Основной замысел Закона заключается в совершенствовании правового регулирования отношений по аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц на территории Российской Федерации. С необходимостью такой инициативы трудно не согласиться. Несмотря на широкое распространение такой формы привлечения иностранного капитала среди иностранных инвесторов, нормативно-правовое регулирование отношений по созданию филиалов и представительств иностранных юридических лиц в нашей стране является неудовлетворительным. Во-первых, действующее законодательство в этой сфере крайне разрозненно. Причем подавляющее большинство норм содержится не на уровне федеральных законов, а на подзаконном уровне (в ряде случаев — на уровне локальных правовых актов специализированного федерального бюджетного учреждения).Во-вторых, обращает на себя внимание низкий уровень юридической техники нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере. Они наполнены значительным количеством противоречий, пробелов и неоднозначных (двусмысленных) понятий. В-третьих, в настоящее время создано большое количество аккредитующих органов. При этом не налажено необходимое взаимодействие между ними, недостаточно четко сформулированы сфера подведомственности и объем полномочий каждого из них. Таким образом, совершенствование законодательства об аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц следует признать своевременным и необходимым. Это тем более важно, что Российская Федерация стремится к повышению собственной инвестиционной привлекательности.
Как известно, одним из условий, которые предопределяют выбор инвестором страны для вложения в нее денежных средств, является высокое качество правового регулирования предпринимательской деятельности, что предполагает отсутствие в национальном законодательстве пробелов, противоречий, наличие четкой и ясной системы нормативных актов, определяющих требования к иностранным инвесторам, а также закрепляющих их права и обязанности. Рассмотрим, какие основные изменения предусмотрены Федеральным законом от 5 мая 2014 г. N 106-ФЗ.Прежде всего следует поддержать идею законодателя о закреплении в п. 3 ст. 4 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» нормы о том, что иностранное юридическое лицо, цель создания и (или) деятельность которого имеют коммерческий характер и которое несет имущественную ответственность по принятым им в связи с осуществлением указанной деятельности на территории Российской Федерации обязательствам, имеет право осуществлять деятельность на территории Российской Федерации как через филиал, так и через представительство. Дело в том, что до внесения таких изменений в Федеральном законе «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» представительства иностранных юридических лиц вообще не упоминались, что порождало среди инвесторов сомнения относительно возможности создания на территории РФ таких обособленных подразделений иностранных юридических лиц. Не разделяя эти опасения, некоторые специалисты объясняли отсутствие в Законе упоминания о представительствах тем, что их создание иностранными юридическими лицами не обусловлено осуществлением инвестиций, поэтому соответствующие отношения находятся за рамками предмета регулирования закона. В данном случае следовало говорить исключительно о пробеле законодательного регулирования, что подтверждается внесенными изменениями. Кроме того, приняв Федеральный закон от 5 мая 2014 г. N.
106-ФЗ, законодатель предпринял попытку унификации правового регулирования отношений по аккредитации. В Федеральном законе «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» представлена в новой редакции ст. 21, которая на более качественном уровне закрепляет процедуру аккредитации. Вместо статьи с четырьмя небольшими абзацами предложена полноценная статья с десятью пунктами по несколько абзацев в каждом. В то же время представляется, что законодателю не удалось полностью отказаться от излишнего подзаконного регулирования в этой сфере. Статья 21 Закона в новой редакции, несмотря на свое широкое содержание, наполнена отсылочными нормами:
а) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий аккредитацию филиалов и представительств иностранных юридических лиц, определяется Правительством РФ;б) порядок принятия решения об аккредитации представительств иностранных юридических лиц, осуществляющих деятельность в области гражданской авиации, устанавливается воздушным законодательством РФ;в) перечень документов, которые представляются в аккредитующий орган, требования к оформлению этих документам, а также порядок аккредитации устанавливаются нормативным актом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере аккредитации;
г) состав сведений, содержащихся в реестре аккредитованных филиалов и представительств иностранных юридических лиц, а также форма предоставляемых заинтересованным лицам выписок и справок из такого реестра и порядок их предоставления определяются нормативным актом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере аккредитации. Применительно к пунктам «а» и «г», пожалуй, можно согласиться с подходом законодателя. Поскольку конкретное наименование федерального органа исполнительной власти может быть изменено на основании указа Президента РФ, то включение его в содержание федерального закона нецелесообразно. Этот вывод применим и к закреплению формы выписок из реестра аккредитованных филиалов и представительств иностранных юридических лиц. Установление той или иной формы выписок из реестра имеет в большей степени организационное значение и в целом на правах участников правоотношений не сказывается. Поэтому в федеральных законах формы процессуальных документов, как правило, не устанавливаются. Не подвергается критике подход законодателя о снятии с себя бремени определения перечня документов, необходимых для аккредитации, порядка аккредитации (порядка принятия решения об аккредитации), установления состава содержащихся в реестре сведений, а также порядка их предоставления заинтересованным лицам. Как указывалось, эти полномочия возложены на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере аккредитации.
