Государственный финансовый контроль: понятие, предмет, объект

финансовый государственный контроль правовой Общеизвестно, что образование фондов денежных средств государства и их использование в процессе выполнения государственных задач во многом происходит посредством хозяйственной деятельности как государственных, так и негосударственных организаций (например, исполнение ими своих налоговых и иных финансовых обязательств перед государством, использование государственных ресурсов в процессе реализации тех или иных государственных программ и т. д.). При этом государственный финансовый контроль обеспечивает вскрытие отклонений от базовых правил и нормативных требований к процедурам управления государственными финансовыми потоками и инициирующей их финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов, от параметров его законности, эффективности и целесообразности (при наличии же таких отклонений государственный финансовый контроль обеспечивает принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер).

Любые государственные программы реформирования и развития областей экономики для их успешной реализации должны предусматривать эффективную систему государственного финансового контроля. От того, насколько качественной будет информация, предоставляемая системой государственного финансового контроля, во многом зависит обоснованность решений, затрагивающих различные сферы как государственной финансово-экономической политики, так и финансово-хозяйственной деятельности государственных организаций, организаций с государственным

участием или особо связанных с деятельностью государства. А это, как известно, является основной предпосылкой устойчивости хозяйственного и, как следствие этого, социально-политического развития страны в целом. Иными словами, эффективность государственного финансового контроля является одним из важных факторов финансово-экономического и социально-политического благополучия нации.

Целью курсовой работы является исследование вопросов организации государственного финансового контроля в современных условиях и определение научно-обоснованных рекомендаций по организации его системы в Российской Федерации. Данная цель может быть достигнута путем решения следующих задач:

1. Дать определение понятию «государственный финансовый контроль», определить его предмет и объект.

2. Изучить формы и методы государственного финансового контроля.

3. Изучить нормативно-правовые основы государственного финансового контроля.

4. Познакомиться с системой органов государственного финансового контроля, изучить основные принципы их функционирования.

5. Определить направления совершенствования деятельности органов государственного финансового контроля.

Объектом данной курсовой работы является система органов государственного финансового контроля, а предметом является государственный финансовый контроль как рычаг регулирования деятельности организаций.

Структура данной курсовой работы состоит из введения, двух частей, заключения и списка использованных источников. Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, ставится цель исследования и основные задачи, определяется предмет и объект исследования. В первой части курсовой работы раскрываются теоретические основы государственного финансового контроля. Во второй части представлены органы государственного финансового контроля.

Заключение

раскрывает сущность работы и делает выводы о том, были ли достигнуты цель и задачи данной курсовой работы.

1. Теоретические основы государственного финансового контроля

1.1 Государственный финансовый контроль: понятие, предмет, объект

Государство не может реализовать внешнюю и внутреннюю политику, обеспечить выполнение социально-экономических программ, не располагая финансовыми ресурсами, а также не осуществляя соответствующий контроль за их законными формированием и расходованием.

Существование финансового контроля объективно обусловлено наличием контрольной функции финансов, которая проявляется в контроле за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению.

Финансовый контроль — это регламентированная нормами права деятельность уполномоченных государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования.

Финансовому контролю как неотъемлемой части финансовой деятельности присущи те же принципы, на которых строится ее осуществление и которые законодательно закреплены в Конституции Российской Федерации (далее — РФ) и иных нормативных правовых актах. К ним можно отнести следующие принципы.

Принцип законности обусловливает необходимость проведения финансового контроля на всех стадиях и этапах создания, распределения, перераспределения и использования фондов денежных средств, поскольку только при соблюдении законодательства возможно достижение общесоциальных целей и задач, решаемых посредством финансовой деятельности. Реализация данного принципа предполагает соблюдение законодательства всеми участниками финансовых правоотношений, включая субъектов финансового контроля, чья деятельность строго регламентируется соответствующими нормативными правовыми актами.

Принцип гласности при осуществлении финансового контроля проявляется в том, что заинтересованные лица информируются о проводимых ревизиях, проверках, иных контрольных мероприятиях, результаты которых, особенно факты выявленных правонарушений, становятся известны общественности.

Реализация принципа федерализма в названной сфере заключается в том, что финансовый контроль осуществляется не только общефедеральными, но и специально создаваемыми в субъектах РФ контрольными органами, например контрольно-счетными палатами, деятельность которых связана с проверкой соблюдения законности финансовой деятельности, проводимой в соответствующем субъекте РФ.

