Государственная система власти и управления в эпоху Петра I

Вначале (в 1702 г.) были упразднены губные учреждения с передачей их функций воеводам. Однако при воеводах были созданы выборные дворянские советы, вместе с которыми они должны были решать все дела и чинить указы.

Основой территориального устройства Российской империи стало ее деление на губернии. Начало реформе было положено Указом Петра I от 18 декабря 1708 г. «Об учреждении губерний и расписания к ним городов». Критерием формирования губерний выступала «роспись городов», т. е. территории губерний определялись в зависимости от численности и месторасположения городов. В основу «росписи» городов по губерниям было положено расстояние между центрами губерний или наличие прямых и удобных путей сообщения (что также являлось одним из критериев, положенных в основу территориального деления). Общей тенденцией был рост числа губерний, связанный, прежде всего, с увеличением территории России (в 1711 г. их было 9, а уже в 1714 г. — 11).

Изначально губернии являлись административно-территориальными единицами даже не регионального, а макрорегионального уровня. Традиционно Россия делилась на менее крупные территориальные единицы с целью осуществления государственного управления. В основе губернской реформы лежала, прежде всего, необходимость решения военных задач. Можно говорить, что Петр реализовал план своего отца — царя Алексея Михайловича о разделении России на восемь обширных военных территориальных единиц.

Впоследствии губернское устройство России было дополнено учреждением генерал-губернаторств. Изначально четкого критерия ни в назначении, ни в размерах территориальной единицы, наделенной статусом генерал-губернаторства, не было. Речь шла о тех же губерниях, чей статус необходимо было повысить.

В 1708 г. вся страна была разделена на восемь губерний. В дальнейшем число губерний увеличивалось. Губернаторы ведали рекрутскими наборами, размещением полков, надзирали за своевременным сбором податей, осуществляли полицейские функции. Они назначались царем и были подчинены Сенату. При губернаторах организовывались коллегии, члены которых избирались дворянами, но подлежали утверждению Сенатом. По отношению к членам этих коллегий губернатор был «не яко властитель, но яко президент» и должен был все дела вносить на их рассмотрение. Большинство членов-ландратов направлялись на места для управления сбором податей и решения других дел по местному управлению, в губернии же оставалось только два члена ландратской коллегии.

Владельческими крестьянами управляли и судили их помещики, крестьяне же государственные имели общинное самоуправление, во главе которого стояли старосты, находившиеся в подчинении у администрации.

В 1727 Т. в целях экономии средств было решено «всех лишних управителей и канцелярии, и конторы земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить». Местное управление сосредоточилось в руках губернаторов, воевод и их канцелярий.

Можно утверждать, что в России были выделены макрорегионы в виде губерний, возглавляемых губернаторами или генерал-губернаторами. В свою очередь, территориальные единицы, в пределах которых осуществлялось местное самоуправление, прежде всего уезды, представляли собой низовой уровень территориальной организации осуществления публичной власти. Собственно, региональный уровень отсутствовал, что приводило к существенным сбоям в территориальном управлении, неэффективности взаимодействия между центром и территориальными единицами.

Вскоре правительство было вынуждено приступить к новому этапу реформы. Губернии были разделены на 50 провинций, которые и составили собственно региональный уровень территориального устройства. Уезды упразднялись. Во главе провинций были поставлены генерал-губернаторы, губернаторы, вице-губернаторы, но чаще всего — воеводы, на которых возлагались дела финансовые, полицейские и народнохозяйственные. Губерния объединяла на своей территории только суд и вооруженные силы, становилась военным и судебным округом. В территориальном отношении губернатору подчинялась только провинция губернского города <9>.

Но вскоре недавно созданные провинции и не успевшие исчезнуть уезды были упразднены, а губернии разделены на доли (по 5500 дворов). Доли иногда территориально совпадали с бывшими уездами, иногда объединяли в себе по нескольку уездов, нередко расчленяли, причем весьма произвольно, территорию бывших уездов, совершенно не учитывая ни исторических традиций, ни географических или иных особенностей территорий. На практике губернаторам было предоставлено право изменять количество долей, в результате чего одни доли насчитывали 8000 дворов, а другие — менее чем 400 дворов.

