Государственная региональная политика в Российской Федерации

Содержание Введение Глава 1. Основные понятия региональной политики в РФ

1.1 Понятие региона как объекта региональной политики

1.2 Основы системы регионального управления

1.3 Понятие развития региона как основы региональной политики Глава 2. Методы государственной региональной политики в РФ

2.1 Политика преодоления межрегиональных диспропорций

2.2 Роль целевого финансирования и управления в развитии региона Заключение Список литературы

Введение

Актуальность исследования обусловлена целым рядом обстоятельств объективного характера. Трансформация экономических отношений, изменение экономической, социально-демографической и экологической ситуации, повышающаяся значимость взаимодействия региональных и государственных органов власти вызывают необходимость более углубленного изучения процессов, происходящих в российских регионах.

Во-первых, регионы являются важным элементом городского каркаса расселения страны. Регионы как особый субъект федеральных образований являются базой социально-экономического развития территорий. В условиях реформирования местного самоуправления требуется пересмотр стратегической ориентации развития регионов, нацеленной на воссоздание их способностей к самостоятельному развитию (саморазвитию) на базе собственных ресурсов (т. е. самодостаточности).

Во-вторых, традиционная модель экономического роста регионов к настоящему времени себя исчерпала. Сложившиеся модели развития и соответствующий характер производства и потребления не являются устойчивыми по своей сути. Имеющиеся концепции устойчивого развития, которые определяют стратегические задачи глобального и государственного уровней, глубоко не затрагивают региональные и тем более региональные уровни.

В-третьих, развитие регионов в современных условиях зависит не столько от объемов имеющихся ресурсов, сколько от способности управленческих кадров управления регионов организовать их эффективное использование. Это связано с тем, что происходящие в стране с начала 90-х гг. принципиальные изменения в управлении регионами направлены на повышение роли и усиление самостоятельности власти при значительном снижении влияния органов государственной власти на социально-экономические процессы на территориях.

В-четвертых, в возникновении целого ряда экологических проблем определяющую роль сыграло отставание экономической мысли. Не всегда учитывались экологические последствия быстрого экономического развития регионов. Обострение экологических проблем во второй половине ХХ в. поставило перед экономической наукой задачу разработки принципиально новых концепций развития. Популярными становятся эколого-экономические исследования в виде разработки программ устойчивого развития. Однако, термин «устойчивое развитие» используется во многих случаях без необходимого осмысления.

Таким образом, наличие противоречия между необходимостью совершенствовать управление регионом и отсутствием достаточной для этого научно-методической базы свидетельствует об актуальности темы исследования.

Объектом исследования выступают регионы РФ. Предметом исследования являются программные меры, необходимые для организации развития региона, а также методы, технологии и процедуры управления, используемые при их формировании.

Цель исследования состоит в обосновании теоретических и методических подходов к государственной региональной политике, выраженных в формировании программы развития.

Для достижения поставленной цели в работе потребовалось решить следующие задачи:

1. Рассмотреть понятие «регион» и описать региональные аспекты функционирования.

2. Дать понятие развития региона, как основы региональной политики.

3. Охарактеризовать политику преодоления межрегиональных диспропорций, как основу развития региона.

4. Определить понятие и роль целевого финансирования и управления в развитии региона.

Теоретической и методологической базой исследования послужили идеи, концепции, теории, изложенные в трудах отечественных и зарубежных ученых по национальной и региональной экономике, менеджменту и управлению.

Практическая значимость заключается в том, что полученные результаты доведены до уровня методологических исследований, которые могут быть использованы региональными органами власти при разработке и осуществлении планов, программ развития территорий, региональной социально-экономической политики.

Объем и структура работы. Структура определяется логической последовательностью исследования и состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников.

Глава 1. Основные понятия региональной политики в РФ

1.1 Понятие региона как объекта региональной политики Для данных исследований большое значение имеет дефиниция ключевого понятия «регион». Но подходы к определению этого понятия различаются кардинальным образом. Регион определяется в зависимости от конкретных целей представителей многих наук, изучающих этот феномен. Неодинаковы и критерии выделения регионов. Принципиально различаются регионы, выделяемые на основе признаков гомогенности (однородности), с одной стороны, и когерентности (внутреннего единства, системности) — с другой Двас Г. В. Региональная экономика: мотивационные аспекты и механизмы стратегического планирования. — М.: Наука, 2013. С. 11.

В отечественной литературе на основе однородности выделяются зоны (зонирование), на основе комплексности — комплексы, на основе сочетания этих двух признаков — районы. Все эти три понятия подпадают под определение региона.

С точки зрения западных экономистов, важный атрибут региона — осознание общественных региональных интересов. При этом существенным фактором является взаимосвязь между экономическим опытом территорий, входящих в состав региона, и группами, выражающими те или иные интересы. Регион рассматривается как некая единица, которая определенным образом реагирует на изменяющиеся условия, воздействующие на экономический рост и благосостояние Лексин В. Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. — М.: Инфра-М, 2013. С. 20.

В документах Евросоюза упоминаются культурные, экономические, социальные, административные регионы. Но чаще всего под регионом понимается административный регион, т. е. область, объединенная по управленческому принципу и обладающая едиными полномочиями Холопов В. А. Государственное и муниципальное управление. — Ростов-на-Дону: Феникс, 2010. С. 17.