Принцип плановости означает, что контрольные мероприятия должны быть регулярными, проводиться систематически, то есть планироваться уполномоченными на то органами и субъектами финансового контроля. Так, законодательством предусматриваются ежегодные проверки соблюдения бюджетного законодательства со стороны Счетной палаты РФ и контрольно-счетных палат субъектов РФ.

Наряду с названными общими принципами осуществления финансовой деятельности финансовый контроль строится и на соответствующих специфических принципах. Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало основные принципы организации государственного финансового контроля, к реализации которых стремится каждое современное цивилизованное государство. Эти принципы изложены в Лимской декларации Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). К ним относятся такие универсальные принципы, как независимость, объективность и компетентность, гласность.

Независимость контроля должна быть обеспечена: финансовой самостоятельностью контрольного органа; более длительными по сравнению с парламентскими сроками полномочий руководителей органов контроля; закреплением в конституции их статуса.

Объективность и компетентность подразумевают неукоснительное соблюдение контролерами действующего законодательства, высокий профессиональный уровень работы контролеров на основе строго установленных стандартов проведения ревизионной работы.

Гласность предусматривает постоянную связь государственных контролеров с общественностью и средствами массовой информации.

Объектом финансового контроля выступают распределительные процессы при формировании и использовании финансовых ресурсов, в том числе в форме централизованных фондов денежных средств.

Предметом финансового контроля выступают различные финансовые показатели: доходы и расходы бюджетов разных уровней, размеры налоговых платежей, доходы хозяйствующих субъектов, их издержки обращения, себестоимость и прибыль, а также доходы и расходы домохозяйств и т. п. Многие из контролируемых показателей являются расчетными, что обусловливает необходимость проверки достоверности и правильности их расчета в соответствии с действующими нормативными документами.

1.2 Формы и методы государственного финансового контроля

Успешная реализация контрольных мероприятий зависит от того, насколько они соответствуют сложившейся экономической ситуации, задачам бюджетной политики, структуре объекта контроля. Существуют различные формы финансового контроля, которые можно классифицировать по различным признакам: в зависимости от времени проведения, субъекта (кто осуществляет контроль) и т. п.

В зависимости от периода проведения финансовый контроль можно классифицировать следующим образом:

1) Предварительный контроль проводится на этапе составления проекта бюджета, его рассмотрения и утверждения представительным органом власти. Он также осуществляется при составлении смет бюджетополучателей, разработке финансовых законопроектов и др. специфика предварительного контроля заключается в том, что он носит предупреждающий характер и нацелен на корректировку проекта бюджета до момента его принятия.

2) Текущий (оперативный) контроль. Он осуществляется в процессе исполнения бюджета и направлен на обеспечение финансовой дисциплины, соблюдение установленных норм налогообложения и бюджетных ассигнований, выявление и пресечение нарушений в бюджетной сфере. Текущий контроль является наиболее распространенной формой финансового контроля. Его основой является анализ оперативной отчетности об исполнении бюджета и бухгалтерских документов.

3) Последующий контроль — это ревизия уже исполненного бюджета, которая проводится по окончании финансового года. Проверке подлежит исполнение плановых показателей по каждой статье доходов и расходов, определенной законом о бюджете, а также исполнение смет бюджетных учреждений. Анализируются эффективность и целесообразность произведенных расходов, полнота и своевременность зачисления доходов по отдельным источникам, причины отклонения фактических показателей от бюджетного плана. Результаты такого анализа служат основой для составления проекта бюджета на очередной год, поэтому последующий и предварительный контроль тесно взаимосвязаны.

Субъекты контроля могут быть различными. В их число входят: органы государственной власти и управления (президент, правительство, парламент, налоговые, финансовые и специализированные контрольные органы); контрольно-ревизионные управления министерств и ведомств; финансово-экономические службы предприятий и организаций; аудиторские фирмы; неправительственные организации; а также граждане страны как налогоплательщики. Соответственно можно выделить различные виды финансового контроля — государственный, ведомственный, внутрихозяйственный, независимый и др. становление гражданского общества связано с усилением общественного контроля за формированием и использованием государственных средств.

Финансовый контроль эффективен тогда, когда он является комплексным. Различные участники бюджетного процесса выполняют различные функции, они обладают разным объемом информации и аналитическими возможностями. Поэтому успешная реализация бюджетной политики возможна лишь тогда, когда в ней сочетаются все названные формы контроля.

