Влияние бюджета на процессы регулирования развития экономики

Актуальность исследования. Роль современного государства в экономическом кругообороте огромна. Государство активно участвует в регулировании экономической жизни своей страны. Именно регулирование экономики составляет суть государственной экономической политики.

Для регулирования хозяйственной жизни государством используются многочисленные экономические, политические и юридические меры. С их помощью государство вмешивается в экономические процессы, чтобы достичь стабильного развития и адаптации к постоянно меняющимся условиям современной рыночной конъюнктурыБюджетная система Российской Федерации//Дистанционный учебный курс МГУ — http://www.budgetrf.ru/Publications/Education/distant/publfinance_2003.

Одно из наиболее значимых мест в экономике государства занимает бюджетная система, определяющая правила перераспределения финансовых потоков и обязательств между субъектами бюджетных отношений.

На протяжении последнего десятилетия бюджетная система Российской Федерации постоянно подвергалась изменениям ввиду нестабильности социальных и экономических процессов, происходящих в России в условиях перехода от социалистического метода хозяйствования к рыночным отношениям. Современная ситуация в бюджетной сфере России свидетельствует о необходимости усиления регулирующей роли государства в системе бюджетных отношений между органами управления, ответственными за формирование бюджетов, распределение бюджетных ресурсов и пополнение доходов в бюджетАлександров И. М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. -2-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация? Дашков и К°?, 2007, с. 9.

С одной стороны, это объясняется тем, что в условиях рыночных отношений сужаются возможности государства оказывать влияние на экономические процессы. С другой стороны, заметно возрастание роли и значения бюджетов как важнейших инструментов государственного регулирования экономики и социальной сферы территориальных образований.

Бюджетная система государства, являясь частью инфраструктуры экономического базиса, подвержена его влиянию. Колебания и изменения базиса приводят к изменению бюджетной системы и к корректировке ее функций.

В настоящее время главными проблемами в бюджетной сфере являются:

1) сбалансированность бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;

2) совершенствование бюджетного федерализма, системы регулирования бюджетными ресурсами и бюджетного процесса;

3) укрепление системы финансового контроля за целевым, экономичным и эффективным использованием бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы;

4) разработка методологических подходов, методов и методик формирования бюджетов и распределения бюджетных средств Александров И. М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. -2-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация? Дашков и К°?, 2007, с. 10.

Все вышесказанное определило актуальность курсовой работы «Бюджетная система Российской Федерации, и ее роль в регулировании рыночной экономики».

Цель курсовой работы: выявить место бюджетной системы в финансовой системе РФ и оценить ее роль в регулировании рыночной экономики.

Задачи исследования:

1. Изучить основные положения теории бюджетной системы, принципы построения, выявить ее роль регулировании рыночной экономики.

2. Проанализировать бюджетную систему Российской Федерации, ее структуру и уровни управления.

3. Изучить основные модели регулирования экономики и выявить эффективность Бюджетной системой РФ по основным направлениям регулирования рыночной экономики.

1. Основы теории Бюджетной системы.

1.1 История развития бюджета и бюджетной системы России.

На территории восточных славян первое устойчивое государственное образование из состава русских племен исторически сложилось к 882 г. Государство было раннефеодальной монархией. Во главе его стоял великий князь, а во главе земель, входящих в Киевскую Русь, стояли князья, которые платили в казну великого князя дань и другие подати. Великий князь при себе имел совет (думу) из числа знатных князей, уважаемых дружинников (воевод) и аппарат управления, который ведал сбором дани и податей, взысканием штрафов в казну князя. Содержание великого князя, его дружины, аппарата управления, а равно и других князей-феодалов осуществлялось частично за счет средств, собираемых с покоренных народов в виде дани и иных платежей. Казна великого князя и князей-феодалов являла собой прообраз складывающейся бюджетной системы государства Александров И. М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. -2-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация? Дашков и К°?, 2007, с.19−20.

Следует отметить, что складывающаяся бюджетная система имела одностороннюю направленность. Казна великого князя формировалась за счет двух источников:

1) доходов, поступающих из казны князей-феодалов;

2) доходов, поступающих от подданных своего княжества.

Казна же князя-феодала формировалась за счет одного источника дохода, поступающего от подданных княжества. Великий князь и князья средства казны расходовали по своему усмотрению на собственные нужды княжества.

Начиная с середины XII в. наблюдается значительное ослабление власти великого князя Киевского, начинается процесс образования системы суверенизации княжеств, который продолжился до XV в. вплоть до образования централизованного Московского княжества. Феодальная раздробленность наложила свой отпечаток на систему формирования княжеской казны. Все средства, собираемые с подданных княжества, оставались в распоряжении князя-феодала. Князь лично устанавливал и закреплял размеры податей и повинностей, размеры платы за торговое дело, за аренду части усадьбы (земли), пошлины и штрафы.

С образованием Московского княжества как централизованного государства вновь начала складываться двухзвенная финансово-бюджетная система, состоящая из великой княжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые формировались за счет княжеских налогов и местных сборов. Доходы Московского князя (казны) составляли посошная подать, таможенные, соляные, кабацкие и другие сборы. С местного населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостинное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и др. За счет местной казны содержались царские наместники, волостители (уездные) и другие служащие, на которых возлагалось решение местных хозяйственных задач.