В то же время это создает нетипичную для развитого правового государства ситуацию, когда порядок осуществления властных полномочий устанавливается органом, на которые они же и возложены, а не вышестоящим или законодательным органом власти. Более того, очевидно и то, что осуществление административных процедур, затрагивающих права и свободы граждан и их объединений (в том числе определение перечня необходимых от заявителя документов, а также установление порядка реализации административной процедуры), должно быть регламентировано исключительно на уровне федерального закона, поскольку установленные законотворческие процедуры позволяют организовать широкое профессиональное обсуждение законопроекта, обеспечить более качественную проработку юридической техники федерального закона, минимизировать возможность включения в него «коррупционных» норм и т. п.Как справедливо отмечает В. А. Зюзин, все административные органы создаются в соответствии с законом и наделяются полномочиями именно законом. Исполнительный орган не может сам наделять себя публично-властными полномочиями. Иначе это рассматривается как злоупотребление властью и нарушение принципа законности. Показательно, что в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96, чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества и отсутствие или неполнота административных процедур названы как коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Учитывая указанные требования, положительной новацией Федерального закона от 5 мая 2014 г. N.
106-ФЗ является закрепление на законодательном уровне оснований для отказа в аккредитации. Если ранее ст. 21 ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» ограничивалась лишь указанием на то, что «…филиалу иностранного юридического лица может быть отказано в аккредитации в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства», с 1 января 2015 г. в этой статьей закреплен исчерпывающий перечень конкретных оснований для отказа в легитимации. Представляется, что, несмотря на свою разумность, формулировка этого основания кажется слишком императивной и, как следствие, неоправданной. Ведь нельзя исключать, что допущенные нарушения, например, были совершены руководством обособленного подразделения без ведома иностранного юридического лица либо иностранное юридическое лицо изменило приоритеты в направлениях своей деятельности и т. п. Представляется, более справедливым было бы установить временной промежуток, в течение которого в отношении иностранного юридического лица, филиал или представительство которого были ранее исключены из реестра по указанным основаниям, действовал бы запрет на создание на территории Российской Федерации новых обособленных подразделений.
