Актуальность исследования' административного регулирования и правового статуса" антикризисного управляющего в современной' России обусловлена целым рядом факторов. Главным из них является тот факт, что в условиях кризиса предприятия" правовой статус единоличного исполнительного органа или управляющего, то есть лица, временно наделенного управленческими функциями либо по решению учредителей (участников, собственников), либо по решению суда, недостаточно закреплен законодательно, а ряд особенностей регулирования деятельности антикризисного управляющего не описан в нормативных документах вообще. Наиболее остро проблема административно-правового регулирования деятельности антикризисного управляющего возникает в период окончательной фазы кризиса предприятия — в период его банкротства. Проблемы «белых пятен» в регулировании деятельности управляющего в период банкротства предприятия не может не быть хотя бы вследствие нестабильности законодательства о банкротстве в современной России. В последние годы в Российской Федерации предпринимаются попытки совершенствования законодательства о несостоятельности (банкротстве) Эта работа на современном этапе отмечается принятием трех основополагающих федеральных законов — Закона РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» № 3929−1 от 19.11.1992 г1, Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» № 6-ФЗ от 08.01.1998 г. (с изменениями от 01.10.2002 г.)", Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» № 127-ФЗ от 26.10.2002 г. (в редакциях от 22 августа 2004 г., 29 декабря 2004 г., 31 декабря 2004 г., 24 октября 2005 г., 18 июля 2006 г., 18 декабря 2006 г., 05 февраля 2007 г., 26 апреля 2007 г., 19 июля 2007 г., 02 октября 2007 г., 23 ноября,
1 Российская газета. 1992. 30 декабря. Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 2. Ст. 222.
2007 г., 01 декабря 2007 г., 23 июля 2008 г., 03 декабря 2008 г., 30 декабря-2008г., 28 апреля 2009 г., 17 июля 2009 г., 19 июля 2009 г., 17 декабря 2009 г., 27 декабря 2009 г., 9 июля 2010 г., 27 июля 2010 г., 28 декабря 2010 г. и с изменениями от 19 июля 2007 г., 23 ноября2007г., 01 декабря 2007 г., 17 июля, о
2009, 7 февраля'2011г.), а также* специального закона — Федеральный закон* от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (с изменениями от 2 января* 2000' г., 19 июня, 7 августа 2001 г., 21 марта 2002 г., 8 декабря 2003 г., 28 июля, 20 августа 2004 г., 18, 29 декабря 2006 г., 1 декабря 2007 г., 23 июля, 22 декабря 2008 г., 28 апреля 2009 г.)4. Кроме того, 5 июня 2009 года вступил в силу Федеральный закон от 28 апреля 2009 г. № 73-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» — а именно в ФЗ «О банках и банковской деятельности» (в редакции Федерального закона от 3 февраля 1996 года № 17-ФЗ)5, в ФЗ от 25 февраля 1999 года № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» 6 и в ФЗ от 26 п октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Необходимо отметить, что административное регулирование деятельности управляющего представлено нормами статьи 14.13 Кодекса РФ об административных правонарушениях, которая также подвергается непрерывным изменениям и уточнениям (изменения внесены, в частности, о
Федеральным законом от 19 декабря 2005 г. № 161-ФЗ и Федеральным законом от 19 мая 2010 г. N 92-ФЗ9).
3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 43. Ст. 4190.
4 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 9. Ст. 1097.
5 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 6. Ст. 492.
6 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 9. Ст. 1097- 2001. № 26. Ст. 2590- 2004. № 34. Ст. 3536.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 43. Ст. 4190- 2004. № 35. Ст. 3607- 2005. № 1. Ст. 18, 46- № 44. Ст. 4471- 2006. № 30. Ст. 3292- № 52. Ст. 5497- 2007. № 7. Ст. 834- № 18. Ст. 2117- № 30. Ст. 3754- № 41. Ст. 4845- № 49. Ст. 6079- 2008. № 30. Ст. 3616- № 49. Ст. 5748- 2009. № 1. Ст. 4, 14.
8 Собрание законодательства Российской Федерации.2005. № 52. Ст. 5574.
9 Собрание законодательства Российской Федерации.2010. № 21. Ст. 2530.