В результате реформ Петра I Россия была разделена на девять губерний, губернии на 50 провинций, которые разделялись на дистрикаты (уезды) Александров И. М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. -2-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация? Дашков и К°?, 2007, с. 21.

В ходе реформ 1861 г. в России были созданы органы местного самоуправления — земства. В налоговой системе мирские повинности были переоформлены в земские повинности и земские сборы, подушная подать с мещан заменена налогом на недвижимое имущество, подушная подать с крестьян заменена на поземельный налог, для кочевых народов введена кибиточная подать, вместо винных откупов введен акциз на производство спиртных напитков и введен промысловый налог (сбор за выдачу и оформление документов на право заниматься торговлей и промыслами).

В 1862 г. в России были разработаны правила государственной отчетности по составлению, утверждению и исполнению государственных финансовых средств, получивших название бюджетной реформы. Первая роспись государственных доходов и расходов в России была составлена в 1863 г.

Земства ведали местными хозяйственными делами, дорогами, школами, больницами, социальной сферой. Для решения этих задач в земствах формировались земские бюджеты за счет земских повинностей и сборов. Кроме того, источником земских доходов бюджета были пособия из государственного бюджета, размер которых составлял до 25% общей суммы земского бюджета Александров И. М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. -2-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация? Дашков и К°?, 2007, с. 22.

В волостях формировались волостные бюджеты за счет мирских доходов, волостных и сельских сборов, доходов от сдачи в аренду мирских земель. Городские бюджеты формировались за счет доходов, собираемых в виде налогов с городских предприятий (бань, боен, водопроводов), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества горожан, сборов с владельцев лошадей и т. д.

Местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета России и, следовательно, в России до революции действовала двухзвенная бюджетная система государства.

После Февральской революции 1917 г. бюджетная система пришла в расстройство. При Временном правительстве доходы и расходы производились на основании отдельных иностранных займов. С победой Октябрьской революции 1917 г. для финансирования неотложных нужд правительство прибегало к контрибуциям с имущих слоев населения, а также с купцов и спекулянтов. В январе 1918 г. был составлен первый советский бюджет на период с января по июль 1918 г., который был утвержден Советом Народных Комиссаров, что послужило началом системы полугодовых бюджетов.

Конституция 1918 г. установила федеральное устройство РСФСР и заложила основы бюджетного устройства государства. В основу бюджетной системы были положены принципы централизации всех финансовых средств и единства государственного бюджета по доходам и расходам.

С образованием в 1922 г. СССР и принятием в 1924 г. Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную систему с образованием государственного бюджета СССР. Законодательно был закреплен принцип подведомственности при формировании государственного и территориальных бюджетов, согласно которому все предприятия и организации распределялись между различными уровнями бюджетной системы и вносили отчисления в соответствующий бюджет.

Принятие в 1936 г. Конституции СССР усилило централизацию управления экономикой и окончательно сформировало бюджетную систему СССР. В состав государственного бюджета СССР были включены местные бюджеты и бюджет государственного социального страхования.

Рисунок 1. Структура бюджетной системы СССР Государственный бюджет СССР и территориальные бюджеты в неизменном виде (рисунок 1) оставались вплоть до распада СССР в 1991 году.

Бюджетная система СССР состояла из Союзного бюджета (государственного бюджета), государственных бюджетов 15 союзных республик и бюджета государственного социального страхования. В Союзном бюджете сосредотачивалось 50~55% общего объема ресурсов государственного бюджета, в бюджетах союзных республик сосредотачивалось 45−50%, из которых 35% находилось в распоряжении республиканских бюджетов и 15% в местных бюджетах, что позволяло всем уровням власти решать свои задачи в сфере социально-экономического развития территорий и выполнять возложенные на них функции. Для сравнения, в федеральном бюджете современной РФ в разные годы сосредотачивалось от 50 до 70% общего объема ресурсов бюджетаАлександров И. М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. -2-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация? Дашков и К°?, 2007, с. 23.

1.2 Бюджет как экономическая и правовая категория.

Бюджетная теория и практика на протяжении своего исторического развития и становления выработала значительное количество специальных терминов и понятий, которые вошли в практику общения и законодательные акты Там же, с. 13.

Государственный бюджет — центральное звено финансовой системы Российской Федерации. Он играет активную роль в функционировании экономики, ее поступательном и динамичном развитии Серяков С. Г. Экономическая теория. 2.3. Учебной пособие / МРСЭИ — Видное, 2006. 36 с.

Вопрос об определении понятия «государственный бюджет» является дискуссионным, в теории и на практике существуют различные подходы к ответу на него.

Под бюджетом может пониматься «система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд» Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской: Учебник. -М.: Юрайт, 1999. — с. 12. При этом бюджетный фонд представляет собой централизованный денежный фонд, аккумулируемый государством и используемый в целях финансирования определенных общественных потребностей — обеспечения национальной обороны и безопасности, поддержки отраслей экономики, социальной защиты населения, развития образования, здравоохранения и т. п.

Иное определение бюджета закреплено в Бюджетном кодексе РФ. В нем бюджет понимается как «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» Бюджетный кодекс РФ — СПС «Гарант», 2009, ст. 6.

