Административно-правовое регулирование взимания налогов и сборов в таможенной сфере

Актуальность темы

исследования определяется тем, что построение сильного, эффективного государства, способного служить обществу и квалифицированно решать задачи поступательного развития страны, определяется в качестве главной цели административной реформы в России1. Фактически речь идет о создании необходимых условий для обеспечения эффективного властного управленческого воздействия государства на различные сферы жизнедеятельности общества.

Реформа, внеся существенные изменения в функции, полномочия и структуру государственных органов, участвующих в обеспечении правовой базы для эффективного функционирования налогообложения в таможенной сфере, не достигла своей цели. В своем послании к Федеральному собранию Президент РФ В. В. Путин 25 апреля 2005 г. отметил, что «системообразующей задачей в сфере развития государства является работа налоговых и таможенных органов. Считаю, что приоритетом в их деятельности должна стать проверка исполнения налогового и таможенного законодательства, а не выполнение каких бы то ни было «планов» по сбору налогов и пошлин.

Очевидно, что фискальные органы в любой стране должны проводить контроль за правильностью уплаты налогов. Но справедливо будет признать и то, что в последние годы наша налоговая система находилась в стадии формирования"2.

Определенным препятствием в обеспечении нормального функционирования и взаимодействия органов исполнительной власти в сфере таможенного налогообложения является несовершенство.

1 Программное выступление В. В. Путина перед доверенными лицами 12 февраля 2004 г. «Время неопределенностей и тревожных ожиданий прошло» II Российская газета. 2004.13 фев.

2 Послание Президента РФ Федеральному собранию от 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. 26 апр. нормативно-правовой базы. Так, во взаимосвязанной структуре отношений, регулируемых налоговым законодательством, выделяются отношения по взиманию таможенных платежей. Они имеют двойственную природу — регулируются налоговым и таможенным законодательством.

С начала 90-х годов развитие налогового и таможенного законодательства происходило параллельно и практически независимо друг от друга. На базе Таможенного кодекса и Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» заинтересованные ведомства (Государственный таможенный комитет РФ и Госналогслужба РФ) издавали акты, зачастую по-разному регулирующие аналогичные ситуации. Решительным шагом в сближении налогового и таможенного обложения явилось принятие Налогового кодекса РФ, распространившего многие налоговые правила на уплату таможенных платежей. Вместе с тем, полной унификации правового регулирования не произошло.

Итак, формирование эффективной системы норм налогового и таможенного законодательства, унификация административных процедур в сфере таможенного налогообложения является неотъемлемой предпосылкой успешного развития страны, что подтверждает необходимость исследований в этой области и их актуальность.

Степень научной разработанности темы. Правовая литература, посвященная тем или иным аспектам властного воздействия государства на правоотношения, возникающие по поводу взимания налогов и сборов, является достаточно обширной.

Несмотря на столь многочисленные подходы к рассмотрению специфики и особенностей организационно-правового механизма управления в сфере налогообложения.

Предлагаемый подход к освещению наиболее актуальных проблем управления таможенным налогообложением основан на анализе нормативной базы, получившей развитие с 1991 г. и продолжающей формироваться в настоящее время.

Цель и задачи исследования

Цель настоящего диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе с комплексного анализа современного законодательства, регулирующего отношения в области таможенного налогообложения, и практики его применения выявить проблемы административно-правовых средств организации порядка взимания налогов и сборов таможенными органами и сформулировать предложения по их устранению.

Поставленная цель достигается посредством решения следующих задач:

1. проанализировать правовую природу и основные признаки таких таможенных платежей как таможенная пошлина и таможенные сборы;

2. исследовать закономерности развития системы норм законодательства в сфере таможенного налогообложения;

3. раскрыть проблемы разграничения предметов ведения таможенного и налогового законодательства при регулировании отношении по установлению, введению и взиманию таможенных платежей;

4. рассмотреть проблемы унификации понятийного аппарата, используемого таможенным законодательством в целях налогообложения;

5. раскрыть структуру и компетенцию органов исполнительной власти в сфере таможенного налогообложения;

6. выявить особенности административно-правовой процедуры взимания налогов и сборов в таможенной сфере;

7. рассмотреть административную ответственность за нарушение сроков уплаты таможенных платежей и определить место указанных деликтов в системе составов административных правонарушений.

Объектом исследования выступают правоотношения, возникающие по поводу взимания таможенными органами налогов и сборов.

Предметом исследования является организация механизма регулирования отношений, возникающих в сфере таможенного налогообложения, а также объективные потребности в становлении и законодательном упорядочении наиболее востребованных групп общественных отношений в указанной сфере.

