Государственная миграционная политика

Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Московский психолого-социальный институт Факультет государственного и муниципального управления Кафедра государственного и муниципального управления

Курсовая работа

дисциплине: Демография на тему: Государственная миграционная политика

Выполнила:

Кузьмина Лариса Викторовна студент 2 курса, гр.08 ГМУ /2у Научный руководитель:

Сутырина Ольга Николаевна, к. и. н., доцент Москва 2010 г.

Целью работы является анализ миграционной политики в России и основные миграционные направления в ней .

Задачами работы по данной теме выступают: изучение теоретических основ миграции, нормативно-правовой базы, источников и исполнительной власти, анализ основных направлений государственной миграционной политики.

Объектом изучения данной работы является миграционная политика, а предметом — государственное управление и регулирование миграционной политики.

В курсовой использованы различные методы исследования, такие как статистические, математические и социологические. Применены такие виды математического моделирования как — демографические прогнозы, графиче;

ское моделирование, картографических методов, расселенческих характеристик. в том числе особенностей населения города и деревни, разного типа поселений и регионов. Использована информация переписи населения, текущий учет естественного движения населения, миграции населения.

В рамках смежных наук хорошо разработаны различные направления, тесным образом связанные с исследуемым вопросом и необходимые для его понимания. Основополагающими работами, тесным образом связанные с исследуемым вопросом и необходимые для его понимания являютсяисследования ученых-демографов РАН Антонова А. И., Борисова, В.А., Волгина, Н. А, Гундарова, Елизарова В., И.А., Зайончковской Ж. А., Ионцева В. А., Казьминой О. Е., Медкова, В. М, Переведенцева В. И., Покшишевского В. В. Плисецкого Е.Л., Пирожкова С. И, Пучкова П. И.,; Рыбаковского Л. Л… Научные деятели и сотрудники по вопросам миграцииВолков А. Г, Мкртчян Н. В., Шелестов, Д., Островский А. В., Поставнин В Ромодановский К., Рощин Ю. В., Стариков В., Тарасова В. П., Шелестов, Д., Большое значение имеют материалы периодической литературы, издаваемых журналов «Земляки», «Миграция» и газеты «Деловая пресса», аналитический доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа, Федеральные законы, Указы Президента РФ, Постановления правительства РФ. Большое значение для политико-правового анализа государственной политики Российской Федерации в сфере миграции имеют работы таких политологов, юристов, социологов и экономистов, как: Р. Абдулатипов, Л. Арутюнян, А. Бадов, В. Белозеров, Ю. Кашуба, М. Губогло, Г. Денисова, В. Кореняка, Е. Красинец, Л. Макарова, В. Оболенский, А. Осипов, О. Черепова, В. Покшишевский, А. Пискун, М. Ризаханова, В. Сафонов, Л. Свечникова, А. Семитко, С. Соколов, Ю. Тихомиров, Р. Ханаху, Л. Хоперская, Б. Эбзеев и др., в которых исследуются теоретико-правовые, политологические, социологические и экономические аспекты влияния региональных факторов миграционных процессов на формирование правовой политики, в том числе и в сфере миграции.

История становления и развития России неразрывно связана с миграцией населения, которая играет, и будет играть первостепенную роль в жизни нашей страны. Являясь одним из наиболее влиятельных социальных явлений современности, миграционная политика сегодня вызывает интерес самых широких кругов общественности.

Миграция участвует в формировании рисунка расселения и структуры населения, трудового потенциала территории, изменении состава населения, способствует социально-экономическому развитию страны, а также разностороннему развитию личности. Все это подтверждает необходимость всестороннего изучения данного процесса не только в теоретическом, но и практическом плане.

Миграция — это во многом явление стихийное, и его процессы подчас не зависят от волеизъявления государственных структур, они лишь вынуждены подстраивать правовое поле под возникающие реалии жизни.

Миграционная ситуация в Российской Федерации после распада СССР имела преимущественно стрессовый характер. Структура и направления миграции обусловливались политическими, экономическими и культурными факторами и характеризовались вытеснением населения нетитульной национальности из той социальной ниши, которую оно занимало ранее; эмиграцией из перенаселенных районов и увеличением эмиграции в дальнее зарубежье за пределами государственно-правового регулирования данного процесса

В настоящее время Россия переживает острый демографический кризис. Учитывая современные миграционные тенденции, население России, согласно оценкам, сократится к 2050 г. на 20% и составит 112−119 млн. человек. В ближайшем будущем Россия столкнётся также с проблемой нехватки населения в трудоспособном возрасте, которая требует немедленного решения на государственном уровне. Привлечение квалифицированных работников из-за рубежа и эффективное перемещение рабочей силы внутри страны — наиболее очевидный выход из сложившейся ситуации.

Миграционная политика — комплекс правил, мер и ограничений, направленных на упорядочение гражданских и общественных отношений в области перемещения лиц через границу Российской Федерации (как внутрь, так и за её пределы).

За прошедший год россиян стало на 23 тыс. больше — по словам экспертов-демографов, впервые за последние 15 лет можно всерьез говорить о приросте народонаселения. Однако, по мнению тех же специалистов, особых надежд на дальнейший рост рождаемости и снижение смертности возлагать не следует, ибо после 2012 года страну неминуемо ожидает очередной демографический спад. «Благие пожелания, выраженные в государственной концепции демографической политики: стабилизация численности населения, обеспечение роста населения к 2025 году — это демографическая мечта. Нужно реально смотреть на вещи», -как недавно отметил директор Центра по изучению проблем народонаселения МГУ Валерий Елизаров[2].