Многие российские ученые также рассматривают регион как субъект Российской Федерации. Так, В. Г. Игнатов и В. И. Бутов дают следующую трактовку понятия: «Регион — территория в административных границах Российской Федерации, характеризующаяся следующими основополагающими чертами: комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, т. е. наличием политико-административных органов управления» Чирикова А. Е. Региональные элиты России. — М.: Аспект Пресс, 2010. С. 97. В конце концов, оказывается, что регион — это просто субъект Российской Федерации.

Кроме этого, термин регион используется для обозначения территории, охватывающей несколько государств или административно-территориальных единиц соседних государств Кузнецова О. В. Экономическое развитие регионов. Теоретические и практические аспекты государственного регулирования. — М.: Либроком, 2012. С. 24. Это интерили мультинациональный регион, например, регион Балтийского моря (Baltic Sea Region).

Регионы ЕС, обладающие значительными правами и финансовыми ресурсами, объединяются с регионами соседних стран в так называемые еврорегионы, которые могут образовывать подпространства внутри экономического пространства ЕС.

Итак, можно согласиться с тем, что «иерархию регионов определяет только научная проблема… Регион детерминирован тем вопросом, изучением которого мы занимаемся» Андреев А. В., Борисова Л. М., Плучевская Э. В. Основы региональной экономики. — М.: КноРус, 2013. С. 96. Но исследователь, принимая в качестве исходной собственную трактовку этого понятия, должен быть знаком с его различными определениями. Иначе могут возникнуть недоразумения, вызванные отличиями используемого терминологического аппарата от понятий, применяемых другими научными школами.

Можно выделить два главных вопроса, на которые при разном понимании региона даются принципиально различные ответы. Во-первых, существуют ли регионы объективно, или это только методологический прием в интересах конкретного исследования? Во-вторых, является ли первичным, регионообразующим фактором территория или она выступает как своего рода фон (пространство), на котором в ходе взаимодействия экономических, социальных, политических и иных факторов формируется регион?

В отечественной географической литературе под регионом долгое время понимался определенный таксономический уровень районов — макроуровень: как о регионе речь могла идти о европейской части страны, Сибири, Дальнем Востоке Маннапов Р. Г., Ахтариева Л. Г. Организационно-экономический механизм управления регионом. Формирование, функционирование, развитие. — М.: КноРус, 2013. С. 44. Основополагающим считался термин «район», с которым и ассоциировалось употреблявшееся в зарубежной литературе понятие «region». Поскольку в таких науках, как экономика, политология, социология региональные направления были неразвиты, они обходились без понятия «регион». И лишь в 1970;е гг., с возникновением сначала региональной экономики, а затем и региональных направлений в других общественных науках, в отечественную научную практику стало проникать это понятие, пришедшее затем в новом смысле и в экономгеографию.

Советские исследователи, в силу монополизации понятия «район» для целей планирования, вынуждены были довольствоваться его жестким определением как наиболее комплексной социально-экономической общности, при всех модификациях восходящим к Н. Н. Баранскому Региональная экономика / под ред. Видяпина В., Степанова М., Синдяшкина Н. — М.: Инфра-М, 2012. С. 28.

Более широким является подход к регионам Ю. Н. Гладкого и А. И. Чистобаева как к разнообразным относительно целостным территориальным образованиям, а к регионоведению как синтезу научных знаний о регионах Белокрылова О. С., Киселева Н. Н., Хубулова В. В. Региональная экономика и управление. — М.: Альфа-М, Инфра-М, 2012. С. 30. То есть, речь идет об изучении структуры различных пространств (географического, экономического и т. д.) с помощью регионального анализа.

Развитие регионализма в ЕС, усиление внимания к местному самоуправлению и поддержке регионов в рамках общеевропейской политики привели к появлению на Западе такого понимания термина регион, которое по форме приближается к характерному для российской региональной науки. Регион все чаще рассматривается как всеобъемлющий территориальный комплекс, субъект и объект управления.

Подчеркивая роль понятия «регион» в управлении, некоторые исследователи даже происхождение термина «регион» начинают объяснять не только в традиционном ключе, от латинского regio (направление, граница), но и от regere (вести, направлять, управлять). Тем самым подчеркивается, что семантика данного понятия имеет две взаимосвязанные составляющие: основную — пространственную, и метафорическую, подразумевающую чувство власти.

Анализ основных положений теории экономического районирования Н. Н. Баранского, выполненный Э. Брюна, показывает, что различия советского и западного подхода заключаются скорее в характере выполняемых исследователями задач, вытекающих из принципиальных различий экономики, с одной стороны — административно-командной, с другой — рыночной Климанов В. В. Региональные системы и региональное развитие в России. — М.: Едиториал УРСС, 2010. С. 54. А «объективно существующий природно-социально-хозяйственный комплекс — район», использовавшийся советской наукой для конкретных целей административно-командного управления территорией, есть частный случай всего многообразия регионов. Поэтому, на наш взгляд, не в соотношении объективного и субъективного кроются главные различия в подходах к понятию «регион».