Теоретической методологической основой исследования являются фундаментальные категории современной материалистической диалектики. В работе над диссертацией использовались специальные методы: исторический, статистический, логико-юридический, сравнительно-правовой и другие общепринятые в правовой науке методы.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция РФ, федеральное законодательство, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законодательство субъектов Федерации. В качестве информационной базы использовались материалы практики и статистические данные. Научная новизна результатов работы состоит в следующем:

• основываясь на положениях Конституции РФ, в области налогообложения, предложены критерии отнесения соответствующего платежа к категории «налогового»;

• согласно законодательству о налогах и сборах, конкретизированы имеющиеся характеристики, отражающие сущность налоговых платежей;

• предложено определение «таможенного налогообложения», на основе которого рассмотрены этапы формирования данного правового института;

• на основе комплексного анализа таможенного и налогового законодательства выявлены противоречия при регулировании отношений по установлению, введению и взиманию таможенных платежей и предложены пути их решения;

• в связи с неоднозначностью трактования или полным отсутствием понятий, используемых таможенным законодательством в целях налогообложения, разработаны определения таких категорий как: таможенные платежи, административный платеж и административный сбор;

• проанализированы система и функции государственных органов в сфере налогообложения при переходе к трехуровневой системе управления, выявлены соответствующие недостатки и противоречия, и внесены предложения по координации деятельности этих органов;

• дано определение «порядка взимания налогов и сборов» и предлагаются его стадии, в связи с полным отсутствием данной категории;

• выявлены особенности административно-правовой процедуры взимания налогов и сборов в таможенной сфере;

• исследованы проблемы технико-юридического характера, касающиеся формирования диспозиций статей Кодекса РФ об административных правонарушениях и предложены варианты их решения.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в следующем:

В работе изучаются современные правовые, институты, которые возникли относительно недавно и в правовой науке достаточно четко не изучены;

Диссертация содержит ряд принципиально новых подходов к изучению темы исследования, которые опираются на научно-практическую аргументацию и являются прогрессивным развитием имеющихся современных взглядовПроведен системный анализ отдельных аспектов взаимодействия таможенного законодательства с налоговым, которые ранее изучались в отрыве друг от другаРазработки носят научно-практический характер и могут быть применены при разработке нормативно-правовых актов, ведомственных нормативных актов для повышения эффективности государственного управления в сфере налогообложения;

Материалы исследования могут использоваться для преподавания административного, таможенного и налогового права в учреждениях юридического образованиядля организации научных исследованийдля повышения уровня профессиональных знаний работников таможенных и налоговых органов.

Положения, выносимые на защиту:

1. В ходе проводимой реформы налоговой системы и попыток законодателя свести к минимуму количество налогов и сборов, из их числа были исключены таможенная пошлина и таможенные сборы. Однако исследование природы данных платежей показало, что они соответствуют тем характеристикам, которые содержит налоговое законодательство относительно налогов и сборов, а также их цели и задачи совпадают с теми функциями, которые преследует налогообложение. В связи с чем, видится целесообразным внесение таможенных пошлин и таможенных сборов в систему налогов и сборов, установленную Налоговым кодексом РФ.

2. Налоговый кодекс РФ, несомненно, является единственным нормативно-правовым актом, устанавливающим и вводящим в действие налоги и сборы в Российской Федерации, а также на его основе происходит взимание данных платежей. Одновременно, Таможенный кодекс РФ регулирует отношения по установлению, введению и взиманию таможенных платежей. В связи с чем, необходимость разграничения предметов правового регулирования данных отраслей законодательства, в сфере таможенного налогообложения, очевидна.

3. Понятийный аппарат, используемый Таможенным кодексом РФ для налогообложения далек от совершенства. В этих целях диссертантом предложено исключить из Таможенного кодекса понятие «налог», его подразделение на «внутренний» и «внешний», а также категорию «таможенные платежи» и рассматривать ее как обобщающую, не требующую законодательного закрепления. Включить в понятийный аппарат законодательства о налогах и сборах понятие «таможенная пошлина» и трактовать в том значении, которое содержится в Законе РФ «О таможенном тарифе» с переименованием в «таможенный налог». Исследовать целесообразность отнесения таможенных сборов к «административным платежам» и «административным сборам».

4. .Проводимая административная реформа, направлена на создание эффективного, компактного и скоординированного государственного аппарата. Однако созданная система органов в сфере таможенного налогообложения не отвечает указанным требованиям. В связи с чем, необходимо отнести Федеральную таможенную службу и Федеральную налоговую службу в подведомственность одного министерства — Министерства финансов РФ.

5. Процесс взимания налогов и сборов рассмотрен в аспекте налогового законодательства и соотнесен с порядком, установленным Таможенным кодексом. Выявленные пробелы и противоречия, по мнению диссертанта, должны решаться следующим образом, а именно, организация таможенного налогообложения должна подчиняться правилам законодательства о налогах и сборах.

6. Ответственность за нарушение сроков уплаты таможенных платежей должна наступать согласно гл. 15 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и предложения, изложенные в диссертационном исследовании, прошли апробацию на научно-практических конференциях различного уровня: международной научной конференции творческой молодежи «Научно-техническое и экономическое сотрудничество стран АТР» 12−14 апреля 2005 г. в г. ХабаровскеВсероссийских научно-практических конференциях 2005 г. в г. Пензарегиональных научно-практических конференциях, а также в учебном процессе.

