Государственная собственность РФ

ГЛАВА 1. Государственная собственность РФ как основа их экономической самостоятельности

1.1 Проблемы управления государственной собственностью РФ

1.2 Анализ состава и развития государственной собственности

1.3 Принципы, формы и методы управления государственной собственностью

ГЛАВА 2. Система управления государственной собственностью

2.1 Структура государственной собственности и ее характеристика

2.2 Государственная собственность как институт рыночной экономики

2.3 Управление государственными пакетами акций

ГЛАВА 3. Оценка эффективности управления государственной собственностью на примере ГУП «Доринвест»

3.1 Сведения о ГУП «Доринвест»

3.2 Экономический анализ состояния ГУП «Доринвест»

3.3 Анализ уровней рентабельности ГУП «Доринвест»

3.4 Анализ потенциального банкротства ГУП «Доринвест»

Заключение

Список использованной литературы

Тема управления государственной собственностью в современной России является достаточно актуальной.

Во-первых, пятнадцать лет назад такой формы собственности на территории Российской Федерации не было. Процесс её формирования, становления продолжается и сегодня.

Во-вторых, эффективность деятельности государственных служб обусловлена жизнеспособной структурой местного самоуправления. Почти все государственные управленческие решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы, реализуются в жизнедеятельности местных сообществ. Население ощущает результаты государственной политики и оценивает её сквозь призму удовлетворения своих жизненных нужд и интересов. Именно этим нуждам и интересам местного сообщества и призвана служить государственная собственность. И этому, в первую очередь, способствует грамотное и эффективное управление.

Многие видные политики и общественные деятели не раз высказывались о неэффективности управления государственной собственностью, предлагая различные мероприятия по реформированию системы управления собственностью. «Ректор РЭШ предлагает понемногу распродать «Газпром» Новости NEWSru.com — http://www.newsru.com/finance/05apr2011/guriev.html В частности президент РФ утвердил перечень поручений о приватизации крупных пакетов акций, которые находятся в госсобственности, а также о выводе из аппарата управления собственностью государственных служащих. «Дмитрий Медведев утвердил перечень поручений по улучшению инвестиционного климата в РФ» — Первый канал, новости экономики — http://www.1tv.ru/news/economic/173 921 Утвержденные поручения направлены на улучшение инвестиционного климата страны и ослабление административного давления на бизнес, полагая, что свободное предпринимательство сможет гораздо эффективнее управлять бизнесом.

В-третьих, затяжной экономический кризис в стране, обуславливающий прямое вмешательство государство в экономическую и социальную сферы. Государство имеет возможность на прямую и косвенно участвовать в управлении всеми формами собственности через создание рыночных механизмов, через финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, через проведение соответствующей фискальной политики, через контроль над монополиями и пр.

Цель данной дипломной работы — изучить аспекты управления государственной собственностью в неблагоприятных условиях.

Объект дипломной работы — государственное унитарное предприятие «Доринвест».

Предмет исследования: эффективность управления ГУП «Доринвест» в неблагоприятных условиях.

Цель работы обусловила постановку следующих задач:

— изучение понятия и сущности государственной собственности как экономической категории;

— анализ структуры и развития государственной собственности Российской Федерации;

— определение принципов и методов управления государственной собственностью;

— расчет и анализ показателей, характеризующих финансово-хозяйственную деятельность предприятия";

— анализ состояния предприятия на предмет наличия кризиса и возможного банкротства.

В соответствии с поставленными задачами, объектом и предметом дипломного проекта основным методом при изучении государственной собственности (становление, функционирование) является статистический. Данный метод позволяет на основе имеющихся статистических данных и расчетных показателей оценить результативность деятельности соответствующих органов по управлению муниципальной собственностью, в том числе в сравнительном аспекте. Также проводился анализ нормативных документов (законов, других нормативных правовых актов). Наряду со статистическим методом и анализом нормативных документов применён метод экономического анализа, предметом которого являются хозяйственные процессы предприятия, его экономическая эффективность и конечные финансовые результаты деятельности, складывающиеся под воздействием объективных и субъективных факторов, находящие отражение через систему экономической информации. Вместе с определением эффективности деятельности государственного предприятия был проведен анализ наличия кризиса на предприятии и возможного банкротства.

Теоретическую и методологическую основу работы составили труды отечественных и зарубежных авторов. В процессе работы была изучена и обобщена специальная литература по финансам, менеджменту, экономике предприятия; использовались публикации в периодической печати, материалы научных конференций.

ГЛАВА 1. Государственная собственность РФ как основа их экономической самостоятельности

1.1 Проблемы управления государственной собственностью РФ

Реализация права государства на объекты собственности осуществляется через деятельность системы управления государственной собственностью (рис. 1, 2), под которой понимается совокупность органов государственной и исполнительной власти, территориальных органов Федерального органа по управлению государственной собственностью, органов управления собственностью субъектов РФ и объектов государственной собственности. Иванова О. Д. «Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России» // «Экономика и жизнь», 2008 г., № 6.

Рис. 1. Организационная система управления государственным имуществом Рис. 2. Функциональная схема управления государственной собственностью Органы исполнительной власти на любом уровне системы управления имеют полномочия управлять только тем имуществом, которое передано им в собственность. В качестве одного из примера многоуровневой системы управления государственной собственностью можно рассмотреть следующий: Игнатов В., Понеделков А. «Эффективность государственной службы» // «Государственная служба: теория и организация», 2007 г., № 6.