И «объективно существующий» район выделяется исследователем, т. е. имеет субъективный характер. И, в свою очередь, «субъективно выделяемый» регион является отражением реально существующих социально-экономических особенностей территории.

Принципиальные различия заключаются в разных подходах к определению соотношения понятий «регион» и «территория». Эти различия сформировались исторически и обусловлены особенностями процессов регионообразования в западной Европе и России. Как отмечает И. Бусыгина, «оформившиеся еще в средние века территориальные сообщества (региональные и местные) не только не растворились в нации-государстве, но сохранились и ныне выходят из его тени» Ермошина Г. П., Поздняков В. Я. Региональная экономика. — М.: Инфра-М, 2012. С. 60. Отражением этого процесса является получившее распространение понятие «Европа регионов».

А. Маркузен определяет регион как синтетическое понятие, «исторически эволюционирующее компактное территориальное сообщество, которое содержит в себе физическое содержание, социально-экономическую, политическую и культурную среду, а также пространственную структуру, отличную от других регионов и территориальных единиц, таких как город или нация» Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. — М.: Либроком, 2012. С. 99.

При таком подходе именно региональные идентичности рассматриваются как своеобразный ключ к конструированию региона как политического, социального и институционального пространства. Территория выступает условием, но не причиной формирования региона.

То есть регион, как территориально локализованная воспроизводственная система, рассматривается как выделенная в процессе общественного разделения труда территориально-производственная совокупность субъектов регионального хозяйства с высокой степенью тесноты экономических интересов и связей.

В регионе, являющемся социально-экономической системой, действуют как бы три, на наш взгляд, основные подсистемы — государственная, в том числе самого субъекта Федерации; муниципальных образований и отдельных юридических и физических лиц, прежде всего (по значимости) хозяйствующих субъектов Швецов А. Н. Совершенствование региональной политики. Концепции и практика. — М.: Красанд, 2010. С. 98. Физические и юридические лица, естественно, не находятся в прямой юрисдикции региональных органов власти. Однако, они в значительной степени также являются объектом управления региона через различные инструменты налогообложения, бюджетного финансирования социальных сфер, финансирования регионального заказа и пр.

Таким образом, поскольку в конечном счете все подсистемы региона находятся на одной и той же территории и исходят из интересов одних и тех же жителей региона, такое разделение, естественное для условий многоукладного рыночного хозяйства, не должно препятствовать консолидированному участию этих подсистем в решении местных социально-экономических проблем. Единое поле деятельности всех подсистем региона диктует и единый критерий оценки управления регионом — улучшение экономической и социальной ситуации в регионе. Базой для решения этой задачи служит развитие региона. Следовательно, необходимо функционирование такой системы управления регионом, которая обеспечивала бы устойчивое экономическое развитие субъекта Федерации.

1.2 Основы системы регионального управления В настоящее время в регионах РФ требуется реформирование системы регионального управления. Сложившаяся в стране рыночная экономика часто не учитывает финансовые, хозяйственные, управленческие и социальные различия между субъектами Федерации. Поэтому необходимо осуществлять такую систему регионального управления, в основе которой находилась бы региональная составляющая.

Самый важный и главный объект системы регионального управления — экономические интересы и отношения, проявляющиеся в самих субъектах Федерации.

Главные цели регионального управления: преодоление системного кризиса в регионе; обеспечение роста экономики на базе разумного сочетания рыночных механизмов и целевого регулирования органами власти; укрепление финансового положения региона за счет его деятельности, привлечения частных и иностранных инвестиций, нормативной целевой помощи федерального Центра; повышение уровня жизни населения; сокращение безработицы, в том числе за счет развития малого и среднего бизнеса; выравнивание уровня экономического развития между регионами посредством их экономического взаимодействия, а также отношений с федеральным Центром.

Система регионального управления охватывает многообразные сферы экономических отношений: отношения собственности, финансово-кредитную, налогово-бюджетную системы, организационно-управленческие, производственно-экономические, аграрные отношения, недропользование, социальные и этнические процессы, законодательство, характер связи между ними по вертикали и горизонтали, меры и действия региональных властей по регулированию экономических процессов на территории региона, в системе межрегионального взаимодействия и с Федеральным Центром.

Эти отношения должны осуществляться в рамках конституционно-правовых норм и строиться на следующих принципах Кучуков Р. А. Теория и практика государственного регулирования экономических и социальных процессов. — М.: Экономика, 2010. С. 47.:

1) реальное равенство всех субъектов Федерации в отношениях как с федеральным Центром, так и между собой;

2) однотипность условий (правовых, налоговых, имущественных) и возможностей (организационных, инфраструктурных) деятельности каждого субъекта Федерации;

3) учет особенностей территориальной специализации каждого регионального субъекта в зависимости от природных ресурсов, климатических, транспортных и иных условий;

4) самостоятельность в мерах и действиях регионов по обеспечению полной или максимально возможной самодостаточности финансово-бюджетных ресурсов и их целевого использования;

5) взаимодействие по расширению сотрудничества между регионами в целях укрупнения общего товарного рынка, технологического и информационного пространства;

6) согласование действий по взаимопомощи регионов в освоении природных ресурсов, решении экологических проблем, занятости, социально-этнических задач;

7) справедливость в разрешении споров и противоречий между субъектами Федерации, возникающих по административно-территориальным, ресурсным, межэтническим и другим вопросам;

8) ответственность руководителей региональных органов власти за принятые или своевременно не принятые решения и действия;

9) неангажированность региональных субъектов власти в распределении бюджетных и внебюджетных средств, в поддержке частного сектора, в борьбе с преступностью и коррупцией в региональных и местных органах власти.