Структура диссертации. Диссертационное исследование своей структурой опосредует цели и задачи исследования. Оно состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии и приложений.

Заключение

.

В ходе исследования были сделаны следующие выводы: 1. Юридическая сущность таможенной пошлины и таможенных сборов, как федеральных налогов и сборов, ставится под сомнение в связи с их исключением из налоговой системы Российской Федерации. Анализ различных точек зрения современных и дореволюционных ученых в области финансового права на представленную проблематику, указывает на преждевременность и необдуманность этого поступка.

Заметим также, что единообразных критериев отнесения тех или иных платежей к категории налогов, наукой налогового права не выработано, что, несомненно, затрудняет определение их места в системе финансово-правовых платежей. В связи с чем, на основе сложившихся характеристик, предложены нижеследующие, по нашему мнению, отражающие сущность налоговых платежей:

1. отсутствие права выбора, т. е. одним из существенных различий налогов от других платежей видится в том, что уплата неналоговых платежей связана со свободой плательщика выбирать вариант своего поведения: он может отказаться от определенных притязаний или действий и тогда не будет обременен платежом. Для налогов же такая возможность не характерна;

2. односторонний характер установления;

3. взыскивается на условиях безвозвратности и безвозмездности;

4. публичный характер, т. е. целью взимания налогов является обеспечение деятельности государства, посредством поступления во все бюджеты денежных средств;

5. не имеют целевой направленности;

6. обеспечение государственно-властным принуждением.

Необходимость наличия такого признака как «обязательность», считаем не целесообразным, поскольку его нельзя считать квалифицирующим и необходимо рассматривать в качестве прикладного.

Руководствуясь представленными признаками, таможенная пошлина может быть отнесена к налогам с последующим переименованием в таможенный налог, так как таможенная пошлинаплатеж безвозмездный, а пошлина, в общем смысле слова, представляет собой плату за определенную услугу публично-правового характера. Достаточно весомым аргументом в пользу переименования может считаться то, что функции налогов и таможенных пошлин совпадают.

Сборы, для последующего отнесения их к системе налогов и сборов, в понимании Налогового кодекса, должны соответствовать лишь двум критерия — обязательность и индивидуальная возмездность и таможенные сборы в полной мере отвечают данным признакам. Для устранения каких-либо сомнений в их принадлежности к системе налогов и сборов, нами был сделан анализ норм Гражданского кодекса РФ, так как обязательственные правоотношения и, в частности, отношения по оказанию услуг, входят в предмет правового регулирования гражданского права, а именно услуги подразумеваются под таким признаком как индивидуальная возмездность. Нами сделан вывод о том, что есть некие сходства с публичным договором, но в случае заключения публичного договора потребитель может отказаться от услуг организации и получить такие же в другой подобной организации, что не свойственно услугам, оказываемым таможенными органами. Вторым отличием является то, что изначально субъект гражданско-правовых отношений имеет право выбора определенного поведения, а именно, становиться участником договорных отношений или нет, в свою очередь, обязанность воспользоваться услугами таможенных органов возникает помимо воли определенного субъекта, но при наступлении определенных условий. В-третьих, в таможенных отношениях одна сторонаплательщик подчиняется другой стороне — органу исполнительной власти, который наделен властными полномочиями и может применять меры государственного принуждения по отношению к неплательщику в случае не уплаты соответствующего платежа. Надо заметить, что п. З ст. 2 Гражданского кодекса говорить что «к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством».

Итак, обосновать характер действий таможенных органов как гражданско-правовой услуги можно лишь, изменив огромное количество норм как Гражданского, так и Таможенного кодекса РФ, поэтому, согласно указанным выше критериям, таможенные сборы необходимо считать «налоговыми».

Таким образом, основываясь на положениях Конституции Российской Федерации в области налогообложения, выработанных нами критериях отнесения платежей к категории «налоговых»:

1. основываются на отношениях власти и подчинения, т. е. публичных правоотношениях, и являются обязательными;

2. платежи должны отвечать определенным характеристикам;

3. система платежей определяется законом, т. е. Налоговым кодексом РФ.

Руководствуясь п. 5 ст. З Налогового кодекса РФ, что «ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие признаками налогов и сборов не предусмотренные Налоговым кодексом РФ либо установленные в ином порядке, чем это определено Налоговым кодексом», можно сделать вывод о том, что с исключением таможенных пошлин и таможенных сборов из системы налогов и сборов, ставиться под сомнение законность взимания данных платежей.

2. Формирование нормативной базы в области таможенного налогообложения необходимо рассматривать как совокупность таможенного и налогового законодательства, поскольку, таможенное налогообложение, по нашему мнению, представляет собой право таможенных органов по взиманию налогов и сборов, которые установлены налоговым законодательством Российской Федерации. Учитывая определенные специфические черты таможенных правоотношений, таможенным законодательством могут содержаться определенные особенности уплаты налогов и сборов, адаптированные для данной сферы.