Макроуровень (федеральный) — уровень взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти, включающий Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, субъекты РФ, владельцев федерального имущества, фискальные органы, ведомства, иностранные организации, фонды и прочие органы федерального значения.

Мезоуровень — уровень взаимодействия элементов системы управления федерального уровня со структурными подразделениями других министерств и ведомств, территориальными органами, другими организациями и учреждениями.

Микроуровень — уровень взаимодействия структурных подразделений аппарата управления государственной собственностью между собой.

До настоящего времени не установлено разграничение прав и обязанностей по отношению к государственной собственности между различными институтами федеральной власти. Практически все названные органы разрабатывают и утверждают в этой области нормативно-правовые документы, принимают управленческие решения в отношении конкретных объектов государственно собственности.

Проблемы управления государственной собственностью связаны, в основном, с показателем эффективности этого управления. Повышение эффективности управления требует обоснования участия федеральных органов управления в этом процессе. Наличие большого количества разнообразных объектов государственной собственности требует сложной системы управления. При этом важнейшая роль в управлении государственной собственностью принадлежит системе исполнительной власти, в которую входят министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти (государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также Управление делами Президента Российской Федерации). «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований:» федеральный закон от 7 февраля 2011 г. — № 6 — ФЗ // «Российская газета.» — 2011. 11 февраля.

Применительно к государственной собственности долгое время доминировало утверждение о том, что главная задача государства — любыми способами избавиться от собственности, а рыночная система сама отрегулирует взаимоотношения хозяйствующих субъектов. В результате такого подхода экономика катастрофически потеряла не только объемы производства и реализации услуг, но и рынки сбыта, и, прежде всего, внешние рынки.

В настоящее время назрела необходимость смены приоритетов в политике приватизации с целью такого управления государственной собственностью, чтобы обеспечить повышение эффективности функционирования организаций, а не только максимизация бюджетных поступлений от приватизации объектов государственной собственности. Свайн Д., Уайт Д. «Эффективность государственного управления». — М.: Логос, 2008 г.

Государственная собственность должна работать и приносить доход. Для этого необходимо обновление методов, форм и механизмов управления этим имуществом. Основная стратегия такого обновления — максимально прозрачное управление государственной собственностью, что соответствует основополагающим принципам рынка и позволяет привлечь инвесторов. Инвесторы должны быть уверены, что конкурсы и аукционы по продаже государственного имущества, передача в доверительное управление государственных пакетов акций проводятся открыто и честно. Защита прав добросовестного инвестора — важнейшая составная часть современной государственной политики управления всеми видами собственности. Это должно стать основным подходом в управлении государственной собственностью.

Таким образом, проблема эффективности функционирования организаций, относящихся к государственной собственности, напрямую связана с макрои микроэкономической политикой государства. Эта политика должна, прежде всего, создать позитивные условия для создания точек роста (эффективно работающие организации) без различия: частные они, смешанные или государственные. Наращивание уже имеющихся точек роста с высокой экономической эффективностью — действенный и продуктивный путь. Точки роста должны вывести экономику РФ из стагнации. Только тогда можно будет в полной мере говорить о возможности повышения эффективности функционирования государственных организаций.

Именно таким, успешно действующим корпорациям целесообразно передавать в управление слабые государственные организации с правом последующего приобретения этих организаций при условии достижения эффективности их работы.

Поэтому управленческая роль государства и заключается в том, чтобы перераспределять доступными способами сверхприбыли из одной сферы экономики в другую, поддерживать смежные отрасли.

Ясно, что основные критерии при этом должны формироваться исключительно из интересов государства, поэтому так важно усилить роль государственного влияния. Эта роль должна быть адекватной ситуации, складывающейся на том или ином этапе управления государственной собственностью.

Государственная собственность понятие весьма емкое и умение эффективно управлять этой собственностью — ключевой вопрос развития российской экономики. При эффективном управлении государственной собственностью должна быть решена триединая задача:

— обеспечение сохранности объектов государственной собственности;

— рациональное использование;

— приращение государственного имущества.

Касаемо обеспечения сохранности государственной собственности, необходимо, прежде всего, поднять роль и управляющие возможности государственных органов, рационально распределить и контролировать полномочия как отраслевых министерств и ведомств, так и руководителей регионов и муниципальных образований. Поскольку государство имеет в собственности большое количество объектов, то оно обязано создать и систему ее сохранности, учитывая при этом, что эта собственность наравне с любой другой функционирует в рыночных условиях.

Для этого необходимо заново возродить в стране систему ответственности как материальной, так и уголовной за сохранность государственного имущества и поддержание его в надлежащем состоянии. Необходимо усилить контролирующую роль государственных институтов власти: федеральных, региональных, муниципальных и особенно правоохранительных органов. Глазьев С., Батчиков С. «За ликвидацию безграмотности в органах государственной власти» // «Эффективность государственного управления», 2008 г., № 5.

В отношении рационального использования государственной собственности необходимо, прежде всего, полностью поменять парадигму управления им. В настоящее время господствует мнение, что государство всегда неэффективный собственник и уступает частному бизнесу в эффективности управления капиталом.