Затормозить снижение численности населения может лишь миграция, уверены г-н Вишневский (директор Института демографии Государственного университета — Высшей школы экономики) и В. Елизаров. «Значительный миграционный потенциал сохраняется в Казахстане, Узбекистане, Киргизии, Таджикистане, Украине и Молдавии», -сообщил участникам «круглого стола» заместитель директора департамента по работе с соотечественниками за рубежом МИДа Владимир Стариков. По его словам, в рамках программы по переселению соотечественников в Россию переселилось более 17 тыс. человек, еще около 5 тыс. соотечественников планируют репатриироваться в ближайшее время. Выслушав сообщения представителей МИДа, демографы заметили, что хотя возвращение на родину — дело, безусловно, хорошее, но 17 тыс. «новых россиян» проблему убыли населения не решат.

«Те, кто могут переехать в Россию (например, потомки целинников, в свое время осваивавших казахские степи), уже переехали, а «многочисленные русские, проживающие, к примеру, на Украине, вряд ли захотят переезжать в Россию, потому что считают родиной именно Украину». Поэтому, считает директор Института демографии ГУ-ВШЭ г-н Вишневский, «придется принимать мигрантов других, более далеких по культуре, языку и религии, чем было до сих пор, — страна должна, так или иначе готовиться к этой ситуации"[3].

Создание условий для привлечения в Российскую Федерацию квалифицированных легальных трудовых ресурсов, совершенствование миграционного учета иностранных граждан, противодействие нелегальной миграции, а также комплекс мер по поддержке внутренней трудовой миграции нельзя осуществить без сбора и анализа качественной и подробной информации о миграции. Источниками информации по миграции служит административная статистика, перепись и обследования населения. Однако все эти источники не в полной мере охватывают мигрантов, в первую очередь нелегальных, что затрудняет принятие взвешенных экономических и политических решений.

Для получения более обоснованного и четкого представления о трудовых мигрантах, в том числе, работающих нелегально, необходимо провести единовременное обследование мест компактного проживания мигрантов. Анализ результатов указанного обследования даст возможность расширить представление о составе и структуре трудовой миграции.

1. Теоретические основы миграции

1.1 Понятие «миграция населения». Виды миграций

Одним из важнейших источников формирования населения в отдельных регионах мира и в России в частности, стала миграция населения.

В понятие «миграция населения» различные исследователи вкладывают самый разнообразный смысл. Количество определений «миграции населения» столько же, сколько и авторов этих определений. Ионцев В. А. насчитал только в отечественных публикациях около 36 различных определений[4]. Современное значение термина чрезвычайно широко.

Образец схемы миграции населения Под миграцией населения (от лат. migratio — переселение) принято понимать территориальную подвижность (механическое движение) населения. Она связана с перемещением по территории страны (или между государствами), обусловленную, как правило, влиянием разнообразных факторов — социально-экономических, военно-политических, религиозных, природных, экологических; особенностями исторического и хозяйственного развития отдельных регионов и стран[6].

Согласно определению, данному видным ученым-географом В. В. Покшишевским (1978), под миграциями населения «следует понимать любые его перемещения, связанные с переменой места проживания (изменение государства, области или населенного пункта, в котором живет то или иное лицо, семья или другая более обширная общность людей)"[5]. Таким образом, в качестве главного признака миграционной подвижности населения выступает территориальный, а следствием миграций является изменение географии расселения.

К миграциям правомерно относить и широко распространенные в крупных городских агломерациях так называемые «маятниковые миграции», связанные с ежедневными поездками на работу и домой из пригородов в города и обратно. Эти поездки носят локальный характер и не сказываются на географическом рисунке расселения, но оказывают существенное влияние на формирование местных систем расселения.

К другим признакам миграции относят функциональный, по которому ее можно подразделить на трудовую, культурно-бытовую, рекреационную (то есть связанную с туризмом и отдыхом), служебные командировки.

По временному признаку выделяются 1) временная, или возвратная (маятниковая, сезонная), и 2) постоянная, или безвозвратная (переселение), миграции. По направлению миграционных потоков их делят на внешние (межконтинентальные и межгосударственные) и внутренние (межрайонные, внутрирайонные). К внешней миграции относятся эмиграция (выезд из страны проживания) и иммиграция (въезд в страну), а также реэмиграция, или репатриация (возвращение выехавших на родину).

Примерами внутренних миграций могут служить переезды жителей из одного города в другой, из села в город (и обратно), из одного региона (субъекта Российской Федерации) в другой. Внутренние сезонные миграции, как правило, усиливаются в период активизации сельскохозяйственных работ (весна, лето, осень), когда повышается спрос на рабочую силу в сельской местности, или во время летних отпусков.