Для осуществления контроля могут использоваться различные методы, к числу которых относятся:

1) Проверки, которые подразделяются на документальные и камеральные. Документальные проверки проводятся непосредственно на предприятии или в организации. При этом изучаются сметы расходов, бухгалтерская и статистическая отчетность, расчеты с бюджетом по налогам и другим обязательным платежам, иные финансовые документы. Контрольные органы имеют право изымать документы, свидетельствующие о сокрытии объектов налогообложения и незаконном использовании бюджетных средств в том числе, если их сохранность не гарантируется (то есть если они могут быть подменены или уничтожены). Особенностью камеральных проверок является то, что они не связаны с посещением проверяемых организаций. Такие проверки проводятся по месту нахождения контрольного органа на основе документов, предоставленных предприятиями и организациями, а также иных сведений, имеющихся в его распоряжении.

2) Обследование основано на личном ознакомлении проверяющего с отдельными сторонами деятельности предприятий и организаций по месту их нахождения. При этом могут не только изучаться финансовые документы, но и проводиться наблюдение, опрос сотрудников, контрольные замеры, обследование помещений, используемых для осуществления хозяйственной деятельности, и др.

3) Экономический анализ, который предполагает анализ исполнения доходной и расходной части бюджета, а также смет бюджетополучателей. Он позволяет выявить проблемы и противоречия бюджетного процесса, пути повышения эффективности. Поскольку бюджетная система является одним из важнейших инструментов регулирования социально-экономических процессов, важно проанализировать ее влияние на отдельные стороны общественной жизни. Результаты такого исследования служат основой для выработки стратегии экономической политики государства на перспективу.

4) Ревизия — это наиболее распространенный метод бюджетного контроля. Ревизия — это комплекс взаимосвязанных проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений, организаций. Проверкой может быть также охвачена работа финансовых органов по составлению и исполнению бюджета. Ревизии проводятся в органах государственной власти и их отдельных структурных подразделениях; во внебюджетных фондах; на предприятиях и в организациях всех форм собственности, получающих бюджетное финансирование. Они служат основой для принятия управленческих решений, способствуют профилактике нарушений в бюджетной сфере.

Ревизии подразделяются на плановые и внеплановые. Плановые ревизии заранее планируются, а внеплановые осуществляются по случаю. Конкретные вопросы ревизии определяются программой или перечнем основных вопросов ревизии. В ходе ревизии финансово-хозяйственной деятельности организации проводят:

1) проверку учредительных, регистрационных, плановых, отчетных, бухгалтерских и других документов в целях установления законности и правильности произведенных операций;

2) проверку фактического соответствия совершенных операций данным первичных документов;

3) организацию встречных проверок поступления и расходования средств федерального бюджета;

4) проверку достоверности отражения произведенных операций в бухгалтерском учете;

5) проверку использования и сохранности бюджетных средств и т. д.

По результатам ревизий составляют акт, который подписывают руководитель ревизионной группы, а при необходимости и члены ревизионной группы, руководитель и главный бухгалтер ревизуемой организации. Акт ревизии и приложения к нему представляют руководителю ревизионного отдела. На основе полученных результатов руководитель контрольно-ревизионного органа направляет руководителю проверенной организации представление для принятия мер по пресечению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности виновных лиц.

Ревизии и проверки проводят Счетная палата РФ и Росфиннадзор, а также Росфинмониторинг.

Еще одним методом государственного финансового контроля является экспертиза, которая представляет собой метод предварительной оценки принятия финансовых решений с целью определения их экономической эффективности и юридических последствий.

Экспертизу как метод государственного финансового контроля осуществляют Счетная палата РФ, органы государственного финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ. В частности, эти органы проводят экспертизу проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

Из всего вышесказанного видно, что форм и методов государственного финансового управления в РФ существует достаточное количество и это должно позволить качественно осуществлять данную функцию органам государственного финансового контроля.

1.3 Нормативно-правовые основы

Правовые основы государственного финансового контроля составляют Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и другие нормативные правовые акты РФ, международные договоры и соглашения, заключенные или признанные РФ.

Правовые основы государственного финансового контроля субъектов РФ составляет также законодательство субъектов РФ о государственном финансовом контроле, включающее в себя законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые в соответствии с федеральным законодательством, конституциями и уставами субъектов РФ.

До настоящего времени не существует кодифицированного законодательного акта, который устанавливал бы единые правовые и методологические основы осуществления государственного финансового контроля в РФ, систему органов государственного финансового контроля и механизм их взаимодействия.

Принципиальные основы деятельности органов государственного финансового контроля базируются на важнейших положениях Конституции РФ. Главные задачи, поставленные Конституцией РФ, а именно обеспечение и защита прав и свобод человека, демократия и гражданское общество, реализация принципов правового государства, являются основой деятельности всех органов государственного финансового контроля.