В целом, процесс развития нормативно-правовой базы в области налогов и сборов в таможенной сфере нами условно подразделен на четыре этапа:

1. с 1991 г. по 1993 г. — начало формирования правовой базы в сфере таможенного налогообложения.

Законы, принятые в этот период, не содержали четкого механизма обложения тем или иным налогом. Роль подзаконных актов в регулировании указанных правоотношений была очень велика, так как именно инструкциями органов исполнительной власти, а именно Государственной налоговой службой РСФСР по согласованию с Министерством экономики и финансов РСФСР, определялись порядок исчисления и уплаты налогов и сборов. Таможенный кодекс СССР не содержал четкого перечня платежей, взимаемых таможенными органами, существовал лишь раздел IV из анализа которого можно предположить, что таможенные платежи того времени включали в себя: таможенную пошлину и таможенные сборы. Сборы в свою очередь делились: на сборы за выполнение возложенных на таможню обязанностей и сборы за предоставление услуг в области таможенного дела. Однако, по всей видимости, представленный перечень не является исчерпывающим. Налоговое законодательство определяло таможенную пошлину в качестве федерального налога, но Таможенный кодекс СССР не указывал на возможность регулирования отношений по ее взиманию Законом «Об основах налоговой системы РФ». В нем лишь указано, что обложение таможенной пошлиной происходит в соответствии с Законом «О таможенном тарифе». Закон «О налоге на добавленную стоимость» и Закон «Об акцизах» существовали независимо от таможенного законодательства того времени, да и ссылки на Закон «Об основах налоговой системы РФ», как основополагающий по отношению к ним, тоже отсутствовали. Итак, можно говорить о полном отсутствии корреспонденции не только между нормами таможенного и налогового законодательства, но и внутри каждой из представленных отраслей российского законодательства, что не могло не отразиться на самом механизме взимания налогов и сборов;

2. с 1993 г. по 1998 г. — реформирование системы норм таможенного законодательства и попытка приведения их в соответствие с правовой базой, регулирующей налоговые правоотношения. К моменту принятия Таможенного кодекса РФ 1993 г. была сформирована мощная правовая база в сфере налогообложения, Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. закрепила основные положения налогового законодательства. Несмотря на это, подзаконные нормативно-правовые акты все также играли огромную роль в регулировании представленных отношений. Достаточно отметить, что в системе налогообложения действовало порядка 800 инструкций, писем и указаний, зачастую дублирующих и противоречащих друг другу. Вся эта ситуация усугублялась отсутствием корреспонденции между такими основополагающими нормативными документами в данной области как Законом РФ «Об основах налоговой системы в РФ», Законом «О налоге на добавленную стоимость», Законом «Об акцизах» и Таможенным кодексом РФ. Фактически сложилось разное толкование юридического содержания и экономического понятия указанных платежей, с точки зрения таможенного и налогового законодательства, что приводило к неправильным действиям таможенных органов. Например, в разъяснениях таможенной службы отмечалось, что НДС может быть «внутренним» и «применяться к ввозным товарам на таможенную территорию», но Закон РФ «О налоге на добавленную стоимость» не делил НДС на внутренний и внешний. Отсутствовали, в данном нормативном документе, и указания на то, что НДС регулируется Таможенным кодексом. По-разному, таможенным и налоговым законодательством, определялась основа для исчисления НДС. Таким образом, принятие нового Таможенного кодекса РФ, несомненно, явилось шагом вперед в формировании законодательства, регулирующего отношения в сфере таможенного налогообложения, но превалирующая роль подзаконных нормативных документов в данной области и, по-прежнему, полное отсутствие корреспонденции норм между таможенным и налоговым законодательством существенно влияло на эффективность собираемости налогов и сборов таможенными органами;

3. с 1998 г. по 2003 г. — кодификация налогового законодательства. Действовавшее большое количество подзаконных актов в сфере налогообложения, противоречащих друг другу, введение налогов Указами Президента, что являлось нарушением конституционной процедуры установления налогов, указывало на необходимость принятия нормативного акта прямого действия. Кодификация выступила наиболее предпочтительной формой совершенствования законодательства, обеспечивая комплексное решение проблем налогообложения. Специфика кодификации российского налогового законодательства состояла в том, что она носила постепенный характер. Начальный этап связан с принятием части первой Налогового кодекса, в ней отражены основы налогообложения, в частности, закреплена система налогов и сборов. В числе федеральных налогов и сборов были таможенные пошлины и таможенные сборы;

4. с 2003 г. до настоящего времени — реструктуризация таможенного законодательства.

