Законодательные процессы в парламенте

Дипломная работа На тему: «Законодательные процессы в парламенте РК»

Алматы 2010

• Введение
• 1. Понятие и сущность законодеятельного процесса в Республике Казахстан
• 1.1 Понятие законотворческого процесса
• 1.2 Стадии и структура правотворческого процесса
• 1.3 Принципы законодеятельности
• 2. Парламент РК — основной субъект законодательной власти
• 2.1 Место и роль Парламента в механизме государственной власти РК
• 2.2 Законодательные полномочия Парламента РК
• 2.3 Оптимизация правового регулирования законопроектной деятельности Парламента РК
• 2.4 Делегирование законодательства
• Заключение
• Список использованной литературы
• Введение
• Едва ли в истории человечества можно найти общество, которое было бы вполне удовлетворено собственными законами. В любом государстве и в любую эпоху существует бесконечное разнообразие интересов-политических, экономических, социальных, религиозных, возрастных и т. д.
• Для того чтобы упорядочить собственную жизнь, общество рождает власть, наделяя её определенными полномочиями и в то же время пытаясь ограничить ее. Общество права — это то общество, где власть вписана в рамки закона. При этом общество наделяет государство полномочиями, которые оно делит между тремя его ветвями: судебной, исполнительной и законодательной, в соответствии с Конституцией Республики Казахстан (п. 4 ст.3). Органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти самостоятельны. Государственную власть в Республике Казахстан осуществляют Президент, Парламент, Правительство и суды.
• Приведенный в Конституции Республики Казахстан перечень ветвей государственной власти является замкнутым, то есть не подлежит пересмотрам и изменениям. Это сделано для создания стабильной и работоспособной конструкции государственной власти в Республике Казахстан. Выполняя свои задачи, органы государственной власти взаимодействуют друг с другом. При этом каждая ветвь государственной власти ограничивает другую и сдерживает её. Данную систему взаимоотношений принято называть системой сдержек и противовесов.
• Законодательная ветвь власти ответственна за то, насколько полно она представляет общественные интересы, отражая их в соответствующих законах страны. Закон обязателен для всех именно в силу того, что он является актом Парламента, представляющего интересы всех слоев и социальных групп.
• Закон — это, прежде всего форма и при отсутствии ее мы оказываемся в плену произвола. Ведь формально воля законодателя не знает ограничений — он способен принимать любые законы по своему усмотрению. Именно поэтому столь важно ограничить законодателя процедурой. Неукоснительное следование принципу легализма позволяет обществу самым непосредственным образом влиять на формирование воли законодателя на всех этапах, от внесения законодательной инициативы и до обнародования закона. [2, c.174]
• Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах. Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и эта зависимость закреплена в Основном законе государства. Отступая от принципа законности либо создавая законы, неспособные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.
• Реальность показывает, насколько широк круг вопросов, неурегулированных правом, без которых невозможно реализовать экономические и социальные программы, выдвигаемые жизнью.
• Речь идет не только об обновлении, улучшении законодательства, но и о формировании многих принципиально новых правовых институтов, отвечающих новым экономическим условиям, критериям правового государства. Процесс законотворчества проходит в чрезвычайно сложной обстановке. Все это происходит на фоне экономического и финансового кризиса.
• Курс на ускорение реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовых норм, регулированию новых общественных отношений. Это сказывается на качестве закона, его системности, стабильности правовой системы, уровне правовой защищенности граждан.
• В связи с этим невозможно переоценить роль парламентаризма в подготовке качественных, отвечающих самым взыскательным требованиям, законов.
• Законотворчество сложный и трудоемкий процесс, в ходе которого, должно появляться новое, по замыслу его автора, правообразование. Главное звено в законотворчестве — принятие законопроекта Парламентом.
• Круг правомочий на принятие юридических нормативных актов предусмотрен Конституцией и другими законами. Так, в соответствии с Конституцией Республики Казахстан, основным законодательным органом Республики Казахстан является Парламент Республики Казахстан.
• Тема дипломной актуальна, в связи с тем, что в нашей стране уже более 18 лет, так как независимому государству, которым является Казахстан, в первую очередь нужна сильная законодательная власть, принимающая полноценные и обоснованные законы.
• Цель дипломной работы заключается изучении законодательных процессов в Парламенте Республики Казахстан.
• В соответствии с целью работы были определены следующие задачи, решение которых запланировано в процессе ее написания:
• 1. рассмотреть понятие, сущность, стадии и принципы законодеятельного (законодательного) процесса в Республике Казахстан;
• 2. определить место Парламента РК в механизме государственной власти;
• 3. проанализировать законодательные полномочия Парламента РК;
• 4. изучить оптимизацию правового регулирования законопроектной деятельности Парламента РК;
• 5. изучить институт делегирования законодательства в законотворчестве Республики Казахстан;
• 6. сделать выводы и сформулировать предложения.
• При выполнении поставленных задач основное внимание уделялось Конституции Республики Казахстан, как основному закону республики. Д
• Структурно данная дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
• Во введении обосновывается актуальность темы дипломной работы, проводиться цель и задачи исследования.
• В первой главе рассмотрены понятие и сущность законодейтельного процесса в Республике Казахстан.
• Во второй главе Парламент РК проанализирован с точки зрения на него, как на основной субъект законодательной власти.
• В заключении приведены выводы по исследованию проведенному в дипломной работе
• Методологической основой данного исследования послужили нормативно-правовые акты действующего законодательства Республики Казахстан, также труды ведущих современных авторов, прмо или косвенно посвященные проблеме законотворчества и законодательных процессов в Парламенте Республики Казахстан.