Государство должно суметь создать соответствующие условия, найти управляющих способных руководить государственными организациями не хуже частного бизнеса. Необходимо привлекать менеджеров из частного бизнеса для управления государственным имуществом, отправлять на обучение в частные компании государственных управленцев, особенно молодых, которые способны быстро освоить новые управленческие технологии.

Для оценки эффективности управления государственным имуществом можно применять:

— управление финансовыми потоками, основанное на росте прибыли от управления;

— концепцию портфеля собственности, основанную на совокупном росте стоимости государственного имущества, входящей в данный портфель.

Первая концепция основана на построении модели финансовых потоков, в которой прибыль государства от управления государственным имуществом определяется по формуле Хольцер М. «Производительность, государственное управление и демократия. Эффективность государственного управления» // «Социс», 2008 г., № 4.:

(1)

где: Дгс — доходы от управления государственной собственностью;

Згс — затраты на управление государственной собственностью.

Доходы включают следующие составляющие:

— доходы от продажи (приватизации) государственной собственности;

— доходы от управления государственными пакетами акций (дивиденды);

— доходы от управления казенными организациями и пр.

Затраты на управление государственной собственностью разделяют на постоянные и переменные:

Постоянные затраты, не зависят от совокупной стоимости государственной собственности:

— затраты на содержание государственного аппарата (аппараты Министерства государственного имущества, его территориальных комитетов и т. п.);

— затраты на содержание казенных организаций и т. п.

Переменные затраты:

— затраты на подготовку и проведение тендеров, аукционов, конкурсов;

— текущие операционные затраты для осуществления уставной основной деятельности государственных учреждений;

— текущие операционные затраты учреждений с государственной долей, пропорциональные этой доле и т. п.

Затратный показатель эффективности управления государственной собственностью может быть представлен в виде:

(2)

где: k — коэффициент, учитывающий налогообложение объектов государственного имущества.

Ресурсный показатель эффективности управления государственным имуществом определяется из выражения:

(з) где: Сгс — совокупная стоимость объектов государственной собственности.

Основным условием повышения эффективности управления государственной собственностью является оптимизация показателей Эз и Эр, то есть максимизация доходов при заданных расходах или минимизация расходов при заданных доходах.

Вторая концепция основана на рассмотрении интегральной совокупности элементов государственного имущества как портфеля собственности.

Главным принципом этой концепции является повышение совокупной стоимости портфеля собственности, состоящей из суммы рыночных стоимостей ее элементов.

Следовательно, текущая рыночная эффективность портфеля собственности может быть определена как:

(4)

где: СГСтп — текущая портфельная стоимость государственной собственности;

СГСнп — начальная портфельная стоимость государственной собственности.

В данном критерии дивиденды по государственным пакетам обычно не учитываются, так как они опосредованно влияют на рыночную (текущую) стоимость элементов портфеля собственности.

Основным условием повышения эффективности управления государственным имуществом является максимизация показателя Этп.

На практике часто используют интегральный показатель эффективности управления государственной собственностью в виде взвешенной суммы рассмотренных критериев или их произведения. Свайн Д., Уайт Д. «Эффективность государственного управления». — М.: Логос, 2008 г.

1.2 Анализ состава и развития государственной собственности

Проводимая с стране приватизация значительным образом изменила структуру государственной собственности в Российской Федерации. К концу 1999 г. было создано порядка з1 тыс. открытых акционерных обществ. На конец 1999 г. общее число приватизированных организаций составило 1з0072 (более 60% от общего числа предприятий к на началу приватизации). Динамика процесса приватизации представлена на рис. з. Лапин Н. «Модернизация ценностей России» // «Социс», 2007 г., № 5.

Рис. з. Динамика процесса приватизации за 1994;1999 гг.

Эффективность управления государственным имуществом может быть измерена доходами от приватизации и других способов управления государственной собственностью. Динамика этих доходов представлена в таблице 1. Лапин Н. «Модернизация ценностей России» // «Социс», 2007 г., № 5.

Таблица 1

Динамика доходов от приватизации и управления государственным имуществом (млн. руб.)

Данные таблицы показывают о возрастании доходов в бюджет, следовательно, о повышении экономической эффективности деятельности системы управления государственной собственностью.

Анализируя динамику, можно видеть, что 1999 г. стал переломным, поскольку именно в этот год показатели эффективности существенно превысили предыдущие.

По предварительным данным, федеральный бюджет в 1999 г. получил за счет использования государственного имущества (за исключением продажи) около 17, з млрд. рублей. Из них 8,99 млрд. рублей составляли доходы от использования государственной собственности, которые превышали запланированные показатели вдвое.

В частности, дивиденды на акции, закрепленные в федеральной собственности, в 1999 г. составили 6,15 млрд. рублей, что в три раза больше установленного плана, в размере 2,16 млрд. рублей.

Доходы от аренды федеральной недвижимости составили 2,165 млрд. рублей при плане в 2 млрд. рублей, а от использования государственной собственности за рубежом в 1999 г. было получено з15 млн. рублей, что превышало запланированные показатели более чем вполовину.