Принятие в 2003 г. нового Таможенного кодекса Российской Федерации явилось следствием жесткой необходимости реформирования этого базового таможенного закона. Потребность его принятия была продиктована рядом факторов: отставанием норм таможенного права от существенно обновившегося федерального законодательствапроблемами в практической деятельности субъектов внешней торговли и должностных лиц таможенных органовгромоздкостью таможенного законодательства и запутанностью огромного массива подзаконных актовнедостатками в технологии таможенного процесса. Все это было связано с тем, что Таможенный кодекс РФ 1993 г. был разработан до принятия Конституции РФ и многих других федеральных законов, например, Гражданского кодекса РФ, Налогового кодекса РФ и т. д. Данные обстоятельства не только усложнили работу таможенных органов, но и привели к фактическому противостоянию их с субъектами внешнеэкономической деятельности. Отставание в правовом регулировании таможенного механизма оказало негативное воздействие на внешнехозяйственные отношения. Отсутствие систематизированной нормативной основы препятствовало укреплению режима законности в таможенной сфере.

Незавершенность формирования нового таможенного законодательства, неурегулированность его отдельных институтов, наличие противоречий между нормами таможенного законодательства и нормами других отраслей существенно осложнило правоприменительную деятельность.

3. Налоговый кодекс РФ, несомненно, является единственным нормативно-правовым актом, устанавливающим и вводящим в действие налоги и сборы в Российской Федерации, а также на его основе происходит взимание данных платежей. Одновременно, Таможенный кодекс РФ регулирует отношения по установлению, введению и взиманию таможенных платежей. Понятием же «таможенные платежи» охватываются: таможенные пошлины, таможенные сборы, налог на добавленную стоимость и акциз. Налог на добавленную стоимость и акциз — федеральные налоги, таможенные пошлины и таможенные сборы — соответствуют требованиям налогов и сборов и должны содержаться в налоговом законодательстве. Данная ситуация привела к смешению тех правоотношений, которые должны регулироваться налоговым законодательством и могут быть предметом правового регулирования таможенного права. В целях ликвидации данной ситуации следует изменить ряд положений налогового законодательства, и определить первенство регулирования отношений по установлению и введению налогов и сборов в пользу Налогового кодекса РФ. Таможенное законодательство, в свою очередь, может предусматривать лишь какие-либо особенности по взиманию данных платежей.

4. Налоговый кодекс, в ст. 8, дает трактовку таким понятиям как «налог» и «сбор», однако, в понятийном аппарате Таможенного кодекса также содержится понятие «налог» с его подразделение на внутренний и внешний. В связи с чем, необходимо из ст. 11 Таможенного кодекса РФ исключить пункты 25 и 26, так как определение «налог» должно содержаться в законодательстве о налогах и сборах, а дублирование данного определения или трактовка для соответствующей отрасли права создает лишь сложности в правоприменительной деятельности.

Одновременно, таможенным законодательством, используются такие термины как «таможенные платежи» и «таможенная пошлина», но в ст. 11 Таможенного кодекса РФ, они почему-то отсутствуют. Нами предложено следующее определение таможенных платежей — это федеральные налоги и сборы, установленные Налоговым кодексом РФ, контроль за уплатой которых осуществляется таможенными органами в соответствии с Таможенным кодексом РФ. Заметим, что, по нашему мнению, данная категория не требует законодательного закрепления и должна рассматриваться исключительно как обобщающая, которая может изучаться исключительно в рамках науки таможенного и налогового права. Определение таможенной пошлины необходимо включить в понятийный аппарат законодательства о налогах и сборах, переименовав в «таможенный налог», и трактовать в том значении, которое содержится в Законе РФ «О таможенном тарифе».

Существует мнение, что таможенные сборы относятся к такой правовой категории как «административные платежи и сборы». Употребляя представленные понятия, юридической наукой не дается достаточно четких определений ни «административных платежей», ни «административных сборов». Необходимо отметить и тот факт, что их применяют исключительно для классификации неналоговых доходов государства.

В настоящий момент, формулировка «административные платежи» вообще отсутствует. По нашему мнению, под административными платежами следует понимать платежи (налоги, сборы, пошлины, штрафы и т. д.), уплачиваемые физическими и юридическими лицами, органам исполнительной власти, которые, в свою очередь, обладают соответствующими полномочиями по взиманию того или иного взноса. Необходимо заметить, что уплата представленных платежей не обязательно сопряжена с какими-либо действиями соответствующего органа в интересах плательщика. Также представленная интерпретация, охватывает понятием «административные платежи» как налоговые, так и неналоговые доходы государства.

В литературе под «административными сборами» понимаются вид пошлин, взимаемый с физических и юридических лиц за административные действия в их интересах.

Административные действия являются правовыми формами административной деятельности наравне с административными актами и административными договорами.

