Государственная инвестиционная политика: особенности и практика

Государственная инвестиционная политика: особенности и практика

Глава 1. Государственная инвестиционная политика, как объект исследования

1.1 Эволюция государственной инвестиционной политики

1.2 Понятие государственной инвестиционной политики в современном мире

Глава 2. Правовое регулирование государственной инвестиционной политики в российской Федерации

2.1 Система нормативных правовых актов, регулирующих инвестиционную деятельность

2.2 Органы государственной власти, осуществляющие регулирование государственной инвестиционной политики

Глава 3. Особенности государственной инвестиционной политики Санкт-Петербурга

3.1 Морской пассажирский терминал — как объект инвестиционной политики Санкт-Петербурга

3.2 Предложения по совершенствованию государственной инвестиционной политики Санкт-Петербурга

Заключение

Список использованной литературы

Приложение 1

Актуальность исследования. Особой составной частью социально-экономической политики является государственная инвестиционная политика, выражающая отношение государства к инвестиционной деятельности, определяющая цели, направления и формы государственного управления инвестиционной деятельностью в РФ.

Проводимые в нашей стране рыночные реформы видоизменили структуру инвестиционного процесса: она переросла в разветвленную структуру участников этого процесса. Изменение количественных и качественных параметров, с одной стороны, усложняет реализацию инвестиционной политики, с другой — позволяет государству передать часть своих инвестиционных обязательств и интересов иным участникам.

Инвестиционный процесс в рыночном хозяйстве — один из наиболее интересных и сложных объектов исследования. Он хуже всего поддается прогнозированию, особенно в кризисных фазах. Кризис выявляет сразу и слабости финансов предприятий, и банков, и нехватку инструментария развития, которые должны дополнять друг друга. Он ставит новые задачи на выживание фирм в условиях кризиса, повышения их конкурентоспособности. Но кризис и сокращает реальные инвестиции, оттягивая решение народнохозяйственных проблем.

Эффективность функционирования рыночного механизма регулирования инвестиционного процесса должно дополняться продуманностью, последовательностью и предсказуемостью правительственной политики по разумному ограничению инвестиционного рынка, созданию благоприятных условий получения инвестиционных кредитов и достижению высокой рентабельности инвестиционных проектов.

Значение государственной инвестиционной политики в современных условиях невозможно переоценить. Именно инвестиционная политика отвечает за мобилизацию финансовых ресурсов, необходимых для инвестиционной деятельности; преодоление спада инвестиционной активности; реализацию государственных целевых программ; обеспечение структурных преобразований и повышение эффективности капитальных вложений. Инвестиционная политика охватывает как государственные инвестиции, так и инвестиции частных инвесторов и юридических лиц. Именно государственное регулирование инвестиционных отношений предопределяет устойчивые тенденции и направления экономического роста, создает необходимые условия для социально-экономического развития.

Этими факторами определяется актуальность исследования по теме «Государственная инвестиционная политика: особенности и практика».

Цель исследования — определить особенности государственной инвестиционной политики и разработать предложения по ее совершенствованию.

Задачи исследования:

ь Рассмотреть эволюцию государственной инвестиционной политики

ь Рассмотреть понятие государственной инвестиционной политики в современном мире

ь Изучить систему нормативных правовых актов, регулирующих инвестиционную деятельность

ь Определить органы государственной власти, осуществляющие регулирование государственной инвестиционной политики

ь Рассмотреть «Морской пассажирский терминал» — как объект инвестиционной политики Санкт-Петербурга

ь Разработать предложения по совершенствованию государственной инвестиционной политики Санкт-Петербурга

Объект исследования — общественные отношения, возникающие в процессе инвестиционной деятельности.

Предмет исследования — нормативные правовые акты, напрямую или косвенно регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе инвестиционной деятельности.

Степень разработанности проблемы. Разработка проблемы управления инвестиционным процессом представляет собой относительно новое направление в исследованиях инвестиционной проблематики, гносеологическими истоками которого является теоретическая экономика, рассматривающая взаимосвязь ресурсных (инвестиция как элемент) и результативных параметров экономического развития: теории накопления, теории воспроизводства, теории экономического роста, теории экономической динамики, представленные работами Е. Домара, К. Маркса, Дж.М. Кейнса, А. Маршалла, В. Леонтьева, П. Солоу, Р. Харрода, Й. Шумпетера и др.

Исследованию инвестиционной проблематики посвящены работы многих отечественных ученых-экономистов: Аньшина В. М., Барда B.C., Бакитжанова, Бланка И. А., Волкова О. И., Глушко-вой Т.Г., Гмошинского ИА., Игоршина Н. В., Идрисова А. Б., Климовой Н. И., Колесника А. П., Косова В. В., Лившица В. Н., Липсица И. В., Машкина В., Нудельмана Р. И., Олейникова Е. А., Попова И. И., Розановой Ю. М., Ройзмана И., Хачатурова Т. С., Четыркина Е. М., Шахназарова А. Г., Шеремета А. Д., Шибалкина О. Ю. и др.