У каждого из определений бюджета есть свои преимущества и недостатки. Определение, содержащееся в российским Бюджетным Кодексе, является более функциональным. Оно отражает задачи, решаемые бюджетной системой, ее многоуровневую структуру, а также двойственность структуры бюджета: с одной стороны, в нем выделяется доходная часть, представляющая собой совокупность финансовых ресурсов для осуществления государственной политики, и, с другой стороны — расходная часть, отражающая конкретные направления использования бюджетных средств.

Бюджет как система экономических отношений имеет две взаимосвязанные составляющие: отношения по поводу образования бюджетного фонда за счет различных видов доходов и по поводу его использования в форме бюджетных расходов. Структура доходов и расходов бюджета на очередной год является основным содержанием бюджетного плана, она определяет перспективные направления социально-экономической политики государства и ресурсы для их осуществления.

Доходы бюджета формируются за счет налогов, а также некоторых других видов поступлений, именуемых неналоговыми доходами (доходы от продажи и использования государственной собственности, от внешнеэкономической деятельности и др.). Структура доходной части бюджета не постоянна, она подвержена изменениям в зависимости от условий развития страны, конкретной социально-экономической ситуации и направлений государственной политики. Например, налоговые доходы увеличиваются при росте экономической активности в стране, доходы от продажи государственной собственности — при проведении приватизацииГодин А. М., Максимова Н. С, Подпорина И. В. Бюджетная система РФ — М.: ИТК «Дашков и К», с. 34.

Целью бюджетных расходов является финансовое обеспечение деятельности государства по исполнению его экономических функций — распределения ресурсов, перераспределения и стабилизации. Расходы бюджета направляются, в первую очередь, в общественный сектор экономики для финансирования деятельности органов государственного управления по производству общественных благ, а также поддержки предприятий, находящихся в государственной собственности. Часть расходов осуществляется и за пределы общественного сектора: предоставляются пособия малоимущим гражданам, выплачиваются пенсии и стипендии, оплачиваются государственные заказы, к исполнению которых были привлечены частные фирмы. Расходы бюджета, их объем и структура подвержены более частым изменениям, чем его доходы.

Понимание бюджета как системы отношений по поводу формирования и использования бюджетного фонда также имеет ряд преимуществ. Оно подчеркивает важную характеристику бюджета как элемента государственного принуждения.

При употреблении слова «бюджет» на практике под ним понимается как денежный фонд, находящийся в руках государства, так и документ, определяющий порядок его образования и использования Вышегородцев М. М. Управление бюджетом: Курс лекций. — М.: Дис, 2002.

Бюджетный план составляется органами исполнительной власти, рассматривается и утверждается законодателями, после чего обретает силу закона. Закон о бюджете является основным финансовым документом страны. Он составляется на определенный период времени, именуемый бюджетным периодом, который, как правило, равен календарному или хозяйственному году. В России бюджетный период соответствует календарному году (с 1 января по 31 декабря), а в США длится с 1 октября по 30 сентября Новикова Н. А. Бюджетная система Российской Федерации — М.: Экзамен, 2006. -223 с.

Таким образом, бюджет является одновременно и правовой, и экономической категорией. В современных условиях он является основным инструментом государственного регулирования экономики, играет активную роль в обеспечении ее стабильности и развития.

1.3 Общественные функции бюджета и его роль в регулировании экономики.

Основное назначение бюджета заключается в том, что он позволяет аккумулировать финансовые средства в руках государства и использовать их для финансирования различных программ. Однако, помимо этой важнейшей задачи, бюджет выполняет и ряд других функций. К их числу относятся:

1. Контрольная функция. Бюджет позволяет осуществлять контроль за действиями исполнительной власти, который может осуществляться в различных формах — со стороны специализированных органов, наделенных контрольными полномочиями (Счетная палата), со стороны вышестоящей организации и др. В странах с развитыми демократическими традициями важное значение отводится общественному контролю, для развития которого принимаются специальные программы повышения прозрачности бюджетной системы. Бюджет как закон накладывает ограничения на действия правительства. В нем законодательно закреплены лимиты отдельных статей доходов и расходов, которые государство должно четко соблюдать при проведении социально-экономической политики.

2. Информационная функция. Бюджет — это индикатор текущего состояния экономики страны, социальной сферы, политической ситуации. Структура его доходной и расходной части позволяет судить о приоритетах государственной политики, масштабах влияния на нее отдельных групп интересов.

3. Институционализация общественных предпочтений. В демократических государствах принятию закона о бюджете обязательно предшествует его рассмотрение в парламенте. На этом этапе в составленный правительством законопроект вносятся корректировки с учетом мнений депутатов, представляющих интересы своих избирателей. Таким образом, структура бюджета отражает общественные предпочтения в отношении государственной политики. Посредством механизмов представительной демократии эти предпочтения воплощаются в конкретных цифрах доходных или расходных статей.

4. Регулирующая функция. В условиях рыночной экономики основным инструментом государственного регулирования является финансовая система, центральным звеном которой является бюджет. Любые значимые решения в области экономической политики должны иметь финансовое обеспечение, поэтому они подкрепляются соответствующими бюджетными расходами.