В 1999 г. планировалось получить 15 млрд. рублей доходов в федеральный бюджет от продажи пакетов акций акционерных обществ и государственного имущества. Фактически от реализации пакетов акций в федеральный бюджет поступило 8547,4 млн. рублей, что составило около 60% от запланированного.

Причиной невыполнения плановых заданий по объемам продажи государственной собственности послужил отказ Правительства РФ от реализации во втором полугодии 1999 г. ряда крупных приватизационных проектов, в том числе акций компаний «Роснефть» и «Славнефть», из-за плохой конъюнктуры рынка.

Особенностью использования доходов от управления государственной собственностью стало то, что доходы от ее продажи, начиная с 1999 года, учитывались не в доходной части бюджета, как это было прежде, а в источниках финансирования бюджетного дефицита, что фактически исключает появления «дыры» в бюджете в случае отмены запланированных приватизационных сделок. Скворцов О. Ю. «Регистрация сделок с недвижимостью: Правовое регулирование и судебно-арбитражная практика.» М., 2011 г. С. 51

Высокие показатели от использования государственной собственности были заложены и в бюджете на 2000 г., которые запланированы в сумме 20 млрд. рублей. При этом доходы от приватизации в 2000 г. были учтены не в доходных статьях бюджета, а в источниках финансирования дефицита бюджета.

Бюджет 2000 г. предусматривал отчисление в федеральный бюджет 8з, з% полученных доходов от приватизации государственной собственности, 10% были направлены субъектам РФ, на территории которых расположено реализуемое имущество, и в общей сложности 6,7% от стоимости продаваемого государственного имущества были направлены Мингосимуществу РФ и Российскому фонду федерального имущества и их территориальным подразделениям.

Анализ состояние государственной собственности за годы реформ: Чакалова, М.С. «О предоставлении органам местного самоуправления прав на осуществление государственных полномочий» // «Муниципальное право.» — 2011. № 1. С.19−22.

— более 70% государственного имущества стало принадлежать частным предприятиям, вместе с этим нарушилась управляемость всей экономики страны;

— исчезли такие государственные экономические институты, как Госплан и Госснаб. Взамен не было создано структур, способных обслуживать рыночные реформы;

— отсутствовала социально-экономическая обоснованность целесообразности многих принимаемых государственным аппаратом решений;

— финансы не рассматривались как материальные потоки для расширенного воспроизводства;

— отсутствовали учет, анализ и контроль хода экономических реформ;

— накопился колоссальный долг государства (з47,1 млрд руб. — внутренний, 154, з млрд. долл. — внешний).

Одной из главных целей «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства РФ от 9.09.1999 г. № 1024, являлось увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственным имуществом. В первую очередь к ней относится имущество, находящееся в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий, федеральные пакеты акций, доли государства в различных хозяйствующих обществах и другие виды имущества.

На сегодняшний день процесс управления федеральной собственностью пока испытывает существенные проблемы. Это подтверждается следующим. Хольцер М. «Производительность, государственное управление и демократия. Эффективность государственного управления» // «Социс», 2008 г., № 4. Министерством государственного имущества России в 2005 — 2006 годах была проведена инвентаризация зданий, сооружений и помещений, закрепленных и используемых федеральными органами власти и иными организациями, финансируемыми из государственного бюджета.

Общее количество объектов, попадающих под определение государственной собственности, составляет порядка 125 тыс., общая площадь которых более 140 млн. кв. м. Из них около 112 тысяч объектов общей площадью 1з4,4 млн. кв. м. находятся в учреждениях на балансе. Из 8 млн. кв. м. площадей, арендуемых федеральными учреждениями, 70% составляют площади, являющиеся собственностью субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной собственностью.

К памятникам истории и культуры относятся 17% зданий и сооружений, закрепленных за бюджетными организациями.

Менее половины бюджетных организаций не имеют документов технического учета на закрепленные за ними здания и сооружения. Только з8% учреждений имеют необходимую техническую документацию и своевременно осуществляют переоценку закрепленных за ними объектов.

Основная масса зданий и сооружений (55%), находящихся на балансе, введена в эксплуатацию с 1961 по 1990 годы, а каждое пятое здание было построено до 1917 года (табл. 2). Атаманчук И. Г. «Критерии социальной эффективности управления» // «Проблемы повышения эффективности государственного и муниципального управления в современной России», Ростов на Дону, 2008 г.

Таблица 2

Объекты федерального недвижимого имущества, по срокам ввода в эксплуатацию Более з0% объектов практически не пригодно к эксплуатации (табл. з).

Таблица з Структура объектов государственного недвижимого имущества по степени износа Наибольшее количество объектов, непригодных для нормального функционирования и использования, расположены в Адыгее, Бурятии, Дагестане, Приморском крае, Кемеровской, Липецкой, Магаданской, Нижегородской и Томской областях.

Проведенная инвентаризация выявила следующее:

1. В аренду сторонним организациям, которых насчитывается около 10 тысяч, сдано зз85 тыс. кв. м. федеральных площадей, что составляет около 5% от общего количества площадей.

2. Превышение норматива площади, закрепляемой за одним сотрудником, в административных зданиях и помещениях.

з. Предоставление бюджетными организациями закрепленных за ними площадей в аренду сторонним организациям без согласования с Мингосимуществом России или его территориальными агентствами либо переданных на иных основаниях.