В работе использовались следующие методы исследования: системный анализ (научный метод познания, представляющий собой последовательность действий по установлению структурных связей между переменными или элементами исследуемой системы) и сравнительный анализ (анализ сопоставимых данных с целью сравнения характеристик сопоставимых объектов).

Глава 1. Государственная инвестиционная политика, как объект исследования

1.1 Эволюция государственной инвестиционной политики

В основе зарождения инвестиционных отношений лежит выход национального капитала далеко за пределы территорий его первоначального обитания, что само по себе носит объективный экономический характер. В силу своей сущности «…любой капитал, достигший, критической массы, стремится вырваться на новые, еще не освоенные земли, где есть возможность развернуться для достижения самого высокого оборота и общей эффективности».

На основе изучения материалов, изложенных в работах Лабина Д. К., Русских А. Ю., Дорониной Н. Г., Семилютиной Н. Г Фархутдинова И. З., Трапезникова В. А., Ермишина П. Г, Морозовой Т. Г., Дурдыева Ю. М., Тихонова В. Ф., в истории развития инвестиционных отношений можно выделить следующие этапы:

1. Возникновение инвестиционных отношений. Развития купечества и банковского капитала. Флоренция, XII в.

О появлении инвестиционных отношений можно говорить, начиная с развития купечества и банковского капитала во Флоренции в XII веке, что «…способствовало формированию новой модификации, удобной, говоря современным языком, организационно-правовой формы предпринимательства в сфере торговли — societas-compagnia, которая тогда была весьма рискованным бизнесом. Преимуществом этой формы была возможность инвестора управлять инвестиционным риском, выбирая ту или иную форму размещения капитала. Если, например, говорить о морской торговле, то она в корне отличалась от внутренней. Те формы управления инвестиционными рисками, которые устраивали флорентийских купцов и банкиров, не были удобны для их венецианских коллег».

В Венеции появляется другая форма объединения инвесторов — «colleganza, или collegantia (в Генуе ее аналог — commenda). Данная форма была выгодна именно для морской торговли, поскольку позволяла диверсифицировать риски, то есть соотносить их между степенью вероятности и размером возможной потери инвестированного капитала и размером возможного дохода в зависимости от сложности поездки, ценности груза. Роль, которую играли на определенном этапе эти виды предприятия в качестве формы инвестирования капитала, позволила инвестору не только осуществлять контроль, но и управлять рисками, связанными с размещением».

2. Развитие инвестиционной активности. Великие географические открытия, XVI—XVII вв.

Развитие торговли и появление бухгалтерского учета сделали реальным возникновение акционерных обществ, а вместе с ними появилась и возможность портфельного инвестирования, когда инвестор вкладывает средства, не принимая участия в собственном производственном процессе, а также в управлении предприятием.

3. Формирование стандартов, принципов, законодательства государственной инвестиционной политики. Колониальный период, XVIII—XIX вв.

Появление самого термина «инвестиции» относится к началу XVIII в., изначально, только как «финансовой категории, представляющей собой свободные денежные средства, используемые для получения дохода». В этот период шотландские инвесторы стали приобретать фермерские земли на американском западе с целью будущего обогащения, и заложили тем самым основу для становления и развития примитивного и достаточно рискованного на то время рынка Америки. «Первыми инвестиционными компаниями были фонды закрытого типа. В 1822 г. король Бельгии Вильям I создал первый, как сейчас принято называть, инвестиционный траст, который был зарегистрирован в Брюсселе и позволил осуществлять инвестиции посредством предоставления займов иностранным государствам. Одним из старейших фондов закрытого типа, из существующих на сегодня, является Иностранный и колониальный инвестиционный траст, образованный в Лондоне в 1868 году. В 80-х годах XIX в. инвестиционные трасты появились в Шотландии и Англии, впоследствии они преобразовывались в компании, акции которых уже свободно продавались, что способствовало увеличению числа инвесторов, участвующих в инвестировании, в частности, и дальнейшему развитию инвестиционных отношений, в целом».

Крупные торговые компании метрополий своим финансовым влиянием укрепляли колониальное господство, добиваясь через законодательные органы государства получения наиболее выгодных льгот для инвестиций. Колониальная система обеспечивала необходимые гарантии инвестициям внутри Британской империи, поэтому не было нужды в развитии независимой системы правовой защиты иностранного капитала. В колониальный период развития международного регулирования инвестиционных отношений инвестиционные споры, в том числе между различными колониальными системами, разрешались с позиции силы. Но постепенно ситуация складывалась так, что сама жизнь потребовала цивилизованных подходов к инвестиционной политике. Бурно развивающиеся в метрополиях технические революции требовали огромных сырьевых ресурсов. Возникла необходимость в разработке новых природных месторождений. Между тем собственных финансов метрополиям уже не хватало. Единственным выходом было привлечение иностранных инвестиций в свои колонии.