Обилие изменений законодательства в области антикризисного управления делает его, по нашему мнению, одним из наиболее динамичных институтов права, что несет в себе как положительные, так и отрицательные черты. Положительным, и прогрессивным, несомненно, является то, что действующее в России законодательство о банкротстве, несмотря на все его-недостатки, в целом, отвечает потребностям складывающихся экономических и административных отношений. Хотя данные отношения в отношении кризисных предприятий' на сегодняшний день и демонстрируют своеобразные вызовы законодателю и правоприменителю. Среди таких вызовов можно отметить — рост числа административных правонарушений со стороны антикризисных (арбитражных) управляющих, большие проблемы по взысканию непрерывно растущей просроченной задолженности кредитным организациям, международные (трансграничные) банкротства и т. д.
Негативными чертами динамики законодательства о банкротстве являются трудности его применения всеми участниками административно-правовых отношений. Хотя и предпринимаются попытки приведения к единообразию практики применения арбитражными судами законодательства о банкротстве. Наряду с постановлениями Пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ (далее — ВАС РФ), разъясняющими применение отдельных положений уже утративших силу федеральных законов о несостоятельности (банкротстве), которые и по сей день могут быть использованы на практике, за последние годы были приняты Постановление Пленума ВАС РФ № 4 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» от 08.04.2003 г. 10, Постановление Пленума ВАС РФ № 29 «О некоторых вопросах практики применения Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» от 15.12.2004 г. 11, Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 22 «О порядке погашения
10 «Вестник ВАС РФ», N 6, 2003 и Специальное приложение к «Вестнику ВАС РФ», N 12, 2005 расходов по делу о банкротстве"12, Постановление Пленума ВАС РФ от 30.04.2009 № 32 «О некоторых вопросах, связанных с оспариванием сделок по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О'
1 л несостоятельности (банкротстве)", информационные письма ВАС РФ № 88 «О некоторых вопросах, связанных с утверждением и отстранением' арбитражных управляющих» от 30.12.2004 г. 14 и № 86 «О правовом» положении, конкурсных кредиторов и уполномоченных органов, заявивших свои требования после закрытия реестра требований кредиторов" от 30.12.2004 г. 15, информационное письмо Президиума ВАС РФ от 14.04.2009 № 128 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с оспариванием сделок по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)"16, информационное письмо Президиума ВАС РФ от 14.04.2009 № 129 «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами положений абзаца второго пункта 1 статьи 66 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», Постановления Пленумов ВАС РФ от 23.07.2009 г. № 58, № 60, № 6318, и от 17.02.2011 г. № 919, разъясняющие вопросы применения законодательства о несостоятельности (банкротстве), связанные с принятием Федерального закона от 30.12.2008 № 296-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)». Все это свидетельствует о пристальном внимании в настоящее время законодателя и высших судебных органов к вопросам правового регулирования в сфере несостоятельности вообще и деятельности антикризисного (арбитражного) управляющего, в частности.
12 «Вестник ВАС РФ», N 8, август, 2006
13 «Вестник ВАС РФ», N 7, июль, 2009
14 «Вестник ВАС РФ», N 3, 2005
15 «Вестник ВАС РФ», N 3, 2005
16 «Вестник ВАС РФ», N 7, июль, 2009
17 «Вестник ВАС РФ», N 7, июль, 2009
18 «Вестник ВАС РФ», N 9, сентябрь, 2009
19 «Вестник ВАС РФ», N 4, апрель, 2011
Как отмечается в юридической науке, степень проработанности норм права, с одной стороны, определяется уровнем развития экономики и, с
20 т-г другой стороны, влияет на уровень ее развития. При этом социально-экономическое явление «кризиса предприятия» объективно присуще хозяйственному обороту, а качество1 технико-юридического изложения, норм?, права непосредственно «влияет, на деятельность его субъектов, в том числе на институт антикризисных управляющих.
Проблемные вопросы в сфере применения законодательства о банкротстве, связаны, прежде всего, с недостаточной административно-правовой защищенностью субъектов экономических отношений. Представляется, что наиболее эффективного применения административно-правовых норм (как, впрочем, не только применения, но и качества самих норм) можно достичь путем установления и жесткой регламентации правового положения’этих субъектов. Что особенно актуально в отношении антикризисного (арбитражного) управляющего, так как на разных этапах своей деятельности и в разных процедурах банкротства его функциональное значение (а, следовательно, и правовое положение) продиктовано приоритетом направленности существующего в данный момент времени актуального законодательства. В связи с тем, что законодательство о несостоятельности направлено, в конечном счете, на достижение общего юридического результата — эффективную защиту общественных и корпоративных прав, актуальность вопроса правового положения арбитражного управляющего в деле о несостоятельности не вызывает сомнений. Большое значение при этом приобретают и административные методы правового регулирования, характеризующиеся четким определением прав и обязанностей участников отношений.