В современной науке административного права до сих пор отсутствует легальное понятие «административно-правовое действие». Отечественные ученые — административно&tradeна протяжении нескольких десятилетий занимались исследованием обширного массива административно-правовых актов, но совершенно не уделяли при этом внимания изучению постоянно совершаемых административными органами действий, которые ни по содержанию, ни по форме выражения не могут быть отнесены к категории административно-правовых актов, а являются самостоятельной правовой формой административной деятельности. На это обстоятельство в последнее время было обращено внимание некоторых ученых. Так, Ю. М. Козлов и J1. J1. Попов указывают на то, что нельзя все управленческие действия сводить только к изданию правовых актов, поскольку исполнительные органы помимо издания актов совершают много действий иного юридического характера.

С точки зрения П. И. Кононова и И. М. Машарова «административно-правовое действие — властный волевой акт поведения административного органа, совершаемый в отношении конкретных физических или юридических лиц, направленный на разрешение конкретной жизненной ситуации, возникшей в ходе осуществления указанными органами административной деятельности, и влекущий для названных лиц определенные правовые последствия».

Далее ими приведены основные признаки административно-правовых действий, в том числе отличающих их от административно-правовых актов.

Одновременно нигде не сказано, что именно наличие всех представленных критериев говорит об «административности» какого-либо действия.

Поэтому, рассматривая понятия сбора, данного в Налоговом кодексе РФ, т. е. «это обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий)», можно говорить о том, что указанные действия соответствуют представленным критериям и с полной уверенностью могут быть названы административными.

Итак, налоговые органы совершают административные действия, заключающиеся в предоставлении лицу определенных прав или выдаче разрешений.

В свою очередь, таможенные органы, взимая таможенные сборы, также совершают административные действия, связанные с таможенным оформлением, хранением и сопровождением товаров.

Таким образом, сборы в интерпретации Налогового кодекса РФ и сборы в понимании таможенного законодательства необходимо считать административными.

Учитывая все вышесказанное, хотелось бы отметить, что понятие «административный платеж» является основополагающими ко всем видам обязательных и добровольных платежей, взимаемых органами исполнительной власти, в свою очередь, «административный сбор» также соотносится со всеми видами сборов.

5. В настоящее время в функциональном отношении таможенные органы наиболее тесно связаны с финансовыми и налоговыми органами, хотя и присутствует точка зрения, что «на первый план выдвигается регулятивная, протекционистская функция таможенной политики», однако и не отрицается значимость данных органов как важного источника поступления доходов в государственный бюджет.

Также хотелось бы отметить, что, в большинстве зарубежных государств центральный орган таможенного управления входит в структуру министерства финансов. Подчинение таможенной службы министерству финансов объясняется тем, что первоначально в деятельности таможни преобладает фискальная функция, сводящаяся к сбору пошлин, которые направляются в государственный бюджет. В дореволюционной России Департамент таможенных сборов также подчинялся Министерству финансов. В советский период, в условиях государственной монополии внешней торговли, сбор таможенных пошлин представлял собой формальную процедуру. Основной задачей таможни была охрана таможенной границы и обеспечение внешнеторговой монополии. Фискальная роль, таможни заметно ослабела, что не могло не способствовать дистанционированию центрального органа таможенного управления от Министерства финансов.

Согласно п. 1 ст.34 Налогового кодекса РФ: «Таможенные органы пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации в соответствии с таможенным законодательством Российской Федерации, настоящим Кодексом, иными федеральными законами о налогах, а также иными федеральными законами».

Под таможенными органами понимается федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела, и подчиненные ей таможенные органы Российской Федерации (пп.11 п. 1 ст. 11 Таможенного кодека РФ). В соответствии с Указом Президента РФ № 314 федеральной службой в области таможенного дела является Федеральная таможенная служба.

Руководство Федеральной таможенной службой осуществляется Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, являющееся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере таможенного дела.

Таможенное дело представляет собой совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу (п. 2 ст.1 Таможенного кодекса РФ). Поскольку в законодательстве отсутствует четкое определение термина таможенно-тарифное регулирование", по этому вопросу существует две основные точки зрения.

Одна позиция состоит в том, что это регулирование связано со всеми налогами и сборами, которые взимаются таможенными органами — ведь для любого налога либо сбора должны быть определены ставки, а ставки — это те же тарифы.

Согласно другой точке зрения, под ним следует понимать нормы, связанные только со сбором таможенных пошлин. В любом случае «таможенно-тарифное регулирование» связано с налогами и сборами, уплата которых администрируется таможенными органами.

Министерство экономического развития и торговли РФ осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Такого рода взаимодействие происходит с Министерством Финансов РФ, которое осуществляет выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики и нормативно-правовое регулирование в финансовой сфере, включая таможенные платежи и определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

В свою очередь Министерству экономического развития и торговли РФ «предоставлено право самостоятельно осуществлять правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам: таможенно-тарифной политики и таможенного дела, за исключением определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств и порядка исчисления и сбора налоговых платежей.