Осуществляя расходы на здравоохранение, образование, социальное обеспечение, государство регулирует социальное развитие и уровень жизни населения страны. С помощью расходов на поддержку отдельных отраслей экономике обеспечивается производство общественно-значимых товаров и услуг, которое с точки зрения рынка может быть неэффективным. Бюджет является инструментом региональной политики, поскольку за счет средств регионов-доноров осуществляется поддержке депрессивных и кризисных территорий, имеющих недостаточный экономический потенциал или испытывающих последствия чрезвычайных ситуаций. Регулирующее влияние оказывают не только бюджетные расходы, но и налоги, стимулирующие или сдерживающие развитие отдельных отраслей или сфер деятельности.

Названные функции бюджета носят объективный характер и имеют место в любой стране мира, независимо от уровня развития демократических институтов и характера государственной экономической политики. Некоторые из них могут противоречить друг другу.

Например, для успешной реализации контрольной и информационной функции бюджет должен быть стабильным, а регулирующая функция, наоборот, предполагает его изменение в зависимости от текущих условий социально-экономического развития. Выбор между стабильностью или гибкостью бюджета определяется задачами политики государства, сложившимися традициями и общественными предпочтениями, а также рядом других факторов.

Таким образом, бюджет оказывает не только прямое, но и косвенное влияние на социально-экономическое развитие страны.

Прямое влияние — это изменение распределения ресурсов в экономике, которое являются непосредственным результатом налогообложения или осуществления бюджетных расходов.

Косвенное воздействие заключается в том, что закрепленные в бюджетных документах прогнозные значения основных показателей развития страны (ВВП, уровня инфляции, курса национальной валюты), приоритеты государственной финансовой политики, конкретные направления формирования и расходования средств бюджета формируют в обществе определенные ожидания и учитываются другими субъектами рынка при планировании своей хозяйственной деятельности на перспективу.

С помощью бюджета государство осуществляет перераспределение валового внутреннего продукта между отраслями, регионами страны, а также между отдельными субъектами экономики. Экономическая теория: Учебник / Под ред. А. Г. Грязновой, Т. В. Чечелевой. — М.: Экзамен, 2003, с. 118.

Таким образом, бюджет является инструментом экономической и социальной политики, служит для перераспределения части валового внутреннего продукта страны с учетом общественных интересов Там же, с. 119 .

2. Бюджетная система Российской Федерации, принципы построения и структура.

2.1 Финансовая система и уровни управления бюджетом.

В формировании и развитии экономической, социальной и политической структуры общества и государства основополагающую роль играет финансовая система государства, одной из составляющих которой является государственный бюджет. Через государственный бюджет осуществляется целенаправленное воздействие на формирование и использование денежных ресурсов. С помощью бюджетных средств государственные и местные органы власти получают финансовые ресурсы на содержание аппарата власти, органов обороны и безопасности, реализацию социальных мероприятий и решение экономических задач, т. е. на выполнение государством своих функций перед обществом через органы властиАлександров И. М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. -2-е изд. — М.: ИТК? Дашков и К°?, 2007, с. 32. .

Финансовая система — это не просто сумма блоков, звеньев и подзвеньев. Это действительно система, которая представляет собой единое целое, все составные части этой системы тесно связаны между собой многочисленными видами экономических связей и отношенийБюджетная система Российской Федерации //Дистанционный учебный курс МГУ — http://www.budgetrf.ru/Publications/Education/distant/publfinance_2003. Государственные финансы отражают экономические отношения по формированию и использованию централизованных фондов денежных средств, предназначенных для обеспечения выполнения государством его функций Поляк Г. Б. Бюджетная система России: Учебник. — М.: Юнити, 2002, с. 84.

Государственные финансы включают в себя государственный бюджет и государственные внебюджетные фонды.

По уровню управления государственный бюджет подразделяется на федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ.

Место государственного бюджета в структуре финансовой системы представлена на рисунке 2.

Рисунок 2. Финансовая система Российской Федерации.

Федеральный бюджет — это республиканский бюджет РФ. Бюджеты субъектов РФ включают республиканские бюджеты республик в составе РФ, бюджеты автономных областей и округов, областные бюджеты, бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга.

Местные бюджеты — это окружные, городские, районные бюджеты, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов; районные бюджеты в городах.

Государственные внебюджетные фонды — это форма аккумуляции и перераспределения денежных средств, используемых для удовлетворения социальных потребностей и дополнительного финансирования территориальных нужд. Внебюджетные фонды создаются на федеральном и территориальном уровнях и имеют целевое назначение. Внебюджетные фонды включают в себя Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования.

2.2 Принципы построения Бюджетной системы.

Форма государственного устройства той или иной страны накладывает отпечаток на структуру бюджетной системы.

Бюджетным устройством называют принципы организации и построения бюджетной системы, а также взаимосвязь между отдельными ее звеньямиБюджетная система Российской Федерации //Дистанционный учебный курс МГУ — http://www.budgetrf.ru/Publications/Education/distant/publfinance_2003.

В странах федеративного типа выделяются три уровня государственной власти — федеральный, региональный и местный, которые наделяются самостоятельностью в пределах, закрепленных за ними полномочий. Поскольку реализация этих полномочий предполагает осуществление расходов, каждый уровень власти имеет собственный бюджет. Отношения органов государственной власти разного уровня, касающиеся распределения доходов и финансируемых за их счет расходов, формируют систему бюджетного федерализма.