Следовательно, по истечении этого срока подобный запрет снимался бы и иностранное юридическое лицо могло бы на общих основаниях подать документы на аккредитацию. Кроме того, полагаем, что законодателю следовало бы установить в качестве правового последствия обнаружения нарушений в представленных заявителем документах не только отказ в аккредитации, но и более лояльное последствие в виде приостановления процедуры аккредитации. При этом разделение правовых последствий отказа в легитимации и приостановления процедуры легитимации, на наш взгляд, обусловлено основаниями, положенными в основу для принятия соответствующих решений. Если основаниями для отказа в легитимации служат существенные нарушения действующего законодательства, вытекающие из внутренней порочности действий по созданию субъекта предпринимательской деятельности, то основаниями для приостановления процедуры легитимации должны выступать, как правило, те допущенные заявителем нарушения процедуры легитимации, которые связаны с представлением документов в легитимирующий орган. Это вполне логично, поскольку по своему характеру нарушения, связанные с представлением в легитимирующий орган документов, легко устранимы, поэтому заявителю предоставляется возможность в оперативном порядке исправить допущенные нарушения и продолжить процедуру легитимации. Можно было бы не отказывать в аккредитации, а приостановить процедуру аккредитации в случаях, если: а) не представлены необходимые для аккредитации документы; б) не соблюдена установленная нормативными актами форма представляемых документов; в) заявление об аккредитации подписано неуполномоченным лицом; г) представлены документы с недостоверными сведениями; д) имеется судебный акт о запрещении проведения аккредитации. Несмотря на указанные безусловные достоинства, передача функций по аккредитации обособленных подразделений иностранных юридических лиц налоговым органам, представляется ошибочной. Прежде всего это связано с тем, что для налоговых органов это несвойственная функция. Ни одно государство не возлагает функцию аккредитации обособленных подразделений иностранных юридических лиц на налоговые органы. По нашему мнению, для налоговых органов несвойственной является также функция государственной регистрации юридических лиц. И для аккредитации обособленных подразделений иностранных юридических лиц, и для государственной регистрации юридических лиц необходимым условием является проведение уполномоченным органом юридической экспертизы представленных заявителем документов, т. е. их проверка на соответствие законодательству с установлением юридических фактов, служащих препятствием для осуществления аккредитации или регистрации. Для осуществления этой деятельности необходим квалифицированный юридический персонал, а также долгий опыт проведения юридической экспертизы тех или иных объектов, что позволит осуществлять аккредитующую и регистрационную деятельность в русле сложившихся методологических подходов. Очевидно, что налоговые органы ни тем, ни другим не обладают.
И не потому, что в их штате отсутствует профессиональные сотрудники, а потому, что специфика основных задач, возлагаемых на налоговые органы, не может не сказываться на смежных их видах деятельности. Основная задача налоговых органов, как известно, прежде всего сводится к оценке документов бухгалтерской и налоговой отчетности на предмет правильности исчисления и уплаты налогоплательщиками и налоговыми агентами налогов. Иными словами, налоговые органы проводят главным образом не юридическую, а экономическую (бухгалтерскую) экспертизу документов. Было бы правильным и закономерным возложить функцию по аккредитации обособленных подразделений иностранных юридических лиц (функцию основного аккредитующего органа) и функцию по ведению единого реестра аккредитованных представительств и филиалов иностранных юридических лиц на Министерство юстиции РФ. Именно этот федеральный орган исполнительной власти наделен функциями по осуществлению юридической экспертизы документов по различным направлениям деятельности (например, при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов, при государственной регистрации нормативных актов, при государственной регистрации уставов муниципальных образований, при выдаче лицензий на право нотариальной деятельности и т. п.).Таким образом, принятие Федерального закона от 5 мая 2014 г.
N 106-ФЗ является значительным шагом вперед в совершенствовании правового регулирования аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц, но на практике возникает много нерешенных вопросов.
Заключение
.
В силу ст. 55 ГК РФ юридические лица могут создавать обособленные подразделения — филиалы и представительства, которые обладают рядом общих характерных черт: находятся вне местоположения юридического лица;
не являются юридическими лицами и тем самым не могут самостоятельно, от своего имени участвовать в гражданском обороте;
наделяются имуществом создавшего их юридического лица;
действуют на основании утвержденных юридическим лицом положений;
их руководители назначаются юридическим лицом и действуют на основании его доверенности;
сведения о них указываются в ЕГРЮЛ. Вместе с тем названные структурные подразделения существенно различаются по своему функциональному назначению. Представительство создается для выполнения ограниченного круга действий. Оно может лишь представлять и защищать интересы юридического лица. Филиал же осуществляет все функции юридического лица, в том числе и функции представительства.