Получается, что Министерство экономического развития и торговли имеет право, как и Минфин, нормативной деятельности в части определения порядка исчисления и сбора таможенных платежей. Таможенные платежи — федеральные налоги и сборы, в связи с чем, данное правомочие противоречит законодательству о налогах и сборах, так как установление и введение налогов и сборов в РФ находится в исключительной компетенции Налогового кодекса РФ и, соответственно, налоговых органов.

Итак, Минфин РФ, в области таможенного дела, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Руководствуясь определением таможенного дела, данного выше, компетенция этих министерств, в указанной сфере, совпадает, а так как у таможенных органов первична фискальная функция, то и подчиняться они должны Министерству финансов РФ.

Поэтому считаем, что существует необходимость, перевода таможенных органов в ведение Министерства финансов и передачи второму части полномочий Министерства экономического развития и торговли РФ.

6. Во-первых, под порядком взимания налогов и сборов, по нашему мнению, следует подразумевать процесс, контролируемый определенными органами, закрепленный законодательно, отражающий правила уплаты соответствующего платежа, который можно подразделить на следующие стадии:

1. определение лица, которое обязано согласно закону уплатить соответственно налог или сбор;

2. определение объекта обложения налогом или сбором;

3. установление срока, в течение которого, данный субъект обязан произвести выплаты.

Во-вторых, в настоящий момент, органами, обладающими правом, взимания налогов и сборов, являются таможенные и налоговые, а нормативные установления по поводу процесса уплаты, содержаться как в Налоговом, так и Таможенном кодексах.

Необходимо отметить, что существуют определенные разночтения по порядку взимания налогов и сборов, итак:

1. налоговое законодательство определяет лицом обязанным уплатить налог или сбор соответственно налогоплательщика или плательщика сборов, либо налогового агента. П. 5 ст.23 Налогового кодекса РФ также говорит о налогоплательщиках, уплачивающих налоги в связи с перемещением товаров через таможенную границу, однако, таможенным законодательством используется такая категория, как декларант. Необходимо отметить и то, что таможенное законодательство подразделяет лиц: на плательщиков и лиц, ответственных за уплату таможенных пошлин, налогов и сборов, данная градация используется для определения круга лиц, привлекаемых к ответственности при неуплате таможенных платежей;

2. при исследовании содержания категории объекта налогообложения, нельзя не согласиться с выводами, предложенными О. А. Бакаевой, а именно, «ст.322 Таможенного кодекса РФ объект обложения сужен и сведен лишь к товару, тогда как норма ст. 38 Налогового кодекса РФ относит к нему не только имущество, но и прибыль, доход, стоимость, операции. Вместе с тем ст. 322 Таможенного кодекса РФ говорит об обложении не только пошлинами, но и налогами, то есть НДС и акцизами. Согласно пп.4 п. 1 ст. 146 Налогового кодекса РФ объектом налогообложения налогом на добавленную стоимость является ввоз товара как операция. В соответствии с подп. Ю п. 1 ст. 182 Налогового кодекса РФ объект обложения акцизамитакже ввоз товаров. Учитывая, что НДС и акциз регулируются нормами налогового законодательства, Таможенный кодекс внес определенную неясность в понятие объекта»;

3. обязанность по уплате налога или сбора должна быть выполнена в срок, установленный законодательством о налогах и сборах. Сроки уплаты устанавливаются применительно к каждому налогу или сбору, поэтому можно назвать вполне оправданными те сроки уплаты таможенных пошлин, таможенных сборов и налогов, которые указаны в Таможенном кодексе РФ, однако выборочное установление сроков по отношению к налогам не понятно (например, при вывозе товара установлены сроки лишь для таможенной пошлины). Также необходимо заметить, что изменение срока уплаты таможенных платежей, возможно в форме отсрочки и рассрочки, в отличие от положений Налогового кодекса, где содержаться еще налоговый кредит и инвестиционный налоговый кредит. Необходимо отметить, что первые два основания для предоставления отсрочки и рассрочки аналогичны, содержащимся в налоговом законодательстве, ст. 64 НК РФ. Однако таможенное законодательство закрепляет проценты за предоставление отсрочки и рассрочки уплаты таможенных пошлин и налоги, чего нет в законодательстве о налогах и сборах.

4. и Таможенным кодексом и Налоговым установлены обстоятельства исключающие изменение срока уплаты налогов. И в первом и во втором случае перечни обстоятельств являются закрытыми. Согласно тому, что при конкуренции норм, рассматриваемых отраслей права, приоритет имеет Налоговый кодекс, то необходимо использовать тот перечень, который содержится в нем и дополнить его обстоятельствами, закрепленными таможенным законодательством. Итак, исходя из представленных проблем, основываясь на том, что именно Налоговый кодекс устанавливается систему налогов и сборов и обладает приоритетом перед таможенным законодательством, в сфере налогообложения, руководствуясь тем, что все таможенные платежи: таможенные пошлины, налоги и таможенные сборы, имеют налоговую природу, в связи с чем, должны содержаться в налоговом законодательстве, можно сказать, что таможенные органы, несомненно, обладают правом контроля за своевременной уплатой налогов и сборов, но порядок взимания должен быть определен исключительно Налоговым кодексом РФ и все неясности и противоречия должны трактоваться в пользу законодательства о налогах и сборах. Одновременно нет необходимости существования абсолютно аналогичных дублирующих норм в двух отраслях законодательства, в связи с чем, из таможенного законодательства должны быть исключены соответствующие нормы.