Необходимо отметить, что Петровские реформы территориального устройства не основывались на глубоком анализе ситуации и были непоследовательными, слабо соотносились с традициями территориального устройства. Вместо эффективного использования всего комплекса исторических, торговых, экономических и иных факторов при проведении территориальных преобразований реформаторы зачастую брали за основу исключительно формальные основания, которые рушили наработанные административные связи.

В то же время губернская реформа обеспечивала укрепление самодержавной власти императора. Новое территориальное устройство России способствовало созданию мощного аппарата управления, устранило разрыв между центром и регионами, унифицировало территориальное управление. Наделение губернаторов и воевод широкими полномочиями, учреждение новых административно-территориальных единиц для их реализации не могут расцениваться как децентрализация осуществления государственной власти. Речь шла не о передаче полномочий политико-территориальным единицам, представители которых осуществляли бы их в интересах населения регионов. В России происходило усиление управляющих начал в общественных процессах посредством приближения органов центральной власти (губернаторов и воевод) к населению за счет образования новых административно-территориальных единиц.

Недостаточная эффективность губернского устройства остро проявилась в ходе крестьянских войн. После подавления последней такой войны (под руководством Е.И. Пугачева) силами центральной власти императрица Екатерина II провела реформу территориального устройства и управления. 7 ноября 1775 г. она издала Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи <10>. В соответствии с данным нормативным правовым актом произошло упразднение провинций и разукрупнение большинства губерний. Губернии стали соответствовать региональному уровню территориального устройства государства.

Таким образом, Петром I были проведены реформы в сфере местного самоуправления, которые направлены в основном на ужесточение централизации местного государственного аппарата в интересах усиления абсолютной власти монарха. Осуществленные трансформации подвели итог под многовековой историей самобытного, только русского самоуправления, способствуя не только устранению старого административно-территориального деления государства, прикрепления к европейским институтам и традициям. Однако существенный опыт древнерусского и отечественного самоуправления в основном не просто не замечался, а «выжигался каленым железом», заменяясь каким-нибудь шведским или голландским типом.

Для времени правления Петра I было характерно увеличение государственного внедрения в народный быт и параллельно с этим разносторонние попытки возвратить к существованию независимость местных обществ. В отличие от европейской практики городское управление было образовано опираясь не на интересы горожан, а из потребностей в основном государства.

Во времена Петра I были образованы органы, не характерные для отечественной традиции. Так, создавались ландраты — выборные органы дворянского самоуправления, в полномочия которых, при взаимодействии с губернаторами, входили решения всех дел территории. Необходимость в ужесточении вертикали власти спровоцировала новую административную реформу. Длительный период просуществовавшие уезды были распущены. Губернии расчленили на провинции и дистрикты, над которыми главенствовали воеводы и земские комиссары. В дальнейшем Петр I вернул сословное управление и изменил его по шведскому образцу.

3.

2. Городское управление.

Стремление дать толчок развитию промышленности и торговли, «коими все прочие благоучрежденые государства богатятся», обусловило внимание к правовому положению городского населения и прежде всего купечества. Уже в 1699 г. Петр I изъял города из ведения приказов и воевод и приказал создать в них земские избы, а в столице — Бурмистерскую палату (ратушу) как выборные органы самоуправления.

Земские избы должны были ведать «вовсяких расправных делах и доходах», т. е. в их руки переходил сбор податей и суд. Земские органы избирались не только горожанами, но и государственными крестьянами, которые также подлежали ведению изб. Однако со временем эти органы попали под опеку администрации.

Более основательная городская реформа была проведена в начале двадцатых годов XVIII в., когда Петр I решил «рассыпанную сию храмину паки собрать». В городах были созданы магистраты, в Петербурге — Главный магистрат, который руководил деятельностью местных магистратов, а также был магистратом для столицы. Обер-президент и президент (для Петербурга) Главного магистрата назначались правительством.