В конституции РФ заложены принципиальные основы правового обеспечения государственного финансового контроля, включая ряд процессуальных и материальных норм, которые подверглись дальнейшей конкретизации и детализации законодательных и нормативных актах различного уровня.

Принятым в развитие Конституции РФ Бюджетным кодексом РФ установлены цели, задачи, принципы и основные механизмы реализации финансового контроля в бюджетной сфере.

Определяя основные цели финансового контроля, можно отметить, что его организация является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, поскольку такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль — не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений установленных принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный государству ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению либо сокращению таких нарушений в будущем.

Задачи государственного финансового контроля в РФ в общем виде заложены в установленном ст. 29 Бюджетного кодекса РФ перечне принципов бюджетной системы РФ. Это контроль эффективности и экономности использования бюджетных средств, достоверности бюджета, адресности и целевого использования бюджетных средств.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или лучших результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип достоверности бюджета предполагает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств заключается в том, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

В формулировании целей и задач государственного финансового контроля активная роль принадлежит Президенту РФ. Еще 25 июля 1996 г. он подписал указ № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (далее — Указ), направленный на обеспечение надлежащего контроля за формированием государственных доходов и рациональным их использованием, а также улучшение взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в РФ. Указом установлено, что в РФ государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организаций денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

В этом же Указе определены главные приоритеты государственного финансового контроля, которые актуальны и по сей день, а именно:

ѕ контроль за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в Пенсионный фонд РФ и иные федеральные внебюджетные фонды, а также кредитных и заемных средств, направляемых на финансирование дефицита федерального бюджета;

ѕ контроль за своевременным финансированием расходов на социальную сферу по объемам, структуре и целевому назначению, в том числе на оплату труда (денежное довольствие), выплату пенсий, стипендий, пособий и другие социальные выплаты.

Законодательно закреплена норма, которой предусмотрено проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также в организациях, использующих средства федерального бюджета. Названным Указом и Бюджетным кодексом РФ установлено, что средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля.

2. Органы государственного финансового контроля

2.1 Система органов государственного финансового контроля

В настоящее время систему государственного финансового контроля в РФ составляют органы президентского, парламентского, административного и независимого государственного контроля.

Президентский контроль. Согласно Конституции РФ и федеральным законам Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе экономической, бюджетно-финансовой, денежно-кредитной, инвестиционной, налоговой, и соответственно приоритеты и ключевые задачи государственного финансового контроля.

Непосредственный контроль за исполнением указов и распоряжений Президента РФ, в том числе в финансовой сфере, ведет специально образованная структура в Администрации Президента РФ — Контрольное управление. Это управление во многом выполняет традиционные для России функции государственного контроля, проводит проверки, имеющие общегосударственное значение. В частности, Контрольное управление:

ѕ осуществляет контроль за реализацией общенациональных проектов, бюджетных посланий и иных программных документов Президента РФ;

ѕ уполномочено организовывать и проводить проверки и иные мероприятия по контролю, привлекать с этой целью сотрудников иных контрольных органов, взаимодействовать с органами финансового контроля исполнительной власти всех уровней, со Счетной палатой РФ, с контролирующими органами зарубежных стран;

ѕ наделено правом вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений, запрашивать и получать необходимые материалы от органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц, направлять материалы о выявленных нарушениях в правоохранительные органы, а также инициировать отстранение государственных служащих, допустивших подобные нарушения, от исполнения должностных обязанностей.

Парламентский контроль ведут соответствующие представительные (законодательные) органы РФ и субъектов РФ в пределах их компетенции, установленной Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ. Организация парламентского контроля регулируется регламентами представительных (законодательных) органов власти.

Парламентский контроль осуществляется в следующих формах:

ѕ предварительный контроль — контроль в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и иных законов по бюджетно-финансовым вопросам;

ѕ текущий контроль — рассмотрение отдельных вопросов исполнения бюджетов и реализации отраслевых программ на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп представительных (законодательных) органов, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

ѕ последующий контроль — контроль в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Контроль законодательных (представительных) органов РФ и субъектов РФ согласно Бюджетного кодекса РФ предполагает право соответствующих законодательных (представительных) органов:

1) на получение от органов исполнительной власти необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

2) на получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении;

3) на утверждение или неутверждение отчета об исполнении бюджета;

4) на создание собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита;

5) на оценку деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Основные положения парламентского контроля в финансовой сфере заложены в нормах федерального закона от 08.05.1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Процессуальные и технические вопросы осуществления законодателями контрольных полномочий отражены в Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания и в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Федеральному Собранию Конституцией РФ отведена особенно важная роль в организационно-правовом обеспечении государственного финансового контроля, поскольку к ведению Государственной Думы и Совета Федерации относятся вопросы формирования руководящего звена главных контрольных и надзорных органов страны. Кроме того для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяются специальным федеральным законом.