Эти принципы предопределяют и выбор методов реализации регионального управления. К важнейшим из них относят: системное прогнозирование; постановка реальных среднесрочных целевых задач и методов ступенчатого решения долгосрочных; инициативный поиск финансовых, технологических и интеллектуальных ресурсов; многофункциональное регулирование экономических и социальных процессов; координация целей и действий на всех уровнях отношений; действенный оперативный контроль.

Эффективное функционирование экономики на любом уровне управления требует определение устойчивого развития региона, регулируемое стратегией. Под стратегией развития в прикладном и практическом смысле понимается определение совокупности приоритетных мер и мероприятий, направленных на развитие положительных и нейтрализацию отрицательных тенденций развития общества, главной целью которого является улучшение жизнеобеспечения населения Павлов К. В. Региональные эколого-экономические системы. — М.: Магистр, 2012. С. 69. Стратегическое управление экономикой региона — это процесс управления изменениями в регионе с целью достижения поставленных стратегических целей. Стратегическое управление экономикой региона представляет сложный многогранный процесс и включает четыре ключевых понятия.

Развитие экономики региона имеет ярко выраженную социальную направленность целей, их объективную приближенность к интересам проживающего на этой территории населения. Экономическая стратегия регионального развития заключается в максимальном использовании совокупных ресурсов хозяйствующих субъектов и минимизации негативного воздействия природно-географических условий на его функционировании. Региональный воспроизводственный процесс предполагает комплексный анализ и управление структурными связями и отношениями между хозяйствующими субъектами на территории.

Реализация воспроизводственного подхода основывается на использовании специально разработанных моделей развития, ориентированных на социально — экономические показатели, индикаторы, которые должны быть определены и достижение которых последовательно осуществляется в ходе экономического развития региона. Единого мнения о том, какими должны быть критерии оценки социально-экономической ситуации на территории так и не сформировано. Для такой оценки с целью использования ее результатов в управлении социально-экономическими процессами региона, необходимо создать приемлемые для практической деятельности показатели и критерии, от адекватного выбора которых зависят риски и результативность управленческой деятельности.

Целенаправленное стабильное функционирование любой системы невозможно без планирования, оно позволяет выбирать оптимальный вариант действия, и обеспечивает общую линию достижения поставленной цели. организация, как функция направлена на создание и адаптацию системы, и выполнение ею поставленных задач. В ходе осуществления данной функции создается сеть отношений в системе, которые обеспечивают ее целостность целенаправленность.

В этих условиях, возникает вопрос об альтернативном выборе целей социально-экономического развития. По крайней мере, в ближайшее десятилетие преимущественное значение будут иметь экономические цели, которые, однако, влияют и на социальную сферу. Для этого необходимо проводить политику достижения максимального эффекта от реализации экономических целей на микро-, мезои макроуровне сбалансированную в определенной пропорции с реализацией социальных целей повышения эффективности труда и социального развития. Критерием оптимального соотношения экономических и социальных целей является максимальный эффект от их совместной, системной реализации.

В настоящее время существует значительная неопределенность в прогнозировании ситуации развития хозяйственных механизмов регионов Крайнего Севера. Известные прогнозы развития России и регионов носят противоречивый характер и не дают возможности составить отчетливого представления о том, какие пути и направления в управлении деятельности органов власти могут обеспечить минимальные риски и рациональный темп роста хозяйственных субъектов региона.

Решение этой задачи может быть осуществлено путем построения статистических моделей, описывающих динамику изменения экономических показателей в контексте общих принципов и приоритетов развития экономики страны. Модели должны контролировать специально разработанные показатели оценки ситуации и базироваться на учете параметров развития ситуации в регионе. Выходом таких экономико-статистических моделей должны быть зависимости, показывающие направления развития хозяйства территории или административного образования, а также особенности, на которые должны обратить внимание представители органов власти в своей практической деятельности. Кроме того, должны быть сделаны прогнозы и оценены риски реализации проблемных ситуаций в регионе, на основании которых могут быть разработаны предложения по повышению качества управленческих решений органов власти в интересах социума и населения округа.

Разработка сценариев предполагает выполнение действий, в результате которых будет представлен вариант будущего состояния региона, охватывающий все стороны жизни на данной территории. Соответственно, это предполагает рассмотрение краткосрочных, детализация и верификация которых должна производится на низких ступенях иерархии системы управления регионального развития совместно с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности.

1.3 Понятие развития региона как основы региональной политики Стратегическая диагностика, которая должна включать не только точный диагноз финансово-экономического состояния региона, но и его место и роли в системе экономики государства. Выбор стратегических целей и стратегий, когда проводиться анализ стратегических альтернатив, оценка выгод и рисков, связанных с реализацией той или иной стратегии. Стратегический контроллинг, направленный на оценку основных показателей процесса достижения поставленных целей, выявление отклонений, их причин и своевременное их устранение.