В научных работах последних лет юридическая регламентация деятельности антикризисногоуправляющего преимущественно
20 Телюкина М. В. Конкурсное право. Гражданско-правовые проблемы: Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 2003. С. 5. рассматривается с гражданско-правовых позиций, т. е. с точки, зрения-выявления и рассмотрения^ юридических последствийфакта нахождения предприятия* в состоянии неплатежеспособности (в кризисном состоянии), прекращения его деятельности4 или реорганизации: Соответственно, этому рассматриваются" и вопросы^ правового статуса антикризисного управляющего. Это нередко порождает односторонний^ и, как следствие, неполныйвзгляд на проблему административно-правового регулирования деятельности антикризисного управляющего.
В настоящее время? накапливается опыт административноправового регулирования отношений с участием арбитражных управляющих. Важную роль в этом сыграло создание в 2007;2010г.г. принципиально новых административно-правовых основ деятельности саморегулируемых организаций, а также нормативной регламентации деятельности уполномоченных государственных органов, (в настоящее время этоФедеральная' Налоговая служба-уполномоченный орган, Министерство экономического развития — регулирующий орган, Федеральная* служба государственной регистрации, кадастра и картографии — орган по контролю и надзору).
Актуальность проводимого исследования подтверждается также значительным ростом за последние годы административной практики. Число заявлений: и жалоб на действия арбитражных управляющих растет во всех субъектах Российской Федерации. Так, например, в 2009 году количество поступивших вУправление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Чувашской Республике обращений лиц, чьи права и интересы нарушены ненадлежащими действиями или бездействиями арбитражных управляющих, составило 104. В 2010 году количество обращений на действия арбитражных управляющих составило 01
205. Управлением Федеральной службы государственной регистрации^ кадастра и картографии по Камчатскому краю в 2009 году составлены и
О I Информация с сайта http://gov.cap.ru/ направлены в арбитражные суды 16 протоколов о привлечении к административной ответственности арбитражных управляющих по ч. З ст. 14.13 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за неправомерные действия при банкротстве. При этом Арбитражными судами в! данном’регионе в 2009 году рассмотрены 14 заявлений управления о привлечении арбитражных управляющих к административной1 ответственности. Из рассмотренных арбитражнымисудами заявлений управления 12' заявлений удовлетворены в полном объеме — арбитражные управляющие привлечены к административной ответственности22.
Сравнительный анализ свидетельствует о сохраняющейся тенденции ежегодного увеличения общего количества обращений на действия (бездействие) арбитражных управляющих в Курской области: в 2009 году в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Курской области поступило 186 обращений, что в 1,8 раза превышает показатель за 2008 год (102), в 3,4 раза — за 2007 год (55). По мнению представителей этой организации, данное увеличение обусловлено возросшим числом обращений, поступающих из Управления Федеральной налоговой службы по Курской области .
Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Нижегородской области в 2010 году приняло 127 обращений от граждан на действия арбитражных управляющих. В 2009 году было принято 60 таких обращений. Всего в 2009 году от физических и юридических лиц поступило 393 жалобы на действия арбитражных управляющих, в 2008 году — 243 жалобы. Обжаловались, в основном, случаи невыплаты задолженности по заработной плате и погашению вреда, причиненного жизни и здоровью, неуведомление управляющим работников о предстоящем увольнении, непроведение расчетов и невыдача трудовой
22 См.: О практике привлечения арбитражных управляющих к административной ответственности в 2009 году // Камчатский край. № 2 от 21 января 2010 г.
23 См.: Информация по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц по Курской области за 2009 год (материалы сайта Управление Федеральной регистрационной службы по Курской области) // http://www.reg.kurskcity.ru/index.php книжки при увольнении. Среди основных нарушений, излагаемых в обращениях, также — нарушения порядка реализации имущества должника24.