В XIX веке ведущие западноевропейские державы и США разработали согласованные международные минимальные стандарты отношения к иностранным подданным и их собственности. Например, собственность иностранцев не могла быть изъята иначе как в силу закона и при условии незамедлительной, полной и действенной компенсации. Далее договорные отношения между принимающими государствами и частными иностранными компаниями должны были полностью соблюдаться, причем сохранение договоренности требовалось даже в тех случаях, когда ее условия оказывались невыгодными для принимающего государства. Эти принципы стали «результатом упорядочения обстановки в европейской дипломатии после Венского конгресса 1815 г. и были развиты и поддержаны активной внешней политикой великих держав, в особенности Великобританией. Они, таким образом, основывались на консенсусе ведущих капиталистических и империалистических держав XIX века».

Первоначально инвестиционная политика осуществлялась путем заключения двусторонних договоров с другими государствами или концессионных договоров с частными иностранными компаниями о развитии горнодобывающей отрасли, а также железнодорожного транспорта. Такая форма активного привлечения иностранных инвестиций не могла не заинтересовать и государства, не состоящие в колониальной зависимости, но обладающие крупными запасами природных ресурсов. Так, «в XIX веке Китай заключил серию двусторонних договоров с различными империалистическими государствами, такими как Великобритания (1842 г.), США (1844 г.), Франция (1844 г.), Россия (1858 г.), Германия (1861 г.), Австро-Венгрия (1869 г.) и Япония (1871 г.)». Эти международные соглашения регулировали правовой режим иностранных предпринимателей в ходе концессионной деятельности в угледобывающей отрасли и в железнодорожном строительстве. «Некоторые договоры предусматривали передачу в аренду другим странам китайских территорий: Маньчжурия была арендована Японией, а Гонконг Великобританией. Революция 1949 г. в Китае аннулировала подобные договоры, а иностранные державы лишились своей собственности в этой стране».

4. Период рационализации экономического поведения государств. Постколониальный период, 50- 70-е гг. XX в.

После второй мировой войны особенно усилились тенденции к интеграции государств. В связи с образованием социалистических государств, появляются два основных блока государств, в рамках которых развивалось сотрудничество как в экономической и политической, так и в социальной сфере. Создаются различные международные организации «…как постоянно действующие объединения межправительственного и неправительственного характера в целях содействия решению международных проблем, предусмотренных соответствующим учредительным документом, и развития всестороннего сотрудничества государств. В частности в июле 1944 г. в результате встречи представителей США, Великобритании и их союзников в Бреттон-Вудсе (Нью-Хэмпшир, США) был разработан и заключен Договор о Международном валютном фонде (МВФ). В июне 1946 г. создан Международный Банк реконструкции и развития (МБРР). В соответствии с Римским договором 1957 г. основано Европейское экономическое сообщество (ЕЭС)».

Данный период характеризуется невиданным ростом иностранных инвестиций в форме вывоза капитала из развитых (капиталистических) стран и увеличении экономического и политического влияния транснациональных корпораций, представляющих собой объединение юридических лиц различной национальной принадлежности. «Процесс этот начался еще в начале ХХ в. В 1907 г. произошло объединение английской нефтяной компании „Шелл“ с голландской компанией „Ройял Датч“ („Ройял ДатчШелл“), но истинное свое развитие он получил только во второй половине прошлого века при самом непосредственном участии американских компаний (таких как „Дженерал Моторз“, „Форд Моторз“ и др.)».

В противовес процессу создания международных финансовых и экономических институтов странами капитализма, в рамках блока социалистических государств полным ходом развиваются интеграционные процессы — заключается Варшавский договор и создается Совет экономической взаимопомощи (СЭВ).

Несмотря на сохраняющиеся правовые и идеологические разногласия о роли и месте иностранных инвестиций, подход развивающихся государств к этому вопросу начал принимать прагматический характер. Они стали активнее заключать двусторонние соглашения о поощрении и взаимной защите зарубежных капиталовложений, а также принимать специальные законы об иностранных инвестициях.

5. Современный период. С 70-х гг. XX века до настоящего времени В конце 80-х — начале 90-х гг. «с возникновением новых государств в Восточной Европе и на территории бывшего СССР мир перестал быть биполярным. Традиционные страны — экспортеры капитала сами стали нуждаться в притоке иностранных инвестиций».

Прослеживая эволюцию развития международных инвестиционных отношений, можно увидеть, что основной вопрос, который стоит перед инвестором, — это «…обеспечение надлежащей защиты собственности и получение определенных гарантий от принимающего государства в том, что оно может четко установить условия функционирования капитала иностранного инвестора и пределы государственного воздействия страны-реципиента на его имущество». Указанные вопросы связаны с правом частной собственности, которое признается национальным правом не всех государств. При отсутствии компромиссной позиции в вопросе международно-правового регулирования иностранных инвестиций в 90-х гг. XX в. государства восполняли этот правовой пробел путем заключения двусторонних и региональных соглашений.

Что касается теоретических аспектов эволюции государственной инвестиционной политики, то здесь существуют прямо противоположные подходы. Во всех развитых странах мира, при всех экономических системах государство в той или иной степени регулирует экономику, при этом роль государства в регулировании процессов социально-экономического развития возрастает по мере углубления международного разделения труда.