4. Наличие дополнительно арендуемых площадей у организаций, финансируемых из федерального бюджета и одновременно сдающих закрепленные за ними площади сторонним организациям.

5. Наличие свободных, неиспользуемых площадей. Причинами, по которым площади не используются их владельцами, являются:

— невозможность эксплуатации объектов, требующих проведения капитального ремонта, и отсутствие средств на его проведение;

— удаленность от населенных пунктов;

— изменение экономического положения в регионе и пр. Дементьев, А.Н. «Теории и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации: монографическое исследование.» — Обнинск: Институт муниципального управления, 2011 г.- 304 с.

Кроме того, проведенная Мингосимуществом России инвентаризация федеральных учреждений и организаций показала, что в результате многочисленных реорганизаций и ликвидаций некоторых министерств и ведомств, многие вышестоящие органы государственной исполнительной власти потеряли контроль над предприятиями, уставы которых не приведены в соответствие с Гражданским кодексом, а имущество этих организаций стало полностью подвластно администрации этих предприятий без участия вышестоящих органов.

Министерства и ведомства зачастую не имеют списка подведомственных им предприятий, не ведется учет приватизируемого имущества. Финансово-хозяйственная деятельность подведомственных организаций не анализируется в полной мере отраслевыми министерствами и ведомствами, а значит не контролируется, как и контракты с руководителями. В результате этого подведомственные организации самостоятельно распоряжаются федеральным имуществом, зачастую в ущерб федеральным интересам.

Без федерального контроля остались организации, учрежденные федеральными предприятиями на основе Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)». После приватизации предприятий-учредителей они теряют контроль над ими же созданными предприятиями, а у министерств и ведомств зачастую отсутствует информация о таких организациях. Приватизация таких структур проводилась по инициативе трудовых коллективов, а в случае ее отсутствия — предприятия, являющиеся федеральными по форме собственности, по сути становились бесхозными.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 05.01.1998 №з «О порядке закрепления и использования находящихся в федеральной собственности административных зданий, строений и нежилых помещений» договоры на передачу в аренду или безвозмездное пользование находящихся в государственной собственности объектов недвижимого имущества, заключаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации предприятиями, за которыми эти объекты закреплены в установленном порядке, подлежат учету в Мингосимущество России. Однако это постановление не всегда выполняется.

Некоторые министерства и ведомства пролоббировали принятие изменений в Федеральный Закон «О науке и государственной научно-технической политике», в соответствии с которыми государственные научные учреждения, а также отраслевые академии наук наделяются несвойственными им функциями по управлению имуществом, что может привести к значительному снижению доходной части бюджета.

Особое внимание уделялось вопросам управления акциями, закрепленными в государственной собственности. В настоящее время Российская Федерация является участникам (акционером) в 2500 акционерных обществах, где ее доля превышает 25% уставного капитала (всего Российская Федерация участвует в примерно з900 хозяйственных обществах и товариществах), представляющих базовые отрасли народного хозяйства. Кроме того, в отношении 580 акционерных обществ используется специальное право «Золотая акция».

Проведенный анализ функционирования этого экономического института позволяет констатировать следующие его основные недостатки: Глазьев С., Батчиков С. «За ликвидацию безграмотности в органах государственной власти» // «Эффективность государственного управления», 2008 г., № 5.

— нерегулярная работа представителей государства в акционерных обществах, что не позволяет им знать состояние дел и принимать соответствующие решения, обеспечивающие защиту интересов государства;

— число представителей государства в органах управления акционерных обществ не соответствует размеру находящегося в собственности государства пакета акций (ряд министерств, при наличии контрольного пакета в собственности государства, направляют для работы в Советах директоров по 1−2 представителю);

— многие представители государства в органах управления акционерных обществ практически не используют свои полномочия по смещению руководителей АО, допускающих возникновение задолженности по платежам в бюджет и длительные задержки зарплаты (эти полномочия определенны постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 1997 г. № 214, в соответствии с которым в случае возникновения задолженности этих акционерных обществ по платежам в бюджет и заработной плате, представитель государства имеет право ставить вопрос о созыве совета директоров, прекращении полномочий исполнительного органа АО и включении в повестку дня собраний их органов управления вопросов о состоянии задолженности и мерах по ее погашению);

— нерегулярная отчетность представителей государства об их работе в акционерных обществах (как правило, отчеты носят чисто формальный характер, нет особого мнения по различным аспектам деятельности представителей государства даже в тех предприятиях, которые имеют неудовлетворительную структуру баланса);

— слабая профессиональная подготовка представителей государства, особенно в части знания действующего законодательства, что в ряде случаев приводит к неквалифицированным действиям представителей государства в органах управления акционерных обществ;

— нарушение представителями государства полученных инструкций, касающихся порядка их голосования в органах управления акционерных обществ, что привело к уменьшению доли государства в уставных капиталах ряда АО.

Закрепляя акции в государственной собственности, Правительство Российской Федерации преследует, прежде всего, стратегические цели, которые могут вступать в противоречие с коммерческими интересами акционерного общества. Поэтому получение дивидендов по закрепленным акциям не является основной целью управления ими. Тем не менее, государство обязано осуществлять эффективную дивидендную политику.

