Разграничение полномочий и взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: правовое регулирование и проблемы практики

Многочисленные корректировки сделали указанный Федеральный закон похожим на лоскутное одеяло и в конечном итоге привели к тому, что содержание рассматриваемого нормативного акта сегодня в корне не согласуется с концепцией, заложенной в его основу в ходе реформы местного самоуправления начала двухтысячных годов. Основным направлением, по которому происходил пересмотр базовых принципов Федерального закона, являлся подход к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. Изменению были подвергнуты ключевые принципы формирования компетенции органов местного самоуправления. Одним из федеральных законов, внесшим существенное изменение в деятельность органов местного самоуправления, является Федеральный закон «О внесении изменений в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который подверг существенному изменению круг полномочий органов местного самоуправления. Так, законодатель в качестве новеллы закрепил за субъектом Российской Федерации возможность законами осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которые вступают в силу с начала очередного финансового года.

Понятие «перераспределение полномочий» является новым явлением для российского законодательства. В то время как, ранее единственной формой передачи полномочий с одного уровня власти на другой, являлось «наделение отдельными государственными полномочиями». При этом необходимым условием наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Единственным ограничением, связанным с перераспределением полномочий, является законодательный запрет на отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, полномочия по принятию устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципального образования; учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации; осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами, а также полномочий, отнесенных к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. С целью конкретизации указанных положений Федерального закона Министерством регионального развития Российской Федерации разработаны методические рекомендации по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию положений Федерального закона от 27 мая 2014 г. N.

136-ФЗ «О внесении изменений в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» согласно которым закон субъекта Российской Федерации о перераспределении полномочий может распространяться на всю территорию субъекта Российской Федерации либо на территорию отдельных муниципальных образований, а объектом перераспределения могут быть как отдельные вопросы местного значения, указанные в ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст.

16 Федерального закона, так и конкретные полномочия по решению вопросов местного значения, установленные ч. 1 ст. 17 Федерального закона и отраслевыми федеральными законами. При этом, единый либо дифференцированный перечень полномочий, относимых к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается субъектом Российской Федерации исходя из целей перераспределения полномочий (повышение эффективности управления инфраструктурой урбанизированных территорий, реализация проектов развития территорий, сосредоточение ресурсов для эффективного решения одного или нескольких вопросов местного значения и т. п.). В целях совершенствования правовой базы по вопросу перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации законодатель продолжил работу на данном направлении. Ее результатом стал Федеральный закон от 28.

12.2016 № 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым были внесены изменения в ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ о том, что перераспределение полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления возможно только в том случае, если это предусмотрено федеральным законом. Существовавшее ранее правовое регулирование данного института создавало опасный прецедент, так как допускало возможность перераспределения законом субъекта Российской Федерации полномочий, разграниченных федеральным законом, т. е. законом субъекта Российской Федерации можно было корректировать федеральный закон, даже если федеральный закон такой возможности не предусматривал. Указанные нововведения должны найти свое отражение в законодательной работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как при принятии новых законов по данному вопросу, так и при внесении изменений в ранее принятые.

С учетом последних изменений можно сказать, что институт перераспределения полномочий при правильном его применении, может стать эффективным инструментом установления «оптимальной» компетенции местного самоуправления по видам муниципальных образований, однако отдельные вопросы реализации этого института еще далеки от совершенства и требуют дальнейшего законодательного уточнения. Так, механизм изъятия полномочий у органов местного самоуправления вступает в конфликт с конституционной концепцией о независимости органов местного самоуправления и создает угрозу ущемления прав органов местного самоуправления, в результате чего создается опасность отчуждения у органов местного самоуправления неопределенного объема полномочий и ненадлежащего финансового обеспечения нераспределенных полномочий. В связи с этим, во-первых, при перераспределении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления необходимо руководствоваться нормами ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой осуществление публичных функций, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам; передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии; необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся. Во-вторых, принятие законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации законов о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти и их последующее исполнение с учетом позиции муниципальных органов власти.