Все1 это свидетельствует о том, что проблема административно-правового • регулирования деятельности управляющих вышла на государственный уровень. На Коллегии Счетной палаты Российской Федерации, состоявшейся 6 апреля 2011 г. было отмечено, что число жалоб на действия, арбитражных управляющих по* стране только* со стороны Федеральной налоговой службы возросло с 2530 в 2009 г. до 3416 в 2010 г. Более того, налоговыми органами подано более 2600 исковых заявлений о взыскании убытков, причиненных действиями (бездействием) арбитражных управляющих, и по состоянию на 1 января 2011 года размер убытков, подтвержденных вступившим в законную силу судебными актами, составляет 113,1 млн. рублей. Налицо недостаточность практической действенности административно-правового регулирования деятельности управляющих.
Таким образом, дальнейшее совершенствование правоприменительной-практики и законодательного процесса в целях административно-правового регулирования проблем управления кризисным предприятием, особенно в период его банкротства, невозможно без проведения научных исследований в области правового положения антикризисного управляющего. При этом вопросы его административноправового статуса представляются одними из наименее изученных и актуальных.
Степень разработанности темы. В дореволюционной России теоретические основы учения об институте кризисных управляющих (присяжных попечителей, конкурсного управления, администрации по торговым делам) были заложены основоположниками российской юридической науки Г. Ф. Шершеневичем, А. Х. Гольмстеном, Ю. С. Гамбаровым, И. А. Покровским, Н. С. Суворовым, И. Т. Тарасовым, Н. Е. Торнау, А. Ф. Трайниным, П. П. Цитовичем и др.
24 По материалам НИА «Нижний Новгород» // Ьи: р://у?*'.ша-пп.ги/?1с1=344 494
В ходе подготовки исследования диссертантом изучались, общетеоретические положения, изложенные в. научных работах по теории государства и права, гражданскому, административному и арбитражному процессуальному* праву. Анализировались и обобщались материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические1 и информационно-аналитические данные.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды, отечественных ученых-правоведов, содержащие анализ проблем института антикризисных (арбитражных) управляющих: П. Д. Баренбойма,
B.В.Витрянского, А. И. Дихтяр, Е. Г. Дорохиной, С. Э. Жилинского,
C.А.Карелиной, Л. И. Никовской, В. Ф. Попондопуло, Е. В. Смирновой, Ю. С. Сперанской, М. В. Телюкиной, В. Н. Ткачева и др.
Проблемы административно-правового регулирования диссертант исследовал, опираясь на труды ведущих ученых в области административного права: А. Б. Агапова, А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, И. Н. Барцица, Д. Н. Бахраха, А. В. Васильева, В. М. Ведяхина, Ю. М. Козлова, А. П. Лончакова, В. Д. Мельгунова, А. Ф. Ноздрачева, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова и др.
При подготовке работы были изучены и учтены диссертационные исследования, отразившие современную проблематику правового регулирования деятельности антикризисных управляющих, таких ученых, как С. С. Авдеев, А. Б. Вакка, Е. Е. Владыка, А. А. Дубинчин, М. В. Жаботинскищ Е.В.Калинина, А. Ю. Колябин, И. А. Король, Р. Т. Мифтахутдинов, Д. И. Мищенко, Е. В. Мурашкина, И. Ю. Мухачев, А. А. Пахаруков, А. В. Перфильев, М: В. Рузин, И. В. Фролов, П. А. Черкасский, Е. В. Чиркунова, А. В. Юхнин.
Следует отметить, что в российской' юридической науке, как правило, исследовались общие вопросы деятельности управляющих в отдельных процедурах несостоятельности (банкротстве) должника, а также правовой статус единоличного исполнительного органа юридического лица. Вместе с тем, динамика развития правовых, норм, регулирующих деятельность антикризисных управляющих, зачастую опережает системные научные исследования, что приводит к принятию противоречивых нормативных актов и необходимости' их частой, корректировки. Так, в научнош литературе практически отсутствуют комплексные исследования" — регулятивных, направлений? деятельности и административно-правового статуса^ антикризисных управляющих, в частности не находит своего отражения влияние динамично-развивающегося законодательства" в сфере’банкротства на качество ¡-административного регулирования деятельности антикризисных управляющих.
Объект диссертационногоисследования составляют общественные отношения, возникающие в сфере антикризисного управления и в рамках процедур банкротства с участием антикризисных управляющих.