Однако в теории развития рыночных отношений существуют прямо противоположные подходы. Еще в XVIII столетии Адам Смит, а в XX в. М. Фридман считали недопустимым вмешательство государства в становление рынка, утверждая, что рыночная система способна автоматически к саморегулированию, равновесию спроса и предложения. Другие же, например Дж. М. Кейнс, Р. Харрод, Е. Домар, Дж. Робинсон, Н. Калдор, Л. Пазинетти, Дж. Мид считали необходимой систему государственного регулирования рыночной экономики, основными элементами которого «…являются потребление, сбережение, инвестиции, то есть модель совокупного спроса».

Изучение исторического опыта государственного участия в инвестиционном процессе, позволило выделить четыре основные модели такового. На ранних стадиях индустриального общества государственное регулирование сводилось преимущественно к «нормативному» бюджетированию. (Приложение 1).

С 50-х годов ХХ века стала применяться модель политики долгосрочного планирования национальной инвестиционной деятельности, позволяющая мобилизировать инвестиционные ресурсы на внедрение существующих технологий в условиях острой конкуренции массового производства. В 70-х годах, по мере нарастания издержек государственного регулирования, произошел переход к модели «дерегулирования», основывающейся на неолиберальных методах управления. С середины 90-х годов, в условиях обострения функциональных противоречий инвестиционного рынка, связанных со становлением постиндустриальной экономики и необходимостью инвестировать в человеческий капитал и информацию, происходит формирование инновационной модели стратегического государственного управления инвестиционным процессом, главной целью которого является создание и поддержание конкурентных преимуществ, и формирование эффективных инвестиционных механизмов их достижения.

Таким образом, на основе изученного материала можно сделать следующие выводы:

В истории развития инвестиционной деятельности можно выделить пять этапов:

1. Возникновение инвестиционных отношений. Развития купечества и банковского капитала. Флоренция, XII в.

2. Развитие инвестиционной активности. Великие географические открытия, XVI—XVII вв.

3. Формирование стандартов, принципов, законодательства государственной инвестиционной политики. Колониальный период, XVIII—XIX вв.

4. Период рационализации экономического поведения государств. Постколониальный период, 50- 70-е гг. XX в.

5. Современный период. С 70-х гг. XX века до настоящего времени Основными институтами инвестиционной деятельности поочередно становились societas-compagnia (организационно-правовая форма предпринимательства в сфере торговли), акционерные общества, фонды закрытого типа (инвестиционные трасты), международные организации и объединения (Международный валютный фонд, Международный Банк реконструкции и развития, Европейское экономическое сообщество) и транснациональные корпорации.

На протяжении всех этапов развития инвестиционной деятельности происходило усиление роли государства в инвестиционных отношениях. Модели государственного участия в инвестиционном процессе трансформировались вслед за изменением господствующих способов производства и сменой социально-экономических отношений: нормативное бюджетирование, — политика долгосрочного планирования национальной инвестиционной деятельности, — модели «дерегулирования», основывающейся на неолиберальных методах управления, — формирование инновационной модели стратегического государственного управления инвестиционным процессом.

1.2 Понятие государственной инвестиционной политики в современном мире

Для детального изучения понятия «государственная инвестиционная политика» в первую очередь необходимо остановиться на понятии «инвестиции».

Понятие «инвестиции» «(от лат. invest — „вкладывать“) представляет собой совокупность материальных, трудовых затрат, а также денежных ресурсов, направленных на расширенное воспроизводство основных фондов всех отраслей народного хозяйства».

В соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее Закон), инвестиции — это «…денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта».

Указанное выше определение инвестиций требует некоторого пояснения. Так, здесь через запятую перечисляются, например, деньги, имущество, интеллектуальные ценности и т. д. Однако деньги, имущество, интеллектуальные ценности становятся инвестициями тогда, когда вкладываются в объекты предпринимательской и других видов деятельности. Владельцы ценных бумаг уже внесли либо деньги, либо интеллектуальные ценности, либо другое имущество и уже являются инвесторами. Ценные бумаги представляют собой уже осуществленные инвестиции. В то же время, Закон подробно раскрывает с законодательной стороны не только суть этого понятия, но и условия, при которых инвестиции должны осуществляться.

Как известно, слово политика в переводе с греческого означает «искусство управления государством». Ряд специалистов (Кушлина В.И., Максимова В.Ф.) определяют инвестиционную политику государства в контексте слова «политика»:

«…в самом широком смысле инвестиционная политика может рассматриваться как часть государственной экономической политики, направленная на обеспечение эффективности инновационной деятельности».

«Инвестиционная политика государства? часть экономической политики государства, определяющая объем, структуру, направление капитальных вложений».

В рамках данного исследования такие общие определения не отражают ни специфику процесса становления в России рыночных отношений, ни роли инвестиций в выводе экономики страны на траекторию устойчивого социально-экономического развития.

В том же ключе, но более широко трактуется исследуемое понятие в работе А. Ю. Казанской:

«Инвестиционная политика связана с созданием условий для привлечения отечественных и иностранных инвестиций, прежде всего в реальный сектор экономики. Инвестиционная политика как часть финансовой политики реализуется на разных уровнях государственного управления и управления финансами хозяйствующих субъектов. Главная задача этой политики заключается в создании таких условий, чтобы инвесторам было выгодно вкладывать финансовые средства в экономику России, чтобы огромные капиталы не „убегали“ из России, а, наоборот, происходил приток иностранного капитала».