1. Понятие и сущность законодеятельного процесса в Республике Казахстан

1.1 Понятие законотворческого процесса

В современном обществе люди и различного рода их объединения постоянно соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах и подзаконных актах — с их требованиями, запретами и дозволениями, с необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми последствиями, которые наступают при их нарушении. Каждое государство устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, который с помощью законодательства и законности формулирует их в правовых нормах, обеспечивает, охраняет и защищает. Законодательство охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего воздействия на общественные отношения по мере усложнения социального бытия, непосредственно сопровождая людей в их общении друг с другом.

Столь значительная роль законодательства в жизни личности и общества предполагает знание, прежде всего, того, каким образом оно создается, формируется и развивается, в чем суть законотворчества. Без такого знания исключается сколько-нибудь успешная деятельность по созданию законов и подзаконных актов, призванных служить задачам обеспечения свободы личности и прогресса общества. [3, c.24]

Говоря о законотворческой деятельности государства, следует обратить внимание на то, что она является частью процесса правообразования. Характеризуя этот процесс, следует отметить, что есть, прежде всего, перевод объективных законов общественного развития на язык решений, облеченный в соответствующую юридическую форму. «Обычно сложившаяся в жизни норма реального поведения предшествует правовым предписаниям. В законе часто закрепляется то, что уже оправдало себя на практике, сформировалось как оптимальная форма поведения».

Закономерно было бы рассматривать законодательный процесс как часть процесса правообразования. Законотворчество — сложное социальное явление, имеющее управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства обществом. Как любой социальный процесс — это сознательная, целенаправленная деятельность, осуществляемая через право и правовые нормы. Говоря о законотворчестве как о явлении социальном и юридическом, нельзя его ограничить лишь изданием нормативных актов. Оно охватывает более широкий круг процессов: подготовка нормативного акта, выявление потребностей в правовом регулировании тех или иных право образующих общественных отношений, направление и характер регулирования. [5, c.]

Комплексный подход к правотворчеству требует развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в формировании права, осуществляющих переход от материальных факторов к сознанию и от него — к правовым нормам. Законотворчество — основное звено правотворчества. Правотворчество начинается тогда, когда необходимость нововведений уже назрела и их направление уже определено общественным развитием. На этом этапе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы.

Согласно традиционной точке зрения, правотворчество — это деятельность государства, направленная на создание юридических норм. В узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется» с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т. д.). [3, c.34]

Правотворчество — одно из основных звеньев механизма правового регулирования общественных отношений. Правотворческий процесс основывается на определенных принципах:

Демократизм и гласность правотворчества. Суть принципа заключается в процедуре разработки и принятия нормативного акта правотворческим органом. Большая роль при этом отводится привлечению граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, гласности ее осуществления, что выступает своеобразной гарантией от бюрократизма в реализации такой важнейшей функции. Распространена практика всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации: печати, радио, телевидения. Но высшим проявлением демократизма правотворчества является референдум. [5, c.17]

Профессионализм правотворчества. Этот принцип прямо и непосредственно связан с качеством правотворчества, эффективностью механизма принятия государственных решений. К такого рода деятельности должны привлекаться компетентные специалисты (юристы, социологи, политологи), которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов.

Законность правотворчества. Вся правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должна осуществляться в рамках закона, и, прежде всего Конституции РК. Содержание правовых актов не должно быть антиправовым, а призвано отвечать идеалам правового государства, началам демократизма и гуманизма, нормам международного права. [6, c.38]

Научный характер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Требования этого принципа в том, что законопроект готовится не просто сам по себе, произвольно, а при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни.

С учетом субъектного состава органов можно выделить три разновидности правотворческой деятельности: правотворчество государственных органов; санкционированное правотворчество; народное правотворчество (референдум).