Финансовый контроль в системе органов исполнительной власти (административный контроль). Деятельность органов государственного финансового контроля исполнительной власти регулируется достаточно стройной с точки зрения юридической логики и техники системой правовых актов. Важнейший нормативный акт этой системы — федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».

Согласно Конституции РФ Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета, обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, управляет федеральной собственностью.

Организация финансового контроля исполнительной власти в отношении бюджетных средств регулируется Бюджетным кодексом РФ. Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, реализуют в соответствии с Бюджетным кодексом РФ Министерство финансов России, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Формы и порядок проведения финансового контроля органами исполнительной власти устанавливаются нормами самого Бюджетного кодекса РФ, регулирующими отдельные вопросы бюджетного процесса, а также иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ.

Центральным звеном в системе финансового контроля исполнительной власти является Министерство финансов РФ. Оно осуществляет выработку единой государственной финансовой политики и нормативно-правовое регулирование в финансовой сфере. В плане реализации функции финансового контроля Министерство финансов РФ:

1) разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, установления оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства;

2) разрабатывает и утверждает порядок организации и осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, порядок осуществления контроля за исполнением федерального бюджета и реализации мер принуждения, применяемых к участникам бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства.

Кроме того, Министерство финансов РФ проводит большую работу по организации и обеспечению системного и качественного функционирования в стране негосударственного финансового контроля, а именно института независимого аудита.

Роль основного инструмента бюджетно-финансового контроля в структуре исполнительной власти отводится Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (далее — Служба). Главной функцией этой Службы является проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, на территории РФ и за рубежом, а также осуществление таких ревизий и проверок по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и субъектов РФ. Параллельно Служба должна проводить мероприятия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства РФ в финансово-бюджетной сфере.

Одним из ключевых звеньев системы Министерства финансов РФ, реализующим функцию государственного финансового контроля, является Федеральное казначейство. Федеральному казначейству придан статус федеральной службы и переданы правоприменительные функции Министерства финансов РФ по обеспечению исполнения федерального бюджета, в том числе соответствующие контрольные полномочия.

На органы Федерального казначейства возложено выполнение следующих основных задач, связанных с государственным финансовым контролем:

ѕ организация, осуществление и контроль исполнения бюджета РФ, управление средствами на счетах Федерального казначейства;

ѕ регулирование финансовых отношений между бюджетом РФ и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за внебюджетными (федеральными) средствами.

Важная роль в обеспечении действенного финансового контроля согласно Бюджетного кодекса РФ отводится главным распорядителям бюджетных средств. В области контрольных полномочий главный распорядитель бюджетных средств контролирует получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

Главные распорядители бюджетных средств имеют право проверять подведомственные государственные предприятия и бюджетные учреждения. Распорядители бюджетных средств также контролируют использование бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств.

Министерство финансов РФ в целом и силами специализированных контрольных и ревизионных служб ведет в рамках исполнительной власти внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. В установленных законодательством случаях Министерство финансов РФ может осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Кроме того, контрольные органы, подведомственные Министерству финансов РФ, организуют финансовый контроль и проверки юридических лиц — получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Особую структуру имеет правовое обеспечение налоговых органов. Правовой статус и полномочия налоговых органов, порядок осуществления налогового контроля регулируются в первую очередь федеральными законами, к которым относятся Налоговый кодекс РФ, а также закон РФ «О налоговых органах Российской Федерации». Налоговый контроль отличается существенными особенностями, поэтому его правовое регулирование рассматривается, как правило, обособленно, в качестве отдельного блока, хотя главная задача такого контроля — обеспечение интересов государства по наполнению государственных фондов денежных средств.

В целом налоговый контроль осуществляется в форме последующего контроля и имеет четко определенную законодательством направленность, а именно обеспечение наполняемости доходной части бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов. К органам государственного финансового контроля налоговые органы в чистом виде отнести нельзя, поскольку их основная задача — фискальная, а контроль является важной, но вторичной функцией по отношению к основной задаче. В то же время, учитывая тот факт, что большая часть общественных финансовых ресурсов формируется за счет обязательных платежей, налоговые органы составляют неотъемлемое звено в системе государственного финансового контроля.