Предметом исследования выступают как действовавшие ранее, так и действующие в настоящее время нормы отечественного и зарубежного-законодательства в области управления кризисным предприятием, в том числе в период его банкротства, теоретические представленияоб административно-правовом регулировании рассматриваемых отношений, а также складывающаяся в этой сфере правоприменительная, практика.
Цель настоящего диссертационного исследования заключается в определении современного правового статуса антикризисного (арбитражного) управляющего на основе анализа законодательства, теоретических, практических и исторических материаловопределении роли, значения и особенностей административно-правового регулирования его деятельностиустановлении приоритетных направлений совершенствования законодательства в исследуемой области.
Научное обоснование и достижение цели исследования возможно при решении следующих задач:
— раскрытие понятия и особенностей правового статуса арбитражного управляющего на современном этапе развития законодательства о несостоятельности;
— анализ норм административно-правового регулирования* деятельности антикризисных управляющих, выявление принципиально важных проблем в этой области;
— характеристика прав и обязанностей управляющего применительно к особенностям различных процедур банкротства;
— рассмотрение структуры органов! исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, а также органов местного самоуправления, осуществляющих административное регулирование антикризисной деятельности;
— анализ проблемы саморегулирования в сфере несостоятельности (банкротства) — исследование проблемы административной ответственности антикризисного управляющегоопределение основных направлений совершенствования законодательства в изучаемой области.
Методологическая основа исследования. Сложность и многогранность предмета исследования потребовали использования комплекса дополняющих друг друга методов. Применялись такие общенаучные методы как восхождение от абстрактного к конкретному, статистический, логический, диалектический и исторический методы. Основным методом являлся системный анализ в виду разрозненности научных источников и динамичного развития законодательства в исследуемой сфере. Особое значение имел также исторический метод, поскольку административное регулирование конкурсных, отношений в дореволюционной юридической науке было достаточно тщательно проработано и ряд выводов дореволюционных авторов (прежде всего Г. Ф.Шершеневича) не утратил актуальности.
Эмпирическую основу исследования составили судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной' инстанций, относящихся к теме исследования, факты, получившие отражение в научной литературе и периодической" печати, данные органов исполнительной, законодательной и судебной власти.
Научная и" практическая новизна диссертации** состоит в том, что автором^ обоснована необходимость нормативного закрепления административно — правового статуса антикризисного управляющего, деятельность которого не детерминирована в полном объеме современным административным, гражданским и процессуальным законодательством. В диссертации раскрыты основы методологии административно-правового регулирования деятельности антикризисного управляющего, заключающиеся в комплексном применении норм обновляющегося гражданского и административного права. Автором предложены варианты законодательного и административного решения имеющихся нормативных пробелов и коллизий. Впервые проанализирован обобщенный статус антикризисного управляющего, не только назначенного в деле о банкротстве (арбитражного управляющего), но и исполняющего эти функции вне процедуры банкротства.
На основе исторического и современного опыта в диссертации исследован статус арбитражного управляющего как лица, наделенного специальными полномочиями на основании закона. Выявлены противоречия в его правовом статусе. Автором предложено заменить в российской нормативной лексике термин «арбитражный управляющий» на «антикризисный управляющий», что более точно отражает правовой статус этого рода деятельности. В диссертации обоснована необходимость создания института наднациональных антикризисных (арбитражных) управляющих, что требует дополнений в законы Российской Федерации, а также корректировки многочисленных международных конвенций и договоров. Предложено ввести В) юридический оборот ранее не употреблявшийся термин «международный арбитражный управляющий», в исследовании сформулированы основные требования к международным арбитражным: управляющим, сформулированы соответствующие предложения в адрес международной! организации по трансграничной? I торговле при ООН (ЮНСИТР АЛ) и международной ассоциации, специалистов по-вопросам несостоятельности (ИНСОЛ).
В диссертации сформулированы и другие содержащиеэлементы новизны выводы и положения, основные из которых выносятся автором на защиту:
1. На основе анализа правовой, природы деятельности антикризисного управляющего представлена авторская дефиниция данного понятия. Предложено рассматривать деятельность антикризисного управляющего как совокупность управляющих воздействий, направленных на предотвращение и преодоление кризисного состояния, проявляющегося в неплатежеспособности, убыточности, банкротстве. Регулятивное направление деятельности управляющего выражается при этом в возможности изменения правоотношений с участием кризисного предприятия (или должника при банкротстве), создании новых или прекращении существующих правоотношений, которые будут направлены на достижение цели антикризисного управления. При этом правовой статус, административное регулирование, нормативная база, стандарты деятельности, включая терминологию и название антикризисного управляющего, должны быть, по мнению автора, едиными, независимо от стадии экономического кризиса предприятия.