Правотворчество государственных органов представляет собой такую разветвленную деятельность всех органов государственной власти и управления, в результате которой формируется система законодательства. Результатом правотворчества могут быть законы и различного рода подзаконные акты (указы президента, постановления Правительства). [5, c.22]

Санкционированное правотворчество — это разрешенная государством правотворческая деятельность должностных лиц и некоторых негосударственных организаций, результатом которой являются исключительно подзаконные акты.

Референдум проводится по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. С его помощью народ осуществляет свою власть непосредственно. Итоги референдума окончательны, не подлежат никакому утверждению.

Таким образом, «правотворчество» представляет собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества.

Законотворчество — это деятельность компетентных органов государственной власти, которая представляет собой особую правовую форму осуществления функций государства, состоящую в принятии, изменении или отмене правовых норм. Законотворческая деятельность отличается от других форм деятельности органов государственной власти тем, что здесь устанавливаются общеобязательные правила поведения (правовые нормы), адресованные всем субъектам правоотношений. В результате законотворчества нормы права получают свое закрепление в официальных документах — нормативно-правовых актах. [7, c.43]

Важнейшей задачей государства в области законодательной деятельности является приведение всей системы законодательства в соответствие конституционным и международно-правовым стандартам обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина, установление правопорядка и законности. Содержательный аспект законотворческой деятельности государства состоит в установлении и возведении в ранг законодательных актов принципов и норм права.

Законодательная деятельность занимает важнейшее место в механизме правового регулирования и управления обществом. Культура и уровень законотворческого процесса, а соответственно и качество принимаемых нормативно-правовых актов — это показатель цивилизованности общества и демократичности государства.

В юридической литературе законотворческую деятельность государства обычно называют правотворчеством, что, конечно, не соответствует природе права. Государство не творит право. Право рождается в рамках гражданского общества. Оно изначально формируется естественно, исторически независимо от деятельности законодателя. Задача государства — признать реально существующие правовые отношения и закрепить их в правовых нормах. [8, c.142]

Сложная структура социальной жизни объективно обусловливает потребность в юридическом регулировании общественных отношений. Различные экономические, социально-политические и иные общественные интересы, которые вызывают потребность в общеобязательных правилах поведения, в конечном счете, находят свое выражение в законодательных актах органов государственной власти.

Широко распространенный термин «правотворчество» связан с господствовавшим в отечественной юриспруденции позитивистским подходом в правопонимании, с отождествлением понятий «право» и «закон». От такой практики следует отказаться, так как это не дает возможности правильно трактовать социальную природу этих категорий и показать их место в механизме правового регулирования общественных отношений.

Итак, законотворчество — один из важнейших признаков практически любого государства независимо от его типа и формы.

В юридической литературе сложилось два взгляда на понятие законотворческого процесса. С одной стороны, законотворческий процесс ограничивается рамками официального прохождения законопроекта в высшем представительном органе. Более широкое понимание этого явления включает в законодательный процесс и всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона. [9, c.68]

Подходы к определению законотворчества позволяют сделать вывод о том, что в науке сложилось представление о законотворчестве лишь как о процедуре принятия компетентным органом закона. Многими авторами предпринимались попытки более широкого исследования данного явления, однако все научные выводы сводятся к пониманию данного явления как процессуальной деятельности.

В данной связи предлагается рассмотреть альтернативную концепцию законотворчества, которая позволит обогатить традиционную точку зрения о законотворчестве и сделать возможным более широкое восприятие данного явления, направленного на упорядочение наиболее существенных социальных отношений на различных уровнях и в разных сферах общественной жизни.

Любой творческий процесс начинается с замысла. Последний есть результат восприятия жизненных явлений и их понимания различными субъектами на основе их глубинных индивидуальных особенностей (степень одаренности, опыт и др.). [2, c.115]

Под влиянием окружающей действительности у законодателя возникает некоторая идея, которая воплощается в соответствующий текст закона. Образ идеи трансформируется в форму, которая должна отвечать замыслу. Творческий процесс — это достижение единства формы и содержания.

Согласно общепринятому определению, творчество — деятельность, порождающая нечто качественно новое, никогда ранее не бывшее.

Немало определений творчества дается в философской литературе. Так, в философском словаре определение творчества характеризуется как процесс человеческой деятельности, создающий качественно новые материальные и духовные ценности. Творчество представляет собой возникшую в труде способность человека из доставляемого действительностью материала созидать (на основе познания закономерностей объективного мира) новую реальность, удовлетворяющую многообразным общественным потребностям. Виды творчества определяются характером созидательной деятельности (творчество изобретателя, организатора, научное и художественное творчество и т. п.).