Отсутствие «обратной связи» между различными уровнями власти, зачастую становится причиной их противостояния. Как видится, в данной ситуации необходимо своевременное и активное, насколько это возможно, привлечение органов местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ как в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся, в общем, так и при принятии решения о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований и органами государственной власти, в частности. Как видится, участие органов муниципальной власти в принятии решений о перераспределении их полномочий повысит эффективность решения конкретных проблем городов и поселков, населенных пунктов, так как позволит в полной мере учитывать мнение жителей муниципальных образований.

Заключение

.

Российский законодатель уже многие годы пытается найти приемлемую и оптимальную для нашей действительности модель взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, которая служила бы интересам как государства, так и граждан, непосредственно проживающих на территориях муниципальных образований. При развитии местного самоуправления, проблема осуществления взаимодействия между органами местного самоуправления и органами государственной власти всегда имела место в России. При этом на практике без четко отлаженного механизма их взаимодействия невозможно эффективное управление во всех общественных сферах. Очевидно, что местные органы власти не могут работать без влияния государства. Эффективное взаимодействие между государственной и муниципальной властью — залог решения различных проблем муниципального образования и государства в целом. Самоуправление не может быть предоставлено самому себе.

Формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствуют такие факторы, как: отсутствие единой государственной концепции реформирования органов самоуправления; значительное сопротивление чиновников реформам; низкий уровень политической культуры населения. В соответствии с декларируемыми основами формирования системы местного самоуправления, местное самоуправление в России в пределах своих полномочий является самостоятельным, с другой стороны — является оплотом реализации государственных задач на местах. В данный момент формируется довольно устойчивая тенденция возможного перехода к административной модели местного самоуправления, при которой взаимодействие сводится к жесткой подчиненности органов местного самоуправления органам государственной власти. Можно выделить следующие основные проблемы взаимодействия.

Одной из проблем эффективного взаимодействия между двумя уровнями власти — отсутствие четкого разграничения полномочий между всеми органами власти. Существующая неопределенность (хотя наблюдаются существенные подвижки по ее снятию) полномочий и предметов ведения государственной и муниципальной власти — это одна из основных причин, которые вызывают необходимость углубления административной и муниципальной реформы. Передача существенных полномочий на муниципальный уровень связана с необеспеченностью муниципалитетов соответствующими экономическими ресурсами. В результате образуется очередь за финансовыми ресурсами и размывается инициативность и самостоятельность. Довольно большой проблемой в области взаимодействия до сих пор остается низкий уровень квалификации муниципальных сотрудников, которые в настоящее время должны решать довольно разнообразные и сложные задачи. Также необходимо отметить, что необходимо преодоление безответственности и сложившихся злоупотреблений на разных уровнях власти — это вопрос противодействия коррупции с помощью эффективных методов. Таким образом, основными проблемами эффективного взаимодействия государственного и муниципального управления можно назвать: нечеткое разграничение полномочий между ними; недостаточность у муниципалитетов экономической базы для выполнения переданных полномочий; отсутствие взаимоувязанных показателей, с помощью которых можно было бы оценить деятельность региональных и муниципальных властей; квалификация кадров и коррупция. Для гармонизации взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления необходимо чтобы выполнялись следующие требования: целенаправленность во взаимодействии; организующая направленность взаимодействия; единство социальных и экономических целей органов государственной власти и органов местного самоуправления; необходимо чтобы своевременно органам местного самоуправления передавались субвенции на исполнение переданных государственных полномочий; должен соблюдаться баланс интересов органов государственной власти и органов местного самоуправления; соразмерность административного контроля над деятельностью органов местного самоуправления; учитываться компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления; соблюдение принципа законности; власть должна быть децентрализована; должна соблюдаться гласность.

Повышению уровня и качества воздействия и взаимодействия между федеральными, региональными и местными органами власти будут способствовать четкие правовые ориентиры, выраженные как в федеральных законах, так и в соглашениях о взаимодействии между различными органами власти. Список использованной литературы1. Европейская хартия местного самоуправления. Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11.

04.1998 № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 44 662. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.

12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ, от 05.

02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.

07.2014 № 11- ФКЗ)3. Федеральный закон от 06.

10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.

10.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2003. — № 40.

— ст. 38 224. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: закон Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. — М., 2014. -.

Вып. 22. — С. 27 705.

Федеральный закон от 28.