В настоящее время можно констатировать, что государство владеет большим числом «малых» пакетов акций в уставном капитале акционерных обществ, продать которые по реальной цене невозможно из-за отсутствия котировок и ликвидного рынка этих акций. Как показывает опыт, ожидать активной работы со стороны владельцев этих пакетов не приходится. Поэтому государство ищет новые методы повышения эффективности управления малыми или неликвидными госпакетами акций.

1.3 Принципы, формы и методы управления государственной собственностью

Формирование реальной схемы управления государственной собственностью должно осуществляться с учетом принципов эффективного менеджмента, базовых положений гражданского и хозяйственного законодательства (рис. 4).

Одна из главных особенностей управления государственной собственностью заключается в том, что эта собственность отличается абсолютным масштабом обобществления, затрудняющим реализацию оперативных управляющих воздействий собственника на объекты собственности. Поэтому при управлении государственной собственностью наиболее типичным является передача отдельных объектов конкретным юридическим или физическим лицам, что позволяет локализовать управляющие воздействия на них. Атаманчук И. Г. «Критерии социальной эффективности управления» // «Проблемы повышения эффективности государственного и муниципального управления в современной России», Ростов на Дону, 2008 г.

Рис. 4. Процесс управления государственной собственностью Шаломенцева Е. Г. «Проблемы правового регулирования инновационного. Управления муниципальной собственностью» // «Конституционное и муниципальное право», 2008 г.

В результате такого закрепления происходит изменение правового статуса отдельных объектов собственности, что влияет на выбор способов управляющих воздействий на объекты со стороны собственника. В рамках изложенного, реализация процесса управления государственной собственностью определяется этапами, представленными в таблице 4. Игнатов В. «Повышение эффективности государственной власти и управления — жизненно важная проблема сохранения российской государственностью» — М.: Дело, 2007 г.

Таблица 4

Этапы реализации процесса управления государственной собственностью

Применительно к государственной собственности, процесс управления имеет ряд существенных особенностей, обусловленных распределенным характером объектов управления (многие объекты государственной собственности разнесены территориально и разобщены ведомственно) и существенными нормативно-правовыми ограничениями на выбор управляющих воздействий. Например, необходимо жестко соблюдать многие нормы и правила, вытекающие из условий функционирования и нести высокую ответственность за правильность принимаемых решений.

Функции управления государственной собственностью имеют несколько аспектов. С одной стороны, государство является единственным субъектом публичной власти, устанавливающим нормы хозяйственного законодательства. Эта часть государственной функции управления экономикой определяется как нормативная.

С другой стороны, государство является одним из субъектов рынка, объекты собственности которого функционируют в коммерческом секторе экономики, подчиняясь нормам и правилам, созданным в результате нормативного управления. Эта часть управленческих функций государства определяется как продукционная.

Реализация нормативной функции управления достигается формированием институциональных объектов, к числу которых относятся органы федерального управления (в т.ч. функциональные министерства), организации и некоммерческие фонды. Функционирование этой части федеральной собственности обеспечивает решение различных задач, к числу которых можно отнести поддержание обороноспособности, развитие науки и культуры, здравоохранения и образования, содержание законодательной, судебной и исполнительной властей и т. п.

В качестве стратегических целей управления могут выступать:

— рост национального богатства;

— повышение благосостояния населения;

— увеличение занятости;

— снижение темпов инфляции;

— оптимизация платежного баланса.

Тактика достижения этих целей заключается в использовании следующих механизмов:

— регулирование соотношения спроса и предложения;

— сглаживание производства и занятости;

— регулирование уровня ставки рефинансирования;

— регулирование денежного обращения;

— снижение дефицита федерального бюджета.

Выбор наиболее важных задач экономического развития при этом определяется особенностями текущего состояния экономики. Денежные доходы государства как владельца в виде части прибыли и платежей в бюджет входят в доходную часть федерального бюджета; другая часть дохода, выраженная в форме приращения ценности имущества, соответствует росту ценности федерального имущества без инвестиций из федерального бюджета.

Накопленный на сегодняшний день опыт управления государственной собственностью, показывает, что концептуальной основой управления должен стать системный подход. В самом общем виде сущность системного подхода к исследованию сложных объектов выражается тремя основными положениями Хольцер М. «Производительность, государственное управление и демократия. Эффективность государственного управления» // «Социс», 2008 г., № 4.:

— любой сложный объект исследования рассматривается как система, т. е. целостная совокупность двух или более подсистем или элементов, обладающих вполне определенными свойствами и взаимными отношениями между собой;

— сбалансированное развитие и эффективное функционирование системы в целом обеспечивается только в том случае, если цели развития, структура и функционирование всех ее подсистем определены и согласованы исходя из целей, стоящих перед всей системой;

— объект исследования, рассматриваемый как система, одновременно является подсистемой некоторой системы более высокого уровня (макросистемы), поэтому цели и направления его развития должны определяться целями макросистемы и быть согласованны с развитием всех других систем этой макросистемы.

Системный подход дает возможность исследовать проблемы управления государственной собственностью в единстве с проблемами развития экономики в целом, оценить характер их взаимосвязи, учесть влияние внешних условий на процессы управления государственной собственностью. Современный уровень развития системной методологии и результаты отечественного и зарубежного опытов ее применения на практике позволяют сформулировать методологические принципы, на основе которых должна разрабатываться и совершенствоваться система управления государственной собственностью. Эти принципы заключаются в следующем. Свайн Д., Уайт Д. «Эффективность государственного управления». — М.: Логос, 2008 г.