В этой связи юридическое лицо выдает руководителю филиала доверенность на осуществление всех видов своей деятельности (генеральную), а руководителю представительства — только на определенные виды деятельности (специальную).Без преувеличения можно сказать, что тематика юридической сущности филиалов, представительств и иных обособленных подразделений юридических лиц закрыта для российской цивилистики. И несмотря на то, что достаточно многие организации в нашей стране имеют весьма развернутые сети своих собственных обособленных структурных подразделений, степень научной проработанности правового положения таких подразделений находится в юридической тени, если даже не сказать более жестко — в правовом вакууме. Обособленные подразделения юридических лиц не являются самостоятельными субъектами гражданского права. Это только части юридического лица, которые расположены от него на неком пространственном удалении, но соединены с ним в неразрывное органическое и организационное единство.
А отсюда самый главный вывод — у филиала организации никакой собственной правосубъектности нет.Библиография.
Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.
12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.
02.2014 N 2-ФКЗ). «Российская газета», № 237, 25.
12.1993.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.
11.1994 № 51-ФЗ. Принят ГД ФС РФ 21.
10.1994. «Российская газета», № 238−239, 08.
12.1994.
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.
07.1998 N 146-ФЗ // Российская газета, N 148−149, 06.
08.1998. .Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 08.
08.2001 № 129-ФЗ. «Российская газета», № 153−154, 10.
08.2001. ФЗ Федеральный закон «Об обществах с ограниченной ответственностью» от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ. СЗ РФ.
1998. № 7. Ст. 785. Федеральный закон «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 г. №.
208-ФЗ. СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1; № 25.
Ст. 2956.
Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации» от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ. СЗ РФ. 1995. №.
50. Ст. 4870; 1997. № 10. Ст.
Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ. СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.
Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12.
01.1996 № 7-ФЗ. Российская газета, № 14, 24.
01.1996.
Федеральный закон от 05.
05.2014 N 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // Российская газета, N 101, 07.
05.2014.
Федеральный закон от 19.
05.1995 N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // Российская газета, N 100, 25.
05.1995.
Федеральный закон от 09.
07.1999 N 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» // Российская газета, N 134, 14.
07.1999.
Федеральный закон от 05.
05.2014 N 106-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Российская газета", N 101, 07.
05.2014.
Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 10 февраля 2011 г. по делу N А65−21 691/2010 // СПС «Консультант.
Плюс". Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 апреля 2011 г. по делу N А05−9537/2010 // СПС «Консультант.
Плюс".Анисимов А. П. Рыженков А. Я. Чаркин С. А. Гражданское право России. Общая часть.
Учебник. М., Юрайт. 2014.
Бессонов В. А. Гражданское право. Учебник. М., Инфра-М. 2014.
Зюзин В. А. Административные процедуры: теория, практика и проблемы законодательного регулирования в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007.
Ивакин В. Н. Гражданское право. Особенная часть. Краткий курс лекций. М., Юрайт. 2014.
Мардалиев Р. Т. Гражданское право: учебное пособие. Стандарт третьего поколения. СПб., Питер-Юг. 2014.
Предпринимательское право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. Е. П. Губин, П. Г. Лахно. М., 2010.
Российское гражданское право: Учебник: В 2 т. Т. I: Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права.
Личные неимущественные права / Отв. ред. Е. А. Суханов. М.: Статут, 2010.
Толстой Ю. К. Гражданское право. Т.2, 5-е изд. М., Проспект. 2014.
Тюкавкин-Плотников А. А. Обособленные подразделения юридического лица // Предпринимательское право. 2007. N 2. Флейшиц Е. А. Торгово-промышленное предприятие в праве западноевропейском и РСФСР // Вестник гражданского права. 2008. N 2. Чуряев А. В. Легитимация филиалов и представительств иностранных юридических лиц // Журнал российского права.
2013. N 3. Чуряев А. В., Степанян Г. А. Изменение правил аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц: плюсы и минусы нового Закона // Право и экономика.
2014. N 6. С. 10 — 15. Эрделевский А. М. Гражданско-правовой статус филиалов и представительств (Подготовлен для СПС «Консультант.
Плюс").Юкша Я. А. Гражданское право. Учебное пособие. М., РИОР. 2014.