2. Отмечено, что в настоящее время законодательством Российской Федерации предусматривается особый, «антикризисный» правовой режим, который вводится при определенных процедурах, применяемых в деле о банкротстве (наблюдение, финансовое оздоровление и внешнее управление). В случае же превентивного «антикризисного управления» или санации предприятиям установленное административно-правовое регулирование данного вида деятельности практически не отличается" от регулирования управленческой деятельности в< общем порядке. Автором обоснована необходимость* дополнить статью 31* «Санация» Федерального’закона «О несостоятельности^ (банкротстве)» специальныминормами, регулирующими административно-правовые аспекты, деятельности антикризисного 5 управляющего до введения в отношении-кризисного предприятия процедур банкротства, а именно предлагается упомянуть' в, данной статье, что для осуществления санации на кризисное предприятие должен назначаться антикризисный управляющий, являющийся членом саморегулируемой организации.
3. Выявлены противоречия в правовом статусе антикризисного управляющего, как. лица, занимающегося частной практикой и являющегося членом саморегулируемой организации. Отмечено, что действующее законодательство допускает осуществление арбитражным управляющим, предпринимательской деятельности. А это, на взгляд диссертанта, может создавать условия для конфликта интересов. Более того, согласно критериям гражданского законодательства данная деятельность не является предпринимательской. Автором обосновано предложение об исключении из п. 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» нормы о допустимости осуществления арбитражным управляющим предпринимательской деятельности.
Отмечено, что согласно п. 12 статьи 20 Федерального закона, «О несостоятельности (банкротстве)» дела об административной ответственности арбитражных управляющих рассматриваются арбитражными судами, косвенно подтверждая, таким образом, возможный предпринимательский статус управляющих. Поскольку сущность данной деятельности не является предпринимательской, то и рассмотрение дел об административной ответственности арбитражных управляющих должно, по мнению автора, производиться судами общей юрисдикции (до учреждения системы административных судов), наряду с подобными деламш в'.отношении граждан, занимающихся иной профессиональнойдеятельностью. Исключение п. 12 из статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности1 (банкротстве)», по мнению автора, приведет судебную4 практику к-единообразию, и повысит, уровеньответственности антикризисных управляющих.
4. Сформулированы и обоснованы следующие предложения, по совершенствованию законодательства в ласти защиты конституционных прав антикризисных управляющих:
— расширить список оснований освобождения от административной ответственности, определенный в статье 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, невиновными действиями (бездействием) антикризисного управляющего;
— исключить из статьи 20.5 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» возможность освобождения арбитражного управляющего от исполнения полномочий в деле о банкротстве в случае перехода его из одной саморегулируемой организации в другую;
— исключить положения п.п. 1, 2, 3 статьи 20.4 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», касающиеся невозможности восстановления арбитражного управляющего в должности в случае отмены судебных актов об его отстранении, об исключении из саморегулируемой организации и о дисквалификацииисключить из п. 3 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» требование наличия у арбитражного управляющего договора обязательного страхования ответственности за причинение убытков в деле о банкротстве как условие членства в саморегулируемой организации, то есть до возложения на него полномочий в деле о банкротствеограничить" срок исполнения полномочий арбитражного управляющего, обратившегося в арбитражный суд с заявлением об освобождении его от исполнения, своих обязанностей, например, двумя неделями (по аналогии с Трудовым кодексом), в течение которых арбитражный суд обязан рассмотреть заявление и назначить нового управляющего.
5. На основе анализа структуры государственных органов, участвующих в административном регулировании* и контроле деятельности саморегулируемых организаций и непосредственно управляющих, отмечена необходимость создания нового государственного органа на федеральном уровне, обеспечивающего должный. уровень государственного регулирования в сфере несостоятельности. В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях регулирование сводится к участию федеральных органов в делах о банкротстве кризисных предприятий этого уровня. По мнению автора, такого рода самоустранение региональных органов исполнительной власти, и органов местного самоуправления приводит к определенному правовому вакууму в практических вопросах взаимодействия с антикризисным управляющим. В диссертации обоснована необходимость возложения на соответствующие органы исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации обязанности по взаимодействию с администрацией кризисного предприятия, например, в таких вопросах как предоставление поручительства по обязательствам градо — образующих организаций, контроль проведения конкурсов по продаже социально значимых объектов, размещение государственного или муниципального заказа и др.