Согласно определению, данным Морозовым, А. Е. категория «политика» рассматривается как тождественная понятию «деятельность».

Государственная инвестиционная политика — это «…деятельность уполномоченных органов публичной власти, направленная на социально-экономическое развитие государства и достижение общеполезного эффекта в инвестиционной сфере, включающая в себя прямое участие государства в общественно-значимой инвестиционной деятельности, а также стимулирование такой инвестиционной деятельности, осуществляемой частными лицами, как правило, в форме капитальных вложений».

По мнению Морозова А. Е. «…инвестиционная политика — это форма поведения властных структур, подчиненная достижению установленной на прочной научной базе цели и рассчитанная на определенный период времени». Достоинством данного определения является отражение в нем целеполагания. Однако и оно является неточным, поскольку рассматривает инвестиционную политику исключительно с позиции управления, в то время как важная задача государства состоит в создании благоприятных условий, обусловливающих устойчивую потребность в инвестициях у хозяйствующих субъектов.

Как показало исследование, наиболее распространенным является определение государственной инвестиционной политики как «системы» или «комплекса мер (подходов)»:

«…сущность инвестиционной политики государства состоит в формировании и использовании системы мер регулирования экономики, направленной на формирование благоприятного инвестиционного климата и повышение эффективности использования инвестиционных ресурсов». .

«Инвестиционная политика государства — система мер государственного регулирования экономики, направленная на формирование благоприятного инвестиционного климата и повышение эффективности использования бюджетных инвестиционных ресурсов».

«Для решения проблемы привлечения инвестиций в экономику страны необходима серьезная государственная инвестиционная политика, представляющая собой комплекс народнохозяйственных подходов и решений, определяющих объем, структуру и направления использования инвестиций в сферах и отраслях экономики. Главной задачей государственной инвестиционной политики является формирование благоприятной среды, способствующей привлечению и повышению эффективности использования инвестиционных ресурсов в развитии экономики и социальной среды. Инвестиционная политика должна быть ориентирована на:

ь определение целесообразных для каждого периода времени объемов инвестиций и их структуры: отраслевой, воспроизводственной, технологической, территориальной и по формам собственности;

ь выбор приоритетов;

ь повышение эффективности инвестиций".

«Сущность инвестиционной политики государства заключается в проведении комплекса мер, стимулирующих инвестиционную активность и формирующих благоприятный инвестиционный климат».

Государственная инвестиционная политика обеспечивает комплексное развитие страны и учет интересов всех групп инвестиционного процесса и потребностей хозяйствующей системы.

Инвестиционная политика государства включает формирование и реализацию системы мер государственного регулирования экономики, направленной на создание условий для активизации инвестиционной деятельности. За последние годы в Российской Федерации формируется сбалансированная концепция инвестиционной политики государства, в которой государство в качестве приоритетных направлений развития инвестиционного процесса ориентируется на потребности и интересы общества в целом.

Роль государственных органов власти, в такой ситуации сводится к правовому обеспечению инвестиционного процесса, определяющему рамки реализации инвестиционной стратегии. Предприятия, органы власти и субъекты РФ формируют и воплощают в жизнь свою собственную инвестиционную стратегию и тактику, в пределах общей инвестиционной стратегии государства.

Следует отметить, что государственное регулирование инвестиций и инвестиционная политика — не однозначные термины, так как инвестиционная политика может иметь направленность невмешательства, тогда как понятие «государственное регулирование инвестиционной деятельности» говорит само за себя.

Таким образом, целям данного исследования наиболее соответствует определение, данное Водопьяновой Н. А.: «Сущность государственной инвестиционной политики заключается в системном единстве стратегической идеи организации инвестиционного процесса, координирующей потребности и инвестиционные ресурсы в соответствии с приоритетами развития национальной социально-экономической системы, и комплекса тактических мероприятий по регулированию экономических отношений в инвестиционных процессах всех уровней, воздействующем на количество, качество инвестиций и на производительную мощность воспроизводственного комплекса страны».

Инвестиционная политика зависит от внутренней и внешней конъюнктуры — состояния экономики, уровня инвестиционной активности, тенденций роста и спада. Поэтому специалисты различают «…краткосрочную и долгосрочную инвестиционные политики, которые отличаются друг от друга временными факторами действия, продолжительностью периода, на который рассчитаны проводимые мероприятия». Долгосрочная политика намечает линию экономического поведения на много лет вперед, краткосрочная же — на год или несколько месяцев.

Таким образом, на основе изученного материала можно сделать следующие выводы:

В настоящее время существует многообразие подходов к определению понятия «инвестиционная политика государства». Ряд специалистов определяют инвестиционную политику государства в контексте слова «политика». Так же категория «политика» рассматривается как тождественная понятию «деятельность». Но наиболее распространенным является определение государственной инвестиционной политики как «системы» или «комплекса мер (подходов)».