В условиях не устойчивости развития экономики, как показал последний мировой финансовый кризис, важное значение приобретает адаптационное стратегическое планирование и прогнозирование.

Адаптационное стратегическое планирование — это механизм достижения стратегических целей на основе гибкой системы корректировок стратегий и прогнозов, а также методов их разработки и реализации с учетом моделирования ситуаций на основе своевременного получения достоверных первых сигналов, выявление отклонений и своевременное реагирование на них Капканщиков С. Г. Государственное регулирование экономики. — М.: КноРус, 2010. С. 113. Важным моментом стратегического управления является сценарный подход к стратегическому планированию развития экономики региона. Использование сценарного подхода в стратегическом менеджменте позволяет с единых позиций решать задачу вариантности развития социально-экономических систем.

Стратегия социально-экономического развития в реформируемом обществе призвана решать целый комплекс сложных, а иногда и противоречивых задач, от ее результативности зависит содержание социально-экономической политики, результаты которой участвуют в формировании модели общества, принципов — его существования, условий жизни каждого человека, причем не только на данный момент, но и на перспективу.

Любая, социально-экономическая система может быть признана устойчивой, если противоречия, возникающие в ее рамках в процессе их разрешения, не выводят систему за пределы приемлемого риска, то есть, уравновешивают позитивные действия. Изменяющиеся экономические факторы наряду с приоритетами государственной социальной и экономической политики влияют на уровень жизни людей, обусловленный экономическими возможностями. Это также подтверждается опытом развитых стран, давно ориентируемых на то, что высокий уровень жизни, производительность труда и деловая активность взаимосвязаны.

Государство как центр возлагает на себя функций по формированию Кистанов В. В., Копылов Н. В. Региональная экономика России. — М.: Финансы и статистика, 2012. С. 38.:

целей и задач государственного социально-экономического развития;

норм поведения государственных органов по отношению к социально-экономическим проблемам регионов;

механизмов обеспечения социальных и экономических гарантий.

Концепция государственного социально-экономического развития включает в себя основные позиции по Бернасовская Л. И., Викторов А. Д., Кормановская И. Р. Системный подход к прогнозированию устойчивого развития региона. Теория. Методология. Практика. — М.: Компания Спутник +, 2010. С. 50.:

передаче все больших социальных и экономических функций в регионы (к сожалению, на практике не подкрепляемая передачей соответствующей доли бюджетных средств);

перенесению большей доли финансирования социальных расходов на сбережения граждан;

снятию ограничений в социально-трудовой сфере, созданию возможностей в увеличении доходов граждан;

поддержанию оптимального уровня занятости.

В регионах разрабатываются концепции и программы социально-экономического развития субъектов входящих в них, т. е. социальные разделы планов развития, районов, городов и населенных пунктов. В настоящее время еще нельзя отметить, что в государственной социально-экономической политике отражается специфика каждого региона. Практически создать оптимальную концепцию, учитывающую специфику различных регионов достаточно сложно. Даже концепция развития различных типов регионов, региональные программы и поэтапные планы их реализации не разработаны и не используется в подавляющем большинстве регионов.

Реформирование социально-экономического развития на уровне региона достаточно новое явление в России, поскольку до начала рыночных реформ регион не являлся самостоятельным носителем социально-экономических отношений и практически не представлял собой самостоятельный субъект региональной политики. Хотя региональные проблемы социального развития существовали всегда, и на уровне региона осуществлялась реализация социальной политики по сформированным Центром правилам. Сегодня, наоборот, органы государственного и общественного управления региона становятся главным субъектом реформирования социально-экономического развития в регионе.

Реализация этапов социально-экономического развития на уровне региона может стать эффективной лишь при учете его специфических условий и на основе системного подхода к выработке стратегии его развития.

Этапы управления социально-экономическим развитием региона Харченко Е. В., Вертакова Ю. В. Государственное регулирование национальной экономики. — М.: КноРус, 2011. С. 84.:

1. Анализ функционирования социально-экономического комплекса региона, его места и роли в системе территориального разделения труда.

2. Оценка регионального потенциала предпосылок и возможностей социально-экономического развития региона.

3. Определение перспективных направлений территориального развития, с использованием имеющихся преимуществ и созданием новых.

4. Выбор инструментов воздействия на развития экономики региона.

Социально-экономическое развитие региона вырабатывается органами власти региона при участии местного самоуправления с учетом сформированной федеральным Центром концепции регионального, социального и экономического развития. Тем не менее, необходимо отметить, что региональные органы власти и даже органы местного самоуправления призваны не только реализовывать концепцию социально-экономического развития в пределах своих территориальных образований, но и формировать стратегию и тактику проведения социальных, экономических реформ на своей территории в пределах установленных полномочий и возможностей использования собственных средств. Это характерно для регионов, в которых формируется и реализуется активное социально-экономическое: развитие, но эта активность не должна быть в отрыве от общей социально-экономической политики федерального Центра.

Развитие любой экономической системы, в том числе региональной, представляет собой процесс взаимодействия противоположностей, тенденций и закономерностей, вытекающих из характеристик этих противоречий, что в итоге проявляется как саморазвитие региона.