Применительно к законотворчеству, именно написание юридических норм как научно-творческая деятельность… способствует пониманию права в качестве «ars boni et aequi» и пониманию юридических текстов как вершин культуры, человеческой цивилизации, являясь законотворческой деятельностью в материальном смысле слова (законотворчеством как таковым). [10]

Кроме того, законотворчество необходимо рассматривать как особый вид творчества. Применительно к законотворчеству возможно использовать данный термин с некими оговорками, так как этот вид творчества рассматривается как санкционированная, регламентированная властная процедура. Та свобода творчества, которая существует, к примеру, для художника как творца, неприемлема для законотворчества, так как существуют некие рамки, требования, установления, регламенты, обязательные для исполнения субъектами законотворчества.

Результат, которого хочет достигнуть творец закона, может быть ошибочным, однако этот результат в виде закона и дальнейшего его применения (или неприменения) достигается.

Учитывая изложенные обстоятельства, а также то, что законотворчество является важнейшей разновидностью права и нормотворческой деятельности, оно является сложным, системным правовым явлением, включающим в себя различные механизмы и способы выражения, обладающим особой формой, закрепленной действующим правом в виде законотворческого процесса, и нуждающимся в тщательном научном исследовании с целью достижения более эффективной работы законодательных органов государства над проектами законов.

Законотворческая деятельность представляет собой не столько политико-правовое, сколько, прежде всего, социально-правовое явление. Если законотворчество в самом общем виде может быть определено как деятельность (совокупность мероприятий и действий), направленная на создание правовых норм, обладающих высшей юридической силой, то законотворчество как специально-юридическая категория означает соответствующую юридически значимую деятельность. Законотворческая деятельность, будучи урегулированной правом, характеризуется строгой последовательностью операций (действий) по созданию законов и выражается в законотворческом процессе (его процессуальная сторона) как юридической форме функционирования механизма законотворчества во времени.

В этой связи вызывает возражение отождествление понятий «законотворческий процесс» и «законотворчество» на том основании, что без процесса само по себе законотворчество как материальная категория неосуществимо. Различие данных категорий состоит в том, что тот же механизм законотворчества в зависимости от определенных условий может по-разному функционировать во времени; различные же по типу механизмы законотворчества могут характеризоваться в то же время идентичными законотворческими процессами. С другой стороны, спорно и определение законотворческого процесса как фактического содержания законотворчества. Фактическое содержание законотворчества как научной категории составляет сама деятельность, направленная на создание закона, осуществляемая через специальный механизм законотворчества. В этом случае законотворческий процесс действует в качестве формы ее (деятельности) осуществления, характеристики функционирования механизма законотворчества (системы законодательных органов, законотворческих норм и т. д.) во времени. [11, c.94]

Процедура взаимодействия соответствующих органов государственной власти и их должностных лиц по поводу внесения законопроекта, его обсуждения, а также рассмотрения и принятия (непринятия) в качестве закона, как нормативного правового акта высшей юридической силы выступает в виде законотворческой деятельности в процессуальном смысле слова.

В данной связи необходимо учитывать, что указанные процедуры и мероприятия реализуются при непосредственном участии главного субъекта законотворчества — парламента либо непосредственно народа при принятии законопроекта на референдуме.

Кроме того, юридически обязательные для всех участников процесса процедурные правила, призванные обеспечить единый порядок процесса, определяются регламентом законодательного.

Ученые, определяя законотворчество как разновидность юридического процесса, высказывают различные позиции относительно его стадий. Однако при разнообразии мнений в основном выделяются следующие стадии: инициатива, обсуждение, принятие, обнародование.

В современной политологии настойчиво подчеркивается институциональный аспект государства. С точки зрения этого подхода государство — это совокупность взаимосвязанных учреждений и организаций, составляющих особую систему управления основными сферами общественной жизни. [12, c.144]

Понятие законотворчества неразрывно связано, по меньшей мере, с таким явлением, как государство. Для того чтобы сложилось правильное и полное представление о законотворчестве, его понимании, сущности, значении, необходимо рассматривать его в тесной взаимосвязи с государством на основе структурно-функционального анализа этих понятий.

Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах.

Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и эта зависимость закреплена в основном законе государства.

Отступая от принципа законности либо создавая законы, не способные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.

Государство есть сложная социальная организация, основным назначением которой является осуществление публичной власти в интересах всего общества, это отношения между людьми в обществе. Деятельность государства многогранна, она охватывает самые различные стороны общественной жизни. [8, c.134]

Так же как и государство, законотворчество — это итог, результат социально-духовного, политического, культурного, психоэмоционального творчества людей, общества. Законотворчество — это сумма правоотношений. Законотворчество — это продолжение природы государства, это система отношений.