Целям данного исследования наиболее соответствует определение, данное Водопьяновой Н. А.: «Сущность государственной инвестиционной политики заключается в системном единстве стратегической идеи организации инвестиционного процесса, координирующей потребности и инвестиционные ресурсы в соответствии с приоритетами развития национальной социально-экономической системы, и комплекса тактических мероприятий по регулированию экономических отношений в инвестиционных процессах всех уровней, воздействующем на количество, качество инвестиций и на производительную мощность воспроизводственного комплекса страны»

В настоящее время существует многообразие подходов к определению понятия «инвестиционная политика государства». Ряд специалистов определяют инвестиционную политику государства в контексте слова «политика». Так же категория «политика» рассматривается как тождественная понятию «деятельность». Но наиболее распространенным является определение государственной инвестиционной политики как «системы» или «комплекса мер (подходов)».

Целям данного исследования наиболее соответствует определение, данное Водопьяновой Н. А.: «Сущность государственной инвестиционной политики заключается в системном единстве стратегической идеи организации инвестиционного процесса, координирующей потребности и инвестиционные ресурсы в соответствии с приоритетами развития национальной социально-экономической системы, и комплекса тактических мероприятий по регулированию экономических отношений в инвестиционных процессах всех уровней, воздействующем на количество, качество инвестиций и на производительную мощность воспроизводственного комплекса страны»

Глава 2. Правовое регулирование государственной инвестиционной политики в российской Федерации

2.1 Система нормативных правовых актов, регулирующих инвестиционную деятельность

Активное развитие инвестиционного законодательства в Российской Федерации начинается с 1991 г. Ряд специалистов (Великомыслов Ю. Я, Доронина Н. Г., Семилютина Н. Г., Греф Г. О.) выделяют в развитии законодательства об инвестициях три этапа.

1. Начальный этап развития законодательства, охватывает период с 1991 по 1996 годы. «Для начального периода характерно то, что законодатель еще не сформировал представление ни о самом предмете регулирования, ни о целях регулирования инвестирования, ни о методах регулирования, способных обеспечить цели регулирования. На данном этапе инвестор понимается в первую очередь как иностранный инвестор, в привлечении которого видится основная и главная цель регулирования». Приватизация проводимая на данном этапе осуществлялась в условиях практического отсутствия инфраструктуры финансового рынка, развитого законодательства, обеспечивающего защиты прав миноритарных инвесторов.

2. Второй этап охватывает период примерно с начала 1996 года по 1999 — 2000 годы. На данном этапе происходило «формирование инфраструктуры рынка портфельных инвестиций, складывалась система органов государственного регулирования рынка финансовых услуг, развивались институты этого рынка. Сложившаяся, в том числе и вследствие недостатков законодательства ориентированность на спекулятивных инвесторов привела в конечном итоге к финансовому кризису августа 1998 года».

3. Третий (современный) этап. Законодательство современного периода отличается следующими чертами: во-первых, оно направлено на дальнейшее развитие института защиты прав инвесторов. Вторым направлением развития законодательства стало движение в сторону диверсификации форм и способов осуществления инвестирования. Третьей тенденцией в развитии законодательства, характеризующей современный этап, следует признать дальнейшее расхождение в принципах и формах регулирования прямых и портфельных инвестиций".

Развитие экономической и, в том числе, инвестиционно-финансовой деятельности в России обусловливает появление большого числа правовых норм, эту деятельность регулирующих.

Регулирование и установление правовых основ федеральной политики экономического развития Российской Федерации, в том числе в области инвестиционной политики, происходит в соответствии со ст. 71 Конституции РФ относится к ведению Российской Федерации: «…е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;.»

Общеправовой основой системы российского законодательства, регулирующей инвестиционную деятельность как имущественные отношения равноправных сторон (физических и юридических лиц) и как одну из разновидностей предпринимательской деятельности в целом, является гражданское законодательство; ее центральное звено — Гражданский Кодекс РФ, который определяя основные начала и принципы российского гражданского законодательства, установил следующее (ст. 1 ГК РФ):

«…гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты;»

Статья 2 ГК РФ устанавливает, что «гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования.

При этом «правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом».

Это означает, что наряду с нормами ГК РФ деятельность инвесторов на территории Российской Федерации регламентируют также нормы административного законодательства, устанавливающие порядок и процедуру государственной регистрации коммерческих организаций с иностранными инвестициями и иных организационно-правовых форм инвестиционной деятельности, а также общие принципы и порядок фискально-надзорных и иных взаимоотношений отечественных и иностранных инвесторов с государством и уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов РФ и муниципальными органами.

К законодательным актам такого рода можно отнести, например, федеральные законы «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. N 948−1(ред. от 26.07.2006), «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ (ред. 25.12.08), «О рекламе» от 13.03.2006 N 38-ФЗ (ред. от 27.10.2008) и ряд других законодательных актов, а также постановления Правительства РФ, регламентирующие, например, порядок лицензирования отдельных видов хозяйственной деятельности (Постановление Правительства РФ 16.02.2008 N 80. «Об утверждении положения о лицензировании аудиторской деятельности»), порядок и процедуру государственной регистрации коммерческих организаций (Постановление Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 438 (ред. 08.12.2008 № 930) и другие нормативные правовые акты.