Опыт показывает, что в России и ее регионах может быть выработана и реализована модель экономического развития, которая способна учесть природно-климатические, ресурсные, национальные, этнические, культурные и другие особенности регионов. Такая модель экономического развития может обеспечить стабильное развитие экономических субъектов, защиту экономические интересов региона, способствовать решению повышения уровня жизни населения.

Модель регионального управления должна базироваться на следующих принципах Фетисов Г. Г., Орешин В. П. Региональная экономика и управление. — М.: РИОР, 2010. С. 40.:

комплексности, то есть необходимости анализа всех сторон объекта исследования (территориальной, социальной и др. составляющих);

системности, то есть учете внутренних взаимозависимостей и внешних факторов с позиций рассмотрения объекта исследования как элемента системы более высокого уровня;

приоритетности решения задач и осуществления мероприятий, направленных на сохранение и улучшение условий жизнедеятельности населения, поддержания нормальных условий его существования;

приемлемого риска, то есть выявлении и реализации доступных мер, направленных на защиту населения в рыночной среде и недопущение преодоления пороговых ситуаций;

рассмотрения задач развития отдельных территорий в рамках задач в целом, при этом за основу принимаются проблемы, элементы структуры, приоритеты, направления и пути, применительные к уровню Российской Федерации.

Устойчивое развитие экономики региона требует создания эффективных механизмов и инструментов, через гибкую систему налогов, финансово-кредитной политики, использования методов государственного регулирования и поддержки, которые обеспечат активную инвестиционную и инновационную деятельность, рост объемов производства конкурентоспособной продукции, уровни доходов населения.

Таким образом, через региональную политику государственное воздействие направляется на повышение деловой и профессиональной активности населения посредством создания благоприятной среды для различных видов предпринимательской деятельности, улучшения экономического развития региона. Результатом этого является рост доходов населения и общего уровня жизни в ранее депрессивных регионах. При этом целью управления развитием экономики является повышение эффективности использования промышленного потенциала региона, отвечающее целям общенационального благосостояния.

Выводы:

Проблемы, решаемые в каждом регионе, в значительной степени должны соответствовать федеральным задачам, но при этом необходим учет местных особенностей, предусматривающий, в частности:

формирование регионального хозяйственного механизма, регулирующего социально-экономическое развитие, в том числе природопользование и антропогенное воздействие на окружающую среду;

осуществление мер по оздоровлению населения, развитию социальной инфраструктуры, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;

реконструкцию региональной промышленной системы с учетом хозяйственной емкости локальных экосистем.

Программные и прогнозные документы федерального уровня должны служить ориентиром при разработке региональных программ перехода к устойчивому развитию и вместе с соответствующими правовыми актами и нормативами определять экономические условия их реализации.

Глава 2. Методы государственной региональной политики в РФ

2.1 Политика преодоления межрегиональных диспропорций Сама постановка темы преодоления диспропорции социально-экономического развития регионов и снижения уровня социально-экономической дифференциации не так уж однозначна и нуждается в проблематизации. Здесь напрашивается аналогия с двумя популярными сейчас темами, которые в последнее время обсуждаются на разных уровнях, — инфляция и рост потребительских цен. И в том, и в другом случае имеет место подмена ключевых проблем вторичными.

А ключевые проблемы — это конкурентоспособность России, ее регионов и изменение парадигмы от функционирования, одной из задач которого является сохранение единого экономического и социально-политического пространства России, к инновационному развитию Халиков М. С. Экономическая социология региона. — М.: Академический Проект, Альма Матер, 2011. С. 177.

Проблема сохранения единого пространства вряд ли будет стоять перед динамично развивающейся страной, она в этом случае решается почти автоматически. Аналогично будет обстоять дело и с инфляцией. При всех международных финансовых кризисах США и Сингапур, которые являются мировыми лидерами по конкурентоспособности, не ставят задач борьбы с инфляцией, удвоения ВВП или сохранения единого экономического пространства — по крайней мере в качестве основных Янин А. Н. Региональная экономика и управление. — М.: Проспект, 2010. С. 142. Они ставят задачи интеллектуального и организационного превосходства. Собственно, и в России подобные задачи в самое последнее время начинают декларироваться, но обсуждение пока идет в старой парадигме функционирования, в которой они принципиально не имеют решения.

Что касается дифференциации, то с точки зрения интересов и стратегии развития страны этот показатель может быть применим скорее к качеству жизни в регионе, чем к социально-экономическому развитию регионов. К регионам (или макрорегионам), составляющим страны как целого, не могут применяться единые критерии, так как они могут выполнять в рамках целого свои уникальные функции: обеспечение обороноспособности, ресурсную, рекреационную и прочие.

С точки зрения системного подхода было бы некорректно, если бы при оптимизации эффективности сложной системы, какой является страна, к отдельным составляющим, то есть регионам, предъявлялись требования более или менее равномерного развития, если они в рамках целого выполняют различные функции. А, как известно, именно благодаря функционализации достигается эффективность и, соответственно, конкурентоспособность сложных систем.