В той мере, в какой понимаемые в вышеуказанном ракурсе законотворческие отношения урегулированы правом, они являются правоотношениями и составляют их особый вид. Будучи тесно связанными с иными правовыми отношениями людей в реальной общественной жизни, они не только не утрачивают своей специфики, а, напротив, именно благодаря этой специфике приобретают большое общественное значение, играя в высшей степени важную роль и занимая вполне определенное, достаточно значимое место в кругу иных правовых отношений. Поэтому, характеризуя законотворческие правоотношения как особый вид правоотношений, необходимо подвергнуть их параллельному анализу как с точки зрения связи, в которой они находятся с иными правоотношениями, так и с точки зрения специфики, благодаря которой они выступают в качестве правового общественного отношения особого рода.

В данной связи одним из важных вопросов является выявление объекта законотворческого правоотношения. Объектом правового отношения выступает то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности его участников, иными словами, то, ради чего возникает само правоотношение. [13, c.11]

Правовые отношения осуществляются в формах взаимодействия субъектов по поводу правовых интересов в социальной, экономической, политической и иных сферах.

При этом важны причина и основание возникновения правовых отношений в сфере законотворчества. Обычно такой причиной правоотношения всегда будут потребности и правовые интересы субъектов в сферах социальных, экономических, духовно-культурных, политических отношений. Для возникновения законотворческих правоотношений требуется наличие определенного юридического факта.

Таким образом, для наличия законотворческих правоотношений требуется определенная деятельность людей и наличие правового предписания, связывающего с этой деятельностью известные юридические последствия.

Для законотворческих правоотношений характерно наличие связи между конкретными лицами, то есть ее участниками.

Стороной законотворческого правоотношения может стать только лицо, обладающее определенными признаками (за исключением референдума).

Другим важным моментом законотворческого правоотношения является то, что субъекты вступают в такие отношения с целью добиться каких-то результатов, в том числе и социально значимых последствий. [14, c.78]

Субъекты законотворческих правоотношений способны заметно влиять на возникновение данного правового отношения и на процесс его развития.

Если говорить о законотворческих правоотношениях в качестве самостоятельной разновидности общественных отношений, то необходимо дать определение понятию «законотворческие правоотношения», которые, на наш взгляд, являются особым видом правоотношений, осуществляемых в формах взаимодействия специальных субъектов по поводу создания законов.

Законотворчество в Республике Казахстан является важнейшим видом правотворчества, основным способом реализации правоустанавливающей функции государства. Законотворчество связано с поиском оптимальных форм правового регулирования: использованием традиционных и инновационных способов правового воздействия, направленных на урегулирование вновь возникших отношений.

Как функция государства законотворчество определяется как основное направление его деятельности, обусловленной его сущностью и содержанием, а также стоящими перед ним на том или ином этапе развития государства целями, задачами и социальным назначением.

В законотворческих функциях государства выражаются его сущность, предназначение, а структура государства определяется в первую очередь назначением и направлением деятельности, которую оно осуществляет.

Законотворческая функция государства предполагает разработку содержания и механизма реализации законов, способствующих нормальной жизнедеятельности общества. Это далеко не простое дело, как может показаться на первый взгляд, если учитывать, что законы разрабатывают, принимают и исполняют люди, еще недавно жившие в условиях, которые сегодня при помощи новых законов они призваны существенно изменить. Здесь, разумеется, мешают и стереотипы, и стремление лишь подправить, и прямое нежелание изменить вообще — вся эта палитра чувств и устремлений не может не отразиться в новых законах. Кроме того, многое в жизни общества постоянно меняется, поэтому в законах нужно уметь предвидеть возможные тенденции, освобождаясь от попыток выдавать желаемое за действительное. [15, c.163]

Таким образом, понятие законотворчества призвано, во-первых, установить систему взаимосвязанных институтов, обеспечивающих содержательную подготовку законов; во-вторых, закрепить стабильные демократические формы волеизъявления всех граждан и его использования; в-третьих, отразить применение различных форм деятельности высших органов государственной власти и других участников в процессе создания и принятия закона.

1.2 Стадии и структура правотворческого процесса

Любой процесс, в том числе, и законотворческий, протекает в определенных формах и может быть разбит на стадии (этапы).

Становление правовой системы — это длительный процесс, который происходит поступательно, т. е. через создание отдельных нормативных актов. Нормативный акт — это завершающее звено и непосредственный результат законотворческой деятельности.

Как любая процессуальная деятельность законотворчество представляет собой официальный порядок осуществления юридически значимых действий. Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных взаимоотношений, например, правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта, т. е. соответствующие права и обязанности. Это обязанность подготовить и обсудить законопроект, право внести его на рассмотрение законотворческого органа, право этого органа рассмотреть проект и вынести по нему решение и т. д. Возникшие правоотношения носят как государственно-правовой (законодательная инициатива, принятие закона и т. д.), так и административно-правовой характер (дача поручения подчиненному органу подготовить проект). [16, c.139]

Как любая процессуальная деятельность законотворчество возникает лишь при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения законотворческого процесса является принятие официального решения о подготовке проекта нормативного акта.

Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта нормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента все действия по созданию нормативного акта качественно отличаются от действий, совершавшихся ранее и представляющих собой не процесс правотворчества, а предшествующие ему условия и предпосылки.

Несмотря на различные виды и особенности законотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы.

Говоря о стадии законотворческого процесса, определим ее как «самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта». Стадия законотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение количества стадий зависит от понимания сущности законотворческого процесса.

Некоторые ученые, определяя законотворчество как процедуру официального происхождения проекта нормативного акта в правотворческом органе выделяют стадии: законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование (все эти стадии

Существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и, соответственно, объединения тех или иных процедур. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяют, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон. Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия). У других юристов встречается шесть стадий. Прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу. [17, c.154]

Как правило, в работах концептуального характера, посвященных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:

— внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);

— рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта);

— принятие закона;

— опубликование закона.

Но рассмотрим данную стадию с универсальной практической стороны.

В ходе нормотворческой деятельности необходимо соблюдать конституционно установленную процедуру подготовки и согласования законодательных актов, их принятия и вступления в силу. Процедура законодательной деятельности представляет собой процесс, состоящий из следующих стадий:

— законодательная инициатива;

— обсуждение законопроекта;

— принятие закона;

— подписание и обнародование закона.

Под законодательной инициативой понимается деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по внесению в законодательный орган предложения об издании нормативно-правового акта или же подготовленного законопроекта. Право на совершение такого рода действий именуется правом законодательной инициативы. Право законодательной инициативы означает, что законопроекты и законопредложения, вносимые субъектами этого права, законодательный орган обязан рассматривать независимо от того, будут они приняты или нет. Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, строго определен в Конституции РК. Лишь они могут официально вносить законопроекты на рассмотрение парламента. [18, c.114]

В соответствии с Конституцией РК (ст. 61) право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики, депутатам Парламента, Правительству и реализуется исключительно в Мажилисе. Эти субъекты правотворчества пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, т. е. они могут вносить законопроекты и законопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению Республики Казахстан. [19, c.67]

Все субъекты законодательного процесса можно разделить на следующие группы:

— в обязательном порядке участвующие в законодательном процессе;

— участвующие в законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.

К первой группе относятся те, чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства, — это депутаты парламента, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования. Данные органы и лица всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовывать предоставленные им права.

Вторую группу составляют те, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправка к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию, процедурой принятия закона, особенностями сферы деятельности государства и общества.

При этом все субъекты законодательной инициативы:

— участвуют в этом процессе в силу своих полномочий, установленных, как правило, конституцией и принятыми в соответствии с ней иными законами;

— совершают в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, т. е. действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

— действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывают юридически значимые последствия;

— действуют с целью создания закона. [20, c.128]

Создание нормативного акта напрямую связано с выявлением потребностей общества, закономерностей его развития, поскольку в философско-правовом смысле целью законотворчества является согласование интересов различных социальных групп общества путем их перевода на язык норм права.

Перед внесением законопроекта в законодательный орган проводится большая работа по его подготовке. Принимается решение о подготовке законодательного акта и разрабатывается общая концепция будущего закона. Необходимо четко определить, имеется ли в действительности проблема, требующая принятия законодательного акта, и каков при этом должен быть объем правового регулирования. После этого осуществляется подготовка проекта нормативно-правового акта.

Вносимый законопроект должен отвечать всем требованиям, предъявляемым к его оформлению. После регистрации этот законопроект передается для предварительного рассмотрения в один или несколько комитетов согласно их предметной компетенции. Завершением стадии законодательной инициативы является решение вопроса о включении проекта закона в повестку дня очередного заседания парламента РК.

Обсуждение законопроекта — это весь процесс его рассмотрения законодательным органом, определяемый Конституцией РК и регламентами парламента. На этой стадии заслушиваются доклад о законопроекте, выступления депутатов, вносятся поправки в проект. После предварительного рассмотрения законопроекта в комитетах его выносят на рассмотрение парламента. [21, c.137]

Процедура официального рассмотрения и принятия законов осуществляется в трех чтениях, после каждого из которых парламент республики своим постановлением решает, принять или отклонить законопроект. Законопроект становится законом после того, как будет принят мажилисом парламента в третьем чтении.

Термин «чтение» означает определенную стадию законодательной процедуры, т. е. этап обсуждения законопроекта. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции и общепризнанным принципам и нормам международного права, рассматриваются его актуальность и практическая значимость, соответствие содержания законопроекта предмету регулирования соответствующих общественных отношений. При втором чтении проводится обсуждение законопроекта с внесенными поправками и решается вопрос о принятии проекта за основу. В третьем чтении проводится только голосование законопроекта для принятия его в качестве закона.