По форме организации миграция населения делится на организованную, то есть осуществляемую при участии и с помощью государства, и неорганизованную (самодеятельную). Организованная миграция широко использовалась в практике хозяйственного строительства в СССР. Так, в 50—60-е годы ХХ в. значительные трудовые ресурсы (свыше 1,5 млн человек) были направлены на освоение целинных и залежных земель в регионах Северного Казахстана и Южной Сибири. В плановом порядке осуществлялась мобилизация рабочей силы для крупнейших строек страны — сибирских ГЭС, Западно-Сибирского нефтегазового комплекса, Тимано-Печорского ТПК, БАМа, других промышленных объектов, возводимых в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока. Одновременно формировались миграционные потоки из РСФСР в республики Средней Азии и в Казахстан, где не хватало квалифицированных кадров для работы на действующих промышленных предприятиях. Такая миграционная политика наряду с положительными имела и отрицательные последствия, поскольку из-за недостаточной приживаемости мигрантов увеличивался отток части населения из районов нового освоения[6].

Этническая миграция это совокупность миграционных потоков, в каждом из которых численно преобладают лица с общей этнической принадлежностью, перемещающиеся из одного крупного этнокультурного ареала в другой по причине того, что они ощущают свою отчужденность от отпускающего общества и/или это общество само отторгает мигрантов из-за их этнической принадлежности. Не нуждается в специальных разъяснениях то, что оба названных выше типа недобровольных миграций насильственные и вынужденные, имеют яркую этническую окраску. Именно с жертвами насильственных перемещений Россия столкнулась еще до распада СССР. Это люди, бежавшие от армянских погромов в 1988 г. в Сумгаите и в 1990 г. в Баку, турки-месхетинцы, спасавшиеся от погромов в Фергане (1989 г.); потом был Нагорный Карабах, чечено-ингушский конфликт, гражданская война в Таджикистане, военный конфликт в Приднестровье, война в Абхазии, война в Чечне.

Особое место в истории нашей страны занимают принудительные миграции, связанные с насильственным переселением людей в период сталинских репрессий 30—50-х годов и c депортацией целых народов из мест их постоянного проживания главным образом в регионы Сибири, Дальнего Востока, Средней Азии и Казахстана. Так, в 30-е годы высылке подверглись сотни тысяч раскулаченных крестьян, в период Великой Отечественной войны с родных мест было переселено более 1 млн немцев, а в конце войны насильственному выселению подверглись калмыки, народы Северного Кавказа (ингуши, чеченцы, балкарцы, карачаевцы), крымские татары, турки-месхетинцы, другие народы. В последующем многие из них были возвращены на свою историческую родину, однако полностью восстановить ситуацию 40-х годов не удалось, что спровоцировало ряд межнациональных конфликтов.

По причинам переезда на новое место жительства миграции условно можно подразделить на экономические, или трудовые, связанные с поиском мест с более высокооплачиваемой работой и более высоким уровнем жизни, политические, вызванные изменением государственных границ, дискриминацией отдельных групп населения, религиозные, семейно-бытовые. Примером массового выезда населения из страны по политическим мотивам является эмиграция в годы Гражданской войны (1917—1922 гг.) и в последующий период.

1.2 Классификация мигрантов

На рубеже 80—90-х годов общее число эмигрантов, выехавших из бывшего СССР по разным причинам (в том числе политическим, семейным и др.), превысило 1 млн человек. Отсутствие или несовершенство законодательства государствбывших республик СССР в области защиты основных прав и свобод граждан, создающее возможность дискриминации лиц некоренной национальности по признаку расы, вероисповедания, языка способствовало возникновению проблемы вынужденной миграции на их территориях. Беженец это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации, оставившее страну прежнего проживания, из-за преследований по признакам расовой, национальной, этнической принадлежности, вероисповедания, гражданства, политических убеждений и т. п., и прибывшее на территорию России.

Вынужденный переселенец — это гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства (как на территории иностранного государства, так и на территории одного из субъектов Российской Федерации) как вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия либо преследования в иных формах, так и вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию, если таковое преследование связано с его расовой или национальной принадлежностью, вероисповеданием, языком, принадлежностью к определенной социальной группе или политическими убеждениями (например, в случае увольнения и невозможности устройства на работу по одной из указанных выше причин).

Следует иметь в виду, что лица, покинувшие место своего постоянного жительства по обстоятельствам экономического, природного и техногенного характера, а также в связи с эпидемиями и голодом, не могут претендовать на статус вынужденного переселенца, так как причины, вынудившие их покинуть свое жилье, не соответствуют указанным в Законе РФ «О вынужденных переселенцах». Итак, основное отличие между понятиями «беженец» и «вынужденный переселенец» заключается в принадлежности к гражданству Российской Федерации. Однако в определенных случаях закон допускает признание вынужденными переселенцами и не граждан российской Федерации. Так, вынужденным переселенцем может быть признан иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающее на законных основаниях на территории России и в силу указанных выше обстоятельств вынужденное сменить место жительства в пределах Российской Федерации (п. 3 ст.1 Закона РФ «О вынужденных переселенцах»). В Законе «О вынужденных переселенцах» предусмотрены две категории таких лиц. Первую составляют лица, совершившие преступления против мира, человечности и другие тяжкие преступления, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Следует помнить, что, будучи гражданами Российской Федерации, лица, ходатайствующие о предоставлении статуса вынужденного переселенца, и вынужденные переселенцы имеют право на получение бесплатной медицинской и лекарственной помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, на получение пособий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья. Статус этой категории вынужденных мигрантов определен законом РФ «О беженцах». В таблице № 1,2/ приложения/ указывается количество граждан и лиц без гражданства, признанных беженцами и состоящих на учете ФМС России в 2004;2009 гг. всего и по регионам России.