6. Рассмотрены правоохранительный и правозащитный аспекты деятельности управляющего, которые полностью координируются государственной правозащитной и правоохранительной системой: управляющий непосредственно исполняет поручения арбитражного суда по отношению к третьим лицам, он обязан выявлять административные правонарушения и преступления, он подконтролен специальному государственному органу. Предложено возложить полномочия органа по контролю" (надзору) за деятельностью арбитражных управляющих на. Министерство юстиции Российской Федерации (ныне эти полномочия закреплены, за Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, имеющей косвенное отношение к, антикризисному управлению и исполнению судебных решений). Это объясняется и тем, что Министерство юстиции Российской Федерации, решает однородные задачи по отношениюне только> к государственным органам, таким как Служба судебных приставов и Федеральная служба исполнения наказаний, но-и по-отношению к негосударственным организациям, таким как общественные объединения адвокатов и нотариусов.
Для обеспечения нормативного закрепления указанных полномочий внесены предложения по изменению концепции разграничения функций между федеральными, органами исполнительной власти, установленных Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной, власти», а также сформулированы предложения по внесению изменений в Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации».
7. Сделан вывод о том, что поэтапно с 2007 г. по 2010 г. законодатель ввел императивную норму об участии саморегулируемой организации в процедурах банкротства и об обязательном членстве арбитражных управляющих в этой организации. Выявлен дисбаланс прав и обязанностей участников административных правоотношений между управляющим и саморегулируемой организацией и обоснована необходимость распределения ответственности между указанными субъектами правоотношений. Поскольку саморегулируемая организация принимает обязательные для управляющего решения, то и степень ответственности за неправомерные действия управляющего, по мнению автора, должна быть распределена соответствующим образом. В диссертации обосновано следующее предложение по изменению действующего законодательства: в случае 20 открытия?: дела об административном правонарушении со стороны антикризисного^ управляющего Кодекс Российской Федерации об-административных правонарушениях должен предусматривать обязательное привлечение в качестве третьего лица саморегулируемой организации, членом которой" является? данный, управляющий: с: полной? мерой ответственности при виновных действиях с ее стороны.
Кроме того, на антикризисных управляющих, действующих вне рамок дел О' банкротстве, в настоящее время не распространяетсятребование об* обязательном участии в саморегулируемых организациях, что, по мнению автора, является существенной недоработкой действующего законодательства. Сделан вывод, что административное регулирование деятельности управляющих вне процедур банкротства посредством саморегулируемых организаций позволит принять более действенные антикризисные меры, а в случае неправомерных действий управляющего применить меры дисциплинарного и административного воздействия. То же относится и к деятельности управляющих в процессе: ликвидации юридических лиц: Автором отмечено, что такого рода ликвидаторы также являются антикризисными управляющими и должны быть объединены в саморегулируемые организации. В диссертации приводятся? корректируемые при этом правовые нормы.
Теоретическая и практическаязначимость работы: обусловлена тем, что вопросы административно-правового регулирования деятельности антикризисных управляющих не получили должного* исследования в юридической науке. Проведенный в диссертации комплексный анализ исторического и современного опыта регулирования деятельности антикризисных управляющих расширяет возможности изучения и применения на практике, всей полноты возможностей, предоставляемых законодательством, как на стадиях банкротства кризисных предприятий, так и вне таких стадий. Сформулированные выводы диссертации могут быть использованы в целях дальнейшего совершенствования законодательства о банкротстве и административного законодательства, могут выступать основой дальнейших теоретических разработок. Толкование ряда норм, регулирующих деятельность антикризисного управляющего, может содействовать формированию единой правоприменительной практики.
1 Основные положения диссертации могут быть внедрены в учебный процесс при проведении занятий по административному, гражданскому, предпринимательскому праву испециальному курсу по несостоятельности (банкротству).
Апробация результатов исследования.
