Следует помнить, что изначально кадровый состав муниципальной службы был сформирован из представителей разных профессий. Исследования показывают, что до прихода на службу в муниципальных органах каждый третий респондент работал в сфере образования — 20% и сфере производства — 15% (транспорт, промышленное производство). Среди прочих вариантов чаще всего респондентами называлось строительство, здравоохранение и сфера финансов.
Значительная часть муниципальных служащих раннее были государственными служащими — 18%. Это свидетельствует о том, что большая часть современных муниципальных служащих не имела профессиональной подготовки для работы в системе муниципальной службы.
Необходимо также учитывать, что многие из служащих приобрели опыт работы в партийно-советском аппарате. Исследованиями было также установлено, что большая часть муниципальных служащих некоторых регионов имеет стаж работы более 10 лет — 46,6%. Другими словами, многие сегодняшние муниципальные служащие являются бывшими работниками советов, со знаниями и навыками, которые присущи тоталитарной системе управления.
Согласно данным исследований, 79% муниципальных служащих отдельных регионов получили высшее образование, но из них только 11% обучались по специальности «Государственное и муниципальное управление». Это направление считается профильным в муниципальной службе, но такие специалисты вузы выпускаются лишь в последнее время. Из-за вариативности должностей муниципальной службы профильными являются юридическое и для отдельных должностей — экономическое образование.
Таким образом, следует констатировать, что современное регулирование муниципальной службы имеет вектор и потенциал для развития, причем это развитие следует сопровождать положительным опытом других стран.
3.2 Перспективы оптимизации системы муниципальной службы в субъекте федерации.
Проведенный анализ показал, что курс на единство правового регулирования государственной и муниципальной службы не был доведен до логического конца, поскольку законодатель не дал ответа на главные вопросы: сохранится ли самостоятельное и независимое регулирование правоотношений относительно муниципальной службы и продолжит ли свое действие Федеральный закон об основах муниципальной службы в РФ?
На вопрос о том, каков механизм применения норм законодательства о государственной службе к правоотношениям в сфере муниципальной службы, на сегодняшний день возможны следующие варианты ответа.
Первый вариант предполагает, что законодательство о муниципальной службе остается относительно самостоятельным. В таком случае Федеральный закон о государственной гражданской службе РФ применяется исключительно при наличии пробела в законодательстве, регулирующем муниципальную службу по принципу аналогии закона. Здесь надлежит учесть, что в соответствии с п. 3 ст. 4 Федерального закона об основах муниципальной службы в РФ на муниципальных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными данным Федеральным законом. В связи с этим ситуация «пробела» возникает только тогда, когда соответствующий вопрос не урегулирован в законодательстве о труде.
По второму варианту предполагается отказ от независимого регулирования муниципальной службы и введения в действие общего закона (например, о государственной и муниципальной службе), распространяющего свое действие на все категории служащих.
Третий вариант означает компромисс между двумя предыдущими способами решения вопроса и может включать признаки каждого из них, т. е. предусматривает как элементы формальной независимости регулирования муниципальной службы, так и обязательное субсидиарное применение норм законодательства о государственной гражданской службе в отсутствие специальных норм законодательства о муниципальной службе и в спорных ситуациях при «удалении» законодательства о труде на «третий план».
Очевидно, что большинство проблем общего характера не могут быть решены путем одной только законодательной реформы. Так, регулирование отношений, возникающих в ходе работы муниципальной службы, представляет собой достаточно молодую правовую отрасль в российском законотворчестве. При введении в правовой системе некоторых конкретизирующих поправок многие достаточно важные проблемы и пробелы могли бы, если не перестать возникать, то хотя бы уменьшить свое значение. К этим проблемам можно причислить:
нарушение системного порядка работы в силу возникшей иерархии должностных лиц (так в ходе некоторых поправок, необходимо конкретно обозначить равенство условий работы муниципальных служащих, чтобы добиться его на практике);
неравный доступ граждан к муниципальной службе (для реализации принципа равенства и объективного подхода к процедуре подбора кадров, целесообразно в нормативно-правовых актах указать условия, при которых проведение конкурса обязательно, и случаи, когда должность муниципальной службы замещается без прохождения конкурса, по причине особых гарантий со стороны государства либо специальных условий, обуславливающих прохождение муниципальной службы);
различия условий поступления в разных субъектах РФ (единство требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих можно обеспечить только в ситуации, когда законодательство субъектов РФ и муниципальных правовых актов о муниципальной службе будут соответствовать требованиям, совпадающим с применением в рамках государственной гражданской службе правил к схожим отношениям).