Неоднородность беженцев предполагает деление их на следующие группы: · беженцы временные транзитные, предполагающие вернуться в места прежнего проживания; · беженцы безвозвратные, предполагающие поселение на территории России. Беженцы имеют право на оказание следующих видов помощи: а) Организация и обеспечение деятельности пунктов первичного приема контроля; б) Обеспечение перемещения и обустройства в центры временного размещения; в) Осуществление адаптационных программ: социальное обслуживание, включающие консультирование по различным вопросам в сфере социальной ориентации; г) Оказание помощи в социальной адаптации в местах постоянного расселения; д) Обеспечение соблюдения основных прав человека.

Какие преимущества в первую очередь принимаются во внимание человеком при принятии решения о переезде?

Особое значение и это признается всеми учеными, имеют экономические факторы, в основе которых лежит стремление мигрантов улучшить условия жизни.

В.И. Переведенцев отмечает: «Под экономическими факторами территориального перераспределения населения мы понимаем территориальные различия в условиях занятости, уровнях заработной платы и доходов, жилищной обеспеченности уровнях бытового обслуживания и т. д.». Таким образом, в первую очередь среди экономических факторов выделяются такие, как наличие рабочих мест, условия занятости, уровень доходов, перспективы решения жилищной проблемы, затем преимущества в удовлетворении запросов социального характера[7].

1.3 Теории исследования миграционных процессов. Основные показатели миграции населения

За сравнительно небольшой исторический период, в который миграция населения изучалась и рассматривалась как самостоятельное научное направление, возникло достаточно большое количество научных подходов и теорий в изучении этого общественно-экономического явления. Развитие научных взглядов происходило в рамках тех или иных научных подходов, что в каждом случае абсолютно оправдано и справедливо: географического, исторического, политического, экономического и др., в том числе и демографического. Выбор подхода, как известно, зависит от тех задач, которые ставит перед собой исследователь. Основываясь на анализе зарубежной и отечественной литературы наиболее полная классификация была разработана В. А. Ионцевым и включает 17 различных подходов к изучению миграции населения, которые объединили по его оценке 45 научных направлений, теорий и концепций. Из них, на экономический подход приходится 15 теорий, 5 — на социологический, 4 — на чисто миграционный, 3 — на демографический, 2 — на исторический.

Такое разнообразие теоретических, научных подходов к изучению миграции населения является самым убедительным доказательством того, что миграционные процессы зависят и влияют на все стороны социально-экономических процессов.

Mиграционные когорты — совокупности людей, объединенных общим периодом миграции, учитывают мигрантов и по порядковому номеру их миграции (т.е. сколько раз они перемещались с места на место).

Не менее важно изучение состава мигрантов — по полу и возрасту, социальной принадлежности, национальности и т. д., поскольку миграционная подвижность разных групп населения бывает весьма различной. Особенности состава мигрантов могут приводить к существенным сдвигам в структуре населения и в местах выбытия, и в районах прибытия.

Для изучения миграционных процессов использует абсолютные и относительные показатели.

Основными абсолютными показателями миграции являются: общие и структурные (специальные) показатели. Общие показатели характеризуют сводные для рассматриваемой территориальной единицы миграционные процессы. К ним относятся показатели размера миграции, общие коэффициенты интенсивности и результативности миграции.

Структурные или специальные показатели миграции населения оценивают возрастной, половой, национальный состав мигрантов, их распределение по профессиональным группам, уровню образования, семейному состоянию.

К показателям межрайонного миграционного обмена относятся показатель объема (мощности) межрайонных миграционных потоков, представляющий собой долю конкретного региона, как поставщика переселенцев в общем числе мигрантов районов вселения, коэффициент результативности межрайонных связей, коэффициент приживаемости новоселов, коэффициент интенсивности межрайонных миграционных связей.

Показатели объема и размера миграции рассматриваются всегда в пределах какой-либо определенной территории (государства).

К ним относят:

Vпр — число прибывших мигрантов в данную местность за год;

Vубчисло убывших из данной местности за год;

(Vпр + Vуб) — валовый показатель миграции брутто-миграция;

(Vпр — Vуб) — сальдо миграции или чистая миграция, нетто-миграция.

При (Vпр > Vуб) — сальдо положительное, при (Vпр < Vуб) — сальдо отрицательное, (Vпр = Vуб) — сальдо миграции отсутствует.

Из специальной литературы известно, что по слагаемым абсолютного прироста населения /рис.2/ можно выделить 8 типов динамики его численности, каждая пара которых характеризует естественную и механическую убыль.

Для проведения указанной группировки, выявления роли миграции в формировании населения страны, области, города и т. п. используются различные виды демографических балансов динамики численности населения. Они строятся двумя способами: внутригодового оборота и межпереписного внутрипериодического оборота. Метод внутригодового оборота основан на следующем балансовом равенстве:

Sk = S0 + (N — M) ± (Vпр — Vуб), (1)

где S0 — численность населения на начало года;

N — число родившихся за год;

М — число умерших за год;

Sк — численность населения на конец года.

Метод межпереписного оборота построен на следующем балансовом равенстве: n n n n ,

Sk = S0 + (?Ni — ?Mi) + (?Vпрi — ?Vубi) (2)

где i — межпереписной период в годах.