Принцип системности Он является ключевым, в решающей степени определяющим содержание всех остальных принципов, а также формирование методологии решения проблемы в целом.

Применительно к исследуемой предметной области его суть заключается в том, что система управления государственной собственности должна рассматриваться как единое целое. Значение этого принципа заключается в том, что он фактически предопределяет выбор целевых установок и соответственно методов управления.

Системы различной природы могут иметь большое число разнообразных свойств, многие из которых являются специфическими, присущими только данной системе. В то же время среди свойств есть их группы, позволяющие определенным образом классифицировать все системы. В первую очередь это касается групп свойств, характеризующих структуру систем, отношение систем к внешней среде, а также тип их управления.

Каждый объект системы может либо состоять из нескольких взаимосвязанных частей, т. е. сам являться системой, именуемой в этом случае подсистемой, либо представлять собой «первичный» элемент, не подлежащий дальнейшему разбиению в рамках поставленной задачи. Состав элементов и способ их объединения определяют структуру системы. При этом, если в составе системы есть подсистемы, то говорят, что система обладает многоуровневой структурой. Если подсистемы различных уровней находятся в определенной подчиненности, то такие системы называются иерархическими многоуровневыми.

Различают системы открытого типа, когда они могут взаимодействовать с внешней средой и обмениваться с ней информацией, ресурсами, энергией, и закрытого типа, не имеющие никакой связи с внешней средой.

Система называется статической, если параметры, характеризующие состояние системы, не изменяются во времени. В противном случае она называется динамической. Совокупность изменяющихся во времени параметров состояния динамической системы представляет собой траекторию состояний системы.

Системы бывают управляемые, когда на них оказывается определенное воздействие в интересах достижения желаемых целей, и неуправляемые. При этом управление может быть программное, если оно основано на выборе оптимальной траектории состояний системы, ведущей к достижению заранее поставленных целей, и адаптивное, если траектория заранее не выбирается, а возникает как результат ее постоянного улучшения.

Принцип учета внешней среды

Траектория развития системы управления государственной собственностью, как открытой системы, зависит от воздействия факторов внешней среды, основными из которых являются экономическая целесообразность и финансовые возможности государства по содержанию государственной собственности.

Принцип иерархии целей

Обладая многоуровневой иерархической структурой, система управления государственной собственностью состоит из большого числа компонентов различной степени сложности. Многие объекты государственной собственности обладают специфическими качествами, что делает необходимым участие в управлении объектами государственной собственности различных организаций (например, органов управления, аудиторских фирм и т. п.). Поэтому в целях обеспечения сбалансированного развития всех объектов государственной собственности чрезвычайно важным является согласование целей развития всех ее компонентов. Такое согласование и обеспечивает системный подход.

На каждом иерархическом уровне соответствующий компонент может быть либо элементом, либо подсистемой. В первом случае он подбирается таким, чтобы обеспечивалось наилучшее функционирование подсистемы вышестоящего уровня, компонентом которой он является.

Во втором случае он сам должен рассматриваться как система, т. е. как объект, цели развития которого, с одной стороны, определяются целями развития системы вышестоящего уровня, компонентом которой он является, а с другой стороны, определяют цели развития всех входящих в него подсистем и элементов.

Таким образом, системный подход устанавливает четкий порядок определения целей развития всех компонентов системы управления государственной собственностью по принципу «сверху — вниз»: сначала, исходя из задач, роли и места управления государственной собственностью в экономике России, определяются направления (стратегия) ее развития. Исходя из этого, определяются цели развития подсистем первого уровня. Затем, на основе целей развития каждой из этих подсистем, определяются цели развития компонентов подсистем второго уровня и т. д. до последнего уровня, т. е. строится определенное иерархическое дерево целей развития всех компонентов системы управления государственной собственностью. При этом на разных иерархических уровнях могут применяться различные способы задания целей.

Однако необходимо иметь в виду, что в теории эффективности под целью развития системы понимается некоторый желаемый результат ее функционирования, который должен быть достигнут к определенному времени. Цель развития системы может задаваться в форме:

— конкретного набора количественных значений параметров, характеризующих систему, которые должны быть достигнуты в процессе развития;

— набора расчетных задач, решение которых должна обеспечивать система;

— качественного описания желаемого результата ее функционирования.

Первый случай — наиболее простой. Он позволяет непосредственно оценить соответствие варианта развития системы своему целевому предназначению.

Во втором случае для таких оценок нужен определенный инструмент (модель), позволяющий сопоставить достигаемые количественные значения параметров системы с уровнем решения заданных расчётных задач.

Третий случай представляется наиболее сложным, т. к. требует предварительного определения количественных критериев, позволяющих оценить степень соответствия варианта развития поставленным целям.

Принцип итерационности процесса обоснования Сложная многоуровневая структура системы управления государственной собственностью приводит к тому, что решения, принимаемые на каждом уровне, оказываются зависимыми от решений, принятых на других уровнях. Это обстоятельство чрезвычайно усложняет процесс принятия решения.