Президент, бургомистры и ратманы магистратов выбрались на городской сходке из числа «первостатейных, добрых, пожиточных и умных людей». Избрание должно было утверждаться Главным магистратом.

В малых городах избирался только один бургомистр и несколько ратманов.

Магистраты судили «купецких и ремесленных людей» по всем преступлениям, кроме «великих государственных дел». Приговоры к смертной казни подлежали утверждению в Главном магистрате. Во ведении магистрата была также полиция. Магистраты могли, исходя из местных обстоятельств, составлять полицейские регламенты, которые должны были иметь апробацию Сената или царя. Магистраты должны были заботиться о развитии мануфактур, мореходства и торговли, ведали городским хозяйством, создавали начальные школы, больницы и смирительные дома. Они собирали налоги и подати с городского населения, вносили предложения по этому поводу в канцелярию камер-коллегии.

Жалобы на неправильные действия магистратов разбирал Главный магистрат.

С разделением граждан на регулярных и нерегулярных первые получили гильдейское самоуправление по внутренним делам гильдий, а вторые должны были объединиться в цехи, во главе которых стоял выборный старшина.

После смерти Петра I Главный магистрат был упразднен, а городовые магистраты «для лучшего посадского охранения», были подчинены губернатором и воеводам.

Таким образом, во времена правления Петра I органы местного самоуправления и их должностные лица, теоретически получив статус выборных, на практике полностью зависели от центральных органов власти. Значительные трансформации в укоренившуюся систему были внесены в процессе проведения реформ уже второй половины XVIII в.

Заключение

.

Таким образом, расцвет абсолютизма во времена правления Петра I по своей цели обязан был приумножить стремление к централизации управления. Тем не менее, в это время стремление к децентрализации не прекращалось, в следствии чего ход государственного строительства претерпел определенные изменения.

Петром I были осуществлены мероприятия, как содействующие формированию местного самоуправления, так и уменьшающую деятельность местных органов. Таким трансформации в отношении к институтам местного самоуправления в большинстве своем объясняются стремлением реформ Петра I к формированию единого государства с довольно результативной системой управления, которая бы отвечала запросам политической элиты той эпохи.

При осуществлении государственной политики четко прослеживается приверженность к централизации в сфере государственно-административного управления, что объясняется, прежде всего, недостаточной развитостью как общегосударственных институтов управления, так и подобных институтов на губернском и местном уровнях. В то же самое время отмечаются достаточно четкие шаги к децентрализации в плане местного самоуправления. В первую очередь это проявляется в законодательном закреплении полномочий органов управления на местах. В целом же при сочетании принципов централизации и децентрализации при осуществлении государственных полномочий проявляется тенденция наделения органов губернского и местного самоуправления достаточным объемом властных полномочий.

Система административных реформ при Петре I, сыграла великую роль в укреплении государства. Среди комплекса причин, обусловивших проведение Петровских реформ, следует выделить две:

1) прежние институты управления (в лице приказов в центре и местных учреждений) уже не обеспечивали эффективного функционирования государственного механизма;

2) необходимость образования постоянного контингента «служителей государства Российского», создания нового типа кадров.

Отсюда главные итоги преобразований в данных сферах:

1. Осуществление более четкого разграничения функций между отраслями управленческой деятельности.

Целью петровских реформ было проведение важнейших преобразований, направленных на создание особого регулярного (правильного) государства, в котором монархическая власть с помощью законотворчества осуществляет все функции управления. Реформы коснулись деятельности Думы. Была проведена церковная реформа. Церковь потеряла самостоятельную политическую роль, стала составной частью государственного аппарата, почти частью госслужбы.

Наконец был осуществлен переход от сословно-монархического строя к абсолютной монархии.

2. Создание социально-правового института государственной службы.