В целях изучения основных направлений миграционных потоков строятся шахматные территориальные балансы миграции населения. Шахматные территориальные балансы по категориям позволяют выяснить: роль отдельных категорий поселений в формировании населения районов входа и выхода населения; исследовать структуру прибывших (убывших) в крупные, средние города, прочие городские поселения, в сельскую местность.

В изучении источников формирования населения определенную помощь могут оказать распределительные балансы миграции естественного прироста. Они выполняют следующие функции: контрольные, так как позволяют уточнить размеры сельской местности; показывают структуру приходной и расходной части баланса; дают возможность определить роль внутрирайонной и межрайонной миграции в формировании населения; позволяют исчислить абсолютные размеры миграционных потоков. Распределительные балансы можно составлять отдельно для мужского и женского населения.

В тех случаях, когда численность мигрантов имеет явно выраженную тенденцию к росту из года в год, рекомендуется использовать различные способы аналитического выравнивания, например расчет индекса сезонности, аналитическое выравнивание ряда динамики прибывших и убывших, гармонический анализ.

При анализе изменений явления во времени на практике часто определяют средние показатели, в точности средний уровень ряда. Например, средний уровень иммигрантов за ряд лет лучше опишет состояние миграции, чем уровень одного года, знамение которого формируется под действием множества случайных факторов.

Общие коэффициенты естественного движения населения рассчитываются со стандартной точностью до десятых долей промилле, или с одним знаком после запятой десятичной дроби.

Естественный прирост и коэффициент естественного прироста — величины алгебраические, т. е. могут быть как с положительным, так и с отрицательным знаком.

Общий коэффициент естественного прироста : — k^ЕП

(3)

где: N — число родившихся в расчетный период (обычно это календарный год, но может быть полугодие, квартал, месяц, несколько лет), может быть с верхними и нижними индексами, обозначающими дополнительные сведения (возраст матерей, их брачное состояние и др.);

M — число умерших в расчетный период;

ЕП — естественный прирост, определяемый как разность между числом родившихся и умерших,

Т — длину расчетного периода в целых годах

Р -Обозначение общей численности населения

п — общий коэффициент рождаемости

т — общий коэффициент смертности На основе данных о численности населения и его естественном движении можно вычислить и объем миграционного прироста населения. Для этого используется взаимосвязь между общим приростом населения (разность между численностью населения на начало изучаемого периода времени и численностью населения на конец того же периода или на начало следующего периода, что-то же самое), естественным приростом и миграционным приростом населения (который определяется как разность между числом прибывших мигрантов на изучаемую территорию и выбывших из нее). Эту взаимосвязь можно представить в виде формулы:

ОП = ЕП + МП, (4)

где ОП — общий прирост населения; ЕП — естественный прирост населения; МП — миграционный прирост населения.

По аналогии с коэффициентом естественного прироста можно рассчитать и коэффициенты общего и миграционного прироста (К^ОП и К^МП).

Общий прирост ОП = Р^t+1 Р^t = /тыс. человек./ (5)

Естественный прирост ЕП = N M = /тыс. человек./ (6)

Миграционный прирост МП = ОП ЕП = /тыс. человек./ (7)

Для того чтобы составить представление об интенсивности миграции определенной группы населения (например, этнической), применяют частные коэффициенты миграции (Kg), которые вычисляются как отношение объема миграции в данной группе к численности этой группы. При временных и территориальных сопоставлениях пользуются индексом относительной интенсивности миграции (hg), получаемым делением частного коэффициента интенсивности миграции данной группы на общий коэффициент интенсивности миграции:

hg = Кg : K (8)

Миграционная активность в значительной степени зависит от демографических характеристик населения. Замечено, что в миграциях наибольшее участие принимают лица молодого возраста, мужчины подвижнее женщин, бездетные легче решаются на переселение, чем люди, имеющие детей. Кстати, между подвижностью и наличием в семье детей наблюдается взаимная зависимость. Часто перемещение на новое место влечет за собой откладывание рождения детей.

Понятно, что миграции приводят к изменению численности населения в районах выбытия и прибытия. Под воздействием миграций трансформируется возрастная структура населения. В районах, где выезд превышает въезд, обычно увеличивается доля старших возрастов, в центрах же притяжения мигрантов население зачастую более молодое. Изменение же возрастной структуры влечет за собой и сдвиги в показателях естественного прироста. Из-за преобладания мужчин среди переселенцев миграция может вызвать диспропорцию полов, что отрицательно сказывается на брачности и рождаемости. Миграция приводит и к другим изменениям в структуре населения. Так, если среди мигрантов преобладают люди определенной национальности, то территориальные перемещения населения вызывают заметную динамику этнического состава.

Миграции могут способствовать переходу людей из одних социально-профессиональных групп в другие, часто приводят к изменению образа жизни, а вслед за этим и трансформации установок, связанных с брачностью, рождаемостью и т. п. Все это влияет на воспроизводство населения[8].

Миграции способствуют территориальному перераспределению населения и трудовых ресурсов, влияют на уровень социально-экономического развития регионов. Приток квалифицированных кадров в районы нового освоения позволяет развивать в них не только сырьевые, но и технически более сложные производства по глубокой комплексной переработке добываемого сырья. Создаваемые переселенцами новые города, промышленные объекты, сельскохозяйственные предприятия повышают экономический потенциал территории.