В основе бюджетного федерализма лежит следующий принцип: федеральные органы власти формируют и исполняют федеральный бюджет, за счет которого обеспечивается финансирование общегосударственных программ. При этом каждый регион (субъект федерации) также формирует собственный бюджет, который используется для финансового обеспечения программ в пределах данного региона.

В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического определения не существует. Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет выделить следующие положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма Кадочников П., Луговой О., Синельников С. Оценка налогового потенциала и расходных потребностей субъектов Российской Федерации. — М.: Юнити, 2002. — с. 19:

1) сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы;

2) законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;

3) наличие устойчивых представлений о величине необходимых расходов для реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;

4) использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины расходов;

5) закрепление за каждым уровнем бюджетной системы налоговых и неналоговых доходных источников;

6) установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов; реализация программ поддержки развития отдельных регионов; принятие мер по поддержке депрессивных территорий.

По мнению В. Лескина и А. ШвецоваЛескин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ//Вопросы экономики, 1998, № 3,с.22., все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при её адаптации к условиям конкретной страны. «Стандарт» надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для данного периода её истории множеству взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального развития.

Наиболее полная реализация бюджетного федерализма является основным условием совершенствования межбюджетных отношений в федеративном государстве. Под межбюджетными отношениями понимаются взаимоотношения между органами власти и управления разных уровней по поводу распределения расходных полномочий, налоговых поступлений и безвозмездных финансовых перечислений в целях создания исходных условий для сбалансирования бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциалаСовершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Научные труды № 24Р. — М.: ИЭПП, 2006, с. 118. .

Хотя бюджеты различного уровня самостоятельны, они не изолированы друг от друга. Между ними существуют финансовые потоки — межбюджетные трансферты, — целью которых является выравнивание доходов бюджетов в различных регионах страны, компенсация дополнительных расходов, связанных с принятием решений на вышестоящем уровне и др.

Система межбюджетных отношений отражает баланс властных полномочий, сложившийся между федеральными и региональными органами власти. Если федерация является централизованной, роль федерального бюджета в ней велика: с его помощью могут финансироваться не только общегосударственные, но и региональные программы.

Напротив, если баланс складывается в пользу региональных властей, растет значимость субфедеральных бюджетов. Это может иметь как положительные, так и отрицательные последствия. Перенесение расходов на нижестоящий уровень позволяет более гибко учесть особенности социально-экономической ситуации в том или ином регионе. Однако оно может привести к несоответствию доходных и расходных полномочий субъектов федерации, усилению дифференциации уровня их развития и, как следствие, возникновению сепаратистских тенденций.

Помимо федерального, региональных и местных бюджетов, в бюджетной практике также используется понятие «консолидированный бюджет». Консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории.

Консолидированный бюджет РФ включает в себя федеральный бюджет РФ и консолидированные бюджеты субъектов РФ. В то же время консолидированные бюджеты субъектов РФ состоят из собственно бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта РФ (рисунок 3).

Рисунок 3. Структура консолидированного бюджета РФ В отличие от федерального и региональных бюджетов, которые принимаются законодательно, консолидированный бюджет законом не является. Основная его функция — информационная.

2.3 Структура и уровни бюджетной системы РФ.

бюджет регулирование экономика финансовый.

Будучи призванной обеспечить деятельность органов власти, бюджетная система отражает их структуру в соответствии с государственным и административно-территориальным устройством, принципы их взаимодействия и степень централизации власти.

Совокупность видов бюджетов, соответствующих определенному уровню власти, образует уровень бюджетной системы. Принадлежность бюджетного фонда тому или иному уровню бюджетной системы зависит от конституционно-правового статуса соответствующего территориального образования и характера взаимоотношений его органов власти в системе публичного управления.

Соответствующим образом изменения территориального устройства государства как способа организации публичной власти оказывают влияние на структуру бюджетной системы.

Бюджетная система РФ — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондовБюджетная система Российской Федерации //Дистанционный учебный курс МГУ — http://www.budgetrf.ru/Publications/Education/distant/publfinance_2003.

Бюджетный кодекс РФ определяет: «Бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов» Бюджетный кодекс РФ — СПС «Гарант», ст. 6.

Рисунок 4. Структура бюджетной системы РФ Лавров А. Тезисы доклада руководителя Департамента межбюджетных отношений Минфина РФ: «Основные положения проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ в части регулирования межбюджетных отношений (принят. Государственной Думой в 1-м чтении)» — СПС «Гарант», 2009.

Таким образом, бюджетная система РФ, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, включает в себя три уровня (рисунок 4).

Первый и второй уровни бюджетной системы, в соответствии с Бюджетным Кодексом, толкуются расширительно, т. е. включают в себя помимо непосредственно государственного бюджета бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Реально в большинстве субъектов РФ существует 4 уровня. В большинстве субъектов РФ в составе бюджетов районов имеются сметы поселков и сельских администраций, в 24 субъектах созданы местные бюджеты двух уровней, в 15 — существуют местные бюджеты на уровне поселений и районные «государственные» бюджеты.