Одной из разновидностей административно-правового регулирования отношений государства с иностранными инвесторами как субъектами предпринимательской внешнеэкономической деятельности является также система регулирования правового режима пересечения таможенной границы Российской Федерации. Установленные в рамках этого режима порядок и правила определяются Таможенным кодексом РФ от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ (с изменениями и дополнениями на 09. 12. 2009), Законом РФ от 21 мая 1993 г. N 5003−1 «О таможенном тарифе» (ред. 03.12.2007), указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ и рядом подзаконных ведомственных нормативных актов в данной сфере.

Финансовые отношения государства с иностранными инвесторами, носящие надзорный и фискальный характер применительно к различным видам и формам деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации, регулируются российским налоговым законодательством, если иной порядок налогообложения не предусмотрен международно-правовыми договорами Российской Федерации с иностранными государствами по вопросам налогообложения. К законодательным актам в данной сфере относится и Налоговый Кодекс Российской Федерации.

Равные права всех инвесторов (в том числе и иностранных) на осуществление инвестиционной деятельности в Российской Федерации были провозглашены Статьей 5 Закона об инвестиционной деятельности. Вместе с тем субъекты инвестиционной деятельности обязаны:

«осуществлять инвестиционную деятельность в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также с утвержденными в установленном порядке стандартами (нормами и правилами);

исполнять требования, предъявляемые государственными органами и их должностными лицами, не противоречащие нормам законодательства Российской Федерации;".

Ст. 9 Закона об инвестиционной деятельности определяет источники финансирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации. В ней, в частности, установлено, что на территории Российской Федерации «финансирование капитальных вложений осуществляется инвесторами за счет собственных и (или) привлеченных средств».

Этим законом также были установлены возможные формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации:

«1) создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем:

совершенствования системы налогов, механизма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений; …защиты интересов инвесторов;…принятия антимонопольных мер; расширения возможностей использования залогов при осуществлении кредитования; …развития финансового лизинга в Российской Федерации;…создания возможностей формирования субъектами инвестиционной деятельности собственных инвестиционных фондов;…

2) прямое участие государства в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем:

разработки, утверждения и финансирования инвестиционных проектов, осуществляемых Российской Федерацией совместно с иностранными государствами, а также инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета;…проведения экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законодательством Российской Федерации;…

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации для регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, могут использовать следующие формы и методы:

разработка, утверждение и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов и инвестиционных проектов на объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;…предоставление на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;…размещение средств бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования инвестиционных проектов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; …выпуск облигационных займов субъектов Российской Федерации, гарантированных целевых займов;…"

В соответствии со ст. 14 Закона об инвестиционной деятельности: «Инвестиционные проекты, финансирование которых планируется осуществлять полностью или частично за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, подлежат проверке на предмет эффективности использования направляемых на капитальные вложения средств соответствующих бюджетов в случаях и в порядке, которые установлены соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами».

Государство, в соответствии со Ст. 15 Закона об инвестиционной деятельности:

«гарантирует всем субъектам инвестиционной деятельности независимо от форм собственности: обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности; гласность в обсуждении инвестиционных проектов; право обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц; защиту капитальных вложений».

Статья 16. Закона об инвестиционной деятельности определяет условия, при которых капитальные вложения могут быть национализированы и реквизированы, статья 17 — ответственность субъектов инвестиционной деятельности, статья 18 — порядок прекращения или приостановления инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений.

Статья 19. определяет Формы и методы регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, органами местного самоуправления, а статья 20 — муниципальные гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности.

Не менее важным после принятия ГК РФ событием в регулировании инвестиций следует считать Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (ред. 30.12.2008). Он относится к важной в правовом регулировании инвестиций группе законов, регулирующих деятельность хозяйственных товариществ и обществ, в форме которых инвестор организует свою предпринимательскую деятельность и «определяет порядок создания, реорганизации, ликвидации, правовое положение акционерных обществ, права и обязанности их акционеров, а также обеспечивает защиту прав и интересов акционеров».

Федеральные законы устанавливают общие принципы инвестиционной деятельности. Но вместе с тем они предоставляют и субъектам Российской Федерации широкие полномочия в сфере законодательного обеспечения инвестиционной деятельности.

Например, Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» устанавливает осуществление правового регулирования иностранных инвестиций на основе федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также международных договоров Российской Федерации. Закон также предоставляет право субъектам Российской Федерации принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие иностранные инвестиции, по вопросам, относящимся к их ведению, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Закон Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации относит «осуществление государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации», тем самым также предоставляя субъектам широкий объем полномочий в сфере дальнейшего регулирования и совершенствования нормативной правовой базы.

На начало 2007 года в «81 субъекте РФ выпущено около 908 законов регионального уровня, посвященных темам инвестиций и инвестиционной деятельности. Большая часть этих законов формальна: они лишь изменяют иные, ранее принятые законы. Так, по числу законов, посвященных инвестиционной деятельности, на первом месте с большим отрывом идет Томская область, более 10 законов издано в Новгородской, Ярославской и Вологодской областях».