Вместе с тем неорганизованный приток мигрантов в районы с низким уровнем и медленными темпами социально-экономического развития приводит к ухудшению материальных и культурно-бытовых условий жизни населения в этих районах, обусловливает плохую приживаемость новоселов и текучесть населения. В случаях приезда вынужденных мигрантов требуются дополнительные расходы со стороны государства и местных бюджетов на их обустройство, организацию новых рабочих мест, строительство объектов социальной инфраструктуры.

Миграции трудоспособного населения непосредственно влияют на рынок рабочей силы, сокращая (при отъезде) или увеличивая (в случае приезда) ее предложение, зачастую обостряя конкуренцию на рынке труда.

Состав мигрантов влияет на социальную структуру, культурный и образовательный уровень населения в районах оттока мигрантов и их притока. Например, приезд городских жителей в сельскую местность или отдаленные районы нового освоения способствует формированию населения с более высоким уровнем культуры и профессиональной квалификации; усиленный приток сельских жителей в города оказывает противоположное воздействие.

1.4 Миграция городского и сельского населения в РФ

Городское население России на начало 2010 года — 103,8 миллиона человек, или 73,1% от общего числа россиян.

По данным последней сплошной переписи населения России, проведенной в 2002 году, 106 429 тысяч россиян были жителями городских поселений (73,3%), а 38 738 тысяч человек (26,7%) — сельских. Численность городского населения впервые уменьшилась по сравнению с предыдущей переписью населения — 1989 года — на 1530 тысяч человек, или на 1,4% (рис. 3). Сельское население продолжало сокращаться, но его сокращение было менее интенсивным, чем городского — на 225 тыс. человек, или на 0,7%. В результате доля городского населения, в отличие от предшествовавших межпереписных периодов, не увеличилась, а осталась практически неизменной, уменьшившись на десятую долю процента.

После переписи 2002 года городское население России продолжало сокращаться быстрее, чем сельское. К началу 2009 года число городских жителей снизилось до 103 690,4 тыс. человек (на -2,6%), сельских — до 38 213,6 тыс. человек (на -1,4%), а доля горожан опустилась до 73,1%.

Однако ожидаемый в 2009 году рост населения будет обеспечен, по предварительной оценке Росстата, городским населением, которое составит к началу 2010 года 103 774,9 тыс. человек (+0,08% по сравнению с началом 2009 года). Сельское же население продолжит сокращаться (на -0,16% за 2009 год). В дальнейшем, согласно результатам прогнозных расчетов Росстата 2009 года по среднему варианту, сельское население будет устойчиво сокращаться, а городское население будет вначале расти, а в 2020;е годы вновь начнет сокращаться. В итоге, доля городского населения повысится до 74,8%.

Убыль городского населения впервые за весь период систематического наблюдения была зарегистрирована статистическими органами России в 1991 году. Она заметно усиливалась в 1992 и в конце 1990;х — начале 2000;х годов, а в 2004 году превысила 1% (рис. 4). Одновременно в 1991;1994 и 2004 годах отмечался рост сельского населения, которое устойчиво сокращалось на протяжении предшествующих десятилетий.

До начала 1990;х годов рост городского населения России происходил за счет трех составляющих: естественного и миграционного прироста, а также административно-территориальных преобразований (образования новых городских поселений, преобразования сельских поселений в городские или включения их в черту городских поселений).

Начавшаяся в 1992 году естественная убыль городского населения стала основным долговременным фактором уменьшения числа горожан. Миграционный отток из городских поселений, наблюдавшийся, по данным текущего учета, в 1991;1992 годах, усугубил сокращение городского населения России. Существенную роль сыграло и такое новое, по сравнению с практикой предшествующих десятилетий, явление, как преобразование городских поселений — главным образом, поселков городского типа — в сельские населенные пункты (рис. 5). В отдельные годы — 1991;1992, 1999 и особенно в 2004 — оно принимало массовый характер, хотя одновременно с этим продолжались и обратные преобразования (сельских поселений в городские). Сокращение городского населения происходит, прежде всего, из-за естественной убыли населения, а также, административно-территориальных преобразований, в результате которых увеличивается сельское население.

Суммарные потери городского населения за счет естественной убыли в 1992;2002 годы составили 6187 тыс. человек (5,7%), а за 2003;2008 годы — 2729 тыс. человек (2,6%). Начиная с 2001 года, наблюдалась тенденция снижения интенсивности естественной убыли горожан: если в 2000 году она составила 675 тыс. человек (-6,3‰), то в 2008 году снизилась до 249 тыс. человек (-2,4‰).

Миграция продолжала увеличивать число горожан, хотя значение ее заметно снизилось по сравнению с 1990;ми годами. В целом за 1993;2002 годы число городских жителей возросло за счет миграционного прироста на 4095 тыс. человек (+3,8%), а за 2002;2008 годы — лишь на 1133 тыс. человек (+1,1%). В последние годы величина миграционного прироста постоянно нарастала, но до 2008 года не достигала уровня, способного компенсировать естественную убыль горожан. В 2003;2004 годах миграционный прирост составлял по 1,2‰ в год, в 2005 году — 1,4‰, в 2006 году — 1,8‰, в 2007 году — 2,6‰. В 2008 году миграционный прирост городского населения еще немного возрос, перекрыв заметно сократившуюся естественную убыль (2,7‰ против -2,4‰)/рис.5/.