В целом, характер обновления должен носить конкретизирующий характер, который будет восстанавливать пробелы права, и разрешать противоречия. Если федеральным законом будут определяться такие аспекты, как структура местного самоуправления, соотношение сотрудников в нем, а также определенные критерии для принятия на службу, то качество работы в муниципальной службе, несомненно, повысится.
Важно отметить, что муниципальные служащие представляют в современной России отдельную профессиональную общность, существующую в системе органов местного самоуправления. Согласно федеральному и областному законодательству о муниципальной службе не каждый работник местного самоуправления является муниципальным служащим. К муниципальным служащим не может быть отнесена выборная муниципальная должность, например глава города или депутат местного самоуправления, а также лицо, исполняющее обязанность технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, не замещающие должность муниципальной службы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Современное демократическое правовое государство не может обеспечить эффективное регулирование экономических, социальных и иных процессов, если в нем не существует эффективного местного самоуправления.
Европейская хартия местного самоуправления констатирует, что осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. При этом передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.
В этой связи все большее значение приобретает профессиональная деятельность по исполнению полномочий муниципальных должностей на постоянной основе в органах местного самоуправления, что представляет собой муниципальную службу. Роль муниципальной службы в современных условиях все более весома, поскольку от служащих органов местного самоуправления напрямую зависит качество решения вопросов местного значения, что затрагивает интересы каждого из россиян.
Муниципальная служба обособлена от государственной службы и не входит в ее систему, она имеет собственные нормы правового регулирования, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условий и порядка ее прохождения. В то же время муниципальная служба взаимосвязана с институтом государственной службы, поскольку государственное и муниципальное управление совместно обеспечивают управление нашим обществом.
Рассмотрев в рамках настоящей работы особенности муниципальной службы, а также специфику ее регулирования в субъектах Российской Федерации на примере Московской области, можно констатировать, что к настоящему времени в России в целом сложилась единая система муниципальной службы. Вместе с тем процесс становления муниципальной службы в современных условиях еще до конца не завершен.
Так, еще существуют различия в предоставлении льгот муниципальным служащим в различных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Кроме того, не до конца урегулирован механизм муниципально-правовой ответственности должностных лиц органов местного самоуправления.
В этой связи представляется целесообразным дальнейшее совершенствование действующего законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ИСТОЧНИКОВ.
Нормативно-правовые акты:
Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.
10.1985) // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11.
Конституция Российской Федерации 1993 г. // Система «Консультант плюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.consultant.ru/popular/cons/ (дата обращения: 19.
09.2017).
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Российская газета. 2007. 7 марта. № 47.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Система «Консультант плюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 19.
09.2017).
Закон Московской области от 24 июля 2007 г. № 137/2007;ОЗ «О муниципальной службе в Московской области» (принят постановлением Московской областной Думы от 11 июля 2007 г. № 26/14-П) // Ежедневные новости. Подмосковье. 2007. 1 августа. № 137.
Научная и учебная литература:
Ахмед Р.Я., Шахидов Б. Б., Перепеченов А. А. Функциональная специфика муниципальной службы в РФ // Научный вестник Астраханского филиала РАНХиГС Астрахань, 2016.
Войтович В. Ю. Государственная и муниципальная служба. Ижевск: Удмуртский университет", 2013.
Гайдар Е. Государство и эволюция. Дни поражений и побед. М.: Евразия, 2007.
Гацко М. Ф. Основы муниципальной службы в Московской области. Ногинск: Ногинский филиал РАНХиГС, 2015.
Дадашева И. А. Муниципальная служба: некоторые проблемы и тенденции развития в современном российском обществе // Университетские чтения — 2011.
Материалы научно-методических чтений ПГЛУ. Часть XIV. Пятигорск: ПГЛУ, 2011.
Киреева Е. Ю. Муниципальная служба. Проблемы теории и практики. Изд-во: РАГС, 2016.
Руденко А.С., Кряженевский Д. Ю., Бобров И. В. Анализ муниципальной службы в РФ, ее правовое регулирование // Современное состояние и перспективы развития российского и международного законодательства: сборник статей Международной научно-практической конференции. Уфа, 2016. С. 111−115.