Специфические задачи стоят перед Федеральной службой по финансовому мониторингу. В последние годы борьба с легализацией доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма приобрела общемировое значение. Федеральная служба по финансовому мониторингу непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований законодательства в названной сфере и правомерно привлекать к ответственности лиц, нарушающих это законодательство. Основной объект контроля со стороны Федеральной службы по финансовому мониторингу — операции (сделки) с денежными средствами и иным имуществом.

Федеральная служба по финансовому мониторингу правомочна пресекать факты нарушения законодательства и применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение или ликвидацию последствий нарушений обязательных требований в указанной сфере.

Органы независимого государственного финансового контроля. Независимый государственный финансовый контроль осуществляют Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ.

Особое место в системе законодательства о государственном финансовом контроле занимает федеральный закон «О счетной палате РФ». Это единственный правовой акт на уровне закона, регулирующий деятельность специализированного органа государственного финансового контроля.

Контрольно-счетные органы субъектов РФ являются главными органами внешнего государственного финансового контроля субъектов РФ, действующими на основании конституций и уставов субъектов РФ и законов субъектов РФ о контрольно-счетных органах. Контрольно-счетные органы подотчетны соответствующим выборным органом государственной власти.

К основным объектам контроля относятся со стороны Счетной палаты РФ: бюджет, внебюджетные фонды, государственное имущество, государственные средства в финансовых учреждениях. Определены и главные параметры (критерии) контроля: законность использования средств, рациональность, эффективность, своевременность получения, движения и расходования государственных финансовых ресурсов, соответствие доходов и расходов предусмотренным плановым показателям, соответствие расходов целевому назначению.

2.2 Принципы функционирования органов государственного финансового контроля

В отношении государственного финансового контроля можно выделить следующие принципы, на которых строятся организация и деятельность осуществляющих этот контроль государственных органов.

Принципами организации государственного финансового контроля являются:

ѕ разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти;

ѕ разграничение функций и полномочий между федеральными органами государственного финансового контроля и органами государственного финансового контроля субъектов РФ;

ѕ координация деятельности органов государственного финансового контроля с целью исключения дублирования и обеспечения единой системы государственного финансового контроля на всех уровнях государственной власти;

ѕ функциональная, организационная, персональная и финансовая независимость органов государственного финансового контроля и их должностных лиц от объектов контроля.

Разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с разделением властей и бюджетным федерализмом определяет систему органов государственного финансового контроля и структуру их полномочий по формам, методам и объектам контроля. Наряду с этим структура и полномочия органов государственного финансового контроля соответствуют уровням бюджетной системы.

Вопросы координации деятельности органов государственного финансового контроля до настоящего времени законодательно не решены.

Независимость (административная автономность) контрольных органов является основным условием эффективного финансового контроля. В связи с наличием особых скрытых связей и переплетений интересов в политике и финансах достаточная независимость контрольных органов должна быть закреплена на законодательном уровне. Независимыми должны быть сам контрольный орган как государственный институт в системе государственно-функционального разделения ветвей власти, а также его члены, ревизионные и инспекторские кадры.

Функциональная независимость контрольно-счетных органов от законодательной и исполнительной властей прежде всего проявляется в самостоятельном выборе тем для проверок и в осуществлении ревизионных программ. Сроки, объемы и способы проведения контрольных мероприятий Счетная палата также устанавливает самостоятельно. Таким образом, функциональная независимость Счетной палаты РФ обеспечивается установленным законом порядком выбора объектов контроля, подготовки и проведения контрольных мероприятий, надзора за ходом исправления выявленных недостатков и нарушений.

Существенным показателем, характеризующим организационную и функциональную независимость Счетной палаты РФ, является положение Закона, согласно которому ее деятельность не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы.

Персональная независимость руководящих должностных лиц контрольного органа и его инспекторско-ревизорного персонала также должна быть гарантирована. Здесь важную роль играет механизм назначения и снятия с должностных высших должностных лиц контрольных органов, в особенности их руководителей.

Финансовая независимость является одним из основных условий, необходимых для самостоятельной работы, так как финансовые ограничения контрольного органа влекут за собой ограничение его деятельности. Например, средства на содержание Счетной палаты РФ предусматриваются в государственном бюджете отдельной строкой. Эта норма в определенном смысле страхует Палату от внешнего воздействия с использованием финансовых рычагов.