1.5 Диссонирующий миграционный тренд

Согласно оценке, проведенной Росстатом, миграционный прирост населения, между переписями, за 1989 и 2002 гг., составил 5,6 млн человек. Это в 2,3 раза больше, чем за аналогичный по продолжительности предшествующий период. В последние годы происходило быстрое снижение миграционного тренда, после того как в 1994 г. он достиг максимума (Рис. 6). Нисходящий миграционный тренд и огромное количество незаконных мигрантов находится в явном противоречии с потребностью страны в мигрантах, свидетельствуя о несостоятельности проводимой миграционной политики.

Рис. 6. По данным Росстата, миграционный прирост населения, между переписями 1989 и 2002 гг,/ где черная линия показывает регистрацию, сераяданные переписи 2002 года/.

Но компенсирует ли и с какого времени постоянная миграция естественную убыль населения России? Правда, значительное улучшение ситуации с естественным приростом, происходящее в последние годы за счет ряда факторов и в т. ч. пронаталистской /направленной на повышение рождаемости/ политики правительства и ожидаемый пересчет реального сальдо миграции по итогам предстоящей переписи может сделать ожидаемую компенсацию вполне достижимой.

Однако тренды регистрируемой миграции скорее отражают трудности правового оформления мигрантов, чем реальные потоки. Опираясь на исследовательские оценки, общее количество иммигрантов, находящихся в России, можно оценить примерно в 7 млн человек. Большая часть из них (от 3,5 до 4,5 млн) — это трудовые мигранты, нанятые неофициально. Наличие в стране большого количества незаконных мигрантов подтвердила и последняя перепись населения 2002 года, которая зафиксировала на 2 млн больше мигрантов, чем показывала их регистрация. Масштабы необходимой в будущем иммиграции приводят к заключению, что Россия и в первой половине XXI века останется одним из самых привлекающих государств в мире.

2. Нормативно-правовая база миграционной политики

миграция переселенец перераспределение население

2.1 Основа, источники и исполнительная власть

Большое значение для политико-правового анализа государственной политики Российской Федерации в сфере миграции имеют работы таких политологов, юристов, социологов и экономистов, как: Р. Абдулатипов, Л. Арутюнян, А. Бадов, В. Белозеров, Ю. Кашуба, М. Губогло, Г. Денисова, В. Кореняка, Е. Красинец, Л. Макарова, В. Оболенский, А. Осипов, О. Черепова, В. Покшишевский, А. Пискун, М. Ризаханова, В. Сафонов, Л. Свечникова, А. Семитко, С. Соколов, Ю. Тихомиров, Р. Ханаху, Л. Хоперская, Б. Эбзеев и др., в которых исследуются теоретико-правовые, политологические, социологические и экономические аспекты влияния региональных факторов миграционных процессов на формирование правовой политики, в том числе и в сфере миграции.

Отмечая, что в результате проведенных перечисленными авторами исследований разработана методология, выработана система подходов, разработаны многие понятия, позволяющие теоретически корректно исследовать объекты, относящиеся к миграции.

Правовую основу миграционной политики в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с указанными нормативными правовыми актами иные нормативные правовые акты Российской Федерации[10].

К источникам миграционного права, помимо законов и иных нормативно-правовых актов, следует (несмотря на возможные возражения) отнести судебные решения, внутригосударственные договоры и соглашения нормативного характера, международные договоры Российской Федерации (Россия присоединилась практически ко всем международно-правовым актам в области прав человека, а также к правовым актам, регулирующим правоотношения в сфере миграции) и общепризнанные нормы международного права.

Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

ФМС России подведомственно Министерству внутренних дел Российской Федерации.

Основными задачами ФМС России являются:

— реализация общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности;

— совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности ;

— оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

— осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

— осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;

— разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;

— исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;

— осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации[11].

ФМС России разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Подготавливает другие документы, по которым требуется решение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, с последующим уведомлением Министерства внутренних дел Российской Федерации.

ФМС России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства внутренних дел Российской Федерации по вопросам координации и контроля деятельности ФМС России, а также настоящим Положением[12].

Современное миграционное законодательство России формировалось и формируется под влиянием различных тенденций. Здесь и необходимость реагирования на быстро меняющуюся ситуацию в сфере миграции, постоянный поиск наиболее оптимальных правовых установлений, и адаптация международных стандартов, соответствующая универсализации права в контексте глобализации, и тенденция регионализации прав мигрантов, и попытки различных групп влияния приспособить миграционное законодательство к потребностям бизнеса, и целый ряд других факторов.

В настоящее время практически никто не оспаривает, что миграция нужна России постольку, поскольку при имеющейся демографической ситуации экономика страны не может рассчитывать на сохранение и воспроизводство трудовых ресурсов без привлечения мигрантов.

При разработке любого нормативно-правового акта в сфере миграции необходимо осознание его, если можно так выразиться, «встраиваемости» в государственную миграционную политику с учетом всесторонней оценки различных факторов — демографических, экономических, политических и иных[13].

…Проведение федеральных государственных статистических наблюдений в установленной сфере деятельности в соответствии с официальной статистической методологией, а также представление в установленном порядке предложений по совершенствованию форм этих наблюдений[12].