Принятие законопроекта происходит путем голосования его в законодательном органе. Закон считается принятым, когда он получает установленное конституцией большинство голосов от общего числа депутатов. Далее рассмотренный и одобренный закон направляется президенту для подписания и обнародования.

Завершающей стадией законодательного процесса является подписание и обнародование закона. Эта стадия определяет порядок опубликования и вступления закона в силу. В соответствии с конституцией принятый закон подписывает Президент РК и обнародует его. Законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней со дня их подписания Президентом и вступают в силу одновременно на всей территории Республики Казахстан, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. [15, c.167]

На территории Республики Казахстан применяются только те законы, которые официально опубликованы, то есть пока закон не будет официально опубликован, он не может вступать в силу, а следовательно, не может и применяться.

В ходе законотворческой деятельности принимаются нормативные акты, как единичного характера, так и систематизированные (кодифицированные) нормативные правовые акты. Наиболее развитым видом является кодифицированное нормотворчество, с помощью которого закладываются основы законодательной системы страны (например, Гражданский, Уголовный, Семейный кодексы Республики Казахстан и др.). Путем издания единичных нормативных актов вносятся дополнения и изменения в кодифицированное законодательство. В ходе текущего нормотворчества устраняются противоречия и пробелы в действующем законодательстве.

Введение

в действие закона означает создание условий, позволяющих субъектам общества беспрепятственно и эффективно удовлетворять многообразные интересы и потребности. Это, в свою очередь, приводит к качественному и количественному изменению таких потребностей, что вызывает необходимость в установлении новых нормативных регуляторов (т.е. принятие новых законов для регулирования развивающихся отношений в обществе).

На стадии принятия, возможно отклонение законопроекта. Типичным основанием отклонения законов является их противоречие Конституции РК, системе действующего законодательства. Нередко принятые палатами законы нарушают права и свободы граждан. Реализация многих законов не возможна из-за отсутствия финансовых гарантий. По-прежнему немалое число законов отражает узкоотраслевые или корпоративные интересы. Таким образом, налицо снижение уровня законотворческой деятельности, что тормозит проведение экономической и социальной реформ, решение проблем государственного строительства, реализацию основных направлений внутренней и внешней политики.

Представляется, что наиболее удачными является широкое понимание правотворчества, т. е. включение в этот процесс деятельности по подготовке и обсуждению проектов нормативных актов, в которой участвуют другие государственные органы, общественные организации, широкие круги общественности. На основании такого понимания и более развернутой является классификация стадий правотворческого процесса:

— первый — предварительное формирование государственной воли, внешне выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит подготовительный характер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовых норм. Она создаст основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятия акта, Здесь можно выделить ряд самостоятельных этапов: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка.

— второй — официальное возведение государственной воли в норму права, т. е. издание нормативного акта. На этом этапе правотворческого процесса решающее значение имеет деятельность самого правотворческого органа. Сюда мы относим внесение проекта на обсуждение правотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и его опубликование. [17, c.155]

Таким образом, перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества. Наиболее полно они проявляются при издании законов высшими законодательными органами государства. Эта деятельность наиболее полно моделирует правотворческий процесс, и хотелось бы остановиться более подробно на ней с точки зрения стадийности, как одного из видов правотворчества.

1.3 Принципы законодеятельности

Законотворчество (законодеятельность), как и любой вид деятельности в государственно-организованном обществе, должно быть упорядоченно, четко регламентировано, подчиняться определенным принципам, правилам, требованиям.

Исходя из понимания законотворчества как деятельности его участников, в том числе управомоченных органов по установлению, изменению и отмене законодательных правовых норм, в ее главных принципах следует видеть основополагающие идеи, которые характеризуют сущность и определяют общие направления данной деятельности. Поскольку законотворческая деятельность является важнейшей составной частью процесса правообразования в Республике Казахстан, то основные принципы законотворческой деятельности можно считать вместе с тем и основными принципами законотворческого процесса. [20, c.67]

Основные принципы законотворчества имеют объективное значение, их содержание зависит, в конечном счете, от экономических общественных отношений, от объективных закономерностей развития общества. Тем самым основные принципы законотворческой деятельности не есть произвольные веления тех или иных органов, должностных лиц. Они должны отражать и учитывать объективные факторы, влияющие на законодательное регулирование общественных отношений в РК, а также различные факторы общественного сознания, уровень культуры и правосознания народа и другие факторы и обстоятельства.