Токоякова Т. В. Становление муниципальной службы в России // Право: история, теория, практика: материалы III Междунар. науч. конф. (г. Санкт-Петербург, июль 2015 г.). СПб.: Свое издательство, 2015. С. 45−48.
Электронные ресурсы:
Волков Д. Перспективы гражданского общества в России [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.levada.ru/sites/default/files/levada_civil_society_2011_report.pdf (дата обращения: 19.
09.2017).
Официальный сайт Правительства Московской области [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://mosreg.ru/ (дата обращения: 19.
09.2017).
Этапы становления современного российского законодательства о государственной и муниципальной службе [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://publications.hse.ru/mirror/pubs/share/folder/yhhee5pc3u/direct/77 204 408 (дата обращения: 19.
09.2017).
Руденко А.С., Кряженевский Д. Ю., Бобров И. В. Анализ муниципальной службы в РФ, ее правовое регулирование // Современное состояние и перспективы развития российского и международного законодательства: сборник статей Международной научно-практической конференции. Уфа, 2016. С. 111.
Ахмед Р.Я., Шахидов Б. Б., Перепеченов А. А. Функциональная специфика муниципальной службы в РФ // Научный вестник Астраханского филиала РАНХиГС Астрахань, 2016. С. 202.
Там же.
Токоякова Т. В. Становление муниципальной службы в России // Право: история, теория, практика: материалы III Междунар. науч. конф. (г. Санкт-Петербург, июль 2015 г.). СПб.: Свое издательство, 2015. С. 45−48.
Токоякова Т. В. Становление муниципальной службы в России // Право: история, теория, практика: материалы III Междунар. науч. конф. (г. Санкт-Петербург, июль 2015 г.). СПб.: Свое издательство, 2015. С. 45−48.
Этапы становления современного российского законодательства о государственной и муниципальной службе [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://publications.hse.ru/mirror/pubs/share/folder/yhhee5pc3u/direct/77 204 408 (дата обращения: 19.
09.2017).
Гайдар Е. Государство и эволюция. Дни поражений и побед. М.: Евразия, 2007. С. 152.
Войтович В. Ю. Государственная и муниципальная служба. Ижевск: Удмуртский университет", 2013. С. 112.
Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.
10.1985) // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11.
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Российская газета. 2007. 7 марта. № 47.
Гацко М. Ф. Основы муниципальной службы в Московской области. Ногинск: Ногинский филиал РАНХиГС, 2015. С. 25.
Конституция Российской Федерации 1993 г. // Система «Консультант плюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.consultant.ru/popular/cons/ (дата обращения: 19.
09.2017).
Гацко М. Ф. Основы муниципальной службы в Московской области. Ногинск: Ногинский филиал РАНХиГС, 2015. С. 27.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Система «Консультант плюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 19.
09.2017).
См.: Закон Московской области от 24 июля 2007 г. № 137/2007;ОЗ «О муниципальной службе в Московской области» (принят постановлением Московской областной Думы от 11 июля 2007 г. № 26/14-П) // Ежедневные новости. Подмосковье. 2007. 1 августа. № 137.
См.: Гацко М. Ф. Основы муниципальной службы в Московской области. Ногинск: Ногинский филиал РАНХиГС, 2015. С. 111.
Официальный сайт Правительства Московской области [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://mosreg.ru/ (дата обращения: 19.
09.2017).
Там же.
См.: Гацко М. Ф. Основы муниципальной службы в Московской области. Ногинск: Ногинский филиал РАНХиГС, 2015. С. 114.
Киреева Е. Ю. Муниципальная служба. Проблемы теории и практики. Изд-во: РАГС, 2016. С. 74.
Волков Д. Перспективы гражданского общества в России [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.levada.ru/sites/default/files/levada_civil_society_2011_report.pdf (дата обращения: 19.
09.2017).
Там же.
Там же.
Там же.
Дадашева И. А. Муниципальная служба: некоторые проблемы и тенденции развития в современном российском обществе // Университетские чтения — 2011.
Материалы научно-методических чтений ПГЛУ. Часть XIV. Пятигорск: ПГЛУ, 2011. С. 78.
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Российская газета. 2007. 7 марта. № 47.
