые нормы.

Под субъектом административного договора следует понимать лицо (орган), определенное административно-правовыми нормами, обладающее административно-правовым статусом (совокупностью нормативно закрепленных юридических прав и обязанностей) и административной правосубъектностью (возможностью (способностью) выступать в качестве субъекта прав и обязанностей). Один из субъектов административного договора наделен государственно-властный цолномочиями.

Объект административного договора — это действия (поведение) сторон административного договора.

Содержание индивидуального административного договора представляет собой совокупность условий, закрепляющих права и обязанности сторон, а содержание нормативного административного1 договора — административно-правовые нормы.

6. Обозначена система общеправовых функций, присущих административному договору, а именно: регулятивная (статическая, динамическая), информационная, коммуникативная, охранительная, правореализующая, распределительная или дистрибутивная, воспитательная, познавательная, а также специальные функции: контрольная, стимулирующая, структурно-организационная, демократизации управления, обеспечительная.

7. Анализ законодательства Франции и французской административно-договорной теории позволили сделать вывод о том, что правовому регулированию административных договоров присущ особый правовой режимвозможность заключения административного договора во Франции должна быть или прямо предусмотрена в административно-правовых нормах, или допустима судебной практикой. В судебной практике Франции для квалификации административного договора используются следующие критерии (достаточно одного из них):

— одним из субъектов административного договора выступает публичное юридическое лицо (или лицо, наделенное такими полномочиями), обладающее исключительными полномочиями: правом одностороннего расторжения договора в пользу администрациидавать инструкции в ходе исполнения договора, налагать санкции в одностороннем порядке;

— другой субъект административного договора обладает правом на «финансовое равновесие" — цель административного договора — общественный интереспредмет административного договора связан с деятельностью, представляющей публичный интересналичие в договоре «условий, выходящих за рамки общего права».

Анализ норм законодательства Германии (Закона об административном производстве от 25 мая 1976 г., Германского гражданского уложения от 18 августа 1896 г.) позволил сделать вывод о том, возможность заключения публично-правовой договора предусмотрена законом и он используется в области публичного права наряду с актом управления.

С одной стороны, публично-правовой договор Германии, являясь процессуальным актом, представляет собой форму административно-правового регулирования внешнего управленческого воздействия и заключается в виде соглашений между органами управления, другими субъектами, гражданами. С другой стороны, публично-правовой договор Германии — это соглашение между субъектами административного права, заключающееся при публично-правовой деятельности административных органов, направленное на возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей с целью достижения публичного интереса. :

Публично-правовому договору Германии присущи следующие признаки: достижение соглашения между субъектами административного права путем согласования воль и волеизъявленийодним из субъектов административного договора выступает административный органпредмет административного договора носит публично-правовой характер, что обусловлено содержанием договора, т. е. административно-правовыми правами и обязанностямицелью заключения административного договора является публичный интересоснован на нормах административного права.

Таким образом, исследование правовой природы административных договоров по законодательству Франции и Германии, позволил сделать вывод о том, что административные договоры зарубежных стран и административные договоры имеют единую правовую природу, общие юридические признаки. Для административных договоров во Франции и Германии установлен особый административно-правовой режим в сфере правового регулирования и достаточно богатую судебную практику, занимающуюся разрешением споров, касающихся квалификации договоров, что может быть взято в Российской Федерации за основу при создании правовых норм об административном договоре.

8. Представлена классификация административных договоров по следующим основаниям: в зависимости от цели и наличия у субъекта, заключающего административный договор, полномочий на правотворчество, на нормативные и индивидуальныепо субъектному составу на равностатусные, неравностатусныеот количества субъектов — на двусторонние, многосторонниеот обязательности исполнения условий административного договора: добровольно исполненные или принудительно исполненныеот определенной административно-правовыми нормами формы административного договора: письменные, устные и специальныев зависимости от предмета: договоры о компетенциидоговоры о сотрудничестве например, о совместной деятельности, об обмене информацией) — договоры о поступлении граждан на государственную службу (или служебный контракт).

9. Выявлены специфические признаки, присущие нормативному договору как источнику административного права:

— устанавливает нормы административного права, следовательно, выделяется такая разновидность административно-правовых норм, как договорная норма, которой свойственна специфическая особенность — согласительная природа;

— заключается только субъектами, обладающими определенными полномочиями на его заключениетаковыми могут выступать органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, местные сообщества.

Предложено определение нормативного договора как источника административного права, который представляет собой формально определенное соглашение, возникшее при согласовании обособленных свободных воль и волеизъявлений субъектов административного права, обладающих правотворческими полномочиями, устанавливающее административно-правовые нормы.

Сделан вывод о том, что административный нормативный договор, являясь частью правовой системы Российской Федерации и источником административного права, выступает, в качестве самостоятельного элемента механизма правового регулирования, что позволяет его отнести к такой форме правового регулирования, как нормативное регулирование.

10. Административный договор как форма государственного управления позволяет урегулировать общественные отношения на основе воли и волеизъявления субъектов административного права, добровольно согласившихся установить определенный порядок или выполнить взаимные действия, направленные на обеспечение и удовлетворение публичных интересов, поддерживаемых участниками соглашения. Будучи непосредственным выражением воль и интересов сторон, договор в качестве акта управления реализует интересы «третьих лиц», способствует проведению коллективных, групповых, государственных и общественных интересов.

Вышеизложенные выводы могут быть положены в основу концепции административного договора как правового института административного права, которая может занять достойное место в теории административного права, а также использованы в законодательной деятельности предложения о принятии Федерального закона «Об административных договорах», закрепляющего понятие и признаки административного договора, правовой статус его субъектов, порядок заключения, изменения и прекращения административных договоров, требования к форме и содержанию, основания и процедуру признания административных договоров недействительными, особенности правового регулирования исполнения отдельных видов административных договоров.