Анализ, проведенный Трофимовым А. М., показывает, что реально в регионах есть «лишь от 1 до 4 законов одного из следующих видов:

ь законы, утверждающие (чаще лишь декларирующие) те или иные региональные инвестиционные программы в рамках бюджета (впрочем, иногда эти программы ведутся и с привлечением иных, т. е. частных, средств);

ь законы о займе (выпуске облигаций) для инвестиционных целей;

ь законы о привлечении (гарантиях, защите) иностранных инвестиций;

ь наконец, наиболее популярны (после 1998г) законы, посвященные общему вопросу привлечения (гарантий, защиты) инвестиций в экономику, осуществляемых в форме капитальных вложений".

При этом все субъекты РФ следуют моделям политики, заложенным федеральным законодательством.

Объемы регионального законотворчества достаточно велики, чтобы можно было здесь их кратко описать с достаточной степенью подробности. Поэтому определим лишь общие контуры оценки законотворчества регионов. Прежде всего, следует оценить как позитив то, что за истекшие годы все регионы уделили внимание инвестиционной деятельности, подняв принимаемые нормативные акты на уровень региональных законов.

На общем фоне заметно выделяется региональный (областной) закон Чукотского автономного округа. Безусловное достоинство этого закона в том, что прямо в его тексте ясно определены «критерии и порядок прохождения конкурса и определения победителей, а затем указана однозначная формула распределения субсидий среди победителей. Этими нормами практически ликвидированы коррупционные риски».

Очевидна и слабость закона: столь полезные нормы относятся не к любым инвестиционным проектам, а лишь к проводимым муниципальными властями.

Согласно материалам Аналитического вестника Совета Федерации «Проблемы инвестиционной политики в регионах Российской Федерации» к недостаткам инвестиционного законодательства субъектов РФ можно отнести:

ь «…вслед за федеральным законом, в таких нормах часто нет однозначных критериев для отбора инвестпроектов. Это с неизбежностью создает поле для коррупции.

ь Декларации о гарантиях защиты инвестиций обычно остаются неполными (т.е. голословными). Ведь чтобы гарантии стали работоспособны, надо придать им «процедурность»

ь Отношение властей к долговым обязательствам субъекта по ранее взятым займам может подрывать инвестиционную привлекательность региона.

ь Отсутствие обратной связи влечет нестабильность инвестиционных законов (многочисленную их коррекцию).

ь Способы поощрения инвестиций иногда чрезмерно общи, тогда как виды поддержки малого, среднего или крупного бизнеса не могут не отличаться".

Пробелы в инвестиционном законодательстве так же выявляет правоприменительный опыт. «Правоприменительный опыт выявили многочисленные недостатки, пробелы в инвестиционном законодательстве РФ. Несовершенство нормативной базы, отсутствие единого доктринального и законодательного подхода по вопросам инвестиционных правоотношений являются благодатной почвой для возникновения инвестиционных споров, как между самими инвесторами, так и между государством и инвесторами».

Для решения указанных задач исключительное значение имеет судебно-арбитражная практика. Специфика инвестиционного спора обусловлена столкновением при их разрешении частного и публичного права, что создает научный и практический интерес для его исследования.

В Российской Федерации действуют «более 400 тыс. акционерных обществ. Многочисленные экономические споры, возникающие между ними и другими участниками предпринимательской деятельности, конфликты интересов внутри обществ, довольно частые факты прямого нарушения законодательства — все это реалии сегодняшнего дня».

Этой теме посвящено Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 19/20 от 18, 20 ноября 2003 г. «О признании утратившими силу постановления Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 апреля 1997 г. N 4/8 «О некоторых вопросах применения Федерального закона «Об акционерных обществах». В ст. 1 постановления говорится, что действие Закона об акционерных обществах распространяется на все акционерные общества, созданные и создаваемые на территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено данным законом и другими федеральными законами.

В той же статье названы три группы акционерных обществ, для которых в специальном законодательстве могут предусматриваться особенности правового регулирования: а) акционерные общества в сферах банковской, страховой и инвестиционной деятельности; б) общества, созданные на базе реорганизованных предприятий и организаций агропромышленного комплекса; в) общества, образованные на основе приватизированных государственных и муниципальных предприятий. Пленум ВАС РФ дал разъяснения о применении специальных правил и соотношении их с нормами закона.

Аналогична ситуация с договорами. Четкое определение договоров, регулирующих инвестиционную деятельность в строительстве (инвестиционные контракты, договоры соинвестирования), ни в действующем Гражданском кодексе Российской Федерации, ни в Федеральном законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации» не содержится.

В связи с этим судебные инстанции по-разному квалифицируют их: в некоторых случаях инвестиционные договоры рассматриваются как договоры простого товарищества (глава 55 ГК РФ), в других случаях — как договоры подряда (глава 37 ГК РФ). Наконец, подобные договоры нередко квалифицируются как особые инвестиционные договоры, не предусмотренные ГК РФ.