Количество уровней бюджетной системы должно соответствовать количеству уровней публичной власти (установленных иными законами). Местные бюджеты делятся на бюджеты двух типов (уровней) — бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений (бюджет городского округа по составу доходов и расходов примерно равнозначны консолидированному бюджету района). Лавров А. Тезисы доклада руководителя Департамента межбюджетных отношений Минфина РФ: «Основные положения проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ в части регулирования межбюджетных отношений (принят. Государственной Думой в 1-м чтении)» — СПС «Гарант», 2009.

Второй уровень бюджетной системы, помимо бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, включает бюджеты 89 субъектов РФ, среди которых 21 республиканский; 55 краевых и областных бюджетов; 2 бюджета городов федерального значения; 1 бюджет автономной области и 10 бюджетов автономных округов.

Местный бюджет (бюджет муниципального образования) представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления Васюнина М. Л. Изменения территориальной организации местного самоуправления и их влияние на бюджетную систему Российской Федерации // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях», 2005. — № 3. На территории РФ принимаются 29 тысяч местных бюджетов, среди которых районные, городские, поселковые и сельские.

3. Эффективность регулирования рыночной экономики Бюджетной системой Российской Федерации.

3.1 Методы бюджетного регулирования.

По мере развития государства менялись методы бюджетного регулирования, методы и способы распределения доходов между уровнями бюджетной системы. Для бюджетных систем многих государств вплоть до середины XX века, в том числе дореволюционной России, типичной была горизонтальная модель распределения доходов между бюджетами.

Ее характерной чертой являлось то, что за государственным бюджетам и бюджетами территориальных образований (земскими, городскими) закреплялись свои налоги и сборы, территориальные бюджеты не включались в государственный бюджет, отсутствовала правовая база перераспределения функций должностных лиц государства и территориальных органов власти в отношении бюджетных прав и ответственности. Все это затрудняло, а в отдельных случаях исключало оказание финансовой помощи территориальным образованиям непосредственно из государственного бюджетаАлександров И. М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. -2-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация Дашков и К°, 2007, с. 48. .

Такая модель образования доходной части бюджета обеспечивала в значительной мере финансовую независимость территориальных органов власти от вышестоящих инстанций, но порождала крайнюю неравномерность развития регионов и социальную обеспеченность граждан ввиду неравномерности расселения населения и развитости инфраструктуры регионов в экономическом отношении.

Отсутствие законодательного механизма регулирования бюджетных средств в масштабе бюджетной системы государства отрицательно сказывалось на развитии местных хозяйств, социальном развитии общества, здравоохранении, образовании и особенно на возможностях регионов в развитии объектов инфраструктуры.

Первый шаг к устранению данного недостатка был сделан СССР в 1931 г. С этой целью Наркомат финансов включил в государственный бюджет веерную модель распределения бюджетных доходов. Суть веерной модели состояла в том, что за каждым звеном бюджетной системы закреплялись определенные виды налогов, вводился механизм регулирования в виде долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных налоговых и неналоговых доходов. Кроме того, был принят закон, согласно которому сумма налога, собираемого на территории, распределялась союзным, региональными и местными бюджетами.

Веерная модель перераспределения бюджетных доходов позволяла регулировать не только социальную сферу, но экономическую (развитие промышленности, сельского хозяйства), политическую (подготовка территории к обороне, обеспечение безопасности), системы образования, здравоохранения, культуры, спорта. Преимущества веерной модели СССР распространились на многие страны и с рыночной экономикой. Однако веерной модели присущи и недостатки, а именно:

1) низка доля собственных доходов в территориальных и особенно местных бюджетах ввиду недостаточности собственных налоговых и неналоговых источников пополнения бюджетов;

2) велик элемент субъективизма всех уровней власти бюджетной системы при распределении величин (процентов) отчислений от налогов и сборов в нижестоящие бюджеты и зависимости от них;

3) модель способствует развитию иждивенчества отдельных территорий, стремящихся получить средства из вышестоящего бюджета в целях развития своего территориального образования без учета благоприятных местных факторов, недостаточной организационной работы и продуманной региональной бюджетной политики;

4) велики встречные и неоправданные потоки движения финансовых ресурсов вверх с территориальных образований, а затем вниз в нижестоящие бюджеты;

5) велика централизация и концентрация денежных ресурсов в вышестоящих бюджетах, что делает нижестоящие звенья бюджетной системы зависимыми от вышестоящего уровня, приводит к порождению негативных явлений и усугублению противоречий между звеньями бюджетной системы Александров И. М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. -2-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация? Дашков и К°?, 2007, с. 48.

В 70−80-е годы в СССР внедрялся метод долговременных социальных нормативов, характеризующих уровень обеспеченности населения набором специальных благ и услуг из расчета потребности на душу населения. Недостатком метода явилась сложность расчетов подобного рода благ и услуг.

На основе расчетных социальных и финансовых нормативов определялась нижняя граница размера затрат местного бюджета. Сверх этого уровня расходы должны были покрываться за счет изыскания дополнительных ресурсов на местах. Расходная часть местного бюджета определялась на основе плановых показателей развития региона и на базе социальных и финансовых нормативов затрат в расчете на одного жителя муниципального образования.