Для России в связи с этим особенно важными представляются такие вопросы демократизации государственного управления, как децентрализация и дебюрократизация. Историческое предназначение современного этапа в проведении серьезной целенаправленной работы, с тем чтобы раскрыть возможности демократических начал в управлении. Следует сконцентрировать усилия на преодолении высокого уровня бюрократизма и проведении территориальной и ведомственно-функциональной децентрализации, в том числе посредством установления оптимального административно-территориального устройства. Отсутствие в реальных планах проведения административной реформы этих вопросов административного регулирования может в очередной раз привести общество к фрагментарному изменению публичной власти, двойным стандартам и социально-политическому дисбалансу. Очередной шанс, который предоставляет историческая динамика государственного управления, нуждается в полном и ответственном использовании на современном этапе административной реформы.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК.

Витте С. Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1908. С. 55 // Справочно-правовая система Гарант.

Еремян В. В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Монография. — М.: Академия права и управления, 2013. — С. 316.

Исаев М. А. История Российского государства и права: учебник / МГИМО (Университет) МИД России. М.: Статут, 2012. 840 с.

История России с древнейших времен до XX в. М., 1997. Ч. 3. С. 147.

Латкин В. Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX вв.) (под редакцией и с предисловием В.А. Томсинова). — М.: Зерцало, 2004.

Некрасов Е. Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования: Монография. — М., 2009. — С. 79.

Петров М. И. Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О следственном комитете Российской Федерации». — М.: Деловой двор, 2012.

Петров М. П. Опыт эволюции публичного управления в России и актуальные задачи административной реформы на современном этапе // История государства и права. 2010. № 8. С. 34 — 39.

Рожнов А. А. Порядок престолонаследия в Московском княжестве и Московском государстве в XIV — XVII вв. // История государства и права. 2013. № 19. С. 58 — 63.

Смирнов Г. К. Историческое развитие и перспективы реформирования следственного аппарата России // Законодательство. 2010. № 4.

Петров М. П. Опыт эволюции публичного управления в России и актуальные задачи административной реформы на современном этапе // История государства и права. 2010. № 8. С. 34 — 39.

Цит. по: История России с древнейших времен до XX в. М., 1997. Ч. 3. С. 147.

См.: Исаев М. А. История Российского государства и права: учебник / МГИМО (Университет) МИД России. М.: Статут, 2012. 840 с.

См.: Исаев М. А. История Российского государства и права: учебник / МГИМО (Университет) МИД России. М.: Статут, 2012. 840 с.

Рожнов А. А. Порядок престолонаследия в Московском княжестве и Московском государстве в XIV — XVII вв. // История государства и права. 2013. № 19. С. 58 — 63.

Беляев В.П., Ларина О. Г. Образование института государственного контроля и надзора в России // История государства и права. 2012. № 17. С. 33 — 37.

Рожнов А. А. Порядок престолонаследия в Московском княжестве и Московском государстве в XIV — XVII вв. // История государства и права. 2013. № 19. С. 58 — 63.

Абдулмеджидов М. Г. Становление уголовно-исполнительной системы в России в начале XVIII в. // История государства и права. 2009. № 5.

Исаев М. А. История Российского государства и права: учебник / МГИМО (Университет) МИД России. М.: Статут, 2012. 840 с.

См.: Петров М. И. Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О следственном комитете Российской Федерации». — М.: Деловой двор, 2012.

См.: Смирнов Г. К. Историческое развитие и перспективы реформирования следственного аппарата России // Законодательство. 2010. № 4.

Латкин В. Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX вв.) (под редакцией и с предисловием В.А. Томсинова). — М.: Зерцало, 2004.

Латкин В. Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX вв.) (под редакцией и с предисловием В.А. Томсинова). — М.: Зерцало, 2004.

Латкин В. Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX вв.) (под редакцией и с предисловием В.А. Томсинова). — М.: Зерцало, 2004.

Еремян В. В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Монография. — М.: Академия права и управления, 2013. — С. 316.

Витте С. Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1908. С. 55 // Справочно-правовая система Гарант.

Некрасов Е. Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования: Монография. — М., 2009. — С. 79.