12.2016 № 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации.

http://www.pravo.gov.ru6. Алексеева С. В., Аминов И. Р. Проблема реализации института голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления//Проблемы и перспективы юриспруденции в современных условиях. Сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции/Инновационный центр развития образования и науки. ;

2014. — С. 20−217. Аминов И. Р., Руденко С. К. Межмуниципальное сотрудничество, формы и проблемы правового регулирования // Экономика, социология и право. — 2014. — № 4.

— С. 143−1458.

Аминов И.Р. Государственно-правовые проблемы модернизации российских регионов // Правовое государство: теория и практика. — 2016. — Т. 1, № 43. — С.

57−609. Аминов И. Р. О фундаменте национальной безопасности России // Вестник БИСТ (Башкирского института социальных технологий). 2015. № 2 (27). С.

56−6110.

Баженова Е.Ю., Сериков А. В., Черноус В. В. Стратегирование в государственной региональной политике России и обеспечение ее национальной безопасности // Гуманитарий Юга России. 2017. Т. 23. № 1. С. 130−13 911.

Баранчиков В. А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография. — М.: ТК Велби, Проспект, 2005. — С. 19 212.

Будовская, О. В. Анализ природы взаимовлияния органов местного самоуправления и общественных объединений / О. В. Будовская // Вопросы управления в социально-экономических процессах и информационной. Астрахань: Астраханский университет, 200 913.

Васильев В. И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юстицинформ, 2012. — 680 с. 14. Воробьева О. А. Местное самоуправление как уровень публичной власти // Вектор науки Тольяттинского государственного университета.

— 2010. — № 1. -.

С. 79−8315.

Дементьева О. А. Обеспечение конституционных принципов бюджетных основ местного самоуправления как института социально-экономического развития местного самоуправления. Аналитическая записка. // Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. — М., 201 616.

Ежукова О. А. Современный законодательный подход к правовому регулированию компетенции органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 3. Доступ из справ.

правовой системы «Консультант.

Плюс"17. Заяц П. В., Посухова О. Ю. Социальная институционализация государственной службы: сущность и региональная потребность // Историческая и социально-образовательная мысль. 2010. № 2. С. 38−4618.

Козлова Е.И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. — М.: ТК Велби, издательство Проспект, 2015. — 280 с. 19. Майхир М. Е. Проблемы правового регулирования перераспределения полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований и органами государственной власти субъектов РФ // Юридическая мысль.

— 2016. — № 5. — С.

Муниципальное право / Е. С. Шугрина. — М.: Проспект, 2017. — 656 c.

21. Пылил В. В. Муниципальное право Российской Федерации. — СПб: Пресс, 200 322.

Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели / Н. Л. Пешин. — М.: Статут, 2007. — 541 с.

23. Рязанцева Ю. С. Особенности взаимодействия государственной и муниципальной власти в современной России // Материалы афанасьевских чтений, 2015, № 13, С. 225- 23 024.

Рафикова Г. Х., Аминов И. Р. Местное самоуправление в Российской Федерации: пути становления и развития // Политика и право в социальноэкономической системе общества. материалы XIV Международной научнопрактической конференции / Научно-информационный издательский центр «Институт стратегических исследований». — 2015. — С. 35−4025.

Сологуб В. А. Конфликты в процессах воздействия и взаимодействия правоустанавливающих субъектов властной вертикали современной России//Государственное и муниципальное управление. Ученыезаписки.

СКАГС. 2016. № 2. С. 11−2226.

Сологуб В.А., Хашева И. А. Потребность перманентных реформ местного самоуправления в современной России // Общественные науки. 2017. № 527. Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия / А. А. Сергеев. — М.: ИД «Юриспруденция», 2013. — 256 с.

28. Сергеев А. А. Система правовых основ местного самоуправления. — Воронеж, 199 929.

Сергеев А. А. Нормативно правовое регулирования местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы теории и практики. — М., 200 130.

Соловьев С. Г. Местное самоуправление и государственная власть (по мотивам послания Президента Российской Федерации) // Юридическая наука. — 2014. — № 2. — С. 56−6131.

Тренгулов, И.С. О реформировании реформы местного самоуправления / И. С. Тренгулов // Вестник молодых ученых Самарского государственного экономического университета. — 2015. — № 2.