Принцип независимости в деятельности органов финансового контроля исполнительной власти имеет две существенные особенности. С одной стороны, являясь частью административных структур, эти органы напрямую подчиняются вышестоящей организации или должностному лицу. Это предопределяет их зависимость при формировании планов работы, составлении ревизионных программ, утверждении инструктивных материалов по проведению контрольных мероприятий, а также в действиях по результатам проверок. С другой стороны, названные органы организационно обособлены от конкретных проверяемых объектов. Таким образом, органы государственного финансового контроля исполнительной власти имеют двойственную сущность: в общегосударственной структуре они являются органами внутреннего контроля исполнительных властей, а по отношению к проверяемым объектам выполняют задачу внешнего контроля. Кроме того, деятельность этих органов подчинена вполне определенной цели — обеспечению реализации последней стадии управленческого цикла, то есть в рамках обратной связи обеспечению руководства информацией о реальных последствиях принятых ранее финансовых решений. Ограниченная независимость является общим системным признаком статуса органов государственного финансового контроля, образованных в рамках исполнительной ветви власти.

2.3 Направления совершенствования деятельности органов государственного финансового контроля

Роль финансового контроля в создании адекватной современным экономическим условиям системы управления финансами трудно переоценить. В связи с этим большое значение приобретает необходимость совершенствования финансового контроля с целью повышения его действенности и эффективности, то есть увеличения адекватности достигнутых в процессе осуществления контроля положительных результатов намеченным целям с одновременным учетом произведенных затрат (времени, материальных и денежных средств, трудовых ресурсов и т. д.).

Совершенствование финансового контроля в РФ должно осуществляться по следующим основным направлениям. Создание методологических основ финансового контроля в РФ как важнейшей составляющей общенационального контроля позволит всем субъектам контроля и субъектам хозяйствования получить четкие ориентиры в процессе определения и реализации своих задач, функций, полномочий, а также определить задачи, цели, принципы, этические нормы финансового контроля.

Следует также законодательно определить: виды финансового контроля, субъекты и объекты финансового контроля, разделить сферы внешнего и внутреннего финансового контроля. Отсутствие общих подходов к классификации финансового контроля, единой терминологии в части определения таких ключевых понятий, как вид, форма, методы контроля, создает трудности в разработке и применении нормативно-правовых актов (методических документов контролирующих органов и т. п.), способствует возникновению ряда спорных ситуаций, например, в отношении мер ответственности за финансовые нарушения.

Необходимо также завершить разработку единой кодифицированной системы стандартов финансового контроля, используя опыт Счетной палаты РФ.

В вопросах совершенствования финансового контроля большая роль принадлежит различным профессиональным ассоциациям, объединениям органов финансового контроля, деятельность которых позволит решать, как отдельные вопросы осуществления того или иного вида финансового контроля в РФ, так и ключевые вопросы методологии финансового контроля.

Ключевым направлением совершенствования государственного финансового контроля как важнейшей составляющей финансового контроля в РФ и повышения его эффективности является принятие единой концепции государственного финансового контроля в РФ, которая должна установить единые методологические и правовые основы осуществления государственного финансового контроля в РФ, определить систему органов, осуществляющих контроль, а также механизм их взаимодействия. В рамках этих вопросов необходима разработка научно-методических основ оценки эффективности деятельности органов государственного финансового контроля и их сотрудников.

В современных условиях отсутствует механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля и законодательной (представительной) и исполнительной власти, разработка которого является ключевым вопросом организации государственного финансового контроля в РФ. Важным вопросом является также определение органа, обладающего статусом высшего контрольного органа. Кроме того, необходимо четко определить статус органов государственного финансового контроля по отношению к органам аудиторского контроля, законодательно закрепив их приоритет в вопросах методологии финансового контроля. До сих пор не решен вопрос о необходимости разработки основополагающих правовых актов, таких как федеральный закон о государственном финансовом контроле в РФ, о статусе контрольно-счетных органов.

В целях повышения эффективности расходования государственных средств перспективным направлением совершенствования контроля является переход к аудиту эффективности государственных органов, который представляет собой направление деятельности контрольных органов, предполагающее анализ результативности и экономности использования государственных средств, оценку возможных резервов их роста и обоснованности расходования. В настоящее время отсутствует единая методика проведения аудита эффективности государственных расходов, не определены критерии и показатели эффективности использования государственных средств. Требует завершения работа по конкретизации и законодательному закреплению критериев неэффективного использования бюджетных средств, распоряжения государственной собственностью, а также ответственность за их неэффективное использование.

Значительную долю в общем объеме финансовых нарушений, выявляемых в ходе осуществления финансового контроля, является нецелевое использование бюджетных средств. При этом недостаточно четко определены основания, по которым использование бюджетных средств может трактоваться как нецелевое, а также отсутствуют правовые механизмы, которые должны быть направлены на усиление мер ответственности за нецелевое и неэффективное расходование государственных средств.