Безусловно, центру проще руководить регионами, сравнивая их по нескольким десяткам количественно измеряемых показателей, поощряя или наказывая за их выполнение или невыполнение. Такой технократический подход к управлению не адекватен такому сложному общественному образованию, каким является регион. Не отрицая определенную информативность мониторинга регионов по ключевым показателям, подчеркнем, что он является прежде всего инструментом федеральной власти, который, очевидно, дает в руки и региональной власти ориентиры для управленческой работы.

Такая ситуация должна стимулировать руководство регионов на поиски эффективных рабочих инструментов, которые позволят ему не только соответствовать минимальным требованиям, но и ставить более амбициозные задачи, в первую очередь по обеспечению конкурентоспособности региона.

Если посмотреть на перечень и глубину вопросов, предложенных для обсуждения, то очевидно, что мы имеем дело со сложным объектом, в отношении которого существуют разные виды знаний, между собой не стыкующиеся. Мы имеем ситуацию неопределенности и проблемности, когда нет правильной и хорошо осмысленной деятельности, когда существуют разные точки зрения. Когда мы имеем дело с таким сложным объектом, специалисты разных сфер видят его по-разному, их точки зрения не сводимы друг к другу. В этих условиях такие простые инструменты, как программно-целевое планирование, проектирование, макроэкономическое прогнозирование, «БОР» и другие работают только в ограниченной области или вообще не работают, поэтому необходимо использовать другие, более сложные инструменты.

Главное, на наш взгляд, реализовать на практике три принципиальных положения Кузнецова О. В., Кузнецов А. В. Системная диагностика экономики региона. — М.: Либроком, 2010. С. 110.:

Первое — конкурентоспособность региональной власти. Здесь необходимо внедрение эффективных механизмов административного управления путем модернизации властных структур и формирования базовых мобилизационных идей для территории.

Второе — общество и человеческий потенциал региона. В этом направлении необходимо инициирование самоорганизации общества в регионе с целью всемерного развития и применения человеческого потенциала, разработка стратегии обеспечения экономической и социальной привлекательности регионов, повышения уровня жизни населения путем реформирования социальной сферы, главным образом образования и здравоохранения.

И третье — бизнес и системы организации хозяйства в регионе. Это прежде всего выявление специализированных (максимально конкурентоспособных) областей бизнеса и сфер инновационного развития, проведение политики по продвижению данного бизнеса в другие регионы и на международный рынок, а также включение региональных бизнес-структур в реализацию приоритетных национальных проектов.

Для достижения этой цели необходимы совместные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Важно создать благоприятные экономические условия для бизнеса в регионах страны с учетом перспективных экономических специализаций этих территорий в целях инновационного развития экономики на условиях частных инвестиций и повышения комфортности жизни населения, доступности бюджетных услуг. Совокупность этих факторов составляет основу для роста уровня и качества жизни и социально-экономического развития государства в целом.

В свою очередь это потребует дальнейшего развития в Российском государстве федеративных отношений, местного самоуправления — прежде всего путем завершения разграничения полномочий между уровнями публичной власти и организации надлежащего исполнения этих полномочий. Это в значительной мере позволяет реализовать вторую цель региональной политики в Российской Федерации — формирование эффективного государства именно с точки зрения организации государственного и муниципального управления.

Для достижения этих целей региональной политики в долгосрочный период (и это должно быть увязано с основными направлениями долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, определяемыми проектом одноименной концепции), на наш взгляд, необходимо решить три основные задачи.

Первая — это оптимальное размещение государственной, федеральной, муниципальной и общественной инфраструктуры, выработка и реализация мер государственной поддержки развития на начальных условиях частных инвестиций приоритетных экономических специализаций каждой территории. В этих целях необходимо в разрезе федеральных округов для каждого субъекта Российской Федерации определить приоритетные экономические специализации, центры экономического роста в соответствии с задачами, определенными Президентом Российской Федерации. На этих территориях на долгосрочный период прогнозируется образование территориально-производственных кластеров и единых технологических цепочек (в рамках приоритетных экономических специализаций) для производства продукции с высокой добавленной стоимостью, формирующих основной вклад в экономику каждого региона исходя из принципов рационального межрегионального разделения труда и межрегиональной экономической интеграции.

Эти пространственные ориентиры развития региональной экономики должны составить единую основу, общую отправную точку для планирования органами государственной власти и местного самоуправления мер по рациональному размещению государственной и муниципальной производственной и социальной инфраструктуры при государственной поддержке развития приоритетных экономических специализаций в каждом регионе.

Эти меры должны быть определены на федеральном уровне, синхронизированы в региональном и временном аспектах в стратегиях развития отраслей экономики и социальной сферы, пространственным отражением которых являются схемы территориального планирования Российской Федерации. Именно это обстоятельство обусловливает основные требования к таким стратегиям. Сегодня, к сожалению, существующие программные документы развития отраслей экономики социальной сферы утверждены на совершенно разных уровнях власти с совершенно разными горизонтами планирования. Они не увязаны между собой, а также с целями социально-экономического развития государства в разрезе каждого региона, и потому основой для внятного и экономически обоснованного планирования служить не могут.

Поэтому сейчас нам чрезвычайно важно определить общие принципы, общие требования к содержанию и порядку подготовки программных документов, которые позволяли бы выполнить их в формате, необходимом и достаточном для планирования комплексного развития каждой территории.