Несмотря на некоторое несовпадение количества выделяемых принципов, ученые-юристы, тем не менее, солидарны в вопросах о содержании исходных начал правотворчества, а следовательно, и законотворческого процесса.

Так, например, выделяют следующие принципы законотворчества:

— законность;

— демократизм;

— гласность;

— научная обоснованность;

— профессионализм. [22, c.81]

Другие ученые дополняют перечисленные выше принципы предъявляемым к законам требованием справедливости, т. е. установлением равных прав и обязанностей для всех субъектов права независимо от их происхождения, социального положения и отношения к религии.

В законотворческой (нормотворческой) деятельности законодатель должен основываться на определенных общих принципах — основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает качество и эффективность всей системы права.

Основными принципами законотворческого процесса выступают следующие исходные положения.

Во-первых, это научный характер законотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Принцип научности выражается в использовании достижений науки, приемов и методов научного анализа в законотворческом процессе. Органы законодательной власти при разработке и принятии юридических норм изучают объективные потребности развития социальной жизни, обосновывают необходимость и целесообразность правового регулирования существующих общественных отношений. Только в этом случае юридические нормы будут эффективными в механизме правового регулирования. Научная обоснованность законотворческой деятельности — необходимое условие повышения качества принимаемых законов и предпосылка эффективности содержащихся в них норм. Во многом это зависит от высокого профессионализма и компетентности тех, кто занят разработкой и научной экспертизой законопроектов. Научная экспертиза принимаемых законопроектов дает возможность выявить, насколько они отвечают предъявляемым требованиям. [18, c.126]

Научная обоснованность принятия юридических норм особенно возрастает в наши дни, когда общественная жизнь выдвигает на передний план новые проблемы правового регулирования социальных отношений. Это также вопросы, связанные и с межнациональными конфликтами, и с религиозным экстремизмом, и с международным терроризмом, и пр. При разработке новых нормативно-правовых актов законодатель должен определить, какие юридические нормы необходимы для новых условий и как они будут действовать. А для этого нужна четкая научно обоснованная политика в области законодательного процесса, которая могла бы своевременно выявить недостатки существующей нормативно-правовой базы, избежать просчетов в процессе дальнейшей законодательной деятельности. Необходима научно обоснованная концепция развития законодательства во взаимосвязи с экономическими, политическими и социальными реформами. Научное обеспечение законотворчества, требует активного влияния науки на процесс создания как законодательных актов, так и издаваемых на их основе подзаконных нормативных актов, конкретизирующих и развивающих положения закона. Не последнюю роль играет при этом уровень использованной при подготовке закона законодательной техники. [23, c.214]

Законодательная деятельность государства должна быть тесно связана с правоприменительной практикой. Именно она дает возможность судить о качестве и эффективности принятых нормативно-правовых актов, информирует о необходимости их изменения или отмены. Тем самым корректируется и совершенствуется работа законодательных органов.

Во-вторых, это принцип законности, который предполагает строгий учет иерархии правовых норм, соблюдение процессуальных правил принятия нормативно-правовых актов правомочными на то органами государственной власти. Конституция Республики Казахстан закрепляет принцип верховенства Конституции и законов Республики Казахстан по отношению ко всем другим нормативно-правовым актам. Подзаконные нормативные акты, принимаемые органами государства, должны соответствовать законам. Верховенство законов обеспечивает строгое соответствие всех норм права иерархической структуре системы права и их эффективную реализацию.

Под законностью в законотворчестве понимается то, что вся законотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию законов должна осуществляться в рамках закона и, прежде всего, Конституции РК. Однако принцип законности выступает в качестве системообразующего и должен пропитывать все сферы жизни общества, в том числе и законотворчество, ведь его общепризнанная суть заключается в том, что, являясь конституционным, он подразумевает, прежде всего, требование соблюдения законов. Следовательно, первейшей и непосредственной предпосылкой осуществления принципа законности является соблюдение установленных Конституцией РК и законодательными актами правил в деятельности всех государственных органов и должностных лиц, независимо от вида осуществляемой деятельности. [17, c.164]

В-третьих, принцип демократизма, который проявляется в демократической процедуре разработки и принятия нормативно-правовых актов представительными органами государственной власти, а также в широком привлечении граждан к законотворческой деятельности. Принцип демократизма предполагает непосредственное участие народа в законотворческой деятельности, а также учет общественного мнения при разработке и принятии нормативно-правовых актов. Народ участвует в законотворческом процессе через своих представителей (депутатов), а также через свои общественные организации, которые выступают с законодательной инициативой. Конституция РК предусматривает возможность принятия наиболее важных законопроектов (Конституция государства и др.) путем непосредственного всенародного голосования — референдума, что является наиболее ярким проявлением демократизма законотворчества. Законы, принятые путем референдума, имеют высшую юридическую силу.