Ухудшение демографической ситуации в стране, еще во многом стихийный характер миграционных процессов, особенно в первой половине 90-х годов, обусловили необходимость осуществления в Российской Федерации целенаправленной и долгосрочной миграционной политики, подкрепление ее соответствующей законодательной базой.

2.2 Механизмы реализации

Основными механизмами реализации являются: 1) совершенствование правовой базы в области миграции и исполнение соответствующих норм законодательства Российской Федерации; 2) разработка и заключение межгосударственных и межправительственных договоров и договоров межведомственного характера; 3) разработка и реализация федеральных и региональных миграционных программ; разработка мер по обустройству (самообустройству) вынужденных мигрантов и включение их в федеральные, межрегиональные и региональные программы социально-экономического развития, в градостроительную документацию всех уровней; 4) разработка социально-экономических мер, направленных на регулирование миграционных процессов с учетом геополитических интересов страны; социально-экономической, демографической и экологической ситуации и перспектив развития регионов, определение районов, предпочтительных для размещения мигрантов, с учетом Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации; 5) поддержание и развитие системы рабочих мест при реализации экономических и инвестиционных проектов; 6) создание информационной системы, в том числе региональных (межрегиональных) информационных центров; 7) совершенствование механизмов разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации основных направлений миграционной политики Российской Федерации, с обязательным закреплением контрольных функций за ответственными федеральными органами исполнительной власти; 8) развитие системы органов управления миграционными процессами, совершенствование структуры федеральных органов исполнительной власти, связанных с вопросами въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, пребывания на этой территории и выезда из нее, и укрепление сотрудничества и взаимодействия между ними; 9) создание системы научного обеспечения и профессиональной подготовки кадров по вопросам миграции[1].

Механизмы реализации Федеральной миграционной программы включают: совершенствование действующего законодательства Российской Федерации в области миграции, приведение его в соответствие с нормами международного права, для чего, в частности, предусмотрено заключение межгосударственных соглашений со странами СНГ4; совершенствование системы иммиграционного контроля, включая меры по депортации (выдворению) незаконных мигрантов; дифференцированную финансовую поддержку вынужденных мигрантов за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации; создание центров временного размещения вынужденных переселенцев, компактных поселений, новых рабочих мест и др.

Большое внимание уделяется дальнейшему совершенствованию системы регулирования миграционных процессов внутри страны. Сегодня функции государственного управления в области миграционной политики возложены на Федеральную миграционную службу Министерства внутренних дел Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации она представлена территориальными органами — подразделениями по делам миграции, находящимися в подчинении управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации. Эта служба призвана не только разрабатывать предложения по основным направлениям государственной миграционной политики, но и осуществлять координацию деятельности всех федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по ее реализации, а также осуществлять контроль за пребыванием в России иностранных граждан.

Сложен и несовершенен существующий механизм учета потоков мигрантов, особенно нелегальных. Так, в начале 2002 г. оценка общего количества нелегальных мигрантов в России колебалась в пределах от 1,5 до 10—12 млн человек, то есть расходилась на порядок. Возможно, некоторую ясность в количественные показатели и географическую картину миграций внесут данные последней Всероссийской переписи населения. На существенные коррективы рассчитывать не приходится, пока не будет создана и отлажена более эффективная система учета и контроля за миграционными потоками, как внутренними, так и внешними.

Вместе с тем, без разумной миграционной политики, направленной на регулирование внутренних потоков мигрантов и привлечение в страну дополнительной рабочей силы, вряд ли удастся решить те масштабные социально-экономические, демографические задачи регионального развития, которые намечаются на перспективу.

В целях урегулирования с правовой точки зрения пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России 25 июля 2002 г. принят федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», который вступил в силу с 1ноября 2002 г.

В 1994 г. странами СНГ было подписано Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов. В 1998 г. заключено Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией.

В 2002 г. было введено в действие жесткое законодательство, которое возвело труднопреодолимые барьеры на пути законного пребывания и трудоустройства иностранных граждан. Имеется в виду Федеральный Закон Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. Легитимное пространство для мигрантов стало крайне узким. В результате жесткие меры дали обратный результат. Чрезмерное ограничение легитимного пространства, вытесняя мигрантов внеправовое поле, способствовало еще большему развитию незаконной миграции и формированию мафиозных сетей в миграционной сфере. Регистрируемая же миграция резко уменьшилась, что противоречило интересам России, переживающей демографический кризис.

Улучшение правовых условий привлечения иностранной рабочей силы может осуществляться как путем совершенствования внутреннего миграционного законодательства, так и на основе заключения межгосударственных соглашений. В этом отношении особенно важно сосредоточиться на скорейшем завершении работы по согласованию пакета соглашений государств-участников Единого экономического пространства, регулирующих вопросы трудовой миграции, которые находятся в высокой степени готовности[14].

«Отвечать на многие серьезные вопросы ФМС начали относительно недавно, только на протяжении последних четырех лет занимается созданием единой информационной системы, содержащей полную информацию об иностранцах, пересекающих границу России. На каждого иностранного человека мы заводим досье, пока с фотографиями — меньше 50%. Но центральный банк данных располагает всей историей пребывания иностранного гражданина на российской территории — в том числе о правонарушениях, если таковые имелись, о месте и времени пересечения границы. Эти знания помогают в какой-то мере контролировать ситуацию."-говорит Глава Федеральной миграционной службы (ФМС) России Константин Ромодановский[15].