Практическая реализация этих мероприятий должна осуществляться в рамках соответствующих федеральных целевых программ. И программные мероприятия должны быть увязаны с задачами стратегического развития соответствующих отраслей экономики и социальной сферы, а показатели должны стать измеряемыми и легко контролируемыми, характеризующими вклад каждого региона в реализацию программы социально-экономического развития.

Софинансирование создания региональных и местных объектов в случаях, не связанных с выполнением функций Российской Федерации, должно быть исключено из федеральных целевых программ. Вместо этого должны предоставляться целевые безадресные субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам на повышение уровня обеспеченности населения публичными услугами в соответствующей сфере. При этом нужны преобразования в соответствующих сферах государственного и муниципального управления, которые нацелены на проведение в этих сферах единой государственной политики, утвержденной нормативными правовыми актами Российской Федерации, и направлены на повышение темпов социально-экономического развития регионов.

Принятые на федеральном уровне программные документы развития (стратегии, схемы территориального планирования, целевые программы) должны задавать вектор для принятия и утверждения на региональном и местном уровнях соответствующих программных документов развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. А в совокупности они должны задавать единые ориентиры для разработки и реализации инвестиционных программ частного бизнеса.

Вторая задача, которую необходимо решить, — это переход к новым принципам применения налогово-бюджетных инструментов в региональной политике. Переход предусматривает прежде всего сокращение уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и местных бюджетов для реализации ими собственных полномочий при сохранении стимулов к интенсивному социально-экономическому развитию. Эта задача должна решаться в первую очередь путем формирования и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

При этом необходимо предотвратить рост межрегиональной дифференциации, который сегодня достигает десятков раз в отличие от развитых стран мира, путем установления минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с учетом дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации по отношению к среднему показателю по стране.

Третья задача — обеспечение необходимой финансовой самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части роста доли налоговых поступлений в территориальные бюджеты. Это должно достигаться путем Беленов О. Н., Анучин А. А. Конкурентоспособность стран и регионов. — М.: КноРус, 2011. С. 94.:

сокращения и упразднения установленных на федеральном уровне льгот и изъятий из объектов налогообложения по земельному налогу и налогу на имущество, которые являются существенными источниками формирования территориальных бюджетов;

совершенствования налогообложения вертикально интегрированных структур с целью установления принципа уплаты налогов по месту расположения и регистрации их обособленных подразделений с целью минимизации зависимости от такой политики территориальных бюджетов, повышения их предсказуемости и прогнозируемости;

зачисления работодателем налога на доходы физических лиц по месту жительства работающих с целью совмещения места уплаты налогов и места получения населением публичных услуг;

отчуждения из государственной и муниципальной собственности, прежде всего из федеральной государственной собственности, имущества, не используемого для осуществления полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления, с зачислением средств от соответствующих продаж либо передачи в аренду преимущественно в региональные и местные бюджеты.

Еще одним направлением должно стать расширение финансовых стимулов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к улучшению основных показателей жизни населения, повышению обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой и проведению реформ в регионах. Расширение стимулов достигается, с одной стороны, путем перехода к единым правилам распределения субсидий между субъектами Российской Федерации и условиям использования этих субсидий, а с другой стороны, путем внедрения системы поощрений в форме награждения профессиональными грантами субъектов Российской Федерации, добившихся лучших показателей в реализации реформ, в повышении темпов позитивного социально-экономического развития регионов.

Следующее направление — завершение разграничения полномочий между органами публичной власти и организация их эффективного исполнения, реализация в полном объеме общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации. Здесь, с нашей точки зрения, должен быть реализован принцип максимальной передачи субъектам Российской Федерации всех полномочий, оказывающих существенное влияние на социально-экономическое положение субъектов Федерации, что на деле позволит реализовать принцип разделения регулятивных полномочий, связанных с выработкой государственной политики в установленной сфере деятельности и нормативно-правовым регулированием исполнительно-распорядительных полномочий.

При этом необходим новый механизм координации на региональном уровне действий тех территориальных федеральных органов исполнительной власти, которые должны быть сохранены для выполнения полномочий по решению общефедеральных задач, не подлежащих передаче на региональный уровень, — прежде всего в сфере обороны и безопасности, а также координации действий органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления — как в части исполнения собственных полномочий, так и в части исполнения делегированных полномочий. Как нам представляется, требуется существенное усиление координирующего воздействия аппаратов полномочных представителей Президента в создании такого механизма.

региональный экономический управление

2.2 Роль целевого финансирования и управления в развитии региона Мероприятия федерального уровня по решению задач регионального развития могут осуществляться как в рамках реализации федеральных документов долгосрочного или среднесрочного планирования, так и путем финансовой или иной поддержки действий, запланированных на региональном уровне. Поскольку до 2005 года никаких федеральных документов долгоили среднесрочного планирования, специально посвященных региональному развитию, разработано не было, оставался только путь федеральной поддержки мероприятий, осуществляемых региональными властями: через перераспределение средств в рамках межбюджетных отношений, а также целевое финансирование решения задач развития регионов в рамках федеральных целевых программ (ФЦП) и федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) Чернышова Е. С. Региональная экономика. Конспект лекций. — М.: Приор-издат, 2010. С. 133.