В целом механизм бюджетного регулирования по данному методу на основе дифференцированных нормативных отчислений от общегосударственных доходов и платежей в территориальные бюджеты от прибыли предприятий вышестоящего подчинения обеспечивал гарантированный минимум доходов местных бюджетов и социальную защиту населения каждой административно-территориальной единицы.

В середине 80-х гг. в СССР обсуждалась новая, так называемая одноканальная модель, согласно которой предполагалось отказаться от разделения доходов местных бюджетов на собственные доходы и отчисления от доходов вышестоящих бюджетов и перейти к территориальному принципу формирования и распределения государственных бюджетных доходов, что стимулировало хозяйственные отношения и развивало принцип самофинансирования регионов.

Суть одноканальной модели состояла в том, что все платежи в бюджет с организаций и предприятий союзного, республиканского и местного подчинения, с государственных и местных налогов и сборов, все бюджетные доходы регионов должны были направляться на открытый в каждом районе (городе) общий счет государственного бюджета и с этого счета по утвержденным ВС СССР долговременным нормативам банк должен распределять бюджетные средства между союзным бюджетом и бюджетом союзной республики независимо от воли предприятий и органов управления всех уровней власти.

Задача в реализации одноканальной модели сводилась к установлению единого или дифференцированного норматива распределения средств. Если бы устанавливался единый для всех территорий норматив формирования бюджетов, то в силу сложившихся условий у одних из них бюджет мог быть меньше необходимого норматива распределения средств, у других — больше.

Положительными моментами в одноканальной модели регулирования бюджетов можно считать следующие:

1) не было необходимости в разделении предприятий на союзные, республиканские, местные;

2) на этапе планирования появлялась возможность соизмерять расходы территориальных бюджетов с их доходами, что позволяло более объективно и реально планировать использование бюджетных средств;

3) повышалась заинтересованность и ответственность всех уровней органов власти за конечные результаты развития своих территорий;

4) создавалась здоровая обстановка в экономических взаимоотношениях союзных республик, устанавливались равные возможности и обязанности всех республик в формировании союзного бюджета и межреспубликанского фонда по единым нормативным отчислениям от территориальных бюджетов;

5) процесс бюджетного планирования становился более демократичным и гласным, что снижало субъективные факторы при формировании бюджетов территориальных образований.

Однако одноканальная модель перераспределения бюджетных средств между бюджетами разных уровней не была реализована на практике ввиду распада СССР.

В настоящее время в РФ действует веерная модель перераспределения бюджетных средств между федеральным, региональными и местными бюджетами (рисунок 5). Такой метод финансовой поддержки нижестоящих бюджетов в принципе не нов и используется в России более 60 лет.

Рисунок 5. Схема бюджетного регулирования между уровнями бюджетной системы РФ.

Распределение поступлений от отдельных федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ производится по единым базовым нормативам применительно ко всем субъектам РФ, которые законодательно закрепляются на срок не менее трех лет. В частности, законом в разные годы, начиная со второй половины 90-х гг., устанавливались разные суммы отчисления на постоянной основе от видов федеральных налогов.

В настоящее время установлены нормативы отчисления от:

1) акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья — 50%, акцизов на спиртосодержащую продукцию — 50%, акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо и моторные масла — 60%, которые засчитываются в бюджеты субъектов РФ;

2) налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья — 5%, налога на добычу отдельных видов полезных ископаемых 60%, засчитываемых в бюджеты субъектов РФ;

3) налога на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции 80%, засчитываемого в бюджеты субъектов РФ;

4) платежей за добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья при выполнении соглашений о разделе продукции — 5%, засчитываемых в бюджеты субъектов РФ;

5) сбора за пользование объектами водных биоресурсов, кроме внутренних водных объектов, — 30%, засчитываемого в бюджеты субъектов РФ;

6) части прибыли унитарных предприятий, которую распределяет Правительство РФ между федеральным бюджетом и бюджетами РФ;

7) платы за негативное воздействие объектов на окружающую среду — по 40% в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты (в бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга — по 80%);

8) налога на доход физических лиц — 70% засчитывается в бюджеты субъектов РФ, 20% - в бюджеты муниципальных образований и 10% - в бюджеты поселковых образований;

9) единого сельскохозяйственного налога — 30% засчитывается в бюджеты субъектов РФ, 60% - в бюджеты муниципальных образований.

Регулирование бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется посредством распределения трансфертов, предоставления дотаций, субвенций и ссуд на безвозмездной основе, выделения субвенций на выполнение совместных программ, предоставления бюджетных кредитов и бюджетных ссуд для решения задач региональными и муниципальными органами власти на возвратной основе и за счет специальных фондов.

В РФ с этой целью созданы и постоянно действуют фонды: федеральный фонд финансовой поддержки регионов, фонд регионального развития, фонд развития региональных финансов, фонд субсидий, фонд финансовой поддержки муниципальных образований.