Определив порядок взимания налогов и сборов, а также нормативное его установление, можно сказать, что немаловажное значение для субъекта внешнеэкономической деятельности имеет время, в течение которого ему надлежит исполнить обязанность по уплате необходимых платежей. В случае же нарушения указанных в законе сроков уплаты, к нарушителю применяются меры государственно-принудительного воздействия, поэтому далее будут рассмотрены именно они.

7. Административная ответственность за нарушение сроков уплаты таможенных платежей правоприменяется согласно ст. 16.22 гл. 16 Кодекса об административных правонарушениях РФ. Необходимо отметить, что таможенные платежи, в соответствии с I таможенным законодательством, включают в себя: таможенные пошлины, акцизы, налог на добавленную стоимость и таможенные сборы. Однако КоАП, указывая на ответственность за нарушение сроков уплаты таможенных платежей в целом, в диспозиции указанной нормы упоминает лишь такие таможенные платежи как таможенная пошлина и налоги, подлежащие уплате в связи с перемещением товаров и (или) транспортных средств через таможенную границу.

Для устранения имеющихся неточностей, Федеральная таможенная служба РФ дала разъяснения по этому поводу, в которых указывается, что «представленная норма, не предусматривает административную ответственность за нарушение сроков уплаты таможенных сборов за таможенное оформление и устанавливает ответственность за нарушение сроков уплаты таможенных пошлин, налогов, подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу РФ. В соответствии с законодательством РФ к таким пошлинам и налогам отнесены: ввозная таможенная пошлина, вывозная таможенная пошлина, налог на добавленную стоимость, взимаемый при ввозе товаров на таможенную территорию РФ и акцизы».

Хотелось бы отметить, что таможенное законодательство предусматривает кроме таможенных сборов за таможенное оформление, также сборы за таможенное сопровождение и хранение (ст. 3571 Таможенного кодекса РФ), в связи с Чем, остается неясным возможность применения указанной нормы к остальным сборам, содержащимся в таможенном законодательстве. В целом, представленные разъяснения лишь запутывают дальнейшее правоприменение нежели дают четкие рекомендации.

Кроме того, в основу разграничения составов административных правонарушений положен объект посягательства. В данном случае, объектом выступает порядок уплаты таможенных платежей. Правовая природа всех таможенных платежей определена нами как «налоговая», а налоговый режим таких платежей как акцизы и налог на добавленную стоимость вообще не вызывает никаких сомнений. Ответственность за правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг наступает на основании гл. 15 КоАП РФ, поэтому, учитывая природу таможенных платежей, ответственность за нарушение сроков их уплаты должна наступать согласно гл. 15 КоАП РФ, либо в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

Определенным аргументом, в пользу необходимости ст. 16.22 в КоАП РФ, можно являться то, что классификация видов административных правонарушений включает кроме родового объекта посягательства и отраслевую направленность проступка, т. е. конкретную область государственного управления. В этой связи, хотелось бы отметить, что таможенными органами применяются нормы об административной ответственности, например, за нарушение валютного законодательства, в соответствии с главой 15 КоАП РФ, т. е. административная ответственность в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, т. е. если следовать логике законодателя, то соответствующие составы правонарушений должны были войти в гл. 16 Кодекса об административных правонарушениях РФ с дополнением о том, что «применяются таможенными органами в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу».

Весомым аргументом в пользу исключения ст. 16.22, может служить Постановление ФАС ДО от 06.07.2001 г. №Ф03-А51/01−2-1167, согласно резулятивной части которого: «Банк неправомерно привлечен таможенным органом к ответственности по ст. 285 Таможенного кодекса РФ, так как с введением в действие ч.1 Налогового кодекса РФ, ответственность банка за неисполнение решения, в том числе таможенного органа о взыскании налога, а также пени, установлена ст. 135 Налогового кодекса». Итак, хотя в настоящий момент ответственность исключена из Таможенного кодекса РФ, можно сделать вывод, что таможенные органы, по спорам, вытекающим из налоговых правоотношений, должны привлекать к административной ответственности согласно гл. 15 КоАП РФ, либо к налоговой ответственности, с соответствующим разграничением, сложившимся на практике.

Основываясь на том, что правовая природа таможенной пошлины и таможенных сборов соответствует требования, указанным законодательством о налогах и сборах. Необходимо исключить ст. 16.22 КоАП РФ из главы 16 и привлекать лиц уклоняющихся от уплаты или уплативших не полную сумму налога в соответствии со ст. 122 Налогового кодекса РФ.