Например, выбор варианта развития какого-либо компонента системы определяется не только целями его развития, установленными в соответствии с иерархией целей, но и диапазоном возможных вариантов развития входящих в него компонентов (элементов) более низкого уровня. Бессмысленно ставить цели, которые из-за правовых, финансовых или иных ограничений не могут быть достигнуты. Следовательно, на каждом уровне при задании целей развития необходимо знать возможности компонентов более низкого уровня. Однако оценить эти возможности можно только в результате исследований, проводимых в процессе поиска рациональных путей достижения поставленных целей, т. е. возникает противоречивая ситуация.

Разрешению этих противоречий способствует изучение предыстории вопроса, опыт и интуиция исследователей, а также применение рассматриваемого ниже принципа скользящего планирования. Но в наибольшей степени выбору наилучшего сочетания «цели — возможности» способствует применение итерационной процедуры обоснования.

Суть этой процедуры заключается в следующем. Сначала на основе опыта и предыстории последовательно, по направлению «сверху — вниз», формируется дерево целей развития всех компонентов системы управления государственной собственностью, определяются рациональные варианты их достижения и рассчитываются объемы необходимых ресурсов. Затем в обратном порядке, «снизу — вверх», последовательно по уровням проводится оценка соответствия предлагаемых вариантов целям развития этих компонентов. На самом верхнем уровне системы управления государственной собственностью проводится окончательная оценка соответствия предлагаемого варианта целям развития государственной системы и возможностям государства по ее содержанию. В случае выявленного несоответствия цели развития государственной собственности корректируются, и вся процедура повторяется вновь до достижения требуемого соответствия.

Опыт показывает, что полномасштабная реализация итерационного процесса для системы управления государственной собственностью требует проведения большого объема исследований и значительного времени. Поэтому на практике число итераций сокращается путем задания нескольких вариантов целей для развития компонентов каждого нижестоящего уровня и вариантов их финансирования. При такой реализации итерационного принципа основная сложность заключается в задании взаимоувязанных вариантов целей и ресурсов для различных компонентов каждого уровня. В противном случае этот подход не обеспечит уменьшения числа итераций.

Принцип эффективности использования ресурсов

Рациональное управление государственной собственностью может быть обеспечено только в том случае, если развитие всех компонентов системы управления согласовано и взаимосвязано. При этом для каждого компонента этой структуры существуют, как правило, различные варианты достижения соответствующих целей развития. Они различаются сроками и содержанием выполняемых работ, объемами потребляемых ресурсов. Поэтому возникает крайне важный для практики вопрос выбора такого сочетания вариантов развития различных компонентов, при котором обеспечивается рациональное развитие системы в целом.

В общем случае, под рациональным вариантом развития понимается вариант, обеспечивающий наиболее эффективное использование ресурсов. Другими словами, принимаемая стратегия развития системы управления государственной собственностью, должна быть таким вариантом, при котором достигается наилучшее по сравнению со всеми другими возможными вариантами использование выделяемых для этого ресурсов.

Методология экономического обоснования выбора наилучшего варианта требует оценки каждого варианта по трем группам показателей, характеризующим соответственно достигаемую эффективность, затрачиваемые ресурсы и время. В силу наличия большого числа различного рода ограничений рациональный вариант развития, как правило, является результатом достижения определенного компромисса (баланса) между представлениями о требуемом уровне эффективности, потребными для этого ресурсами и сроками реализации.

Таким образом, разработка и обоснование рационального варианта развития системы управления государственной собственностью требует проведения специальных исследований, известных как анализ систем.

Принцип приоритета долгосрочных целей Отнесение системы управления государственной собственностью к классу управляемых динамических систем означает, что ее развитие должно иметь определенную целевую направленность. Установление целей развития является важнейшей функцией управления, т. к. ошибки в выборе целей могут привести к тому, что в процессе своего развития система придет в состояние, когда она не сможет обеспечить выполнение задач, стоящих перед ней.

Развитие системы управления государственной собственностью может быть определено как протекающий во времени процесс совершенствования системы, проводимый с целью ее лучшего приспособления к будущим задачам и условиям. В этой связи требуется разрешить такой методологический вопрос, как и на какую по длительности перспективу необходимо определять цели ее развития.

Многолетний опыт управления развитием народного хозяйства в СССР позволил создать достаточно стройную систему планирования, основанную на сочетании всех трёх видов планирования: долгосрочного, среднесрочного (пятилетние планы) и краткосрочного (годовые планы).

В последнее время произошла определенная разбалансировка в системе планирования, вызванная противоречивыми последствиями протекающих в экономике процессов. Из практики планирования развития экономики страны исчезли долгосрочные и пятилетние планы. Сегодня на наибольший горизонт планирования (три года) разрабатываются только план социально-экономического развития России и перспективный финансовый план.

С одной стороны, вследствие происходящих в стране переходных процессов в экономике, значительно снизилась надежность долгосрочных экономических прогнозов. Это сделало практически невозможным разработку сколько-нибудь полезных для практики любых долгосрочных планов и программ в их традиционном виде. С другой стороны, отечественный и зарубежный опыты 60-х годов, предшествующие введению долгосрочного программного планирования, показывают ряд негативных последствий, к которым приводит отсутствие долгосрочных программ.