Как было сказано ранее, веерная модель регулирования бюджетов имеет свои положительные и негативные стороны. Однако веерная модель регулирования экономики не позволяет:

1) одновременно выравнивать уровни социально-экономического развития административно-территориальных образований;

2) упростить систему бюджетного регулирования всех уровней бюджетной системы;

3) установить действенный контроль за социально-экономическим развитием территорий на основе единой бюджетной политики государства;

4) обеспечить оптимальное перераспределение бюджетных средств и выделений необходимо-минимальных ресурсов в территориальные бюджеты в целях решения первоочередных социально-экономических программ;

5) исключить встречные и параллельные потоки движения финансовых ресурсов в бюджетном процессе;

6) обеспечить заинтересованность и повышение ответственности всех органов за формирование доходной части бюджетов, за расходование бюджетных средств и результаты социально-экономического развития территорий;

7) упростить бюджетную классификацию (по статьям доходов и расходов) бюджетов всех уровней бюджетной системы;

8) упростить бюджетный процесс (бюджетное планирование) на всех уровнях бюджетной системы.

Из анализа недостатков бюджетов, бюджетной системы в целом и бюджетного процесса, приведенных в разделах курсовой работы, очевидно, что бюджетная система РФ сложна, нерациональна, многозвенна, неэффективна, и с этой точки зрения ее необходимо совершенствовать. С такой бюджетной системой бедные регионы не станут богаче, а сильные экономически регионы — значительно ослабнут.

3.2 Эффективность бюджетной системы РФ.

Требование эффективности бюджетной системы заключается в максимуме собираемости (поступлении) доходов и минимуме потерь бюджетных доходов или расходов. В другом случае под эффективностью бюджетной системы можно понимать такое ее количественно-качественное состояние (организационно-структурное и функциональное), при котором обеспечивается максимальная аккумуляция денежных средств в бюджете и их использование в соответствии с закономАлександров И. М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. -2-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация? Дашков и К°?, 2007, с. 429. Иными словами, эффективность определяется двумя факторами:

1. Полнотой наполнения доходной части бюджета за счет максимально возможной собираемости платежей с налоговых и неналоговых источников дохода.

2. Минимизацией потерь по статьям расходов в соответствии с планом исполнения бюджета.

Проанализируем эффективность бюджетной системы Российской Федерации по данным Центра развитияОбозрение российской экономики от 31 декабря 2008 г.// Центр развития — http://www.dcenter.ru, info@dcenter.ru.

В 2007 г. федеральный бюджет был исполнен по кассе со значительным, хотя и не рекордным профицитом в 5,5% ВВП (7,4% ВВП в 2006 г.), позволившим довести к концу года объем Стабфонда до 3,8 трлн. руб.

Несмотря на проблемы со сбором НДС в начале года, к его середине ситуация с не нефтяными доходами несколько стабилизировалась. В то же время нефтегазовые доходы бюджета в 2007 году упали до 8,8% ВВП против 10,9% ВВП в 2006 году. Общий объем доходов федерального бюджета в результате этого превысил уровень 2006 года (24,0% ВВП против 23,2% ВВП) лишь благодаря поступлению средств от продажи «ЮКОСа"Петроневич М. Обозрение российской экономики 15 февраля 2008 г // Центр развития — http://www.dcenter.ru, info@dcenter.ru.

В сфере управления расходами бюджетная политика в 2007 г. была достаточно противоречивой. Недофинансирование утвержденных расходов в начале года затем сменилось резким увеличением их планируемого уровня, заставившим говорить о значительном смягчении бюджетной политики. Однако фактически большая часть средств, выделенных на долгосрочные социальные и инвестиционные программы (в частности, на капитализацию институтов развития и пополнение Инвестфонда), так и осталась либо на счетах бюджета, либо на счетах подконтрольных государству банков и корпораций.

Таким образом, дополнительные расходы бюджета в течение 2007 г. были использованы преимущественно в качестве инструмента регулирования ликвидности. В конце года все внимание оказалось направлено на решение социальной задачи — смягчение инфляционного шока для бюджетников и пенсионеров.

По итогам 2007 года превышение расходов над первоначальным планом составило 515 млрд руб. из утвержденных поправками 1067 млрд руб. При этом за исключением средств, перечисленных институтам развития, использование которых по прямому назначению отложено на 2008;2010 гг., по итогам года объем расходов сложился даже чуть ниже уровня, предусмотренного первой редакцией Закона о бюджете.

В 2008 году федеральный бюджет был сведен с дефицитом в 7,1% ВВП — меньшим, чем в прошлом (9,2% ВВП), но образовавшимся по иным причинам. Если раньше в ноябре-декабре превышение расходов над доходами объяснялось в первую очередь, резким всплеском расходов, то в 2008 году дефицит был вызван резким падением доходов (до 13,5% ВВП — минимального уровня с 2000 г.) Смирнов С. Обозрение российской экономики от 31 декабря 2008 г.// Центр развития — http://www.dcenter.ru, info@dcenter.ru.

Наиболее заметно сократились поступления от НДС и налога на прибыль. Предполагая, что в октябре предприятия воспользовались возможностью рассрочки уплаты квартального НДС, можно было ожидать выплат порядка 3% ВВП в ноябре и декабре. Однако в ноябре по данным Центра развития НДС составил всего 0,7% ВВП. Поступление налога на прибыль в консолидированный бюджет снизились до 1,2% ВВП против 4,8% год назад. На региональном уровне поступление подоходного налога упало до 2,9% ВВП против 3,7% ВВП в 2007 г.