Важной проблемой осуществления контроля является низкий процент возврата бюджетных средств по результатам проведенных ревизий и проверок. В связи с этим необходимо принять комплекс мер: по повышению уровня результативности контрольных мероприятий, направленных на уточнение ответственности государственных должностных лиц за нарушение требований закона об исполнении бюджетов и внебюджетных фондов и о распоряжении государственной собственностью; по повышению ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний контрольных органов; по установлению правовых норм, закрепляющих механизм возврата бюджетных средств и ответственности должностных лиц за предоставление необеспеченных бюджетных кредитов и ссуд и т. п. Для повышения эффективности проведения ревизий финансово-хозяйственной деятельности как одного из основных методов финансового контроля необходимо в законодательном порядке закрепить основы проведения ревизии, определив цель и задачи ревизии, порядок ее проведения; состав органов, имеющих право на проведение ревизии, их права и обязанности ревизуемых организаций и т. п.

Важным вопросом совершенствования контроля является исключение дублирования действий контрольных органов, заключающиеся в совершении различными органами своих функций в отношении одних и тех же объектов контроля, — Министерства финансов РФ, органов федерального казначейства, Счетной палаты РФ, контрольных органов, созданных главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств при осуществлении последующего финансового контроля.

Органы налогового и таможенного контроля должны более тесно взаимодействовать с контрольными органами исполнительной власти, прежде всего с органами федерального казначейства и Счетной палатой РФ. Кроме того, повышению эффективности налогового контроля будут способствовать: решение задач, связанных с разработкой форм и методов контрольной работы в отношении налогоплательщиков, представляющих «нулевые балансы» или не представляющих налоговую отчетность; дальнейшее развитие налогового администрирования, и в первую очередь для субъектов хозяйствования, осуществляющих деятельность в приоритетных для данного региона направлениях деятельности; введение системы косвенного контроля, в основу которой положена оценка риска неуплаты налогов и других обязательных платежей; расширение направлений взаимодействия с общественными организациями налогоплательщиков; совершенствование программного обеспечения процедуры камеральных проверок, а также стандартизация процедуры выездных и встречных проверок и др.

Использование новых информационных технологий должно стать фактором повышения совершенствования эффективности государственного финансового контроля. Информатизация деятельности органов государственной власти и государственного финансового контроля на основе передовых технологий открывает перспективы повышения эффективности использования государственных ресурсов. С появлением новых информационных технологий станет возможным в полной мере обеспечить открытость бюджетов всех уровней, возможность в реальном масштабе времени контролировать расходы и доходы каждого получателя бюджетных средств. Наличие оперативной информации о финансово-хозяйственной деятельности всех участников бюджетного процесса будет способствовать предупреждению нарушений финансово-хозяйственной деятельности. Для формирования единого информационного пространства необходима информационная совместимость результатов деятельности контрольных органов, автоматизация учета контрольных мероприятий и обеспечение обмена соответствующей информацией между контрольными органами и т. п.

В целях совершенствования аудиторского контроля особого внимания заслуживает проблема повышения качества оказываемых аудиторских услуг. Важное значение в этой связи приобретает разработка дополнительных критериев, характеризующих деятельность аудиторских организаций помимо соблюдения действующих правил (стандартов). Кроме того, повышению качества оказываемых аудиторских услуг будут способствовать и такие факторы, как создание методик оценки ущерба от осуществления некачественного аудита, упрощение существующей системы судебного делопроизводства и др. Качество аудиторских услуг тесно связано с уровнем квалификации аудиторов, повышению которого должна способствовать более эффективная система их профессиональной подготовки. Помощь в реализации этого направления должны также оказывать профессиональные аудиторские объединения (например, Аудиторская палата России).

Важным направлением совершенствования аудиторского контроля в РФ должно стать изменение характера проводимого аудита, который будет заключаться не только в выражении мнения о достоверности отчетности, но и в предоставлении необходимой информации ее пользователям о фактическом финансовом положении субъекта хозяйствования. Для дальнейшего расширения взаимодействия органов государственного финансового контроля и аудиторских организаций необходимо расширить и более четко формализовать направления возможного сотрудничества, например, в части проведения анализа рационального и эффективного использования организациями государственных финансовых средств и имущества. Наиболее важным моментом является также согласование интересов всех участников рынка аудиторских услуг на базе эффективного механизма его регулирования, который включал бы меры не только административного, но и финансового воздействия, а также учитывал бы систему установленных этических норм, имеющих сегодня в основном декларативный характер.