Большая часть настоящего диссертационного исследования нашла отражение в многочисленных публикациях автора, в том числе в двух г авторских учебных пособиях и в коллективной монографии. Ряд выводов диссертанта, полученных в ходе исследования, представлен на международной конференции «Российской научной школы» (г. Сочи, 2003 г.) и Всероссийской научной конференции по совершенствованию г законодательства о банкротстве (г. Уфа, 2011 г.). Полученные результаты исследования обсуждены и получили положительную оценку на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», а также апробированы при чтении учебных курсов «Административное право» и «Антикризисное управление» в Ленинградском государственном университете, в Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, в Санкт
Петербургском институте внешнеэкономических связей, экономики и права и в других высших учебных заведениях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы. Структура диссертации отражает цель и задачи исследования.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ч л
На основе изучения исторического опыта, проведенного научного анализа законодательной базы, литературных источников, практики1 антикризисного управления в диссертации рассмотрены существующие нормы административно-правового регулирования деятельности антикризисных управляющих, выявлены принципиально важные проблемы в этой области, выделены и обоснованы особенности правового статуса антикризисного (арбитражного) управляющего, высказаны предложения по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.
Представляется целесообразным распространить теоретическую конструкцию правового статуса на три основных вида (общий, родовой и индивидуальный) относительно положения антикризисного управляющего.
Таким образом, градацию правового статуса антикризисного управляющего аналогичным образом можно рассматривать как:
— общий правовой статус антикризисного управляющего (основные права и обязанности, носящие принципиальный характер и составляющие основы правового статуса антикризисного управляющего в Российской Федерации).
— специальный (родовой) статус антикризисного управляющего, который отражает особенности правового положения отдельных категорий управляющих в зависимости от процедуры несостоятельности кризисного предприятия;
— индивидуальный статус антикризисного управляющего отражает особенности правового положения конкретного лица и представляет собой совокупность персонифицированных прав и обязанностей.
Рассмотрение особенностей правового статуса антикризисного управляющих в Российской федерации в диссертационном исследовании детерминировано изложенным выше подходом.
В ходе анализа правового статуса антикризисного управляющего сделан вывод, что по своему правовому положению антикризисный управляющий значительно отличается" от исполнительного органа юридического лица, поэтому безосновательно говорить о том, что арбитражный управляющий" становится" «новым» руководителем" должника на период банкротства. Во-первых, установленные Законом о банкротстве полномочия' арбитражного управляющего значительно шире полномочий исполнительного органа юридического лица. Во-вторых, цель деятельности арбитражного управляющего иная, чем цель деятельности руководителя должника. В-третьих, исполнительный орган не обладает той спецификой профессиональных навыков, которые необходимы для осуществления процедуры банкротства. Антикризисный управляющий, в отличие от исполнительного органа, действует не только в интересах должника, но и в интересах кредиторов и общества.
В диссертации рассмотрены вопросы государственного регулирования деятельности антикризисных (арбитражных) управляющих, а также структура органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, осуществляющих административное регулирование антикризисной деятельности. Показана, что система государственного регулирования в этой области нуждается в совершенствовании. Назрел вопрос о создании нового государственного органа на федеральном уровне, обеспечивающего должный уровень государственного регулирования в сфере несостоятельности. В рамках сегодняшнего распределения полномочий на федеральном уровне целесообразно заменить ведомство, выполняющее контрольные функции, а на региональном уровне возложить обязанности по административно-правовому регулированию антикризисной деятельности на определенный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации и орган местного самоуправления.
В диссертации проведен анализ проблемы саморегулирования в сфере несостоятельности (банкротства), обоснованы предложения по расширению области деятельности и состава участников саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. В частности, предложено включить в состав саморегулируемых организаций антикризисных управляющих, осуществляющих санацию предприятий, а также ликвидаторов.
При рассмотрении, проблемы административной ответственности антикризисного управляющего в диссертации рассмотрены особенности привлечения управляющего к гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности. Формой ответственности являются также подконтрольность управляющего саморегулируемым организациям, возможность отстранения от исполнения своих обязанностей, а также ответственность перед страховой компанией.
В диссертации показано, что профессия антикризисного (арбитражного) управляющего находится в настоящее время в процессе становления, поэтому первоочередной задачей законодателя, административных органов и государства в целом является создание условий для регулирования их деятельности в общем конституционно — правовом поле, учитывая специфику и актуальность этой деятельности.
В диссертации рассмотрены и обоснованы многочисленные предложения по совершенствованию отечественного законодательства.
